Introduction
Quarante ans après
p. 15-35
Texte intégral
1Il y aurait sans doute matière à interroger les raisons pour lesquelles les anniversaires inaugurant une nouvelle dizaine méritent d’être célébrés, quand les autres ne le sont pas. Faut-il y voir – du moins en France – une survivance du temps décimal, imposé un temps par les révolutionnaires de 1789 ? Ou doit-on plus sûrement considérer qu’une force symbolique particulière s’attache à l’entrée dans une nouvelle décennie ? Celle-ci sonnerait alors « comme les douze coups de minuit des contes de fées : un rappel à l’ordre, une réalisation du temps qui passe, l’urgence d’une décision à prendre »2. On conviendra que la métaphore ne manque pas d’intérêt et le fait est que ce rituel est de nos jours bien installé, s’agissant des textes que la communauté internationale considère comme particulièrement importants.
2La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (ci-après « la CNUDM », ou « la Convention » ou « la Convention de Montego Bay ») fait assurément partie de ceux-là3. L’attention de l’observateur est d’ailleurs attirée par l’emphase, la solennité et la pérennité du vocabulaire utilisé depuis quarante ans pour désigner ce texte. Inaugurée par le Président de la IIIe Conférence4, l’appellation « Constitution des Océans » a traversé les ans pour continuer à s’imposer universellement. Moins célèbres, les autres locutions visant à souligner le caractère singulier du texte composent un inventaire généreux : texte « d’une importance fondamentale »5, « instrument juridique international le plus important de notre siècle »6, « portée historique de la Convention »7, « l’un des traités internationaux les plus réussis jamais négociés et… jalon du multilatéralisme fondé sur des règles »8, « monument juridique »9, « grande cathédrale »10, « sommet de la diplomatie multilatérale »11, fruit de la « conférence du siècle »12… S’il fallait trouver une justification au colloque qui s’est tenu à Aix-en-Provence les 16 et 17 juin 2022, ce catalogue y suffirait presque. Le quarantième anniversaire de la Convention, dans un contexte de maritimisation croissante des grandes questions inscrites à l’agenda diplomatique mondial, a, à tout le moins, donné l’occasion d’interroger de nouveau l’héritage et l’avenir de ce texte emblématique, adopté à la Jamaïque le 10 décembre 1982.
3On se souvient que l’adoption puis l’entrée en vigueur de la Convention s’inscrivent dans un temps long. L’adoption du texte vient en effet clore un processus de négociation étalé sur quatorze ans, si on veut bien y inclure les travaux qui, en amont13, ont précédé et préparé la convocation de la IIIe conférence en 197314. Le texte est adopté par vote le 30 avril 198215 pour être ouvert à la signature le 10 décembre de la même année16. Huit années supplémentaires seront encore nécessaires à son entrée en vigueur le 16 novembre 1994.
4Œuvre de codification et de développement du droit, la Convention est un texte dense17 poursuivant un ambitieux dessein, tant par son objet que par son but. Il s’est agi en effet de poser, dans un instrument conçu comme « un tout indivisible »18, un « ordre juridique pour les mers et les océans »19 aussi complet que possible, équilibré et sanctionné. Dans cette perspective, le texte s’adresse aussi bien aux espaces maritimes et à leur délimitation qu’aux activités qui s’y déroulent, tant au milieu marin qu’aux ressources qu’il contient. Pour chacune de ces grandes thématiques, il dessine les contours d’un équilibre entre les différentes catégories d’intérêts en présence, abordées dans une logique de conciliation. L’État y apparaît moins que jamais comme une entité abstraite. Il est saisi dans sa réalité concrète qui, pour les besoins de la définition des droits et obligations applicables en mer, émarge – parfois cumulativement – à telle ou telle autre catégorie. Aux côtés de la figure universelle de l’État en développement, et parmi d’autres catégories encore20, apparaissent ainsi l’État côtier, l’État du pavillon, l’État du port, l’État sans littoral, l’État archipel, l’État de transit, l’État riverain d’un détroit ou bien encore l’État patronnant des activités dans les grands fonds marins. L’ambition de la Convention est alors d’articuler les intérêts de chacun tout en les mariant avec les intérêts et valeurs collectives ici en jeu : ceux de l’humanité dans la zone des grands fonds marins (« la Zone », Partie XI), ceux du milieu marin lui-même dont la Convention a pour objet d’assurer la protection et la préservation (Partie XII en particulier). Cet édifice juridique complexe est par ailleurs assorti d’un système sophistiqué de règlement obligatoire des différends, dans lequel la figure du juge occupe une place de tout premier plan (Partie XV). En amont, le Préambule est venu préciser le but poursuivi : il signe la modernité du texte en même temps qu’il ancre celui-ci dans son temps. L’alinéa 4 du Préambule préfigure en effet, dix ans avant la Déclaration de Rio21, l’objectif de développement durable appliqué aux océans puisqu’il s’agit de « faciliter les communications internationales, favoriser les utilisations pacifiques des mers et des océans, l’utilisation équitable et efficace de leurs ressources » tout en promouvant « la conservation des ressources biologiques ainsi que l’étude, la protection et la préservation du milieu marin ». L’alinéa 5 du Préambule reflète, de son côté, la tendance dans laquelle s’inscrivent alors les évolutions de la société internationale, imprégnées des revendications des pays en développement : la Convention doit contribuer à la consolidation d’un nouvel ordre économique international (NOEI).
5L’entrée en vigueur de la Convention en 1994 ne doit néanmoins pas faire oublier que le succès du multilatéralisme a eu un coût sous la forme de l’atténuation du régime de la partie la plus novatrice du texte. On se souvient en effet que la Partie XI, qui décrète « patrimoine commun de l’humanité » les grands fonds marins et leurs ressources minérales, s’est avérée très clivante pendant toute la durée de la négociation puis dans les années qui suivent l’adoption du texte. Portée par les pays en développement qui y voient alors, à raison, une déclinaison concrète de leurs aspirations à un NOEI, la Partie XI a toujours suscité la défiance des pays industrialisés. Le régime des grands fonds marins est à leurs yeux bien trop éloigné des règles du marché et impose, à leur endroit, des contraintes jugées inacceptables. L’évolution du contexte international au début des années 1990 et la vague libérale qui l’accompagne auront néanmoins raison des revendications en faveur d’un NOEI. Les pays en développement, conscients que l’effectivité et la légitimité du texte imposent de rallier les puissances industrielles, acceptent que soit reconsidéré le régime des grands fonds marins. Sans que soit remis en cause le principe de l’affectation au patrimoine commun de l’humanité, il est bien connu que « l’accord relatif à l’application de la Partie XI », conclu quelques semaines avant l’entrée en vigueur de la Convention22, modifie substantiellement les règles du jeu dans un sens jugé, cette fois, acceptable par la grande majorité des pays industrialisés – États-Unis d’Amérique exceptés. La Convention (Partie XI) et l’Accord de 1994 seront appliqués et interprétés ensemble comme un seul et même instrument ; en cas d’incompatibilité, les dispositions de l’Accord l’emporteront23. L’entrée en vigueur de la Convention se produit donc en même temps que la levée de l’obstacle à une large participation – mais au prix d’un pas de côté.
6Rappelons également que cette première révision de la Convention24 sera suivie par l’adoption d’un second accord d’application dès 199525. Ce nouveau texte répond cette fois aux préoccupations exprimées trois ans plus tôt à l’occasion du Sommet sur le développement durable26 à propos de la surexploitation des stocks de poissons chevauchants ou grands migrateurs. Afin d’assurer une conservation et gestion durable, l’Accord a pour objet « l’application effective des dispositions pertinentes de la Convention » (article 2). Sous couvert de cet objectif, l’Accord renforce et développe le droit de 1982, précisant les obligations de coopérer et mettant au centre le rôle des organisations régionales de pêche. L’énoncé des principes (article 5) modernise l’approche de 1982, prenant en compte les évolutions les plus récentes du droit de l’environnement : l’approche de précaution, l’approche écosystémique ou l’obligation de protéger la diversité biologique sont en particulier mentionnées27.
7De nos jours, 167 États auxquels s’ajoute l’Union européenne sont parties à la Convention28. Le texte rassemble donc une communauté très vaste doublement représentative : d’abord de la diversité des États, ensuite des États « particulièrement intéressés »29 par les questions couvertes par la Convention. Le cercle des États non-parties à la Convention comporte encore vingt-quatre États : cela est peu rapporté à l’ensemble des États, mais ce « peu » n’est pas « rien » si l’on veut bien prendre en considération le fait qu’y figurent des États « particulièrement intéressés » au premier rang desquels les États-Unis d’Amérique30. Cette configuration est par ailleurs susceptible de continuer à soulever de délicates questions juridiques notamment lorsque survient un différend entre une partie à la Convention et un État tiers à celle-ci, le juge éventuellement saisi étant alors lui-même en situation de se prononcer sur le caractère coutumier des règles sous examen31. La frontière entre les États tiers et les parties reste en effet plus poreuse qu’il n’y paraît. Le caractère coutumier de nombre de dispositions, déjà établi en 1982 ou acquis par la suite et confirmé à l’occasion par le juge international, permet classiquement d’étendre la portée des normes au-delà du cercle des États parties et contribue à consolider l’universalité du droit contenu dans la Convention.
8L’ordre juridique pour les mers et les océans que la Convention appelait de ses vœux voici quarante ans est devenu au fil du temps une réalité concrète (I), à laquelle concourent des mécanismes de suivi et de contrôle d’une grande vitalité (II). Les développements à venir interrogent alors la capacité de la Convention à répondre aux enjeux contemporains relatifs à la gouvernance des mers et des océans (III).
I. La Concrétisation d’un texte
9La concrétisation de la Convention est une réalité dont témoigne d’abord la pratique des parties au traité et des institutions créées par celui-ci, dont atteste ensuite l’influence de la Convention sur l’ensemble des institutions internationales en charge des questions relatives à la mer.
10En 1982, la Convention se présente comme un texte dense et ambitieux, mais n’en reste pas moins un cadre général : elle pose des principes et définit des règles qui, pour beaucoup d’entre elles, appellent des développements afin de produire des effets concrets. On ne saurait le dire mieux que ne l’a fait la Cour internationale de Justice (CIJ) dans l’arrêt Plateau continental Libye/Malte : s’agissant des règles relatives à la délimitation maritime, la Cour précise que la Convention « se borne à énoncer une norme et laisse aux États ou au juge le soin de lui donner un contenu précis »32. En ce sens et à l’instar de la plupart des traités, la Convention constitue autant un point d’arrivée qu’un point de départ33. Instrument international de facture classique, elle établit par ailleurs des règles « faisant partie du droit conventionnel » qui « en tant que telles », sont « contraignantes uniquement pour les sujets de droit international qui les ont acceptées »34.
11En charge de leur mise en œuvre, les parties, mais aussi les institutions internationales créées par la Convention – Commission des limites du plateau continental (CLPC) et Autorité internationale des fonds marins (AIFM)35 – vont alors développer un tissu de normes et pratiques qui prolongent et déclinent le texte, permettant qu’il déploie l’entièreté de ses effets, dans un processus qui n’a pas encore achevé sa course quarante ans plus tard.
12Ayant d’abord à l’esprit que le texte répond aux ambitions maritimes des États côtiers, on observe sans surprise que ces derniers se sont largement emparés des possibilités d’extension des droits souverains que leur offre la Convention, aussi bien sur la colonne d’eau que sur le plateau continental. En témoigne la généralisation des zones économiques exclusives (ZEE), y compris dans les espaces confinés. Ceux-ci n’échappent en fin de compte guère à l’emprise des États côtiers, comme le montre l’exemple de la Méditerranée : après avoir longtemps fait preuve de modération, les États riverains ont fini par céder à la tentation de la juridictionnalisation. En atteste aussi la multiplication des demandes d’extension des droits sur le plateau continental au-delà des 200 milles nautiques. Depuis la soumission de la première demande à la CLPC (Russie, 2001), la Commission a été saisie de 101 demandes émanant de 74 États36.
13La concrétisation de la Convention suppose ensuite l’adoption, par les parties, d’un droit et d’une pratique donnant corps, dans le système juridique de l’État37, aux principes et règles posés en 1982. L’influence de la Convention sur la pratique juridique des parties, et, à travers elle, sur la situation juridique des personnes privées menant des activités en mer est ainsi considérable. Quarante ans après l’adoption du texte, la résolution annuelle de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies (ONU) sur les Océans et le droit de la mer38 continue à demander aux États « d’aligner leur législation interne sur les dispositions de la Convention… de veiller à ce que toutes les déclarations qu’ils ont faites ou feront lors de la signature, de la ratification ou de l’adhésion ne visent pas à exclure ni à modifier l’effet juridique des dispositions de la Convention à leur égard et de retirer toute déclaration qui aurait un tel effet »39 : en 2022, certains droits et pratiques nationaux restent donc à parfaire, ils ne représentent néanmoins pas la tendance générale.
14L’obligation de mettre le droit et la pratique en conformité avec le droit de Montego Bay s’exprime avec des accents différents dans la Convention : obligation explicite d’adopter « les lois et règlements »40 ainsi que les « mesures nécessaires » pour donner effet à ceux-ci41, possibilité ou obligation d’adopter les « mesures nécessaires » à l’exercice par l’État de ses droits et obligations, obligation de respecter les lois et règlements adoptés par les autres États42. Dans les domaines de la protection du milieu marin et de la gestion des ressources biologiques en ZEE en particulier, le juge international a eu l’occasion de préciser les contours et effets d’une telle logique. Tout en identifiant les obligations de légiférer et d’adopter les « mesures nécessaires » comme des obligations de comportement – non de résultat, il leur a néanmoins conféré un tour très contraignant : tel est en particulier l’enseignement tiré des avis de 2011 et 201543. Certes l’autonomie législative est consacrée : les États sont libres de choisir l’instrument juridique approprié et agissent « selon leur système juridique » ; certes, une certaine différenciation juridique selon le niveau de développement de l’État peut être envisagée44. Les obligations d’adopter une législation et des mesures administratives donnant effet à la Convention n’en sont pas moins fortes. L’avis de 2011 souligne avec autorité l’importance de l’obligation de légiférer dans le contexte des activités menées dans les grands fonds marins par un contractant agissant sous le patronage d’un État partie. Analysée comme une obligation de « diligence due », cette obligation crée des effets pratiques lourds pour les États, tenus d’adopter une législation particulièrement exigeante s’agissant de l’encadrement des activités minières menées sous leur patronage, tenus également d’adopter les mesures nécessaires au respect effectif de celle-ci. « Il est… clairement requis », note le juge, « d’adopter des lois et règlements et de prendre des mesures administratives »45 : en l’absence d’un tel encadrement, il ne serait en effet « pas possible de donner effet » à toutes les obligations environnementales pesant sur un contractant46. L’avis de 2015 apporte de son côté d’intéressantes précisions quant aux obligations d’adopter les lois, règlements et mesures nécessaires à la lutte contre la pêche illégale, illicite et non déclarée (INN) en ZEE. Prenant appui sur le Préambule et l’objectif d’établir un ordre juridique qui favorise la gestion durable et équitable des ressources biologiques et la protection et préservation du milieu marin, le Tribunal précise d’abord que l’État côtier a l’obligation de légiférer47, mais il ajoute aussi que les lois et règlements adoptés conformément à la Convention « font partie de l’ordre juridique pour les mers et les océans établi par la Convention »48. Il en déduit alors que « les autres États Parties dont les navires se livrent à des activités de pêche dans ladite zone doivent s’y conformer »49. Dans cette perspective, il revient alors à l’État du pavillon, à l’instar de l’État qui patronne un contractant dans la Zone, de veiller à ce que les navires sous sa juridiction ou son contrôle respectent les lois et règlements de l’État côtier et doit, à cette fin, adopter toutes les mesures nécessaires.
15Quarante ans après l’adoption de la Convention, l’ordre juridique pour les mers et les océans repose donc sur un assemblage complexe et composite de normes et pratiques en interaction, d’origine internationale, régionale, nationale.
16À cet édifice impressionnant s’ajoutent par ailleurs la pratique et les normes adoptées par les deux institutions internationales créées par la Convention pour accompagner la mise en œuvre de celle-ci, s’agissant respectivement de l’extension des droits sur le plateau continental au-delà de 200 milles marins et des activités minières dans la Zone. Depuis la tenue de sa première session en 1997, la CLPC contribue patiemment à la mise en œuvre de l’article 76 § 4 et suivants. Si la multiplication des demandes qui lui sont adressées témoigne de l’intérêt compréhensible des États côtiers pour une telle démarche, elle met néanmoins aussi en exergue les difficultés de la Commission à statuer dans un temps raisonnable. 35 recommandations ont pu être adoptées jusqu’ici50, mais les délais de traitement des dossiers sont désormais très longs. La possibilité offerte aux États côtiers de concrétiser l’extension de leurs droits souverains sur le plateau continental au-delà de 200 milles marins renvoie à un processus lent qui est donc loin d’avoir aujourd’hui achevé sa course. De son côté, l’Autorité internationale des fonds marins, en adoptant le cadre juridique nécessaire à cet effet51, a permis que commencent les activités d’exploration minière dans la Zone52. Tout en assurant le suivi des contrats d’exploration, elle poursuit désormais son œuvre de législateur et devrait finaliser à brève échéance le droit de l’exploitation minière, dans un contexte où s’élèvent toutefois des voix en faveur d’un moratoire sur le démarrage d’activités à haut risque environnemental53.
17L’influence de la Convention ne s’arrête toutefois pas au cercle des parties et des institutions créées par elle. Le droit de Montego Bay irradie aussi dans la pratique de l’ensemble des institutions internationales en charge des questions relatives à la mer. La Convention s’est en effet imposée comme un cadre de référence pour la coopération internationale relative aux espaces et activités en mer, en dehors et au sein des organisations internationales existantes. Nombre de ses dispositions imposent d’ailleurs aux parties de coopérer, directement ou par l’intermédiaire des organisations internationales compétentes54, quand elles ne renvoient pas directement à celles-ci et aux normes qu’elles adoptent55. D’une manière générale, les très nombreuses institutions internationales, rattachées ou non à l’Organisation des Nations Unies, opérant dans le cadre universel ou dans un contexte régional, dont le champ de compétence embrasse la mer inscrivent leur pratique dans le prolongement de la Convention ou en se référant à celle-ci : elles contribuent alors à sa réalisation. Parmi bien d’autres, les instruments contraignants adoptés dans le cadre de l’Organisation maritime internationale (OMI), de l’Organisation pour l’agriculture et l’alimentation (FAO), de l’Organisation pour l’éducation la science et la culture (UNESCO) ou bien encore dans le cadre des organisations régionales de pêche sont représentatifs. On doit également souligner le développement important du soft law et la contribution de celui-ci aux avancées depuis l’entrée en vigueur de la Convention. Au-delà de ses deux résolutions annuelles, l’Assemblée générale de l’ONU a confirmé son rôle de pilotage politique des questions relatives à la mer, multipliant les initiatives de nature à consolider la réalisation des buts de la Convention et éclairer son interprétation. En témoigne par exemple l’inclusion d’un objectif dédié à la conservation et l’exploitation durable des océans dans les objectifs de développement durable (ODD)56, et, dans la foulée, dans les déclarations adoptées en 2017 puis 202257. Cette réalité concerne tant les institutions dont le champ de compétence couvre classiquement et explicitement les questions maritimes que celles dont le mandat n’est pas spécifiquement dédié à ces questions. Exemple parmi d’autres, les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU sur la lutte contre la piraterie se réfèrent ainsi systématiquement et explicitement à la Convention58.
18Les voies par lesquelles la Convention s’est imposée comme cadre de référence incontournable, dans la sphère intime de l’État comme pour la coopération internationale sont, on le voit, multiformes. Elles se sont complexifiées et enrichies au fil du temps, donnant lieu à des développements considérables dont témoignent, en particulier, les deux résolutions annuelles de l’Assemblée générale de l’ONU consacrées respectivement aux océans et au droit de la mer, à la viabilité des pêches. De nos jours, la Convention est plus que jamais un texte vivant ; elle n’est évidemment pas tout le droit de la mer, mais n’en est pas moins le texte de référence. Elle reste ce faisant la boussole et l’appellation « Constitution des océans » n’a rien perdu de sa légitimité.
II. La vitalité du suivi et du contrôle
19L’importance, en général, des questions du suivi et du contrôle de l’application du droit n’est pas à démontrer. La facture et la fonction de la Convention donnent néanmoins un écho particulier à de telles questions. Conçue comme un cadre général qui appelle, de la part des parties, des développements normatifs tout en laissant à celles-ci une large marge d’appréciation, et qui, au-delà du cercle des parties, sert aussi de matrice à l’activité des institutions internationales en charge de la mer, la Convention ne pouvait s’imposer comme un texte pérenne et effectif, mis en œuvre de manière cohérente et coordonnée sans l’appui de mécanismes de suivi et de contrôle adaptés à cette réalité.
20S’agissant du suivi de la mise en œuvre, une procédure originale initiée très tôt – non sans débats – n’a cessé d’être consolidée au fil du temps. On se souvient que la Convention ne donne guère d’indications sur cette importante question. À l’exception de la partie XI, qui fait de l’AIFM l’artisan premier de la mise en œuvre, la Convention ne créé pas d’organes dédiés sous la forme notamment d’une Conférence des parties. Tout au plus l’article 319 confie-t-il au Secrétaire général de l’ONU, dépositaire du texte, la fonction de convoquer « les réunions nécessaires des États parties » et de faire rapport « sur les questions de caractère général qui ont surgi à propos de la Convention ». Sur ces fondements ténus, les parties restent divisées, aujourd’hui encore59, sur le mandat de la Réunion des États parties à la Convention et la possibilité que celle-ci statue sur les questions de mise en œuvre60. Organe suprême, elle conserve assurément le monopole de l’interprétation authentique, mais le suivi n’en met pas moins clairement au centre Secrétariat général et Assemblée générale de l’ONU61. Cette dernière, poussée en particulier par les pays en développement désireux que se concrétisent leurs revendications en faveur d’un NOEI, s’est emparée de la question du devenir de la Convention dès 198262. Tout en reconnaissant le rôle premier du Secrétaire général dans le suivi, la résolution adoptée cette année-là encourage la ratification ou l’adhésion et rappelle vigoureusement les États signataires au respect de l’obligation de bonne foi que leur impose le droit des traités : les parties se doivent de renoncer « aux actions qui sapent l’efficacité de la Convention ou [vont] à l’encontre de son but et objectif »63. Avec des accents différents, le message est depuis invariablement réitéré chaque année.
21À partir de l’entrée en vigueur64, cette pratique s’est muée en examen et évaluation annuels de la mise en œuvre65. L’Assemblée générale se pose comme garante de la préservation du caractère « unitaire » du texte et comme le lieu permettant, conformément au Préambule de la Convention, que les problèmes des espaces marins soient « envisagés dans leur ensemble »66. Le suivi de la Convention opère ainsi à l’occasion d’une évaluation globale et intégrée de l’ensemble des actions, mesures, normes et pratiques relatives aux questions maritimes. Cet examen annuel, de même que l’examen annuel de l’Accord de 1995 sur les stocks de poissons chevauchants, objet d’une résolution séparée67, sont adossés aux rapports transmis en amont par le secrétaire général, lesquels s’appuient eux-mêmes sur les informations transmises par les institutions internationales en charge des questions maritimes.
22Ce modus operandi a été étoffé et adapté au fil des ans pour mieux répondre aux évolutions d’un suivi rendu de plus en plus complexe et lourd, comme en témoigne d’ailleurs l’allongement des deux résolutions annuelles de l’Assemblée générale. La création d’organes subsidiaires et de mécanismes ad hoc témoigne des efforts visant à répondre au triple enjeu de l’effectivité, de la connaissance et de la coordination, dans le contexte de la montée en puissance des questions relatives à la gestion durable des ressources et à la protection du milieu marin.
23Depuis 1999, le Processus consultatif officieux des Nations Unies sur les océans et le droit de la mer68 accompagne ainsi l’Assemblée générale, permettant d’associer à la réflexion, dans une logique inclusive, un panorama aussi large que possible d’acteurs69. La réunion régulière de la Conférence de révision de l’Accord sur les stocks chevauchants à partir de 2006, de même que la mise en place d’un processus de consultations officieuses ad hoc permettent également un suivi renforcé, spécifiquement dédié à l’Accord de 1995. Dans un registre tout différent et en réponse à l’enjeu crucial de la connaissance scientifique de l’état du milieu marin, un mécanisme d’évaluation dédié a été créé à la fin des années 200070 dans le prolongement du Sommet mondial sur le développement durable. Il permet de synthétiser, actualiser et diffuser régulièrement l’état des connaissances. Les deux rapports successivement adoptés à ce jour par ce « GIEC de la mer » (2016 et 2021) constituent à cet égard une somme ambitieuse et précieuse pour les décideurs en charge de la mise en œuvre et du développement du droit de la mer en général et de la Convention et textes d’application en particulier71. L’enjeu tout aussi important de la coordination, dans un contexte de foisonnement des institutions internationales en charge des questions maritimes, a, de son côté, donné lieu à la création d’un mécanisme ad hoc (ONU-Océans) dont le mandat a été révisé en 201372. De manière pragmatique, un édifice de procédures parallèles, mais connectées a donc progressivement vu le jour, permettant un suivi où se mêlent mêlent le formel et l’informel.
24Du côté du règlement des différends en général, la pratique confirme depuis longtemps la positivité et l’utilité des procédures susceptibles d’être activées, sur le fondement de la partie XV ou en dehors de celle-ci. Nombre d’accords internationaux reconnaissent aujourd’hui la compétence du Tribunal international de la mer73 et la partie XV a elle-même essaimé dans certains traités relatifs à la mer, y compris dans des traités liant des États non parties à la Convention74.
25Le tableau n’est certes pas sans nuance, comme en témoigne par exemple le désintérêt vis-à-vis de la procédure de conciliation visée à l’annexe V de la Convention75. Il n’est pas non plus sans ombre si l’on songe aux signes de défiance manifestés par certains États à l’encontre du juge international au cours de la dernière décennie, paralysant la possibilité d’un règlement effectif du différend : refus de comparaître76, retrait de l’instrument fondant la compétence du juge suite à une décision que l’État juge inacceptable77, naissance d’un nouveau contentieux suite au refus assumé d’appliquer la solution78 constituent autant d’épisodes qui ne laissent pas d’inquiéter.
26On retiendra toutefois que les États, dans leur immense majorité, manifestent leur confiance dans les procédures de règlement des différends relatifs à l’interprétation et à l’application de la Convention. Le rôle du juge s’en trouve renforcé et sa contribution à la consolidation du droit de la Convention est régulièrement saluée. Qu’ils émanent de la Cour internationale de Justice, du Tribunal international du droit de la mer (TIDM) ou de tribunaux arbitraux, les décisions et avis rendus à propos de la Convention79 forment un corpus dense qui ne cesse de se développer. Ces trois catégories de juridiction ont rendu plus de soixante décisions et avis80 appliquant, interprétant ou prenant en compte les normes de la Convention en tant que reflet du droit coutumier ou des « nouvelles tendances acceptées » du droit de la mer – parfois même avant l’adoption du texte81. S’ajoutent à ce corpus conséquent les décisions des juridictions des parties à la Convention – cela va de soi – mais aussi celles de juridictions ou organes de contrôle qui, tels la Cour européenne des droits de l’homme, prennent en compte la Convention de Montego Bay au titre du droit pertinent ou applicable82.
27L’application judiciaire de la Convention est donc une réalité. Celle-ci est d’autant plus tangible qu’à cette montée en puissance du contentieux s’est ajoutée, au fil du temps, une diversification des questions portées à la connaissance du juge. Le contentieux n’est plus cantonné aux questions de délimitation maritime, et celles-ci ne sont du reste plus « réservées » à la compétence de la seule Cour internationale de Justice. Liberté de navigation, protection des droits de l’État côtier, encadrement des obligations de celui-ci et articulation avec les obligations de l’État du pavillon, responsabilité des États qui patronnent des activités dans les grands fonds marins, protection de l’environnement marin, lutte contre la pêche INN et conservation des ressources en général… les thématiques abordées se sont diversifiées, donnant l’occasion au juge de clarifier et préciser progressivement le droit de Montego Bay. Les apports de la jurisprudence sont alors considérables ; de nombreuses règles de fond et règles procédurales, notamment celles relevant de la partie XV, ont ainsi pu être clarifiées.
28Exemple parmi beaucoup d’autres, l’apport décisif de la jurisprudence internationale en matière de délimitation maritime et la contribution du juge au renforcement de la sécurité juridique sur une question aussi majeure que délicate sont bien connus. L’arrêt relatif à la délimitation en Mer Noire83 est venu systématiser une méthode faisant autorité et les décisions judiciaires faisant débat sont devenues rares. Autre exemple, la jurisprudence relative aux questions environnementales et à la gestion durable des ressources a contribué de manière tout aussi décisive à concrétiser les obligations de protection et de conservation. Le juge international a su donner un contenu concret à ces obligations, en dépit de la formulation souvent très générale privilégiée par les auteurs de la Convention. La justiciabilité et l’opérationnalité de l’obligation de protéger et préserver le milieu marin (article 192) a ainsi notamment été consacrée avec autorité, comme le rappelle le tribunal arbitral dans l’affaire Mer de Chine du Sud84. À propos de ces mêmes questions, la jurisprudence a aussi permis de préciser la palette des procédures utiles. Au-delà des procédures contentieuses, la pertinence et l’utilité de la procédure consultative ont été confirmées (deux avis adoptés et deux demandes pendantes85), le TIDM ayant d’ailleurs récemment confirmé la portée juridique des avis consultatifs : à propos des avis de la Cour internationale de Justice, le Tribunal affirme que, bien que dépourvus de force obligatoire, ils comportent « un énoncé de droit international faisant autorité » pour les questions sur lesquelles ils portent…86 « les conclusions judiciaires qui y sont formulées n’ont pas moins de poids et font tout autant autorité »87 que celles figurant dans un arrêt, elles « ne sauraient être ignorées au seul motif que l’avis consultatif n’est pas obligatoire » … « ces conclusions ont un effet juridique »88. De la même manière, l’utilité de la procédure en indication de mesures conservatoires a été confirmée à de multiples reprises, en vue notamment d’assurer la protection de la liberté de navigation ou la protection du milieu marin et de ses ressources89. La jurisprudence du TIDM a en revanche clairement montré que les considérations relatives à la conservation des ressources halieutiques ne prospéraient guère dans le cadre du contentieux de la prompte mainlevée90.
29Dans un registre différent, on doit encore mentionner la capacité du juge international à privilégier une interprétation intégrée de la Convention, comme l’y invite en particulier – mais pas seulement – l’article 293 de la Convention91. La prise en compte, en tant qu’éléments du contexte, des autres sources du droit international, dans et en dehors du droit de la mer, contribue à promouvoir une lecture globale, cohérente et évolutive du droit, défendant alors la vision d’une Convention vivante, dans le droit international de la mer et dans le droit international en général92.
30Ajoutons enfin que la multiplication des prétoires compétents n’a globalement pas joué au détriment de l’unité de l’application et interprétation de la Convention. D’une juridiction à l’autre, facilitées par la « circulation » des juges, greffiers et conseils, les interprétations et solutions posées antérieurement diffusent et sont prises en compte, y compris dans les enceintes juridictionnelles dédiées à un contentieux extérieur au droit de la mer93.
III. Quel « à venir » ?
31Si, dans la foulée de l’entrée en vigueur de la Convention, d’aucuns ont pu s’interroger sur l’aptitude de « la construction à laquelle [le texte] a donné naissance… à connaître une paisible et longue existence »94, la pratique qui a suivi a donc clairement montré que oui : malgré les basculements du contexte, la Convention a résisté à l’épreuve du temps et continue à s’imposer comme une référence quasi universelle.
32Parcourant les récentes résolutions annuelles de l’Assemblée générale, l’observateur ne manquera néanmoins pas d’être saisi d’un certain malaise. Ces états des lieux récurrents expriment un décalage manifeste entre la vitalité du droit de Montego Bay et son efficacité. La hausse et la diversification de la criminalité et des pratiques illicites en mer, la montée des tensions dans certaines espaces maritimes – Mer de Chine méridionale et Méditerranée orientale notamment – les périls liés au changement climatique, l’état inquiétant du milieu marin et de ses ressources biologiques composent, en particulier, un inquiétant tableau95. L’Océan qui nous est régulièrement décrit est menacé dans son intégrité et, à terme, dans sa survie, quand il ne ressemble pas, par certains aspects du moins, à un nouveau « Far-West » où sont balayés les intérêts des plus vulnérables. L’objectif 14 des Objectifs de développement durable (ODD)96 semble bien loin et les États, réunis au Sommet de Lisbonne à l’été 2022 n’ont pu que « déplorer profondément [leur] incapacité collective à atteindre les objectifs 14.2, 14.4, 14.5 et 14.6 », tout en se déclarant « profondément alarmés par la situation d’urgence que connaît l’océan à l’échelle mondiale »97.
33D’évidence, la vitalité de la Convention et de ses accords d’application ne suffit pas à la réalisation des objectifs posés il y a quarante ans. De quoi ce constat est-il alors le symptôme : des limites du rôle du droit en tant qu’instrument de régulation des rapports internationaux ? De la crise du multilatéralisme ? Et (ou ?), plus modestement – et pour rester dans une posture plus constructive – de la nécessité d’approfondir toujours et encore la coopération ainsi que le contrôle du respect des normes, de la nécessité d’explorer toujours et encore un texte qui n’aurait pas révélé toutes ses potentialités ? On ne s’étonnera pas que les Nations Unies s’inscrivent inlassablement, aujourd’hui comme hier, dans cette ultime posture, ce dont témoignent plusieurs éléments d’actualité.
34Ces éléments ont en commun de mettre au centre de la réflexion, bien que sous des aspects différents, la question cruciale de l’état des mers et des océans et de leurs ressources – la question, en somme, de la survie de la planète et de l’humanité. Ils mettent aussi en exergue, chacun à leur manière, la question non moins importante de l’équité. Le NOEI n’est plus à l’ordre du jour, mais la prise en compte des intérêts des États les plus vulnérables, dans un contexte de concurrence accrue pour l’accès aux ressources et de montée des périls liés aux changements climatiques est, plus que jamais, une impérieuse nécessité.
35Dans cette perspective, la Déclaration adoptée à Lisbonne témoigne d’un engagement politique fort dont l’enjeu est résumé dans le paragraphe final du texte (§ 17) : « Nous savons que le rétablissement de l’harmonie avec la nature grâce à un océan sain, productif, durable et résilient est d’une importance essentielle pour notre planète, nos vies et notre avenir. Nous appelons toutes les parties prenantes à prendre d’urgence des mesures ambitieuses et concertées pour accélérer le rythme des progrès sur la voie de l’objectif 14, qui doit être atteint le plus rapidement possible et sans retard indu ». Les États ont au préalable affirmé « la nécessité d’améliorer la conservation et l’utilisation durable des océans et de leurs ressources », en soulignant le rôle central « des dispositions du droit international, énoncées dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, qui fournit le cadre juridique requis pour la conservation et l’utilisation durable des océans et de leurs ressources »98. Ils ont également reconnu la nécessité de prendre en compte la situation des pays en développement, en particulier les petits États insulaires en développement et les pays les moins avancés dans la définition et mise en œuvre des mesures « urgentes » dont la Déclaration dresse l’inventaire99.
36Au-delà des engagements politiques, il faut alors rappeler que deux processus visant à développer le droit de la Convention ont été menés en parallèle ces dernières années, dans des enceintes de négociation différentes.
37À partir du début des années 2000, la question de la protection de la biodiversité marine dans les zones ne relevant pas de la juridiction nationale et, en même temps que celle-ci, la question de l’exploitation des ressources génétiques marines (négociation « BBNJ ») ont retenu l’attention des Nations Unies100. Les travaux de la Conférence intergouvernementale, finalement convoquée en 2017, ont débouché comme on sait sur l’adoption d’un Accord « se rapportant à » la Convention de 1982101. Salué, à juste titre, comme une victoire diplomatique de premier ordre dans le contexte d’un multilatéralisme en danger, l’Accord mêle objectifs environnementaux et préoccupations d’équité. Les premiers se traduisent par des obligations de développer les zones de protection et de recourir aux études d’impact environnemental ; les secondes se traduisent par un encadrement de l’accès aux ressources génétiques marines et l’objectif de partage des avantages tirés de l’exploitation au profit de pays en développement qui devraient également bénéficier d’un renforcement des capacités et d’un transfert de technologies marines. Ce nouveau traité trace un chemin, espérons-le, vers une meilleure protection de l’Océan et un accès aux ressources génétiques au bénéfice de tous. Figurant dans un accord cadre, la concrétisation des principes et règles posés reste néanmoins à venir et le chemin est donc encore bien long avant que des effets concrets ne se produisent. Le décalage avec l’urgence des problèmes à résoudre est alors criant.
38En parallèle, une autre négociation, menée cette fois dans le cadre de l’AIFM, est de nos jours en passe d’aboutir à un régime d’exploitation minière des grands fonds marins, dont le cœur est constitué par un règlement, assorti de dix projets de normes et directives d’application102. En gestation depuis 2011, cette législation vient compléter les règles actuelles de l’exploration. L’AIFM, organisation internationale singulière dotée d’un véritable pouvoir règlementaire, est donc en passe de créer les conditions juridiques d’une exploitation minière de la Zone. La fragilité et la méconnaissance des écosystèmes des grands fonds conjuguées à la méconnaissance des effets de techniques extractives qui restent largement à inventer situent néanmoins clairement l’exploitation minière dans le registre des activités à haut risque environnemental. L’enjeu de la protection du milieu marin est donc placé au centre du droit en cours de finalisation. Il n’est néanmoins pas certain que les règles, aussi soucieuses soient-elles de prendre en compte cette préoccupation majeure, suffisent. On ne s’étonnera pas que les revendications en faveur d’un moratoire sur de telles activités aient émergé pour monter en puissance au cours des derniers mois, alors que le règlement est sur le point d’être adopté. De telles revendications sont toutefois loin de rassembler le consensus : dans leur grande majorité, les pays en développement qui espèrent encore – malgré l’Accord de 1994 – tirer avantage de l’exploitation de ressources toujours formellement affectées au patrimoine commun de l’humanité, sont opposés au moratoire quand ils ne poussent pas au démarrage rapide des activités. La mise en œuvre de la Partie XI de la Convention est donc arrivée aujourd’hui à la croisée des chemins et l’avenir reste incertain.
39Enfin, parallèlement à ces développements normatifs en devenir, d’autres initiatives mettent aujourd’hui le juge international en situation de poursuivre son œuvre de clarification du droit de la Convention. Au-delà des autres instances pendantes103, et au regard de l’importance particulière des questions posées, il faut alors évoquer la double saisine pour avis, à quelques mois d’intervalle, du Tribunal international du droit de la mer104 et de la Cour internationale de Justice105. Si la première demande émane d’une organisation principalement créée pour la circonstance106, la seconde est le résultat d’une résolution adoptée – le fait doit être souligné – par consensus par l’Assemblée générale de l’ONU107. L’une et l’autre invitent le juge international à préciser les obligations découlant de la Convention, eu égard aux effets des changements climatiques sur l’état des océans et l’élévation du niveau de la mer. D’une demande d’avis à l’autre, on observe avec intérêt que les questions posées couvrent un champ voisin et différent à la fois108, invitant à confronter la Convention à l’un des enjeux majeurs de notre temps. Cette double saisine, dont l’issue est naturellement très attendue, montre qu’une nouvelle fois le juge international est en situation d’explorer les potentialités – et peut-être aussi les limites – d’un texte, qui, quarante ans après son adoption, n’en finit pas de tenir son rang de « Constitution des Océans ».
Aix-en-Provence, 20 avril 2023
Notes de bas de page
2C. Heslon, « Psychologie des âges de la vie », Le Journal des psychologues, n° 261, octobre 2008, p. 48.
3RTNU, vol. 1833 et 1834.
4IIIe Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer dans le cadre de laquelle le texte a été négocié, présidée par Hamilton S. Amerasinghe puis par Tommy T.B. Koh.
5A/RES/49/28, Préambule, Alinéa 1.
6J. Perez De Cuellar, cité par A. De Marffy-Mantuano, « La convention de Montego Bay », in M. Forteau, J.‑M. Thouvenin, Traité de droit international de la mer, Paris, Pedone, 2017, p. 59.
7A/RES/49/28, § 1.
8SPLOS/32/15, Rapport de la 32e Réunion des États parties à la Convention, 5 juillet 2022, p. 15.
9L. Lucchini, « Mer », Répertoire de droit international, Dalloz, 1998, § 91.
10F. Latty, « Du droit coutumier aux premières tentatives de codification », in M. Forteau, J.-M. Thouvenin, Traité de droit international de la mer, Paris, Pedone, 2017, p. 54.
11M. Virally, Préface à : J.-P. Levy, La conférence des Nations Unies sur le droit de la mer, histoire d’une négociation singulière, Pedone, 1983, 159 p.
12J.-P. Levy, op. cit., p. 17.
13Assemblée générale, Résolution 2340 (XXII) du 18 décembre 1967 qui établit le Comité spécial chargé d’étudier les utilisations pacifiques du lit des mers et des océans au-delà des limites de la juridiction nationale.
14Convocation de la IIIe Conférence sur le droit de la mer, Assemblée générale, Résolution 3067 C (XXVIII) du 16 novembre 1973.
15Le texte a été adopté suite à un vote, comme suit : 130 voix pour, 4 voix contre (États-Unis d’Amérique, Israël, Turquie, Venezuela), 18 abstentions et 18 suffrages non exprimés.
16Elle le restera jusqu’au 9 décembre 1984, conformément à l’article 305 § 2 de la Convention.
17320 articles, assortis de neuf annexes (qui « font partie intégrante de la Convention », comme le précise l’article 318) et quatre résolutions.
18Acte final de la IIIe Conférence, p. 203.
19Préambule alinéa 4.
20État dont sont originaire des stocks de poissons anadromes (article 66), État géographiquement désavantagé (article 69), État développé géographiquement désavantagé (article 70), État en développement géographiquement désavantagé (article 70), État en développement sans littoral (article 69), État développé sans littoral (article 69), État côtier développé (article 69), État riverain d'une mer fermée ou semi-fermée (article 123), État ou pays d'origine/État d'origine culturelle/État d'origine historique ou archéologique (aux fins d’application de l’article 149), État défendeur (article 190), ainsi que, à propos des émissions non autorisées diffusées depuis la haute mer (article 109) : État du pavillon du navire émetteur, État d'immatriculation de l'installation, État dont la personne en question est ressortissante, État où les émissions peuvent être captées, État dont les radiocommunications autorisées sont brouillées par ces émissions.
21Déclaration sur l’environnement et le développement, 14 juin 1992, A/CONF.151/26 (Vol. I).
22RTNU, vol. 1836, p. 3.
23Selon les termes de l’article 2 de l’Accord de 1994.
24Révision, quand bien même elle ne dit pas son nom.
25Accord aux fins de l'application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs, adopté le 4 août 1995, Nations Unies, RTNU, vol. 2167, p. 3.
26Voir le Chapitre 17 (Section C) de l’Agenda 2.
27Articles 5 c), 5 e) et 5 f).
28Données au 21 mars 2023. Le cercle des parties à l’accord de 1994 est très voisin, sans qu’il y ait identité totale : il s’élève, à la même date, à 151. Le cercle des parties à l’accord de 1995 est en revanche plus étroit : il s’élève à 92.
29Au sens évidemment défini par la Cour internationale de Justice, dans le célèbre arrêt Plateau continental de la mer du Nord, CIJ Recueil 1969, p. 42, § 73.
30Dans l’ordre alphabétique : Afghanistan, Andorre, Bhoutan, Burundi, Cambodge, Colombie, Corée du Nord, El Salvador, Émirats arabes unis, États-Unis d’Amérique, Éthiopie, Iran, Israël, Kazakhstan, Kirghizistan, Libye, Liechtenstein, Ouzbékistan, Pérou, République centrafricaine, Rwanda, Syrie, Soudan du Sud, Tadjikistan, Turkménistan, Turquie, Venezuela.
31Award of the arbiral tribunal in the second stage of the proceedings (maritime delimitation) Erythrea/Yemen, 16th of October 1998 ; CIJ, Délimitation maritime et questions territoriales entre Qatar et Bahreïn (Qatar c. Bahreïn), arrêt du 16 mars 2001 ; Différend territorial et maritime (Nicaragua c. Colombie), arrêt du 19 novembre 2012 ; Différend maritime (Pérou c. Chili), arrêt du 27 janvier 2014.
32Plateau continental (Jamahiriya arabe libyenne/Malte), Arrêt du 3 juin 1985, CIJ Recueil 1985, § 28.
33T. Treves, « La codification du droit international : l’expérience du droit de la mer », in SFDI, La codification du droit international, Colloque d’Aix-en-Provence, 1999, p. 317.
34Responsabilités et obligations des États dans le cadre d’activités menées dans la Zone, avis consultatif, 1er février 2011, TIDM Recueil 2011, § 108, p. 40 et 41.
35Il est question ici des institutions non juridictionnelles, dont le mandat est de contribuer à la mise en œuvre de la Convention.
36SPLOS/32/15, Rapport de la 32e Réunion des États parties à la Convention, 5 juillet 2022, p. 10.
37Et de l’Union européenne.
38Aussi connue, dans la pratique onusienne, sous le nom de résolution « omnibus ».
39A/RES/77/248, § 4. Voir également le § 48 de la Résolution 77/118, Assurer la viabilité des pêches, notamment grâce à l’Accord de 1995 aux fins de l’application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs et à des instruments connexes, adoptée le 9 décembre 2022.
40Voir notamment les dispositions relatives aux obligations environnementales des États et de gestion durable des ressources (articles 62, 73, 207, 208, 210, 212, 217, 220) ainsi que les obligations relatives à la détérioration des câbles et pipelines (articles 113, 114, 115).
41Voir notamment les articles 73 (droits de l’État côtier dans sa ZEE relativement aux ressources biologiques) et 217 (pouvoirs de l’État du pavillon en matière environnementale).
42Voir par exemple : article 94 (obligations de l’État du pavillon en matière de sécurité en mer), article 153 (Système d’exploration et d’exploitation minière dans la Zone), article 194 (mesures visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin).
43Responsabilités et obligations des États dans le cadre d’activités menées dans la Zone, avis consultatif, 1er février 2011, TIDM Recueil 2011, p. 10 ; Demande d’avis consultatif soumise par la Commission sous-régionale des pêches, avis consultatif, 2 avril 2015, TIDM Recueil 2015, p. 4.
44§ 160 et s.
45Avis de 2011 précité, § 218, p. 68.
46Ibid.
47Sur le fondement de l’article 64 § 2, Avis de 2011, § 104, p. 31.
48Demande d’avis consultatif soumise par la Commission sous-régionale des pêches, avis consultatif, 2 avril 2015, Recueil 2015, § 102.
49Ibid.
50Au 31 décembre 2022.
51Notamment : Règlement relatif à la prospection et à l’exploration des nodules polymétalliques dans la Zone, modifié le 23 juillet 2013, ISBA/19/C/17 ; Règlement relatif à la prospection et à l’exploration des encroûtements cobaltifères de ferromanganèse dans la Zone, adopté le 29 novembre 2009, ISBA /16/C/WP.2 ; Règlement relatif à la prospection et à l’exploration des sulfures polymétalliques dans la Zone, 4 mai 2010, ISBA/16/A/12/Rev.1*
5231 contrats sont en cours au 31 décembre 2022.
53Voir infra, point 3.
54Article 41 (voies de circulation ou des dispositifs de séparation du trafic dans un détroit), article 43 (installations de sécurité, aides à la navigation et autres équipements ainsi que prévention, réduction et maîtrise de la pollution dans les détroits), article 61 (conservation des ressources biologiques), article 64 (conservation des grands migrateurs), article 65 (protection des mammifères marins), articles 66 et 69 (conservation des stocks de poissons anadromes), article 68 (conservation des espèces sédentaires), articles 74 et 83 (conclusions d’arrangements provisoires de caractère pratique en matière de délimitation maritime), article 94 (enquête au sujet d'un accident de mer ou incident de navigation de ce genre), article 100 (répression de la piraterie), article 108 (trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes), article 109 (émissions non autorisées diffusées depuis la haute mer), article 117 (prise de mesures à l'égard des ressortissants de l’État en matière de conservation des ressources biologiques de la haute mer), article 118 (conservation et à la gestion des ressources biologiques en haute mer), article 129 (construction et l'amélioration des moyens de transport dans les États de transit), article 123 (coopération entre États riverains de mers fermées ou semi-fermées), article 144 (transfert des techniques et des connaissances scientifiques relatives aux activités menées dans la Zone), article 151 (politique en matière de production minière dans la Zone), article 197 (protection du milieu marin), article 199 (plans d'urgence contre la pollution), article 200 (études, programmes de recherche et échange de renseignements et de données en matière de lutte contre la pollution), article 201 (coopération scientifique), article 202 (assistance aux États en développement dans les domaines de la science et de la technique), article 204 (surveillance continue des risques de pollution et des effets de la pollution), article 205 (publication de rapports), article 207 (pollution d'origine tellurique), article 208 (pollution résultant des activités relatives aux fonds marins relevant de la juridiction nationale), article 210 (pollution par immersion), article 211 (pollution par les navires), article 226 (enquêtes dont peuvent faire l'objet les navires étrangers), article 235 (responsabilité pour les dommages résultant de la pollution du milieu marin), articles 242, 243 et 244 (recherche scientifique marine), articles 266, 267 et 268 (transferts de techniques marines), article 303 (protection des objets archéologiques et historiques découverts en mer).
55Article 203 (traitement préférentiel à l'intention des États en développement), article 213 (mise en application de la réglementation relative à la pollution d'origine tellurique), article 214 (mise en application de la réglementation concernant la pollution résultant d'activités relatives aux fonds marins), article 216 (mise en application de la réglementation relative à la pollution par immersion), article 217 (pouvoirs de l'État du pavillon), article 218 (pouvoirs de l'État du port), article 219 (mesures de contrôle de la navigabilité visant à éviter la pollution), article 220 (pouvoirs de l'État côtier), article 222 (mise en application de la réglementation relative à la pollution d'origine atmosphérique ou transatmosphérique).
56ODD 14 : Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable. A/RES/70/1*, Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030, résolution adoptée le 25 septembre 2015.
57Déclaration « L’océan, notre avenir : appel à l’action », adoptée par la Conférence des Nations Unies visant à appuyer la réalisation de l’objectif de développement durable n° 14, A/71/L.74 ; Déclaration « Notre océan, notre avenir, notre responsabilité » adoptée à Lisbonne à l’issue de la Conférence sur les Océans de 2022, A/CONF.230/2022/1.
58Le Conseil de sécurité a réaffirmé que « le droit international, tel qu’édicté dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer en date du 20 décembre 1982 (“la Convention”) définit le cadre juridique de la lutte contre la piraterie et les vols à main armée, parmi d’autres activités maritimes » (Résolution du Conseil de sécurité 1897 (2009), adoptée le 30 novembre 2009). Voir également les prises de position étatiques au Conseil de sécurité dans le cadre du débat du 14 février 2023 consacré à « L’élévation du niveau de la mer et ses conséquences sur la paix et la sécurité internationales ». La plupart des intervenants ont convoqué la Convention pour en proposer une interprétation, à la lumière (ou pas) de la Convention cadre sur les changements climatiques : S/PV.9260, p. 7, 9, 11, 14, 19, 20-21, 29, 31 et S/PV.9260 (reprise) : p. 4-5, 9,11,13, 20, 23, 25-26, 28-29, 30-32, 34, 41-42. Bien sûr, ces déclarations ne reflètent pas la position du Conseil de sécurité.
59SPLOS/32/15, Rapport de la 32e Réunion des États parties à la Convention, 5 juillet 2022, § 92.
60SPLOS/60, Rapport de la 10e Réunion des États parties, 22 juin 2000, § 73-78.
61Assistés par la Division des affaires océaniques et du droit de la mer. Circulaire du Secrétaire général, Organisation du bureau des affaires juridiques, ST/SGB/2021/1, 1er janvier 2021, Section 9.
62Résolution 37/66 sur la Troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer, adoptée le 3 décembre 1982, Résolution 39/73 sur le droit de la mer, adoptée le 13 décembre 1984.
63Résolution 39/73, § 5. On note la formulation proche des articles 18 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités conclus entre États et de la Convention du 21 mars 1986 s’agissant des traités conclus entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, respectivement : RTNU, vol. 1155, p. 331 et Doc. A/CONF.129/15.
64Résolution 49/28 sur le droit de la mer adoptée le 6 décembre 1994.
65Et de ses deux accords d’application.de 1994 et 1995. L’accord relatif à la Partie XI (1994) est évalué en même temps que la Convention dans la résolution annuelle sur les Océans et le droit de la mer (résolution « omnibus ») ; l’accord sur les stocks chevauchants est évalué dans le cadre de la résolution annuelle consacrée à la pêche.
66Les résolutions annuelles renvoient invariablement à cet impératif et mentionnent de manière itérative le Préambule de la Convention : « Les problèmes des espaces marins sont étroitement liés entre eux et doivent être envisagés dans leur ensemble ».
67L’accord relatif à la Partie XI (1994), et à travers celui-ci l’activité normative de l’AIFM, sont évalués en même temps que la Convention dans la résolution annuelle sur les Océans et le droit de la mer (résolution « omnibus ») ; l’accord sur les stocks chevauchants est évalué dans une résolution séparée intitulée « Les océans et le droit de la mer : assurer la viabilité des pêches, notamment grâce à l’Accord de 1995 aux fins de l’application des dispositions de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs et à des instruments connexes ».
68Processus consultatif officieux ouvert à tous sur les Océans et le droit de la mer des Nations Unies, Résolution 54/33 de l’Assemblée générale adoptée le 24 novembre 1999.
69Tous les États Membres de l'Organisation des Nations Unies, tous les États membres des institutions spécialisées, toutes les parties à la Convention, les entités invitées à titre permanent à participer en qualité d'observateur aux travaux de l'Assemblée générale en application de ses résolutions pertinentes, les organisations intergouvernementales compétentes en matière d'affaires maritimes : A/RES/54/33, Résultats de l'examen par la Commission du développement durable du thème sectoriel « Océans et mers » : coordination et coopération internationales, adoptée le 24 novembre 1999, § 3 a).
70Mécanisme de notification et d’évaluation systématiques à l’échelle mondiale de l’état du milieu marin, y compris les aspects socioéconomiques. Voir notamment : résolution A/RES/64/71 sur les Océans et le droit de la mer, adoptée le 4 décembre 2009, § 173-183.
71ONU, First World Ocean Assessment, United Nations publication, New York, 2016, 1752 p. et ONU, Second World Ocean Assessment, United Nations publication, New York, 2021, vol. I, 570 p. et Vol II, 520 p.
72Résolution A/RES/68/70 sur les Océans et le droit de la mer, adoptée le 9 décembre 2013, annexe.
73Le TIDM en dresse l’inventaire, dont il est précisé qu’il n’est pas exhaustif, sur son site internet (onglet « compétence »). Au 15 avril 2023, 26 accords étaient recensés, dont 16 traités multilatéraux. Ces derniers ont, dans leur majorité, pour objet la gestion des ressources halieutiques (12 accords) alors que les accords bilatéraux portent sur des questions relatives aux espaces ou à la délimitation maritime.
74Telle, par exemple, la Convention sur le patrimoine culturel subaquatique, (adoptée le 2 novembre 2001 par l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture), RTNU, volume 2562, p. 3.
75Activée à ce jour une seule fois : PCA Case 2016-10, Conciliation Commission constituted under Annex V of the UNCLOS between Timor Leste and Australia, décision sur la compétence adoptée le 19 septembre 2016, Rapport et recommandations adoptés le 9 mai 2018, RSA, vol. XXXIV, p. 205.
76Chine dans l’arbitrage relatif à l’Affaire de la mer de Chine du sud, (The Republic of Philippines v. The People's Republic of China), PCA, Note Verbale to the PCA on 1 August 2013. Russie dans l’Affaire de l'« Arctic Sunrise » (Royaume des Pays Bas c. Fédération de Russie), phase des mesures conservatoires devant le TIDM, note verbale de la Russie auprès de la République fédérale d’Allemagne, 23 octobre 2013 ; puis phase arbitrale, PCA, Note Verbale addressed to the Permanent Court of Arbitration, 27 February 2014).
77CIJ, Différend territorial et maritime (Nicaragua c. Colombie), arrêt du 19 novembre 2012, Rec. 2012, p. 624. Suite à l’arrêt, la Colombie a dénoncé le Pacte de Bogota.
78La Colombie ayant rejeté les conclusions de la décision du 19 novembre 2012 par la CIJ, la Cour a confirmé que la Colombie violait des droits souverains et la juridiction du Nicaragua dans l’espace concerné : Violations alléguées de droits souverains et d’espaces maritimes dans la mer des Caraïbes, (Nicaragua c. Colombie), arrêt du 21 avril 2022, CIJ. inédit.
79Ou du droit qui en découle (Accords de 1994 et 1995, droit de l’AIFM).
80Voir tableau synthétique en annexe.
81Affaire du plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne), arrêt du 24 février 1982, Rec. CIJ 1982, § 34.
82Au titre du « droit pertinent », voir par exemple : CEDH, Mangouras c. Espagne, [GC], Req. n° 12050/04, arrêt du 28 septembre 2010, Recueil 2010, sp. § 45 ; CEDH, Plechkov c. Roumanie, Req. N° 1660/03, arrêt du 16 septembre 2014, sp. § 22. Au titre du droit applicable, voir : CPA, The review panel established under article 17 and annex II of the Convention on the conservation and management of high seas fishery resources in the South Pacific Ocean, Findings and Recommendations of the Review Panel, 5 July 2013, § 100 d). On peut également mentionner, toujours à titre d’exemple, la pratique du comité des droits de l’homme – Pacte sur les droits civils et politiques, voir notamment : A. S., D. I., O. I. et G. D. c. Malte, Décision adoptée par le Comité en vertu du Protocole facultatif concernant la communication n° 3043/2017, 13 mars 2020 (CCPR/C/128/D/3043/2017) et A. S., D. I., O. I. et G. D. c. Italie, Constatations adoptées au titre de l’article 5 (§ 4) du Protocole facultatif, concernant la communication n° 3042/2017, 4 novembre 2020 (CCPR/C/130/D/3042/2017).
83Délimitation maritime en mer Noire (Roumanie c. Ukraine), arrêt du 3 février 2009, CIJ Recueil 2009, p. 61.
84Op. Cit, § 941.
85Voir infra Point III in fine : demandes d’avis présentées respectivement au TIDM et à la CIJ, à propos des obligations au titre de la Convention liées aux effets du réchauffement climatique.
86Différend relatif à la délimitation de la frontière maritime entre Maurice et les Maldives dans l’océan Indien (Maurice/Maldives), Arrêt du 28 janvier 2021 (exceptions préliminaires), §. 202.
87Ibid., § 203.
88Ibid., § 205.
89Voir Annexe.
90Voir par exemple : Affaire « Camouco » (Panama c. France), Prompte mainlevée, arrêt, TIDM Recueil 2000, p. l0 ; Affaire « Monte Confurco », (Seychelles c. France), prompte mainlevée, arrêt, TIDM Recueil 2000, p. 86 ; Affaire « Grand Prince », (Belize c. France), prompte mainlevée, arrêt, TIDM Recueil 2001, p. 17.
91Article 293 § 2 : « 1. Une cour ou un tribunal ayant compétence en vertu de la présente section applique les dispositions de la Convention et les autres règles du droit international qui ne sont pas incompatibles avec celle-ci ».
92Exemples parmi d’autres : affaire Mer de Chine du Sud précitée (interprétation de la Convention de 1982 à la lumière du droit coutumier, de la convention sur la diversité biologique, de la convention sur le commerce international des espèces sauvages menacées) ; affaire de l’Arctic Sunrise (prise en compte du droit international des droits de l’homme ; PCA, The Arctic Sunrise Arbitration, (Netherlands v. Russia), Aff. N° 2014-2, Sentence arbitrale du 14 août 2015, RSA, vol. XXXII juin 2019, p. 1 ; affaire du navire « Saiga » n° 2 (prise en compte des règles générales relatives à l’utilisation de la force), « Saiga » n° 2 (Saint-Vincent-et-les-Grenadines c. Guinée), arrêt du 1er juillet 1999, TIDM Recueil 1999, p. 10.
93Voir par exemple la prise en compte de la jurisprudence du TIDM par la CEDH aux fins de la détermination d’une « caution raisonnable » en matière de prompte mainlevée : CEDH, Mangouras c. Espagne, précité.
94L. Lucchini, op. cit.
95La dernière Réunion des États parties à la Convention, dans l’inventaire « des problèmes contemporains » à résoudre « dans le cadre de la Convention » a mis en avant la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, les effets des changements climatiques tels que l’élévation du niveau de la mer, la perte de biodiversité et la pollution. SPLOS/32/15, Rapport de la 32e Réunion des États parties à la Convention, 5 juillet 2022, p. 12.
96Conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable. A/RES/70/1*, Transformer notre monde : le Programme de développement durable à l’horizon 2030, résolution adoptée le 25 septembre 2015.
97Conférence des Nations Unies de 2022 visant à appuyer la réalisation de l’objectif de développement durable n° 14 : conserver et exploiter de manière durable les océans, les mers et les ressources marines aux fins du développement durable, Lisbonne, 27 juin-1er juillet 2022 ; Notre océan, notre avenir, notre responsabilité, Déclaration politique, Résolution 1 adoptée à la 8e séance plénière, le 1er juillet 2022, § 4, A/CONF.230/2022/12, disponible en ligne : [https://www.un.org/en/conferences/ocean2022/documentation]. (URL consultée le 15 mars 2023).
98Ibid., § 10.
99Ibid., § 14.
100L’acronyme BBNJ désigne en anglais la notion de « biodiversité au-delà de la juridiction nationale » (biodiversity beyond national jurisdiction).
101La négociation a été arrêtée le 5 mars 2023. L’adoption formelle se produira en juin 2023.
102Projet de règlement relatif à l’exploitation des ressources minérales dans la Zone, ISBA/25/C/WP.1.
103Affaires pendantes au 17 avril 2023 : devant la CIJ : Délimitation maritime et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale), Revendication territoriale, insulaire et maritime du Guatemala (Guatemala/Belize), Question de la délimitation du plateau continental entre le Nicaragua et la Colombie au-delà de 200 milles marins de la côte nicaraguayenne, fond. Devant un tribunal arbitral : Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea, Sea of Azov, and Kerch Strait (Ukraine c. Russie), affaire CPA n° 2017-6, fond ; Dispute Concerning the Detention of Ukrainian Naval Vessels and Servicemen (Ukraine c. Russie), affaire CPA n° 2019-28, fond ; Devant le TIDM : Affaire No. 28, Différend relatif à la délimitation de la frontière maritime entre Maurice et les Maldives dans l’océan Indien (Maurice/Maldives).
104Affaire n° 31, Demande d'avis consultatif soumise par la Commission des petits États insulaires sur le changement climatique et le droit international, 12 décembre 2022, www.itlos.org/fr/main/affaires/role-des-affaires/demande-davis-consultatif-presentee-par-la-commission-des-petits-etats-insulaires-sur-le-changement-climatique-et-le-droit-international-demande-davis-consultatif-soumise-au-tribunal/ (URL consultée le 15 mars 2023).
105A/RES/77/276, Demande d’avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur les obligations des États à l’égard des changements climatiques, adoptée le 29 mars 2023.
106La Commission des petits États insulaires sur les changements climatiques et le droit international (COSIS). Article 2§ 2 de l’accord créant la COSIS (Agreement for the establishment of the Commission of Small Island States on Climate Change and International Law, Edinburgh 31 october 2021, inédit).
107A/RES/77/276. L’adoption d’une telle résolution par consensus constitue un précédent.
108Il est demandé au Tribunal de préciser « les obligations particulières des États Parties à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (« la CNUDM »), notamment en vertu de la partie XII :
a) de prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin eu égard aux effets nuisibles qu’a ou peut avoir le changement climatique, notamment sous l’action du réchauffement des océans et de l’élévation du niveau de la mer, et de l’acidification des océans, qui sont causés par les émissions anthropiques de gaz à effet de serre dans l’atmosphère ?
b) de protéger et préserver le milieu marin eu égard aux incidences du changement climatique, notamment le réchauffement des océans et l’élévation du niveau de la mer, et l’acidification des océans ?
La demande présentée à la Cour ne convoque pas seulement la Convention et ne pose pas seulement la question des obligations mais également celle des conséquences découlant de leur violation par les États. Il est en effet demandé à la Cour de préciser, « eu égard notamment à la CNUDM » :
a) Quelles sont, en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre pour les États et pour les générations présentes et futures ?
b) Quelles sont, au regard de ces obligations, les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au système climatique et à d’autres composantes de l’environnement, à l’égard :
i) Des États, y compris, en particulier, des petits États insulaires en développement, qui, de par leur situation géographique et leur niveau de développement, sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques ou sont particulièrement vulnérables face à ces effets ?
ii) Des peuples et des individus des générations présentes et futures atteints par les effets néfastes des changements climatiques ? »
Auteur
Professeure de droit public à Aix-Marseille Université, CNRS, DICE, CERIC, Aix-en-Provence, France
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