Introduction

1Les « lobbies » ont mauvaise réputation en France. Les méthodes et le pouvoir d’influence des groupes d’intérêt privé y sont régulièrement dénoncés, notamment par les partisans de la cause animale. En 2017, le poids du lobby de la chasse en France avait ainsi été à l’origine de la démission du ministre de la Transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, qui déplorait la « présence des lobbies dans les cercles du pouvoir2 ».

2Pour autant, il est difficile d’identifier précisément qui sont les « lobbies », du fait de la diversité des structures de représentation d’intérêts, des buts qu’elles poursuivent et des méthodes qu’elles emploient. Ainsi, la représentation d’intérêts privés relève le plus souvent de la responsabilité du département affaires publiques des sociétés. Cependant, cette mission peut également être menée par des associations à but non lucratif, des think tanks, des syndicats, ou encore des consultants externes exerçant au sein de cabinet de conseil pour le compte d’autres entités3. Au cours des dix dernières années, les avocats se sont également structurés de manière à pouvoir, eux aussi, proposer des services de représentation d’intérêt4 sur le modèle du lobbying de type anglo-saxon, qui s’appuie avant tout sur les professions juridiques5.

3Prenant acte de la diversité de structures exerçant des activités de lobbying, les institutions européennes ont reprécisé, par un nouvel accord interinstitutionnel de 2021, le champ d’application des activités de représentation d’intérêts6. Celles-ci sont désormais définies comme « les activités exercées par les représentants d’intérêts dans le but d’influencer l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques ou de la législation, ou les processus décisionnels des institutions signataires ou d’autres institutions, organes et organismes de l’Union »7.

4Ainsi, si le terme de « lobbies », dans le langage courant et dans le débat public, semble renvoyer avant tout à des pratiques de représentation des intérêts privés, le droit européen n’opère pas de distinction selon que les activités d’influence soient le fait du secteur privé, public, ou associatif ; ni selon que les activités soient menées soient à but lucratif ou non. De même, le terme anglais « lobbying » renvoie à la représentation d’intérêts, qu’ils soient publics ou privés – sachant qu’il est de toute manière difficile de distinguer entre un intérêt de nature publique et un intérêt de nature privée8. Dans les pays anglo-saxons, il est donc courant que des associations à but non lucratif pratiquent ouvertement le lobbying au même titre que les groupements privés, là où les associations françaises à but non lucratif préféreront davantage parler de « plaidoyer ». Un terme plus neutre, sans doute véritable équivalent du terme anglais lobbying, semble être celui d’« affaires publiques » ou de « relations publiques », utilisé sans complexe par les sociétés comme les associations bien qu’il renvoie aux mêmes méthodes et objectifs d’influence sur l’action publique9.

5Au-delà des subtilités sémantiques, les défenseurs des animaux remettent en cause les objectifs des groupes d’intérêts privés qui font échec aux réformes visant à améliorer le sort des animaux dans le but de protéger leurs intérêts économiques. Ainsi, les lobbies notamment de l’élevage10, du cirque, de la chasse, s’opposent aux réformes portées par les associations de protection animale et soutenues par une majorité de l’opinion publique, telles que l’interdiction de l’élevage en cage11, des cirques exploitant les animaux sauvages12, ou l’interdiction des chasses traditionnelles cruelles13.

6Les militants associatifs dénoncent également les méthodes employées par les groupes d’intérêt privés. Ces méthodes se caractérisent par l’usage de techniques de persuasion qui vont l’encontre de l’exigence d’indépendance des processus de prise de décision démocratique. De nombreux travaux journalistiques et associatifs ont ainsi répertorié ces tactiques visant à miner l’indépendance auprès des décideurs et à manipuler l’opinion publique14.

7Partant, certains chercheurs en appellent à la responsabilité des entreprises pour que celles-ci cessent de poursuivre des objectifs d’intérêts privés et adoptent des comportements éthiques en matière de lobbying15. Un simple appel à l’autorégulation semble a priori vain16. En effet, il semble risqué de s’en remettre aux groupes d’intérêts par nature privés pour qu’ils se préoccupent volontairement du bien public et se comportent comme des organisations à but non lucratif17. Au contraire, la mission de neutralisation de la puissance de nuisance des lobbies sur les décisions démocratiques semble revenir principalement à l’État, au titre de sa mission au service de l’intérêt général. Cette mission trouve à s’incarner notamment par la réglementation du comportement des entreprises et sans attendre d’elles qu’elles s’autoréglementent18. En matière de réglementation des lobbies, les institutions de l’UE ont ainsi révisé le cadre réglementaire applicable aux activités de lobbying, en 2021 de sorte que les règles sur la transparence dans les affaires publiques européennes s’appliquent désormais également au Conseil de l’UE et non plus seulement à la Commission et au Parlement européen19.

8Toutefois, les règles de transparence dans la vie publique ne permettront pas, à elles seules, de limiter le pouvoir des groupes d’intérêts privés et d’assurer une prise en compte juste des aspirations de la société. Prenant la fabrique des règles relatives à la protection animale en élevage comme fil rouge, cette contribution démontre tout d’abord en quoi le cadre juridique est structurellement défavorable à une prise en compte des intérêts des animaux (I). Il s’agira ensuite d’exposer que la complexité de la gouvernance de la question animale dans les politiques publiques européennes bénéficie aux groupes d’intérêts privés, mieux dotés en compétences et en budget (II). Enfin, il s’agira de démontrer que la faiblesse de la réglementation des activités de lobbying favorise d’autant plus les groupes d’intérêts privés au détriment des groupes d’intérêt publics (III).

I. Un cadre juridique structurellement défavorable à une prise en compte des intérêts des animaux

9Les règles gouvernant le traitement des animaux, en particulier celui des animaux d’élevage, sont essentiellement déterminées par le législateur européen (A). Ce transfert de compétences au profit de l’Union européenne (UE) aggrave le manque de prise en compte des animaux en droit et dans les politiques publiques dans la mesure où le droit européen considère les animaux comme des marchandises et, de ce fait, subordonne le niveau de protection accordée aux animaux aux principes garantissant la liberté de mouvement des biens sur le marché unique (B).

A. La primauté de fait du droit européen en matière de protection animale

10Le législateur européen détermine très largement le niveau de protection des animaux en élevage. L’UE réglemente le traitement des animaux d’élevage par le biais d’une série de textes relatifs au bien-être animal en élevage sur la base de sa compétence en matière d’agriculture. Bien qu’en droit, la compétence indirecte de l’Union en matière de bien-être animal en élevage relève d’une compétence partagée de l’Union, la logique de libre circulation des biens sur le marché unique rapproche cette compétence d’une compétence exclusive dans les faits.

11Le droit européen compte sept actes législatifs s’attachant à fixer des normes minimales de protection animale en élevage. Il s’agit de cinq directives ; une directive horizontale s’appliquant à tous les animaux en élevage20 et quatre directives sectorielles pour les poules pondeuses21, veaux22, cochons23 et poulets de chairs24, auxquelles s’ajoutent deux règlements sur le transport25 et la mise à mort des animaux26. Le législateur européen a pu légiférer en la matière par le biais de sa compétence relevant de l’agriculture, le bien-être animal ne figurant pas au rang des compétences accordées à l’UE par les États membres27. Par conséquent, l’ensemble de la législation européenne en matière de bien-être animal en élevage prend pour base légale l’article 43 du Traité sur le fonctionnement de l’UE28.

12Cette compétence indirecte de l’UE en matière de protection des animaux en élevage est loin d’être évidente. Le Royaume-Uni avait ainsi intenté une action en annulation de la Directive poules pondeuses en 1986, arguant du défaut de base légale29. La Cour avait toutefois confirmé la compétence de la Communauté au titre de sa compétence en matière agricole. L’arrêt précisait néanmoins que cette compétence s’exerçait seulement dans la mesure où des règles de protection animale contribuaient à harmoniser le marché unique et donc poursuivaient à ce titre les objectifs de la politique commune30. Le fait que ces mesures puissent contribuer à améliorer les conditions de vie des poules pondeuses n’était qu’accessoire aux yeux de la Cour31.

13Par cet arrêt, la Cour relevait un élément structurant de la législation européenne en matière de protection animale en élevage : les normes européennes en matière de bien-être animal en élevage poursuivent avant tout des objectifs économiques d’harmonisation des normes de production européenne. Un tel objectif d’harmonisation des normes de bien-être animal en élevage est aujourd’hui globalement atteint dans la mesure où le droit interne de l’écrasante majorité des États membres producteurs de denrées alimentaires d’origine animale ne va pas au-delà des normes minimales fixées en droit européen. En effet, le marché unique ayant aboli les frontières commerciales internes, peu de pays sont disposés à imposer des normes plus strictes que le droit européen. De telles mesures en droit interne entraîneraient une perte de compétitivité significative pour les producteurs nationaux, exposés, sur leur propre territoire, à la concurrence d’imports en provenance d’États moins-disants, qui se contenteraient de respecter les normes minimales européennes.

14De ce fait, seule une poignée de pays prévoient des mesures plus strictes en droit interne en matière de bien-être des animaux d’élevage. Par exemple, l’Autriche, le Luxembourg, la Tchéquie et la Slovaquie interdisent l’usage de cages pour les poules pondeuses32. De même, la Suède, la Finlande et la Lituanie interdisent la coupe des queues des cochons33, et la Suède l’usage de cages pour les truies34 – autant de pratiques autrement autorisées par les directives porcs35 et poules pondeuses36. Ces petits pays producteurs ont en effet peu à perdre face à la compétitivité des prix des pays producteurs majeurs que sont la France, l’Allemagne, la Pologne, ou encore l’Espagne.

15Le marché unique a donc progressivement conduit la compétence partagée de l’Union en matière de bien-être animal d’élevage à produire des effets aussi uniformisateurs en droit interne que dans le cadre de l’exercice d’une compétence exclusive. Cette situation explique en grande partie la place centrale accordée au droit européen dans les débats nationaux sur la protection animale. Par exemple, en 2017, le ministre de l’Agriculture français Stéphane le Foll ne souhaitait pas interdire l’abattage des vaches gestantes en droit français au titre que ce sujet était réglementé au niveau européen37.

B. Une conception marchande de l’animal héritée des Traités

16Bien que le Traité sur le Fonctionnement de l’UE (TFUE) reconnaisse en son article 13 le caractère sensible de l’animal depuis 200938, les animaux vivants demeurent qualifiés de « produits agricoles »39. Cette qualification de l’animal en tant que produits agricoles prend largement le pas sur la reconnaissance de l’animal en tant qu’être sensible, dans la mesure où cette dernière n’a jamais produit d’effet juridique.

17En effet, l’article 13 du TFUE n’a pas entraîné d’effet sur la législation primaire de l’Union. Ainsi, le TFUE ne définit toujours pas la protection animale comme un champ de compétence autonome de l’Union40. Il n’existe pas non plus d’objectif de protection ou de promotion du bien-être animal en droit européen, qui aurait pu servir de fondement à la reconnaissance d’une compétence implicite de l’UE en matière de bien-être animal41. La jurisprudence européenne a en effet confirmé par deux fois, en 2001 et 2017, l’absence d’un principe général de bien-être animal dans le droit de l’UE42, déterminant « qu’assurer le bien-être des animaux ne faisait pas partie des objectifs du traité »43.

18L’article 13 du TFUE n’a pas non plus produit d’effets sur le droit secondaire et tertiaire de l’Union. Ainsi, aucun des cinq directives et deux règlements sur le bien-être en élevage n’ont fait l’objet d’une révision à la lumière de cette reconnaissance depuis l’adoption du TFUE en 2009. Les autres textes de loi, tout aussi influents sur le traitement accordé aux animaux, n’ont pas non plus été amendés, modifiés ou révisés de manière à prendre « pleinement compte des exigences » du bien-être des animaux en élevage. Par conséquent, des pratiques cruelles demeurent autorisées en droit européen. Ces pratiques sont parfois même subventionnées, à l’image de la coupe des queues de cochons en élevage44, ou encore le transport des animaux vivants sur les longues distances45.

19À défaut d’avoir fait bénéficier l’animal de règles en cohérence avec son statut d’être sensible, le législateur européen envisage l’animal avant tout comme un « produit agricole » dont les conditions de production doivent être réglementées en vue de prévenir toute distorsion de concurrence entre États membres. Il est ainsi significatif que le législateur européen motive l’adoption des normes minimales de protection des animaux d’élevage en vue de lisser la concurrence sur le marché unique, reléguant au second plan la nécessité éthique de limiter la souffrance animale46.

20Le transfert de compétences des États membres à l’UE en matière de protection animale en élevage a ainsi conduit à un changement profond de l’éthique inspirant la place de l’animal en droit. Si, en droit national, le bien-être animal relève d’une problématique de protection animale, le droit européen considère le niveau de bien-être animal avant tout comme un coût de production devant être uniformisé en vue d’assurer le « garantir le développement rationnel » du marché47.

II. La technocratie bruxelloise : une structuration complexe des organes de décision et de conseil

21Les perspectives de réformes pour une prise en compte effective des intérêts propres aux animaux se trouvent limitées par la complexité de la gouvernance de la question animale dans les politiques publiques européennes. À mi-chemin entre État fédéral et organisation internationale, l’UE se caractérise par une structuration complexe des différents organes de gouvernement, qui rend difficile l’identification des administrations et individus responsables des règles de protection animale (1). Conscients de cette difficulté, les institutions européennes ont prévu des mécanismes et des organes de consultation de la société civile, avec des effets cependant limités sur la participation effective et équitable des organisations de protection animale (2).

A. Des organes de décision difficilement identifiables

22La particularité du constitutionnalisme européen réside dans le fait que seul le pouvoir exécutif, soit la Commission européenne, possède le pouvoir d’initiative législative48. La Commission européenne exerce également des pouvoirs délégués par le pouvoir législatif dans le cadre d’adoption des actes délégués et d’exécution, qui mettent en œuvre la législation secondaire49. Enfin, la Commission dispose d’un pouvoir de contrôle et de répression qu’elle exerce par le biais de la procédure de mise en demeure et de manquement50. La Commission européenne occupe donc un espace central dans la fabrique et l’application du droit européen, bien que contrebalancé, a posteriori dans le processus législatif et réglementaire (mais dans le cadre de l’adoption d’actes délégués seulement) par le Parlement européen et le Conseil de l’UE51.

23La Commission européenne se divise en Directions générales (DG), elles-mêmes subdivisées en unités et présidées par un commissaire, chargé de conduire la politique européenne dans chacun des domaines particuliers de compétence de l’UE. En l’absence d’une compétence de l’UE en matière de protection animale, l’adoption de normes relatives au traitement des animaux revient à de multiples unités au sein de différentes DGs. Cet éclatement des processus au sein des différents organigrammes des administrations de la Commission européenne rend la lecture des responsabilités particulièrement complexe.

24En matière d’animaux d’élevage, la législation sur le bien-être animal a été confiée de manière officielle à l’« unité bien-être animal et résistance antimicrobienne » au sein de la Direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire (« DG SANTÉ »)52. Cependant, l’unité bien-être animal est tenue de travailler sur les textes relatifs au bien-être des animaux d’élevage de concert avec la DG de l’agriculture et du développement rural (« DG AGRI »). En effet, le rôle de la DG AGRI est incontournable dans la mesure où ces textes ont pour base légale la compétence de l’Union en matière de politique agricole et que la DG AGRI détient le monopole sur l’initiative législative dans ce domaine. Ce travail de coordination entre les différentes unités des différentes DGs prend notamment place dans le cadre des négociations dites « interservices ».

25L’expérience du lobbying associatif montre que d’autres DG peuvent également peser de manière significative, pour des raisons souvent qualifiées de politiques, dans les processus de décisions. La nomination en 2019 d’un commissaire à l’agriculture favorable au bien-être animal en élevage a ainsi mis en exergue l’influence de la DG du commerce (« DG TRADE ») sur ce sujet. Or, la DG TRADE est généralement peu favorable à des améliorations significatives des normes européennes, y compris en matière de bien-être animal, compte tenu de leurs effets négatifs sur la compétitivité des produits agroalimentaires européens sur le marché mondial.

26Un tel positionnement de la DG TRADE peut expliquer la position des DG AGRI et SANTÉ en faveur d’un « label bien-être animal » se contentant de signaler les bonnes pratiques seulement53 plutôt que d’un étiquetage des modes de production généralisé sur toutes les denrées alimentaires vendues en UE, y compris les imports. L’influence de la DG TRADE peut également expliquer le choix de la Commission d’opter pour l’adoption de clauses dites « miroirs » sur les normes de bien-être animal dans les traités commerciaux, plutôt que d’interdire, dans les actes législatifs existants, la vente de produits qui ne respecteraient pas les normes européennes de bien-être animal quel que soit leur pays d’origine54.

27L’expertise nécessaire pour décrypter les responsabilités officielles, légales et politiques constitue un obstacle de taille pour les groupes d’intérêt public, bien moins dotés financièrement et donc bien moins en mesure d’attirer les spécialistes en affaires publiques européennes que leurs concurrents du secteur privé. À cette difficulté s’en ajoute une autre, qui est celle que l’anglais est devenu au fil des années la langue principale de travail des institutions européennes, en particulier au sein de la Commission européenne. Or, la maîtrise à un haut de degré de technicité d’une langue étrangère à l’écrasante majorité des Européens représente un handicap supplémentaire dans la conduite des activités d’influence des groupes d’intérêt publics, qui restent peu dotés en comparaison avec le secteur privé.

B. Des organes de consultation peu influents

28Conscientes du décalage existant entre les règles de bien-être animal et les attentes de la société pour davantage de protection pour les animaux d’élevage, les institutions européennes se sont progressivement dotées d’organes de consultation de la société civile et d’agences fournissant une expertise scientifique indépendante (1). En plus de ces organismes, la Commission européenne a créé des forums officiels relatifs aux questions de protection animale, permettant d’assurer un contact direct et régulier avec l’ensemble des parties prenantes (2).

1. Le manque de contraintes des avis des organes consultatifs et des agences administratives

29Le TFUE prévoit que la Commission européenne et le Parlement européen sollicitent l’avis du Comité économique et social européen (CESE) dans le cadre de la mise en œuvre de la politique agricole commune55. L’avis du CESE avait ainsi été sollicité sur la proposition de directive horizontale concernant la protection des animaux dans les élevages en 199256. Dans son avis, le CESE insistait sur la nécessité de prévoir « une réglementation plus détaillée et plus sévère en ce qui concerne les productions intensives » et se prononçait en faveur d’une application extraterritoriale de la directive de sorte que « lors d’importation de pays tiers, il [soit] apporté la preuve que les règles concernant la protection des animaux dans les élevages [ont] été respectées57 ».

30La Commission et le Parlement européen ne sont en revanche pas tenus de solliciter l’avis du Comité européen des régions en matière de législation agricole. Toutefois, le Comité européen des régions est tenu informé des demandes d’avis du CESE par le Parlement européen et la Commission européenne et peut, « lorsqu’il estime que des intérêts régionaux spécifiques sont en jeu, émettre un avis à ce sujet » et à chaque occasion qu’il juge utile de le faire58. Le Comité européen des Régions a pour habitude d’émettre des avis sur les annonces de la Commission européenne en matière de bien-être animal en élevage, adoptant des positions plutôt en faveur de la protection animale. Dans deux avis, l’un de 2018 sur la Réforme de la Politique agricole commune (PAC) et l’autre de 2020 sur l’agroécologie, le Comité des Régions s’était ainsi prononcé en faveur de l’interdiction des cages en élevage59.

31Toutefois, les avis du CESE et du Comité européen des régions sont consultatifs. Ainsi, en 1992, le Conseil de l’UE n’avait pas pris en compte l’avis du CESE concernant la réglementation stricte des productions animales intensives, ni l’application du droit européen aux imports60. De même, les propositions d’amendements sur le bien-être animal dans la PAC du Comité européen des régions n’ont pas été retenues dans les textes finaux61.

32De la même manière, les opinions scientifiques de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (European Food Safety Agency, EFSA) au soutien de normes renforcées de bien-être animal en élevage ne sont pas toujours suivies. C’est en effet à l’EFSA que revient le mandat de production d’expertise scientifique en matière de bien-être animal62. Or, en 2009, le législateur européen n’avait pas suivi les avis de l’EFSA recommandant l’arrêt de l’abattage des volailles par bain électrique et l’étourdissement des cochons au dioxyde de carbone,63 car « ces recommandations n’étaient pas économiquement viables64 ».

2. Le manque d’accès de la société civile aux mécanismes de consultation publique

33En plus des organes consultatifs prévus dans le droit primaire et secondaire65, la Commission européenne a également mis sur pied un certain nombre de forums d’échanges avec les parties prenantes – soit l’ensemble des organisations à qui la Commission européenne reconnaît un intérêt à participer, au regard notamment de leur mission. En matière de bien-être des animaux d’élevage, deux types de forums importent particulièrement : les groupes de dialogue civil dans le domaine de la politique agricole commune (Civil Dialogue Group, CDG) (a) et la Plateforme européenne sur le bien-être animal (EU Platform on Animal Welfare, EUPAW) (b).

a. La surreprésentation des intérêts privés au sein des groupes de dialogue civil

34Les CDG ont été créés dès l’adoption des premiers règlements de la Politique agricole commune (PAC) en 1962 afin d’assurer un échange régulier entre producteurs et décideurs européens. En 2004, la gouvernance des CDG a été réformée par la Décision 2004/391/CE de la Commission européenne66 afin notamment d’assurer la représentation de l’ensemble des groupes de société civile concernée par la PAC67. La Décision 2013/767/UE68 a par la suite imposé à la DG AGRI qu’elle procède au recrutement des associations de représentants par voie d’appel à candidatures69, là où la décision de 2004 prévoyait une simple procédure de désignation70. Depuis 2013, les CDG doivent en outre être « au moins composés d’organisations non gouvernementales de niveau européen, y compris d’associations représentatives, de groupes d’intérêts socio-économiques, d’organisations de la société civile et de syndicats qui sont enregistrés dans le registre de transparence européen commun »71. Enfin, la DG AGRI doit assurer « une représentation équilibrée de tous les intérêts exprimés [… en particulier] entre les intérêts économiques et les intérêts non économiques »72.

35Davantage qu’un lieu d’influence, les CDG constituent des sources d’information régulières et fiables sur les textes en cours de rédaction par la Commission européenne. Pour autant, le système de distribution des sièges en CDG conduit à une surreprésentation des groupes d’intérêt économique73. Par exemple, ces groupes occupent plus de deux tiers des sièges du CDG sur les productions animales74. Une telle disproportion dans la représentation des groupes d’intérêts privés entrave l’accessibilité des groupes d’intérêt public à l’information et aux mécanismes de consultation publique.

36De plus, s’agissant de l’attribution des sièges aux groupes d’intérêt public, les critères de candidature imposant que les associations candidates soient nécessairement des « associations de niveau européen75 » conduisent à un puissant filtrage du type d’associations pouvant y siéger. En effet, une telle condition impose aux groupes opérant au niveau national, voire dans plusieurs pays, de se faire représenter par un bureau européen ou une fédération européenne. Or, une représentation permanente à Bruxelles entraîne des frais importants et les fédérations ne sont pas toujours une alternative viable pour les associations. Les frais d’adhésion et l’investissement en temps que requiert leur fonctionnement délibératif sont élevés, pénalisant d’office les petites organisations ou les organisations préférant internaliser le travail de plaidoyer européen au sein de leur bureau national76. Le critère de la représentation européenne constitue donc une barrière à l’entrée qui nuit à une représentation juste et équitable des associations composant la société civile aux différents niveaux de gouvernements.

37Suivant cette logique, les deux sièges accordés aux associations de protection animale au sein des CDG ont été attribués à la fédération représentant les associations européennes de protection animale77. Cependant, cette fédération, comme bien d’autres, est loin de représenter à elle seule la pluralité des courants incarnés par les associations au niveau national. Les associations les plus actives politiquement au niveau national et européen, telles que L. 214, PeTA, l’Œuvre d’Assistance aux Bêtes d’Abattoirs (OABA) ou Animals’ Angel78 ne comptent pas parmi ses membres79.

38Une autre problématique tient aux prises de position de ces fédérations, qui se diluent dans la masse des membres, conduisant souvent les fédérations à tenir des positions de compromis en décalage avec leur base. Ce problème de représentativité se pose moins dans le cadre des CDG, qui sont avant tout des lieux d’échanges d’information. En revanche, il se pose de manière aiguë dans le cadre de la représentation d’intérêt au sein de la Plateforme européenne sur le bien-être animal.

b. Le filtrage des associations de protection animale au sein de la Plateforme européenne sur le bien-être animal

39La Plateforme européenne sur le bien-être animal (EUPAW) a été créée par la DG SANTÉ en 201780 et a été renouvelée en 202181. Comme les CDG, la EUPAW regroupe différents groupes d’intérêt privé et public et les institutions européennes82, divisés en six « sous-groupes » de travail sur des thématiques spécifiques à certaines espèces animales et des thématiques transversales, telles que le transport des animaux ou l’information des consommateurs83. Ces sous-groupes sont chargés notamment de permettre aux différents participants d’échanger leur point de vue et d’adopter des avis communs sous forme de « position papers » qui n’ont pas de valeur contraignante.

40En pratique, le travail des sous-groupes se traduit souvent par l’adoption d’avis peu cohérents avec les positions défendues par le mouvement de protection animale. Ce décalage s’explique une fois encore par la surreprésentation des groupes d’intérêt privés et une sous-représentation des groupes de protection animale les plus ambitieux. Ainsi, en 2019, le sous-groupe de travail sur le transport des animaux vivants a produit une note de bonnes pratiques se contentant de reprendre les normes européennes fixées par la Directive 2005/184. Or, la plupart des groupes associatifs qui ont pris part à ce sous-groupe font par ailleurs campagne pour l’adoption d’une stricte limite de huit heures sur les temps de transport et d’une interdiction du transport d’animaux vivants vers les pays tiers85. De même, en 2021, le sous-groupe sur l’information des consommateurs s’est prononcé en faveur d’un étiquetage « volontaire » informant les consommateurs du niveau de « bien-être animal » des animaux ayant servi à la production de denrées alimentaires86. Une telle position ne reflète pas non plus les revendications portées par les associations siégeant au sein de ce groupe qui souhaitent que cet étiquetage s’applique à tous les produits87. Pour autant, ce type de documents officiels produits par la Plateforme sur le bien-être animal se présentent comme issus d’un travail de concertation avec les parties prenantes, donnant ainsi l’impression qu’ils emportent l’adhésion des associations de protection animale.

41Les modalités de représentation des organisations issues de la société civile sont donc profondément défavorables aux groupes de protection animale. Tout d’abord, les critères de sélection de l’exécutif européen ont pour effet de créer d’importantes barrières à l’entrée, qui forcent les groupes à engager d’importants coûts de représentation au niveau européen. Ensuite, pour la majeure partie des organisations qui se tournent vers les fédérations, les prises de position les plus ambitieuses se trouvent souvent diluées au profit de positionnement de compromis avec les autres membres. Enfin, quand bien même ces positions survivent en interne à la fédération, la confrontation avec les groupes d’intérêts privés au sein des forums de discussions officielles de la Commission européenne conduira à affaiblir une nouvelle fois les positions des défenseurs des animaux. Il est difficile, dans ces conditions, de ne pas voir dans ces modalités de la participation de la société civile une série d’entraves à l’expression et la participation des organisations de protection animale.

III. Une faible réglementation des activités d’influence

42Aux difficultés d’accès à l’information et de participation aux instances représentatives de la société civile, s’ajoute la faible réglementation des activités d’influence, qui favorise également les groupes d’intérêts privés. Ce manque de réglementation s’incarne par un manque de transparence dans les prises de décisions des institutions européennes (A) et des règles laxistes concernant les conflits d’intérêts (B).

A. Le manque de transparence dans les prises de décision des institutions européennes

43Depuis 2011, la Commission européenne et le Parlement européen se sont dotés d’un registre de transparence commun. Celui-ci s’applique depuis 2021 également au Conseil de l’UE88. Le registre de transparence est réglementé par l’accord interinstitutionnel du 20 mai 2021 et s’applique à tout « représentant d’intérêts »89 exerçant des activités « dans le but d’influencer l’élaboration ou la mise en œuvre des politiques ou de la législation, ou les processus décisionnels des institutions signataires ou d’autres institutions, organes et organismes de l’Union »90. Ces activités comprennent notamment l’organisation de réunions, de conférences, d’événements, la contribution ou la participation à des consultations et auditions, l’organisation de campagnes de communication, la publication de documents de prises de position, d’amendements, de sondages, d’enquêtes d’opinion, « ainsi que la commande et réalisation de travaux de recherche »91. L’objectif de ce registre est d’assurer une représentation d’intérêts « transparente et éthique »92, dans le respect du Traité sur l’Union européenne, qui exige des institutions européennes qu’elles entretiennent un dialogue « ouvert, transparent et régulier avec des associations représentatives et la société civile »93.

44Malgré un renforcement des exigences de déclaration au fil des années94, d’importantes faiblesses dans le fonctionnement du registre de transparence persistent. Tout d’abord, l’inscription au registre de la transparence demeure volontaire95. Ensuite, bien que le registre de transparence exige des entités réglementées qu’elles déclarent les « propositions législatives, politiques ou initiatives de l’Union » ciblées96, il ne leur impose pas de déclarer leurs objectifs. De plus, les informations qui doivent obligatoirement être consignées au registre sont peu fiables, la plupart des informations pertinentes faisant l’objet de déclarations non vérifiées et difficilement vérifiables. Tel est le cas des informations financières, à consigner sous forme d’estimation seulement97. Enfin, les modalités d’utilisation du registre sont peu intuitives, avec pour conséquence de limiter l’accès à l’information.

45Le registre de transparence est la seule véritable mesure de la politique de transparence des institutions européennes. Les autres outils garantissant un haut degré de transparence dans les prises de décisions sont lacunaires ou absents. Par exemple, depuis 2014, les membres des cabinets des commissaires européens ainsi que les directeurs généraux sont tenus de « rendre publiques des informations sur l’ensemble des réunions qu’ils tiennent avec des organisations ou des personnes agissant en qualité́ d’indépendants sur les questions relatives à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques au sein de l’Union »98. Cependant, cette règle souffre d’une importante exception et « peuvent ne pas être publiées lorsqu’une telle publication serait susceptible de porter atteinte » à tout « intérêt public important reconnu au niveau de l’Union »99.

46De même, l’accord interinstitutionnel ne prévoit pas la mise en place d’une « empreinte législative », « c’est-à-dire une liste indicative des représentants d’intérêts accrédités qui ont été consultés et ont eu un rôle important durant la préparation » des textes100, ainsi que l’ensemble de la documentation ayant été communiquée aux décideurs101. Une telle mesure permettrait pourtant de tracer les rédactions de textes et d’amendements proposées par les groupes d’influence et qui sont reprises dans la loi.

47Les demandes de la société civile pour plus de transparence ont en revanche porté en partie leurs fruits s’agissant des agences administratives. Prenant acte du manque de transparence des données scientifiques prises en compte lors de la rédaction des avis scientifiques de l’EFSA concernant le glyphosate, les institutions européennes ont ainsi adopté en 2019 une nouvelle réglementation sur la transparence des études d’impact102. Ce nouveau Règlement 2019/1381103 impose notamment la mise à disposition du public de toutes les études produites par le secteur industriel104. Toutefois, cet effort de transparence n’a pas abouti concernant la mise à disposition du public du contenu de réunions d’intérêt public, telles que les réunions de comitologie dans le cadre de la rédaction du droit tertiaire. Le contenu des actes délégués et d’exécution est pourtant d’une importance centrale s’agissant de la mise en œuvre de la législation secondaire — a fortiori s’agissant des actes d’exécution, adoptés par la Commission européenne sans contrôle du Parlement et du Conseil.

B. Une sous-réglementation des conflits d’intérêts

48Le manque de transparence dans les décisions des institutions européennes est d’autant plus problématique que le droit européen réglemente peu les conflits d’intérêts. Cette sous-réglementation a pour conséquence de créer une perméabilité entre les missions d’intérêt général et celles d’intérêt privé. L’émergence de conflits d’intérêts concerne les fonctionnaires européens ainsi que tout expert tenu de fournir des avis indépendants aux institutions européennes105.

49Les conflits d’intérêts des fonctionnaires sont réglementés par le Règlement No 31 (CEE) 11 (CEEA) fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique. Préalablement au recrutement d’un fonctionnaire européen, le Règlement 31 contraint les autorités européennes à déterminer « si le candidat a un intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance ou tout autre conflit d’intérêts »106. Si jamais cet examen révèle l’existence de conflits d’intérêts, le fonctionnaire doit alors être écarté des « [affaires] dans [lesquelles] il a, directement ou indirectement, un intérêt personnel, notamment familial ou financier, de nature à compromettre son indépendance »107. Le Règlement 31 interdit en outre aux fonctionnaires européens en poste de solliciter, ou d’accepter quelconque « instruction d’aucun gouvernement, autorité, organisation ou personne extérieure à son institution » et quelconque « distinction honorifique, une décoration, une faveur, un don, une rémunération, de quelque nature qu’ils soient »108.

50Si des règles garantissent l’intégrité des fonctionnaires lorsqu’ils sont en poste, le pantouflage, une pratique pouvant donner lieu à d’importants conflits d’intérêts, reste peu réglementé en droit européen. Le passage d’un fonctionnaire du secteur public au secteur privé peut en effet compromettre l’intégrité des anciens fonctionnaires européens lorsque ceux-ci font usage d’informations confidentielles auxquelles ils avaient accès lors de leur poste précédent ou des contacts de leurs anciens collègues au sein du gouvernement109. Pour limiter ce phénomène, les anciens commissaires reçoivent une allocation d’une durée de trois ans suite à leur départ de la Commission110. Pour autant, le délai de carence qui leur est imposé est fixé à 12 mois pour les emplois relevant du « lobbying ou de défense d’intérêts vis-à-vis du personnel de leur ancienne institution pour le compte de leur entreprise, de leurs clients ou de leurs employeurs concernant des questions qui relevaient de leur compétence pendant leurs trois dernières années de service »111. De même, les hauts fonctionnaires sont tenus de notifier à la Commission européenne toute prise de poste dans le secteur privé qui ait un lien avec leurs précédentes fonctions dans les 24 mois suivant leur départ seulement112.

51La Commission européenne peut certes s’opposer à une prise de poste d’un ancien fonctionnaire dans le privé113. Toutefois, de telles décisions d’opposition sont très rarement adoptées, conduisant à faire du pantouflage une pratique répandue à Bruxelles. En 2022, une enquête de la Médiatrice de l’Union européenne révélait ainsi que « sur un échantillon de 100 décisions prises par la Commission entre 2019 et 2021, dans 14 directions générales, l’ensemble des cabinets des commissaires, la Commission n’[avait] interdit que deux postes »114. En 2022, l’ancien commissaire à l’agriculture et au commerce Phil Hogan avait ainsi rejoint le département affaires publiques du bureau bruxellois du cabinet d’avocat DLA Piper115.

52Le Règlement 2018/1046 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union116 réglemente quant à lui les conflits d’intérêts de toute personne « y compris les autorités nationales à tout niveau, intervenant dans l’exécution budgétaire en gestion directe, indirecte ou partagée ». Ce Règlement définit le conflit d’intérêts de manière plus large que le Règlement 31, déterminant qu’« il y a conflit d’intérêts lorsque l’exercice impartial et objectif des fonctions d’un acteur financier ou d’une autre personne […] est compromis pour des motifs familiaux, affectifs, d’affinité politique ou nationale, d’intérêt économique ou pour tout autre intérêt personnel direct ou indirect »117. Partant, le règlement interdit aux personnes concernées de prendre des mesures lorsque « leurs propres intérêts pourraient être en conflit avec ceux de l’Union »118. Les personnes concernées doivent également prendre les mesures appropriées pour éviter un conflit d’intérêts dans les fonctions relevant de leur responsabilité et pour remédier aux situations qui peuvent, objectivement, être perçues comme un conflit d’intérêts »119.

53Toutefois, le Règlement 2018/1048 ne prévoit pas l’exclusion des appels d’offres des acteurs économiques effectuant des missions de conseil au service de la Commission européenne en raison de conflits d’intérêts, notamment de nature économique. Une telle absence d’exclusion est problématique dans la mesure où les institutions européennes externalisent une importante partie de leur travail auprès de consultants qui effectuent également des missions pour le compte de clients issus du secteur privé. Les cabinets de conseil opérant au niveau national peuvent également être concernés par l’existence de conflits d’intérêts dans le cadre de missions réalisées pour le compte de gouvernements nationaux sur des sujets réglementés par le droit européen120. En effet, un cabinet de conseil ayant comme client régulier une société ou un État l’ayant contracté pour des missions d’influence sur les politiques publiques aura potentiellement intérêt à conseiller à la Commission européenne d’adopter des mesures favorables à son client dans le cadre d’une mission de production de recherche et de recommandations en matière de politique publique. Pour remédier à l’absence de réglementation de ce type de conflits d’intérêts, et réagissant à une décision de la médiatrice européenne121, la Commission européenne a proposé en 2022 d’amender le règlement 2018/1046 en vue d’exclure des appels d’offres publics les prestataires ayant un « conflit d’intérêts professionnel »122. Il reste donc à espérer que la Commission européenne réagira avec autant de diligence s’agissant des multiples règles faisant encore obstacle à la mission de contre-pouvoir des organisations issues de la société civile, dont les associations de protection animale.