Introduction au titre 3
p. 261-265
Texte intégral
699. En tant que nouvelle arrivée dans un environnement institutionnel dense, l’IPBES a eu à établir des liens avec les divers acteurs de la gouvernance de la biodiversité déjà en place (conventions internationales, organisations internationales, ONG, etc.). En cela, la Plateforme se distingue de son modèle reconnu – le GIEC – dont les relations avec le régime climat demeurent, à ce jour, informelles1015. L’IPBES compte ainsi des « partenaires stratégiques »1016, parmi lesquels se trouvent les conventions globales portant sur la biodiversité. Afin de permettre l’opérationnalisation de ses activités, la Plateforme a également établi des liens institutionnels avec plusieurs organisations et institutions internationales1017.
700. L’IPBES et ses partenaires se placent dans une dynamique d’utilisateurs et contributeurs : les travaux de la Plateforme bénéficient potentiellement à ses partenaires et ces derniers contribuent à la réalisation de ces mêmes travaux, en apportant leur appui matériel, leur expertise ou en proposant des orientations particulières. Par exemple, les organisations internationales partenaires ainsi que les organes (décisionnels ou experts) des conventions globales portant sur la biodiversité ont la possibilité de soumettre des requêtes et des recommandations lors de l’élaboration du plan de travail de la Plateforme1018. Les accords multilatéraux environnementaux ont également la possibilité d’être représentés par des observateurs lors des réunions de la Plateforme, notamment lors des réunions du Groupe d’Experts Multidisciplinaires1019 qui se déroulent en principe à huis clos. Les partenaires de la Plateforme ne sont donc pas simplement des récepteurs passifs de ses conclusions ; ils participent à leur élaboration. Par cette démarche collaborative, l’IPBES espère accroître sa pertinence et sa légitimité vis-à-vis de ces organisations et accords qui lui sont, pour certains, antérieurs de plusieurs décennies. Dès lors, si l’IPBES parvient à remplir son mandat et à peser sur la gouvernance de l’environnement, on peut supposer que ses partenaires juridiques1020 connaîtront des évolutions reflétant ses recommandations générales.
701. La même logique s’applique aussi en ce qui concerne l’Union européenne. Bien qu’elle n’ait pas de liens institutionnels particuliers avec la Plateforme, elle a néanmoins très tôt pris part aux négociations pour l’établissement de l’IPBES1021 et reste aujourd’hui fortement impliquée auprès de la Plateforme. Cet engagement et la possibilité d’une participation financière importante permettant de sortir l’IPBES de son impasse économique1022 ont été des facteurs qui ont permis à l’Union européenne d’obtenir le statut atypique — taillé sur mesure pourrait-on dire1023 — d’observateur « amélioré » ou « augmenté »1024. Ce statut permet à l’UE d’avoir un droit de parole égal à celui des autres membres de la Plateforme, sans pour autant bénéficier d’un droit de vote1025. L’Union européenne a donc clairement pour ambition de jouer un rôle primordial dans le développement de la Plateforme. Contributrice et potentiellement utilisatrice de l’IPBES, on peut imaginer que l’UE connaîtra elle aussi des évolutions juridiques reflétant les conclusions de la Plateforme.
702. Pour déterminer la signification juridique d’une telle configuration institutionnelle à l’égard de la région méditerranéenne, il faut s’interroger sur les relations qu’entretiennent aujourd’hui les régimes globaux et communautaires avec les régimes méditerranéens. Si la Plateforme entraîne des bouleversements juridiques au sein de ces régimes, de quelle façon les régimes méditerranéens seront-ils impactés ? Cette question implique d’étudier la coexistence de ces régimes dans la gouvernance de la biodiversité et des écosystèmes en Méditerranée. Notamment, quelles sont les influences juridiques que l’on peut apercevoir entre les régimes globaux et communautaires et les régimes méditerranéens ? En répondant à ces questions, nous chercherons à proposer une analyse du système régional en prenant dûment en compte l’ensemble des régimes juridiques applicables à la biodiversité et aux écosystèmes méditerranéens, et non les seuls régimes exclusivement applicables à la Méditerranée. C’est par cette analyse globale qu’il sera possible de proposer des éléments de réflexion sur l’influence de l’IPBES dans la région par le biais des régimes lui étant associés.
703. Pour réaliser cette analyse du point de vue du droit international, nous nous concentrerons sur les alignements juridiques des régimes méditerranéens sur les régimes associés à la Plateforme. L’alignement juridique désigne le fait pour un régime d’incorporer dans son cadre juridique des éléments normatifs issus d’autres régimes. Cette incorporation peut se faire par l’inclusion d’une norme issue d’un régime tiers, par l’appel à l’application de normes tierces ou encore par l’indication que l’ensemble normatif d’un régime contribue à la réalisation des objectifs d’un régime tiers. Ces différents cas renvoient aux trois formes possibles d’alignements juridiques entre régimes1026 :
- le mimétisme normatif où des normes extérieures sont intégrées aux régimes sans changement, ou seulement mineur ;
- le renvoi normatif où les destinataires d’une norme sont appelés à appliquer une norme extérieure ;
- le renvoi téléologique où il est indiqué qu’une norme contribue aux objectifs d’une norme extérieure.
704. Aussi, l’alignement juridique est une forme particulière de diffusion normative car il établit un lien entre les régimes1027. Un régime A en s’alignant sur un régime B établira un pont explicite avec ce dernier. Par pont, nous entendons le fait que les droits et obligations des régimes s’influencent mutuellement dans leur interprétation et leur application1028. Une diffusion normative ne réalise pas nécessairement un tel lien. Des normes similaires peuvent parfaitement exister dans plusieurs cadres juridiques à la suite de leur diffusion sans pour autant les lier. L’idée d’interpénétration est donc essentielle à la notion d’alignement juridique. Dès lors, le mimétisme normatif, s’il n’est pas accompagné d’éléments indiquant l’origine de la norme incorporée, ne sera pas systémiquement un alignement juridique, à l’inverse des renvois normatifs et téléologiques, qui établissent nécessairement des ponts entre les régimes.
705. La recherche et l’examen des alignements juridiques renvoient immanquablement à la discipline du droit comparé dont les auteurs cherchent, entre autres, à identifier les formes de circulation, hybridation et unification juridique entre différents systèmes nationaux1029. Dans le cadre de notre étude, cette démarche est transposée aux régimes de droit international de l’environnement applicables à la biodiversité et aux écosystèmes méditerranéens. Une telle transposition de l’analyse des États aux régimes n’est pas incongrue, ces derniers ayant dans les faits de nombreux points communs. Le professeur Martti Koskenniemi, dans son étude sur les régimes hégémoniques1030, met en lumière ces similitudes. Il souligne tout d’abord que, tout comme pour les États, considérer les régimes comme étant caractérisés par l’unité relève largement de la fiction. À l’échelle internationale, les actions des États, comme celles des régimes, sont le fruit de tractations internes complexes, que cela soit entre les multiples ministères d’un État où différents groupes d’experts au sein d’un régime. Il souligne également que les régimes, tout comme les États, recherchent l’hégémonie. En cela, les tensions – largement commentées1031 – que l’on constate entre les régimes du commerce international et de l’environnement, par exemple, peuvent finalement être appréhendées à l’aune d’une vision politique où les acteurs des différents régimes concernés cherchent à imposer au niveau international leurs propres grilles de lecture du monde1032. Partant de cette lecture, les conflits de normes issues de différents régimes peuvent être finalement perçus comme des tensions et chocs similaires à ce que l’on peut observer entre différents États, faisant ainsi de la fragmentation du droit international une manifestation de cette volonté hégémonique des régimes. Nous verrons dans ce titre que les régimes applicables à la Méditerranée cherchent eux aussi à faire prévaloir leur hégémonie et que les alignements juridiques traduisent certains des jeux d’influence existant dans la région.
706. Afin de faire état de cette dynamique, nous procéderons en deux temps. Le chapitre 5 portera sur les alignements juridiques entre les régimes méditerranéens et les régimes globaux associés à la Plateforme. Le chapitre 6 portera sur les alignements juridiques des régimes méditerranéens sur l’Union européenne. Nous opérons cette distinction entre les régimes globaux et l’Union européenne car leurs relations respectives avec les régimes méditerranéens s’inscrivent dans des logiques bien différentes. En effet, la plupart des États méditerranéens sont également parties aux conventions globales portant sur la biodiversité ; l’ambition d’universalité de ces instruments est d’ailleurs explicite. Dans cette configuration, les régimes méditerranéens peuvent alors être un relais et une modalité d’adaptation des obligations globales. Cet aspect relève, in fine, de l’articulation entre les niveaux global et régional en droit international et a fait l’objet de nombreuses études, tout particulièrement en droit de la mer1033. Les alignements juridiques des régimes méditerranéens sur les régimes globaux sont une modalité de cette articulation qui, à notre connaissance, n’a toutefois pas fait l’objet d’étude détaillée à ce jour. Inversement, l’Union européenne ne couvre qu’une partie de la région et les régimes méditerranéens n’ont aucunement vocation à être une extension régionale de son cadre juridique. L’Union est d’ailleurs partie à ces régimes et est par conséquent tenue d’en respecter les obligations. Cette situation rend atypique le phénomène d’alignement juridique que l’on constate entre les régimes méditerranéens et l’UE et dénote de son influence juridique grandissante dans la région.
707. Ce titre prolongera l’analyse proposée au chapitre 4 s’agissant des interactions entre régimes méditerranéens sur le point précis de l’expertise. Nous verrons que ces dynamiques internes d’interaction ont également un pendant externe qui tend à renforcer le caractère systémique du droit international applicable à la biodiversité et aux écosystèmes méditerranéens.
Notes de bas de page
1015 Ce caractère informel des liens entre le GIEC et la Convention Cadre des Nations unies sur le Changement Climatique (CCNUCC) fait qu’il peut exister un décalage entre les activités conduites au sein de ces fora. D’ailleurs, lors de la 41e session du GIEC tenue en 2015, le président du GIEC a rappelé l’importance d’aligner le travail du GIEC sur les activités de la COP de la CCNUCC. Voir GIEC, 2015, IPCC-XLI/Doc. 5, Chairman’s Vision Paper on the Future of the IPCC, p. 2. Sur les points communs et différences entre le GIEC et l’IPBES, notamment sur leurs relations avec les autres institutions, voir G. Futhazar, « From climate to biodiversity: procedural transcriptions and innovations within IPBES in the light of IPCC practices », in M. Hrabanski, D. Pesche(dir.), The Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services (IPBES) - Meeting the challenges of biodiversity and governance, Routledge, Londres, 2016, 254 p., p. 102-118.
1016 Voir IPBES, 2015, Décision IPBES-3/4, Communication, participation des parties prenantes et partenariats stratégiques, annexe III. Les membres de l’IPBES ont confié au Secrétariat de la Plateforme la responsabilité de finaliser des memoranda d’accord avec les secrétariats des conventions globales (IPBES, 2016, Décision IPBES-4/4, Communication, association des parties prenantes et partenariats stratégiques).
1017 IPBES, 2013, Décision IPBES-2/8, Accord de partenariat de collaboration visant à établir un lien institutionnel entre la Plénière de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques et le Programme des Nations unies pour l’environnement, l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture et le Programme des Nations unies pour le développement.
1018 Cette opportunité a d’ailleurs été saisie, à la fois par les organisations et les conventions, lors de l’élaboration du premier plan de travail. Voir, IPBES, 2013, IPBES/2/INF/9, Supporting documentation on the prioritization of requests, inputs and suggestions put to the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
1019 Comme il en a été fait état lors des réunions du comité pour les plantes de la CITES, le représentant de l’organe technique de la Convention Ramsar a participé aux réunions du MEP. Voir CITES, 2015, PC22 Doc. 7.1 (Rev.1), IPBES, p. 1-3. Cette participation en tant qu’observateur aux réunions du MEP est exclusivement réservée aux partenaires institutionnels de la Plateforme.
1020 Nous entendons par cette formule les conventions internationales ainsi que les organisations internationales ayant une personnalité juridique propre. Nous écartons donc de l’analyse, par exemple, les ONG internationales. Celles-ci peuvent être très influentes sur le développement du droit international de l’environnement, mais ne produiront pas directement de nouvelles règles du droit international.
1021 A. Vadrot, The Politics of Knowledge and global diversity, Routledge, London, 2014, 303 p., passim. L’auteure ne consacre pas dans cet ouvrage une analyse dédiée à la participation de l’UE, mais souligne à de nombreuses reprises son implication dans les négociations ayant mené à l’établissement de la Plateforme.
1022 Voir ENB, Vol. 31 No. 34, p. 5 et p. 10-12
1023 La décision de la plénière de l’IPBES reprend en effet la proposition faire par l’Union européenne par le biais de la Slovakie. Voir, IPBES, 2017, IPBES/5/INF/27, Communication from the Slovak Republic, on behalf of the member States of the European Union that are members of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, relating to the participation of the European Union in the Platform.
1024 Le terme anglais utilisé par la Plateforme est « enhanced ». En juin 2017, la Plateforme n’avait toujours pas rendu disponible une traduction française officielle du terme. Voir IPBES, 2017, IPBES/5/15, Report of the Plenary of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services on the work of its fifth session, § 20.
1025 Lors des plénières de la Plateforme, les observateurs ne peuvent prendre la parole qu’après les membres. Avec ce statut, l’Union européenne pourra prendre la parole sans attendre que les membres la laissent.
1026 Ces formes sont tirées de notre propre analyse de la doctrine et des pratiques d’interaction entre régimes.
1027 Cet aspect sera illustré par plusieurs exemples dans ce titre. Notamment, la différence entre diffusion normative et alignement juridique sera discutée plus en détail avec le cas de la CGPM et l’influence communautaire au sein de cette organisation. Voir infra, § 841-852.
1028 Nous reviendrons plus longuement sur ce point dans la section 1 du chapitre 5.
1029 En ce sens, les introductions des manuels et traités de droit comparé s’articulent de façon similaire. Voir, Y.‑M. Laithier, Droit comparé, Dalloz, Paris, 2009, 255 p., p. 15 : « L’objectif du droit comparé est de découvrir des identités qu’elles soient aisément perceptibles ou cachées derrière la variété de définitions savantes ». Également, A. Gambaro, R. Sacco, L. Vogel, Traité de droit comparé. Le droit de l’occident et d’ailleurs, LGDJ, Paris, 2011, 451 p., p. 2 : « La comparaison, science juridique, étudie les règles des divers systèmes juridiques, leurs ressemblances et leurs différences, afin de mieux les connaître ».
1030 M. Koskenniemi, « Hegemonic regimes », in M. Young (dir.), Regime interaction in international law: Facing fragmentation, Cambridge University Press, Cambridge, 2012, 334 p., p. 305-342.
1031 Voir par exemple, S. Maljean-Dubois (dir.), Droit de l’Organisation mondiale du commerce et protection de l’environnement, Bruylant, Bruxelles, 2003, 535 p.
1032 M. Koskenniemi, Hegemonic regimes, loc. cit., p. 315 : « regimes such as the ‘international trade system’, the ‘climate change system’or the ‘security system’are all engaged in universalisation strategies, trying to make their special knowledge and interest appear as the general knowledge and general interest, a commonplace consciousness ». Pour aller plus loin sur le caractère inévitablement politique des conflits de normes issues de différents régimes, voir A. Fischer-Lescano, G. Teubner, « Collisions de régimes : la recherche vaine de l’unité juridique face à la fragmentation du droit mondial », Revue Internationale de Droit Économique, vol. 27, n° 1, 2013, p. 187-228.
1033 Voir D. Rothwell, A. Elferink, K. Scott, T. Stephens (dir.), The Oxford handbook of the law of the sea, Oxford University Press, Oxford, 2015, 997 p., plusieurs chapitres de ce manuel portent sur la question des interactions entre régionalisme et universalisme. Pour une étude générale de ce thème en langue française, voir A.-M. Smolinska, Le droit de la mer entre universalisme et régionalisme, Bruylant, Bruxelles, 2014, 417 p. Ces deux exemples ne sont que représentatifs de cette large thématique. En effet, en ce que chaque analyse du droit applicable à une région particulière appelle à une réflexion sur l’articulation entre les obligations globales et régionales, la liste des références est probablement intarissable.

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