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Chapitre 4. L’interconnexion de l’expertise méditerranéenne : une garantie pour un traitement cohérent des conclusions de l’IPBES
p. 209-247
Texte intégral
553. Nous avons précédemment analysé les caractéristiques institutionnelles des organes experts méditerranéens790, les processus d’expertise auxquels ils prennent part791, et les possibilités de participation offertes aux ONG792. Ce faisant, nous avons pu discuter des différentes modalités de prise en compte des conclusions de l’IPBES au sein de chaque régime méditerranéen. Cependant, il manque au tableau ainsi dressé une analyse des garanties existantes pour un traitement cohérent des conclusions de la Plateforme. En effet, il est possible que des interprétations divergentes en soient tirées. Une telle situation pourrait par exemple entraîner l’adoption de normes aux ambitions disparates en matière de conservation et de gestion durable de l’environnement. Pire, celles-ci pourraient être contradictoires793. Ce défaut de cohérence entre les mesures des différents régimes méditerranéens mènerait in fine à des lacunes en termes de gouvernance de l’environnement ; la mise en œuvre de mesures d’un régime entraînant par ailleurs des effets contraires ou inférieurs aux objectifs d’autres régimes. Une pareille situation provoquerait une fragmentation du droit international applicable à la biodiversité et aux écosystèmes méditerranéens.
554. La fragmentation du droit international est une thématique qui a fait l’objet d’un fort intérêt doctrinal au cours des dernières décennies794. Ce terme désigne la multiplication exponentielle et non coordonnée de normes et institutions internationales dans des domaines de plus en plus spécialisés (environnement, droit de l’homme, investissement, commerce…). Cette explosion juridique est intimement liée à la multiplication à l’échelle internationale de secteurs spécifiques qui nécessitent l’élaboration des règles leur étant propres795. La fragmentation peut avoir des conséquences néfastes pour la clarté et la prévisibilité du droit, comme des conflits de normes796, des pratiques de forum shopping797, ou encore une densification normative nuisible pour la lisibilité générale droit international… Les répercussions de la fragmentation du droit international ne sont cependant pas toutes négatives. La spécialisation croissante du droit international représente aussi une chance pour des synergies entre ses différentes branches. Par exemple, la CITES, accord portant sur le commerce international des espèces en danger, a pu bénéficier de l’action de l’Organisation mondiale des douanes afin de renforcer son effectivité798. Certains auteurs soulignent d’ailleurs que les interactions entre régimes sont le plus souvent fluides et que les confits de normes qui peuvent survenir dans un monde fragmenté sont finalement une forme atypique d’interaction entre régimes799.
555. Face à la fragmentation du droit international, l’enjeu est tout autant de régler et prévenir les conflits de normes que de tirer profit des potentielles synergies entre les différentes branches juridiques. L’interaction entre les organes experts des régimes méditerranéens, comprise comme la coopération et les actions réciproques entre ceux-ci, répond à ce double enjeu. En effet, bien que cette interaction ne permette pas de mettre fin aux conflits de normes existants, elle permet en revanche de prévenir la survenance de normes incompatibles. Également, l’interaction entre organes experts s’appuie spécifiquement sur la complémentarité des différents régimes environnementaux de la région.
556. Dans le contexte méditerranéen, l’analyse des documents officiels indique sans ambiguïté que les interactions entre organes experts sont nombreuses et qu’elles se sont intensifiées ces dernières années. Nous étudierons premièrement les outils juridiques mobilisés à l’appui de ces interactions (section I). Il en ressort que les processus d’expertise des régimes méditerranéens sont de plus en plus interconnectés. Nous nous intéresserons ensuite à l’effectivité de ce cadre de coopération inter-régime, et notamment ses effets concrets sur la conduite de l’expertise (section II).
Avec ce chapitre, nous espérons apporter une analyse supplémentaire aux études portant sur la « gestion des interactions »800 entendue comme désignant « les efforts délibérés, quelle que soit leur forme ou leur lieu d’occurrence, par les acteurs ou groupes d’acteurs pertinents afin d’améliorer les interactions institutionnelles et leurs effets »801.
Section I. Une interconnexion de l’expertise inscrite dans un cadre général de coopération méditerranéenne
557. L’interconnexion de l’expertise en Méditerranéen apparaît comme le résultat d’un processus de construction de la coopération visant la mise en cohérence des différents régimes de la région. Aux premières décisions sectorielles de coopération entre régimes, se sont progressivement ajoutées des décisions transversales faisant de cette coopération un objectif stratégique (I). À l’appui de cette démarche, les membres des régimes ont adopté des instruments bilatéraux aux contours juridiques flous, mais aux effets concrets sur l’expertise méditerranéenne : les memoranda d’accord (II).
I. Vers une action concertée et cohérente des régimes méditerranéens
558. L’abondance des règles du droit international de l’environnement constitue un thème récurrent d’étude802. Bien que nombreuses, ces règles souffrent malheureusement d’une relative ineffectivité, notamment en ce qui concerne leur mise en œuvre dans les domaines relatifs à la biodiversité et aux écosystèmes803. De ce constat est née une réflexion importante sur les moyens d’accroître l’effectivité de cette branche du droit. Parmi les différentes approches considérées, celle consistant à renforcer la cohérence et la complémentarité des différents régimes environnementaux a fait l’objet de discussions abondantes, tant de la part des observateurs académiques804 qu’au sein des organisations et institutions internationales spécialisées805. L’enjeu est ici de gérer de façon rationnelle les différents chevauchements existant dans les complexes de régimes806 afin de garantir l’effectivité807, l’efficacité808 et l’efficience809 de l’action environnementale. En somme, cette approche analytique se focalise sur la prévention des effets néfastes de la fragmentation et sur la promotion des complémentarités810.
559. Nous verrons dans un premier temps que la coopération entre les régimes méditerranéens s’est faite par l’adoption de décisions sectorielles appelant à des consultations avec des partenaires spécifiques (A). Aujourd’hui, la coopération inter-régime est désormais structurelle811 (B). Par l’emploi de l’adjectif « structurel », nous entendons que l’objectif de coopération n’est plus simplement un élément accessoire pour la mise en œuvre de décisions thématiques, mais est un but structurant pour les membres des régimes de la région qui lui consacrent désormais des décisions dédiées et l’intègrent dans leurs plans stratégiques. Il existe donc une structure, procédurale ou institutionnelle, dédiée à la coopération inter-régime.
A. Une première approche sectorielle de la coopération
560. Nous nous intéresserons ici aux premières formes de coopération entre les organes des régimes méditerranéens qui ont précédé l’adoption des cadres structurels de coopération812.
561. Avant l’établissement de ces cadres, la coopération était le plus souvent le résultat de deux types de décisions :
- Les décisions traitant spécifiquement de la collaboration avec un partenaire précis (1),
- Les décisions thématiques comportant, entre autres, des dispositions appelant à établir des liens institutionnels avec les acteurs pertinents afin d’accroître leur effectivité (2).
1. La collaboration avec un partenaire identifié
562. Le premier type de décision se retrouve principalement dans le cadre de l’ACCOBAMS où les États parties ont adopté plusieurs résolutions sur la collaboration avec d’autres institutions et organes d’accords internationaux. On citera par exemple la résolution 3.8 pour le renforcement de la collaboration avec la CGPM813 ou encore la résolution 2.2 pour le renforcement de la collaboration avec le PNUE et le Secrétariat de la CMS814. Ces résolutions ne contiennent que peu d’éléments sur la nature exacte des relations devant s’établir entre les institutions de l’ACCOBAMS et les partenaires visés. Elles confient simplement un mandat au Secrétariat de l’Accord afin d’œuvrer au renforcement de la coopération par divers moyens juridiques815.
563. La CGPM et les membres du PAM ne font pas un usage aussi fréquent de ce type de décision. Dans le cadre de la Commission méditerranéenne, on ne retrouve avant 2012816 qu’une seule résolution traitant de la collaboration avec d’autres régimes méditerranéens : la résolution portant sur le Sanctuaire Pelagos817 qui appelle le Secrétariat de la CGPM à œuvrer conjointement avec celui du Sanctuaire. Cette décision précise que les secrétariats s’échangeront des données et feront des rapports à leurs organes décisionnels respectifs. Pour ce qui est du PAM, on ne retrouve tout simplement pas de décision traitant de la collaboration de ses membres et institutions avec d’autres acteurs engagés dans la gouvernance environnementale en Méditerranée.
2. La collaboration comme appui aux décisions thématiques
564. Dans le contexte du Plan d’Action, les dispositions de coopération ont pour objet de garantir une plus forte effectivité aux décisions thématiques portant sur des points de compétences d’autres régimes méditerranéens818. Par exemple, la recommandation de 2005 sur l’application du « plan d’action pour la conservation des cétacés »819 comporte plusieurs indications sur ses liens évidents avec le champ d’action de l’ACCOBAMS. On y retrouve une invitation à la ratification de l’ACCOBAMS par les parties à la Convention de Barcelone ainsi qu’un mandat adressé aux institutions du PAM pour une coopération avec celles de l’Accord pour la conservation des cétacés.
565. On note par ailleurs une logique similaire au sein de l’ACCOBAMS avec, par exemple, la résolution 3.23 portant sur la création d’un label pour l’observation commerciale des cétacés820. Cette résolution appelle à un renforcement de la collaboration déjà existante avec les institutions du Sanctuaire Pelagos et invite à un partenariat entre le Comité scientifique de l’Accord et les experts du Sanctuaire afin d’établir des critères d’évaluation du label.
566. Finalement, au sein de la CGPM, les décisions portant sur des points de chevauchement entre régimes ne comportent aucun élément sur la coopération inter-régime. C’est le cas par exemple des recommandations portant sur les mesures de pêches pour la conservation du phoque moine821 ou sur la prévention des prises accidentelles d’oiseaux marins822. Si ces décisions comportent dans leur visa des indications quant aux autres développements juridiques méditerranéens pertinents pour leur effectivité, elles restent en revanche silencieuses sur les modalités de coopérations pouvant faciliter leur application. Ces espèces font pourtant toutes l’objet d’un plan de conservation dans le cadre de la Convention de Barcelone823. Il convient de s’interroger sur les raisons d’un tel silence.
567. L’absence d’appel à la coopération inter-régime dans ces recommandations s’explique par la nomenclature particulière des décisions de la CGPM824 :
- Les recommandations sont des décisions juridiquement contraignantes adressées aux États et adoptées en conformité avec l’article V de l’accord CGPM. Elles contiennent des mesures concernant la conservation et la gestion des pêcheries et de l’aquaculture, l’application et le respect de ces mesures et, finalement, la transposition des recommandations de la Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l’Atlantique (CICTA).
- Les résolutions quant à elles, sont des décisions qui ne comportent pas de nouvelles obligations à l’adresse des États membres et qui ont davantage trait à la politique, aux aspects institutionnels et aux procédures de la CGPM.
- Restent finalement les décisions « autres » ne correspondant pas aux deux précédentes catégories.
568. On comprend donc que les décisions portant sur la coopération institutionnelle inter-régime seront logiquement des résolutions, tandis que les recommandations seront directement adressées aux États sans se préoccuper de gérer les interactions entre régimes.
569. Ce tour d’horizon des décisions méditerranéennes n’a pas pour ambition d’être exhaustif et cherche à illustrer que les régimes de la région n’existaient pas en vase clos avant l’adoption de leurs cadres structurels de coopération. Les États et institutions ont eu très tôt conscience des synergies potentielles permettant de renforcer l’effectivité de leurs actions et politiques environnementales. Le récent élan coopératif que l’on constate au sein des régimes méditerranéens n’est donc pas apparu ex nihilo et constitue le renforcement d’une tendance déjà perceptible.
B. Le passage vers une logique structurelle de coopération
570. Nous présenterons ici les décisions et documents adoptés depuis le début de la décennie marquant le passage à une logique structurelle de coopération entre les régimes environnementaux méditerranéens. Ce faisant, nous étudierons en quoi ces décisions tranchent avec les pratiques précédemment décrites et tenterons d’identifier leur potentielle influence sur l’expertise au sein des différents régimes.
571. Les membres de la CGPM (1) et de l’ACCOBAMS (2) ont eu recours à des stratégies originales pour consacrer la coopération inter-régime, par opposition aux parties à la Convention de Barcelone qui ont simplement formalisé cet objectif via une succession de décisions de COP (3).
1. Une stratégie de coopération informelle au sein de la CGPM
572. En raison d’une nomenclature qui restreint les décisions de coopération,825 le cadre général de coopération inter-régime de la CGPM demeure informel. En effet, le cadre posé pour la coopération (le premier programme-cadre)826 a été approuvé par la Commission en 2012827, mais n’a pas fait l’objet de résolution ou de recommandation. Le document descriptif de ce programme, favorablement accueilli par les membres de la Commission828, a pour but d’être un outil pour exploiter les synergies entre la CGPM et les organisations à l’œuvre en Méditerranée ainsi qu’entre la CGPM et les autres projets régionaux829. L’adoption de ce cadre s’est faite concomitamment à la signature de plusieurs memoranda d’accord qui ont vocation à servir de support juridique à son application830.
573. Ce programme apporte une réponse à la dispersion des ressources matérielles dans une gouvernance de l’environnement encombrée par une multiplication d’organisations et de conventions internationales831. L’élan coopératif est donc principalement motivé par un souci de gestion rationnelle des fonds. Si, par la même occasion, cette démarche permet de prévenir une fragmentation du droit applicable à la biodiversité méditerranéenne, cela n’est pour autant pas sa motivation première.
574. L’adoption de ce cadre ne vient pas bouleverser les pratiques antérieures de la CGPM et entérine l’enjeu stratégique de coopération pour toutes les activités de la Commission. La gestion des interactions avec les régimes tiers devient ainsi structurelle832.
575. Bien qu’informel, le cadre de coopération de la CGPM prend néanmoins forme dans une variété d’instruments juridiques : memoranda et résolutions. Par exemple, en 2013, la CGPM a adopté une résolution portant sur la coordination avec le PAM sur le thème des aires marines protégées833. Cette décision, qui évoque à plusieurs reprises le mémorandum existant entre la CGPM et la PAM, comporte des procédures précises de consultations pour l’établissement de zones de pêches restreintes dans des aires spécialement protégées relevant de la Convention de Barcelone.
576. Finalement, on note que le document stratégique de la CGPM comporte des dispositions intéressant directement l’expertise méditerranéenne. Par exemple, le programme-cadre prévoit l’élaboration d’un plan de travail consacré à la coopération institutionnelle et technique en Mer Noire et dans le sud de la Méditerranée834.
577. Le cas de la CGPM est particulier au regard des pratiques des conventions méditerranéennes et globales. En effet, les parties aux conventions globales ont le plus souvent adopté des décisions vagues portant sur la collaboration avec des partenaires (ONG, organisations internationales ou autres régimes environnementaux), laissant par la suite une marge de manœuvre assez importante aux organes subsidiaires et aux secrétariats pour tirer profit des potentielles synergies835. À l’inverse, la CGPM se distingue par la précision de son document stratégique pour la coopération qui, pourtant, n’a pas fait l’objet d’une décision. De plus, ce programme-cadre est doté d’un calendrier précis ainsi que d’un budget prévisionnel836. Malgré les différences de ces cadres de coopération, leur effectivité et efficacité reposent en dernier lieu dans les capacités tant matérielles que stratégiques des institutions ayant la responsabilité de leur mise en œuvre837, principalement les secrétariats.
578. Cette importance des secrétariats pour la coopération inter-régime est encore plus flagrante dans le cadre général de coopération posé par l’ACCOBAMS.
2. Une stratégie de coopération de l’ACCOBAMS portée par les secrétariats méditerranéens
579. Le cadre structurel de coopération pour les institutions de l’ACCOBAMS a la particularité de s’appuyer principalement sur l’action des secrétariats méditerranéens. En effet, en 2016 les parties à l’Accord ont adopté la résolution portant sur l’« alliance stratégique concernant les mesures de gestion et de conservation pour l’environnement méditerranéen entre les secrétariats de l’ACCOBAMS, de la CGPM, du PAM et l’UICN-Med en collaboration avec le MedPan »838.
580. Cette résolution, élaborée à l’initiative du CAR-ASP839, précise la stratégie commune des secrétariats pour l’environnement méditerranéen840. Celle-ci a deux buts clairement identifiés : faciliter la conservation et la gestion durable de la biodiversité méditerranéenne d’une part, et, d’autre part, renforcer et optimiser les synergies entre les activités et programmes de travail des organisations impliquées dans ce plan stratégique. Plusieurs thèmes de coopération concernent directement l’activité d’expertise. On peut citer la collecte et l’échange d’informations afin d’identifier les zones prioritaires pour des actions coordonnées de protection et de gestion, ou encore l’identification de connaissances manquantes pour la mise en œuvre d’actions de protection pour certaines zones841.
581. Un comité de coordination est établi afin de faciliter l’application et l’orientation de la stratégie. Il faudra attendre la publication des rapports des premières réunions de ce comité avant de se prononcer sur son impact sur l’application de cette stratégie. En effet, la création d’un tel comité entre les secrétariats des différents régimes de la région évoque le groupe de liaison qui réunit les secrétariats des conventions globales portant sur la biodiversité842. Or, de nombreux observateurs considèrent que l’influence de ce groupe de liaison informel sur l’application des conventions est limitée843.
582. En tout état de cause, cette alliance établit un lien cohérent avec les précédentes décisions adoptées par les États membres de l’ACCOBAMS. Elle permet de dépasser la logique bilatérale selon laquelle la collaboration prenait forme dans une succession de décisions sectorielles. Comme pour la CGPM, il ne s’agit pas de rompre avec les pratiques antérieures, mais de les rationaliser et de les renforcer.
583. Outre cette alliance entre secrétariats, l’enjeu de coopération est également inscrit dans les documents programmatoires de l’ACCOBAMS. La stratégie de l’ACCOBAMS pour la période 2014-2025844 souligne que les synergies entre les initiatives de conservation méditerranéennes sont un moyen pour faire face à l’incapacité actuelle de l’accord à garantir un état de conservation pour les populations de cétacés en Méditerranée845. L’application concrète de cette stratégie s’opère grâce aux programmes de travail triennaux adoptés lors de chaque réunion des parties. Ce sont donc ces documents qui contiennent dès 2014 les dispositions les plus précises en matière de coopération.
584. Par exemple, le programme de travail pour la période 2014-2016 comporte un volet dédié au renforcement de l’implication des acteurs clés dans le cadre des activités ACCOBAMS846. Des résultats précis étaient attendus de ce renforcement, comme la participation aux travaux des organes et groupes de travail de la CGPM847. La logique de coopération est encore plus apparente dans l’actuel programme de travail 2017-2020. Le secrétariat de l’Accord y est expressément appelé à renforcer sa coopération avec un large panel de régimes et les participations aux travaux de groupes de travail ou organes subsidiaires ne sont plus limitées à la seule CGPM848. L’incorporation d’objectifs précis sur ce thème marque une rupture avec les précédents programmes qui ne faisaient qu’identifier les partenaires pertinents pour l’accomplissement de certains objectifs849.
585. Cette consécration de la coopération comme enjeu programmatoire est également visible dans le cadre du PAM.
3. Une démarche itérative de coopération au sein du PAM
586. Les décisions de coopération des membres du PAM s’inscrivent dans une tendance initiée par la déclaration de Marrakech adoptée en 2009 lors de la 16e COP à la Convention de Barcelone850. Ce document politique comporte de nombreux appels à renforcer l’effort de coordination entre les autres institutions et initiatives régionales en vue d’une meilleure conservation et utilisation durable de l’environnement méditerranéen. Si l’on compare cette déclaration aux précédentes adoptées en 2008851 et 2005852, on constate qu’un accent plus fort est mis sur les synergies entre les initiatives environnementales, conférant ainsi à cet enjeu une place plus importante à l’agenda des institutions du PAM. Suite de la déclaration de Marrakech, une succession de décisions de COP vient établir le cadre de coopération qui façonne aujourd’hui les activités des institutions du PAM.
587. En effet, dès 2012 lors de la 17e COP, la décision IG.20/13 sur la gouvernance concrétise l’aspect coopératif de la déclaration de Marrakech en appelant expressément l’Unité de Coordination à établir une collaboration formelle avec plusieurs institutions et régimes globaux et méditerranéens853. Faisant suite à cette décision, deux autres, portant spécifiquement sur la coopération, ont été adoptées par les États méditerranéens lors des COP de 2013 et de 2016 : la décision IG.21/14 « Accords de coopération » et la décision IG.22/18 « Coopération et partenaires ». Selon un processus itératif, ces décisions concrétisent successivement les liens institutionnels existants entre le PAM et plusieurs partenaires méditerranéens et globaux854. Elles invitent également l’Unité de Coordination à continuer ses efforts dans l’identification de nouveaux partenaires et dans la formalisation des rapports existants avec d’autres, comme l’Agence Européenne pour l’Environnement ou encore la CDB.
588. Le plan à moyen terme du PAM855 pour la période 2016-2021 vient compléter ces décisions. Tout comme son prédécesseur (2009-2016)856, ce plan fait des synergies et de la complémentarité avec les initiatives et institutions régionales et/ou globales un objectif de général pour le PAM857. Cet objectif se concrétise avec le programme de travail pour 2016-2017858 qui comporte plusieurs lignes budgétaires pour la collaboration avec les autres régimes et institutions dans la région859. Cet aspect budgétaire donne un caractère tangible à l’enjeu de coopération en Méditerranée.
589. Les décisions précitées ne bouleversent pas les pratiques antérieures des institutions du PAM. On soulignera que ces décisions de coopération ne créent pas d’objectif nouveau, mais concrétisent les efforts déjà accomplis par l’Unité de Coordination et lui donnent mandat en vue de continuer son action dans le domaine. Tout comme dans le cadre de la CGPM et de l’ACCOBAMS, les membres du Plan d’Action sont passés d’une logique sectorielle à une logique structurelle de coopération inter-régime. Elle n’est plus simplement limitée à certains thèmes ou partenaires, mais devient un objectif général.
590. Contrairement aux cadres de coopération existant dans le contexte de la CGPM et de l’ACCOBAMS, les décisions des parties à la Convention de Barcelone ne comportent pas d’éléments indiquant la façon dont le cadre coopératif inter-régime influencera l’expertise institutionnelle du PAM860.
591. Nous avons observé dans ce paragraphe que durant la dernière décennie les membres des régimes méditerranéens sont passés d’une logique sectorielle à une logique structurelle de coopération inter-régime. Il est important de noter que des décisions thématiques peuvent s’ajouter à ce cadre structurel de coopération, le complétant au cas par cas en fonction des sujets ou partenaires visés861.
592. Cette évolution du cadre de coopération entre les régimes de la région est relativement tardive. En effet, les membres des conventions globales portant sur la biodiversité ont opéré des changements similaires durant les années 1990s862. Par exemple, les États partie à la CDB, la CMS ou encore à la Convention Ramsar863, ont adopté entre 1995 et 2002 plusieurs décisions générales de coopération complétées par la suite par des décisions thématiques864.
593. Par ailleurs, ces cadres de coopération entre les institutions des régimes méditerranéens ne comportent que peu d’éléments donnant à voir leur influence sur les processus d’expertise de la région. C’est en réalité dans les accords bilatéraux entre institutions à l’appui de ces cadres coopératifs que l’on retrouve le plus d’indications sur la façon dont l’expertise méditerranéenne est aujourd’hui interconnectée. Il convient donc maintenant de s’intéresser à ces accords aux contours juridiques ambigus, mais aux effets concrets sur les processus d’expertise : les memoranda.
II. Les memoranda d’accord : socle contractuel de l’interconnexion de l’expertise en Méditerranée
594. Pour comprendre en quoi les différentes décisions appelant à la synergie des régimes méditerranéens permettent une interconnexion de l’expertise, il faut analyser le contenu précis des memoranda d’accord sur lesquels se construit concrètement la coopération entre les institutions (A). Plus encore que leur substance, leur forme juridique particulière fournit des indications sur la volonté de sécurité juridique qui anime les institutions méditerranéennes dans leurs liens coopératifs (B).
595. En somme, cette analyse a pour but de démontrer que, par leur substance, les memoranda ont vocation à influencer l’expertise méditerranéenne et que, par leur forme, cette influence connaît des garanties d’effectivité.
A. Des outils de rationalisation de la coopération experte
596. Les domaines d’activités couverts par les différents memoranda signés dans la région soulignent l’importance de ces accords pour l’expertise865. Les points suivants offrent une présentation de leur contenu pertinent sur ce point866.
1. Mémorandum d’accord entre l’Unité de Coordination du PAM et la CGPM (mai 2012)
597. Les institutions du PAM et de la CGPM sont liées depuis 2008 où, lors de la 32e session de la Commission, fut adopté un premier accord entre le Secrétariat de la CGPM et le CAR-ASP867. Ce mémorandum fut remplacé en 2012 par un autre bien plus détaillé, établi cette fois-ci entre la CGPM et l’Unité de Coordination du PAM868.
598. Ce mémorandum couvre plusieurs thèmes de coopération : la promotion de l’approche écosystémique ; la réduction de l’impact des activités de pêches et d’aquaculture ; l’identification, la protection et la gestion de zones marines d’importance particulières ; l’intégration des politiques marines ; la coopération légale, institutionnelle et politique869.
599. Pour chacun de ces cinq thèmes, des activités spécifiques sont indiquées, éclairant ainsi la façon dont le mémorandum peut influencer l’activité d’expertise. Notamment, on y retrouve des objectifs d’évaluation de l’état de l’environnement afin de formuler conjointement des stratégies régionales basées sur l’approche écosystémique ou encore, un appel au partage des données et informations détenues par chacune des deux institutions sur les habitats en eau profonde. Les secrétariats ont également consenti à une collaboration dans le but d’harmoniser les critères d’identification des aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne et les zones de restriction de pêche. Parmi ces nombreuses dispositions, la plus illustrative de la portée experte de ce mémorandum est celle appelant à une évaluation coopérative de l’état des lagons côtiers afin d’élaborer des mesures de gestion durable.
600. Finalement, les partenaires signataires du mémorandum sont systématiquement conviés aux différentes réunions des uns et des autres et sont invités à organiser des évènements communs selon le besoin. Nous le verrons, cette disposition se retrouve dans tous les memoranda de la région et favorise a minima une mise en cohérence des régimes méditerranéens via la collaboration de leurs institutions.
2. Mémorandum d’accord entre la CGPM et le Secrétariat de l’ACCOBAMS (mai 2012)
601. Les institutions de la CGPM et de l’ACCOBAMS ont adopté leur premier mémorandum en 2012. Celui-ci, élaboré selon le même modèle que l’accord existant entre la CGPM et l’Unité de Coordination du PAM, a vocation à influencer l’expertise de façon similaire.
602. Sur la question précise de la conservation des cétacés, et notamment celle des interactions entre les activités humaines (pêche, aquaculture…) et les populations de cétacés, le mémorandum appelle à la récolte et au partage de données, à la réalisation d’évaluations et à l’adoption de mesures visant à réduire l’impact des activités humaines sur les cétacés.
603. À la différence de l’accord entre la CGPM et l’Unité de Coordination du PAM, le mémorandum couvre plusieurs domaines relatifs à la recherche, comme, par exemple, la possible mise en place d’initiatives de recherche conjointes dans le but d’améliorer la formulation de conseils scientifiques sur les thèmes d’intérêt commun. Une emphase est également ajoutée sur l’importance du renforcement des capacités pour favoriser une meilleure application des deux régimes. Pour atteindre cet objectif, les partenaires sont invités à s’engager dans une recherche de ressources matérielles.
3. Mémorandum d’accord entre le Secrétariat de l’ACCOBAMS et l’Unité de Coordination du PAM (février 2016)
604. Alors que les institutions des deux régimes collaborent pourtant depuis plusieurs années sur la question de la conservation des cétacés, la signature d’un mémorandum n’intervient qu’en février 2016, lors de la 19e COP de la Convention de Barcelone870. Le mémorandum entre les secrétariats de ces régimes organise leur coopération autour de deux grands thèmes : la promotion de l’approche écosystémique en se focalisant tout particulièrement sur les interactions négatives entre humains et cétacés et le développement d’activité de renforcement des capacités.
605. Pour chacun de ces grands thèmes, et tout particulièrement la promotion de l’approche écosystémique, de nombreuses activités concernent précisément l’expertise. On retrouve ainsi un appel à des évaluations conjointes de l’état de l’environnement prenant en compte les facteurs ayant un impact sur les cétacés (pêcheries, débris marins ou encore activités offshore). Il est spécifié que ces évaluations devront considérer les aspects socio-économiques pertinents. Le mémorandum a aussi pour objet d’améliorer les conseils scientifiques sur les thèmes d’intérêts communs871.
606. En conclusion, les memoranda établis par ces trois régimes apparaissent comme des outils évidents, tout du moins théoriquement872, d’harmonisation et d’interconnexion de l’expertise. Les données sont partagées et les thèmes d’intérêt commun font l’objet d’une démarche collaborative dans l’évaluation et la formulation de mesures de gestion. On peut donc envisager que les conclusions de l’IPBES concernant des thèmes communs aux régimes méditerranéens seront traitées de façon cohérente par leurs organes experts.
607. Pourtant, cette interconnexion aurait pu être réalisée par l’adoption de décisions ou de déclarations par les organes décisionnels des régimes méditerranéens. Les secrétariats de la région auraient pu établir de pareils liens de façon informelle dans la mesure où une telle démarche relève de leurs mandats. Quel est donc l’intérêt d’utiliser des memoranda pour parvenir à une rationalisation des relations entre les différents régimes ?
608. En étudiant les caractéristiques de ces memoranda, nous comprendrons que malgré leur nature juridique incertaine, leur forme indique une plus grande volonté de sécurité juridique dans les relations inter-régimes. Ce faisant, nous chercherons à démontrer que pour renforcer les interactions entre les institutions des régimes méditerranéens, la forme des accords utilisés est aussi importante que leur fond.
B. Des instruments ambigus, dédiés à la sécurité juridique
609. Pour tenter d’identifier la nature juridique de ces accords, nous examinerons plusieurs caractéristiques permettant leur classification. Par exemple, quel est leur processus d’élaboration ? Quels types de clauses contiennent-ils et avec quel langage ? Ou encore, qui sont leurs signataires et quelles sont leurs conditions d’entrée en vigueur ? Après avoir opéré cette analyse (1), nous soulignerons que, si leur nature juridique demeure élusive, leur fonction de garantie de la sécurité juridique est quant à elle évidente (2).
610. La nature juridique et la fonction de ces accords tendent à indiquer que la coopération experte des institutions méditerranéennes s’opérera à l’avenir dans un cadre bien plus formel.
1. Les nombreux indicateurs juridiques des memoranda
611. Une première lecture des memoranda peut amener à penser que ceux-ci sont des accords contractuels contraignants. En effet, tout comme des traités internationaux bilatéraux, ces instruments comportent des clauses précises d’amendement ou de résiliation. On y retrouve également des dispositions approfondies sur les droits de propriété intellectuelle, les règles de confidentialités, ou encore l’usage des logos et emblèmes des parties impliquées873. Des procédures de règlement de différends faisant appel à un tribunal arbitral sont même prévues dans l’accord entre les institutions du PAM et de l’ACCOBAMS874.
612. À cet ensemble de dispositions qui font de ces memoranda des instruments fonctionnellement similaires aux traités entre États, s’ajoute également l’usage d’un champ lexical spécifique qui démontre la volonté d’encadrer avec précisions les relations interinstitutionnelles. Par exemple, le professeur Anthony Aust dans ses travaux sur le droit des traités875 identifie une série de termes usuels dans les accords entre États. Ces termes, tels que « shall », « enter in force », « parties », etc. se retrouvent également dans les versions originales de ces accords. Sachant que l’anglais est la langue de négociation courante entre les institutions méditerranéennes, ce choix sémantique n’est donc pas anodin. L’ensemble de ces éléments évoque le « concept de légalisation »876, à savoir la présence de caractéristiques propres à ce que constitue le droit dans les relations internationales. Ces caractéristiques sont l’existence de règles « obligatoires », « précises » ainsi que la « délégation » à une tierce partie pour l’application ou l’interprétation de ces règles877.
613. À première vue, la similarité entre ces memoranda et des traités internationaux peut paraître surprenante. En effet, les memoranda sont fréquemment utilisés comme des instruments souples servant davantage à reconnaître une volonté générale de coopération dans un domaine précis. Cela peut être le cas entre des institutions internationales878 ou encore entre plusieurs États. Par exemple, les parties à la CMS ont adopté plusieurs memoranda pour la protection de certaines espèces listées aux annexes de cette convention879. Ces instruments non contraignants consacrent une volonté de coopération interétatique sans pour autant imposer de nouvelles obligations qui résulteraient d’un processus long et complexe de négociation880. Cette fonction souple des memoranda est d’ailleurs soulignée dans le manuel des Nations unies sur les traités881.
614. Néanmoins, ce serait oublier que les traités ne sont pas soumis à des conditions précises quant à leur dénomination ou leur forme pour exister en tant que tels882. Notamment, comme le soulignent les professeurs Grant et Barker, de nombreux traités internationaux entre États existent sous l’appellation de mémorandum883. Le contenu, la forme, et la dénomination des accords entre les secrétariats ne s’opposent pas à ce qu’on les considère comme des traités entre sujets du droit international. La question est donc de savoir si les signataires de ces memoranda sont des sujets du droit international.
615. Il est généralement admis que les secrétariats ont la capacité de signer au nom des organisations internationales qu’ils représentent des traités avec d’autres organisations internationales884. Cependant, la situation n’est pas aussi claire pour les secrétariats des conventions internationales. Si quelques auteurs ont exprimé l’opinion selon laquelle la personnalité juridique internationale devrait être attribuée à ces secrétariats dans la mesure où celle-ci leur permet de réaliser leur mandat885, la situation reste aujourd’hui indéfinie886. D’ailleurs, la doctrine s’est davantage interrogée sur la personnalité juridique des COP des conventions internationales que sur celles des institutions en charge d’appuyer leurs activités887.
616. Si la question de la personnalité juridique internationale des secrétariats sort du cadre de cette étude, force est de constater que ces secrétariats sont les seuls signataires de ces accords. En effet, après des négociations interinstitutionnelles et un contrôle minutieux des différents bureaux juridiques des organisations auxquelles sont liés les secrétariats des régimes méditerranéens, les memoranda sont signés par les directeurs de ces secrétariats et sont simplement accueillis par les États888. Ces accords, formellement et fonctionnellement si proches des traités entre sujets du droit international, sont donc élaborés et adoptés par des institutions au statut international indéterminé, indépendamment d’un accord final et formel des États.
617. Finalement, ces accords sont effectifs, comme le soulignent les rapports présentés lors des réunions des parties aux différents régimes méditerranéens889. Bien que la coopération puisse fluctuer d’une année à l’autre ou d’un régime à un autre, celle-ci reste présente et cohérente avec les domaines d’action consacrés par les memoranda890.
618. Quelles conclusions peuvent être tirées de ces caractéristiques juridiques ?
2. La sécurité juridique comme fonction constante des memoranda
619. Plusieurs hypothèses peuvent être avancées quant à la nature de ces accords, aucune cependant ne remet en question leur fonction apparente : celle de garantir la sécurité juridique des relations interinstitutionnelles.
a. Des accords à la nature variable
620. Tout d’abord, si l’on adhère aux arguments développés par une partie de la doctrine sur la personnalité juridique des secrétariats, on peut considérer que ces memoranda sont des traités entre organisations internationales. Cette hypothèse semble se confirmer lorsque l’on compare ces memoranda à des accords entre organisations internationales, par exemple, entre l’ONU et l’UNESCO891. Cet accord contient des dispositions sur le partage de données ou sur l’information du public et la seule différence flagrante avec les memoranda méditerranéens est la présence de clauses financières.
621. Une telle conclusion, bien que théoriquement plausible, aurait probablement du mal à résister à la pratique. Il serait en effet surprenant de voir les États consentir à une situation revenant à concrétiser l’autonomie d’institutions sur lesquelles ils souhaitent généralement conserver un haut degré de contrôle892. D’ailleurs, dans les différentes décisions concernant le statut exact des secrétariats (qu’ils soient méditerranéens ou globaux), l’autonomie internationale de ces institutions n’est jamais vraiment précisée893. Ainsi, pour ce qui est du Secrétariat de l’ACCOBAMS, son statut juridique n’est certain qu’à l’égard de la Principauté de Monaco894. Aussi, dans au moins une situation, une autre organisation internationale n’a pas considéré qu’un secrétariat d’une convention internationale puisse être une organisation internationale. Ce fut le cas pour le Secrétariat de la CITES qui se vit refuser le nom de domaine « .int », généralement associé aux organisations internationales, par la Société pour l’attribution des noms de domaine et des numéros sur Internet (ou, ICANN895) en raison d’un défaut de personnalité juridique idoine896.
622. Finalement, reconnaître que ces memoranda sont des accords entre organisations internationales reviendrait à accepter la possibilité de création d’une organisation internationale sans traité constitutif897, à moins de considérer que les accords multilatéraux environnementaux puissent remplir cette fonction. Cela viendrait également ajouter un nombre considérable de nouvelles organisations au sein d’un paysage institutionnel dense898.
623. Si nous ne sommes pas en présence d’un traité entre organisations internationales, en raison de l’absence d’une déclaration claire et d’autorité sur le statut international des secrétariats899, alors il est possible de conclure que nous sommes en présence de « pseudo » instruments du droit international public. Le terme « pseudo » nous sert à décrire une situation où un instrument qui, bien que ne relevant pas des sources classiques du droit international, sert néanmoins à remplir des fonctions similaires, et ce, indépendamment de la perception que pourraient s’en faire les institutions concernées. Bien entendu, cette qualification est intimement liée à la définition que l’on adopte du droit international, et force est de constater que les auteurs n’ont pas une approche uniforme de la question. Ainsi, pour les professeurs Dominique Carreau et Fabrizio Marrella, le droit international est en réalité un droit transnational qui réglemente les actions et évènements qui transcendent les frontières nationales900. Suivant cette acception, les memoranda méditerranéens peuvent être assimilés à des instruments du droit international. En revanche, si l’on se réfère à des définitions plus restrictives du droit international, comme celles proposées par les professeurs Jean Combacau et Serge Sur901, ou encore Pierre-Marie Dupuy et Yann Kerbrat902, alors ces memoranda ne peuvent être assimilés à des instruments du droit international car ils ne proviennent pas d’acteurs ayant la personnalité juridique nécessaire. Qu’ils soient ou non des instruments relevant du droit international public reste donc une question ouverte. En l’absence de certitude sur cet aspect, il est utile de se référer aux possibles perceptions que peuvent avoir les secrétariats quant à ces accords. Deux situations sont en effet envisageables : la croyance en l’adoption d’instruments juridiquement contraignants ou en l’adoption d’instruments politiques non obligatoires.
624. Dans le premier cas, malgré le choix de l’appellation « mémorandum », il est probable que les secrétariats perçoivent ces accords comme des instruments obligatoires903 et contraignants904, et ce en raison de l’ensemble des caractéristiques que nous avons décrites au point précédent (négociations longues, élaboration sous contrôle de bureaux juridiques, précisions et portées des obligations contenues…). Cette croyance dans le caractère contraignant d’un objet qui à l’aune de certaines théories des sources du droit international en serait dépourvu évoque ce que l’on pourrait qualifier de « mimétisme batésien » : une forme de ressemblance biologique où un organisme dangereux, le plus souvent toxique ou venimeux et équipé d’un système d’alerte visible (telles que de couleurs vives), est imité par un organisme inoffensif. Ainsi, le mime bénéficie du système d’alerte de son modèle sans en avoir la dangerosité905. L’effet est néanmoins le même, les prédateurs, associant sa coloration à un danger, ne s’en approchent pas. Dans le cas présent et suivant cette métaphore, nous pouvons voir le poison de l’organisme comme étant la force contraignante des accords, et leurs systèmes d’alerte, l’ensemble des éléments leur donnant des fonctions et une forme similaire aux traités internationaux. En somme, même si ces accords ne peuvent être qualifiés que de soft law, le fait qu’ils soient suivis d’effets pratiques est une illustration évidente de leur force normative906. Cette force normative peut in fine découler de la fonction et de la forme des accords utilisés. Cette première hypothèse fait écho aux théories voyant le droit comme un système de croyances où, finalement, « ce qui fait le droit international est peut-être la croyance qu’il est tel »907 et où « là où suffisamment de personnes acceptent et croient que quelque chose est du droit, il le devient »908.
625. La seconde hypothèse est celle où les secrétariats qui ont eu recours à ces accords ne les perçoivent pas comme des instruments juridiques contraignants. L’usage d’un mémorandum serait alors simplement un moyen de donner un caractère plus formel à leurs relations sans pour autant créer de nouvelles obligations. De fait, la seule raison de l’effectivité de ces accords serait tout simplement que ceux-ci sont alignés avec les mandats des institutions les ayant conclus. Cependant, plusieurs éléments rendent cette hypothèse peu probable. Tout d’abord, les secrétariats des régimes méditerranéens ne disposent pas d’autres outils pour établir des liens bilatéraux formels. Le choix du mémorandum n’est donc pas une alternative à une autre forme de collaboration qui serait teintée d’un plus fort formalisme juridique. On ne retrouve pas à l’échelle internationale d’autres formes de collaboration bilatérale formelle entre les secrétariats en dehors des memoranda909.
626. En somme, à défaut d’être obligatoires, ces memoranda peuvent être simplement perçus comme des instruments permettant aux secrétariats de mener au mieux leurs mandats en apportant un cadre précis à leur relation. Cette constance du comportement des secrétariats méditerranéens, quelle que soit leur perception, s’explique selon nous par une garantie que présentent ces accords : la sécurité juridique.
b. Une constance : la sécurité juridique
627. Il est tout à fait probable que les secrétariats liés par les memoranda ne s’interrogent tout simplement pas sur la nature juridique de ces accords ou encore sur leur caractère obligatoire. Après tout, les secrétariats ont pour seul but d’accomplir le mandat qui leur est donné par les États et si la conclusion de memoranda est un moyen d’y parvenir, alors les secrétariats y auront recours. Finalement, la question de la nature juridique de ces accords n’aura de pertinence que devant un juge ou un arbitre, par exemple dans l’hypothèse où les secrétariats auraient fait usage de la clause de règlement des différends.
628. En revanche, l’usage de ces accords semble bien répondre à un impératif de sécurité juridique. Le Conseil d’État, dans son rapport de 2005 sur la sécurité juridique et la complexité du droit, désigne la prévisibilité et la clarté comme étant deux éléments constitutifs de la sécurité juridique910. D’autres auteurs considèrent la sécurité juridique comme étant l’accessibilité, la stabilité et la prévisibilité du droit911. Que l’on retienne l’une ou l’autre de ces définitions, les memoranda satisfont aux critères posés. L’utilisation de ces outils bilatéraux dénote donc d’une volonté de sécurité juridique plus forte dans les relations interinstitutionnelles méditerranéennes.
629. Cette sécurité juridique n’aurait pas pu être atteinte par la simple mise en œuvre de décisions adoptées par les États méditerranéens à l’adresse des institutions de leurs régimes. Par exemple, une décision des parties à la Convention de Barcelone sur la coopération entre l’Unité de Coordination et le Secrétariat de l’ACCOBAMS peut très bien comporter des dispositions sur la communication d’informations de la part de l’Unité de coordination. Cependant, sans décision similaire de la part des parties à l’ACCOBAMS, la communication mutuelle des informations entre les institutions des régimes n’est pas assurée. La forme contractuelle des memoranda permet ainsi une réciprocité des droits et obligations entre les institutions signataires et garantit de manière plus efficace la sécurité juridique de leurs relations.
630. En tout état de cause, si ces instruments présentent des garanties de sécurité juridique, il n’en demeure pas moins que leur classification juridique demeure délicate. Cela a d’ailleurs été souligné par d’autres auteurs face à la multiplication de ces accords912. Il serait tentant de simplement les désigner en tant qu’objet sui generis du droit international. Nous pensons néanmoins que la formule « droit public interinstitutionnel » est un reflet adéquat de la fonction et des caractéristiques des memoranda.
631. Finalement, comme l’indiquent les formules présentes dans les memoranda et les décisions s’y rapportant, l’usage de tels accords sera amené à devenir une pratique généralisée dans la région913. De plus, les accords récemment adoptés comportent tous la mention : « le présent Mémorandum reflète l’entente globale intervenue entre les Parties et remplace tous les mémorandums, communications et représentations antérieurs, oraux ou écrits, concernant la question qu’il couvre »914. Le schéma suivant donne un aperçu des liens tissés par memoranda avec d’autres régimes ou organisations et souligne l’interconnexion croissante ayant lieu dans le domaine de la gouvernance de l’environnement méditerranéen.
632. Ces accords entre les secrétariats viennent modifier le schéma processuel de l’expertise. Nous avons rappelé à de nombreuses reprises que l’expertise se caractérise par une commande, une élaboration bornée par un cadre procédural et une réception pouvant entraîner une prise de décision. Avec ces accords, les acteurs impliqués dans la phase d’élaboration de l’expertise voient leur nombre augmenter au sein des régimes. Aux côtés des ONG ayant le droit de participer à l’élaboration de l’expertise915, des secrétariats extérieurs appuient également cette activité grâce à la fourniture de données et autres informations pertinentes. Cette modalité de contribution à l’expertise méditerranéenne s’appuie finalement sur la fonction des secrétariats et consacre le rôle primordial de ces institutions pour l’expertise916.
Fig. 19 – Aperçu des interconnexions institutionnelles dans la région méditerranéenne en 2018.

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633. Le cadre juridique méditerranéen pour la coopération interinstitutionnelle a progressé d’une approche sectorielle vers une approche plus globale appuyée par des instruments permettant de garantir la sécurité juridique de cette coopération. Ayant ces caractéristiques à l’esprit, nous pouvons nous tourner vers une analyse de la coopération experte en Méditerranée, mettant en évidence les différentes manifestations pratiques du cadre juridique que nous venons d’exposer.
Section II. L’impact du cadre juridique de coopération sur l’expertise institutionnelle des régimes méditerranéens
634. En nous focalisant sur les activités des institutions des régimes méditerranéens depuis 2010917, nous chercherons à discerner l’impact qu’a pu avoir le cadre coopératif précédemment décrit sur la conduite de l’expertise.
635. Notre analyse s’articulera autour de deux finalités de la coopération en matière d’expertise. Tout d’abord, la coopération experte entre les institutions de plusieurs régimes peut servir au développement d’un seul d’entre eux918. Cette situation se retrouve quand les organes d’un régime, lors de l’élaboration de décisions, collaborent avec les organes d’autres régimes spécialisés afin de réaliser une expertise plus pertinente, crédible et légitime919. Ce cas de figure sera abordé dans le premier paragraphe (I). Le second paragraphe portera ensuite sur les situations où la collaboration experte des institutions sert le développement de l’ensemble des régimes concernés (II). Il ne s’agit plus du cas où un organe cherche des éléments pertinents auprès d’autres institutions pour la réalisation de son mandat d’expertise, mais d’une coopération dont les résultats pourront être utilisés par l’ensemble des institutions impliquées dans leurs régimes respectifs.
I. Consultation et délégation : le développement des régimes soutenu par l’expertise tierce
636. Le recours aux pratiques de consultation est particulièrement marqué s’agissant de la mise en œuvre de l’approche écosystémique par les membres et parties prenantes du PAM920. En effet, ce nouveau cadre d’action a nécessité la mise au point d’indicateurs pour sa réalisation. Or, ce travail s’est fait, en partie, grâce à l’expertise des organes de l’ACCOBAMS et de la CGPM (A). De façon contrastée, on ne perçoit pas de signes aussi clairs de collaboration pour l’élaboration des décisions dans le cadre de l’ACCOBAMS et de la CGPM. Bien que plusieurs éléments suggèrent une coopération des organes experts méditerranéens, les documents disponibles n’offrent pas suffisamment d’informations pour qu’il soit possible de se prononcer avec certitude sur l’influence du cadre coopératif précédemment décrit sur l’expertise institutionnelle de ces deux régimes (B).
A. L’élaboration des objectifs écologiques au sein du PAM, un exemple explicite de délégation de l’expertise
637. Depuis 2008, les parties contractantes à la convention de Barcelone ont lancé un vaste processus visant à faire de l’approche écosystémique (ecosystem approach ou EcAp) le principe directeur pour l’ensemble des activités relevant du PAM921. À cette fin, il était nécessaire de déterminer avec précision le statut de « bon état écologique » pour la Méditerranée et ainsi fixer des objectifs dans le but d’orienter les actions des États et parties prenantes de la région922.
638. Au nombre de onze923, chacun de ces objectifs est décliné en une série d’indicateurs et cibles. Ces éléments permettent aux membres du PAM d’identifier avec précision les actions nécessaires à la réalisation des objectifs. Par exemple, le premier objectif portant sur le maintien et le renforcement de la diversité biologique de la région est accompagné, entre autres, d’un indicateur concernant le bon état écologique pour la population des phoques moines924. Ces indicateurs et cibles constituent donc les éléments les plus concrets pour la mise en œuvre de l’approche écosystémique au sein du PAM.
639. Les documents relatifs à ces indicateurs indiquent que certains d’entre eux ont été élaborés par des institutions extérieures au PAM. En effet, les organes experts de la CGPM et de l’ACCOBAMS ont été consultés pour établir les indicateurs et cibles relatifs à deux objectifs de l’EcAp :
- Objectif 3 : « les populations de poissons et crustacés exploités commercialement sont à l’intérieur des limites biologiques de sécurité »)
- Objectif 4 : « le bruit des activités humaines n’a pas d’impact significatif sur les écosystèmes marins et côtiers ».
640. Sur ces points, l’appui des organes de l’ACCOBAMS et de la CGPM s’est traduit de deux manières.
641. Premièrement, des représentants des institutions de l’ACCOBAMS et de la CGPM ont participé aux réunions qui ont permis l’élaboration de ces indicateurs entre 2008 et 2013925. Cependant, comme nous l’évoquions au chapitre précédent926, la présence aux réunions ne constitue qu’un signe incomplet d’influence sur l’expertise. Sur la base de ce seul élément, il nous est impossible de déterminer avec exactitude qu’elle a été l’influence exercée par les représentants de l’ACCOBAMS et de la CGPM sur les discussions927. Cette participation interinstitutionnelle renvoie néanmoins aux diverses décisions sectorielles et structurelles de coopération alors en vigueur dans la région928.
642. La deuxième forme de contribution des organes de l’ACCOBAMS et de la CGPM au processus d’application de l’EcAp est bien plus remarquable. Les parties à la Convention de Barcelone ont explicitement requis de l’Unité de Coordination du PAM qu’elle sollicite les institutions de ces régimes afin d’élaborer les indicateurs pour les objectifs 3 et 11929. Ce faisant, on perçoit une véritable délégation de l’expertise vers des institutions tierces. En effet, les documents officiels des différents régimes indiquent que les travaux d’expertise sur ces objectifs ont été l’œuvre isolée des organes de la CGPM et de l’ACCOBAMS. Par exemple, lors de la 5e réunion des parties de l’ACCOBAMS, les documents de travail portant sur la mise en œuvre de l’EcAp au sein du PAM indiquaient clairement que la détermination du bon état écologique et des indicateurs concernant l’objectif 11 « sera réalisée par l’ACCOBAMS »930. Lors de la 6e réunion des parties à l’Accord, le Secrétariat précise à nouveau cet aspect en indiquant qu’« ACCOBAMS est responsable de l’objectif écologique (EO) 11 sur l’énergie, y compris le bruit sous-marin dans le processus de l’approche écosystémique (ECAP) de la Convention de Barcelone »931. L’apport de la CGPM pour l’identification des cibles et indicateurs de l’objectif 3 prend également la forme d’une délégation d’expertise932. Les institutions de la CGPM et de l’ACCOBAMS n’ont donc pas été simplement consultées afin de contribuer à l’expertise des institutions du PAM. Elles ont formellement conduit une expertise pour le développement du PAM et leurs recommandations ont été suivies par les États parties à la Convention de Barcelone933.
643. Ce constat tranche avec l’état de la collaboration inter-régime en Méditerranée avant 2010934. En effet, avant cette date, on ne retrouve aucun exemple similaire dans le contexte du PAM. Les représentants des organes des régimes de la région se sont rencontrés à plusieurs reprises tout au long de l’existence du PAM935, mais jamais la coopération interinstitutionnelle n’avait pris une telle forme. L’exemple du PAM met donc en lumière le poids que peut avoir la multiplication des décisions de coopération inter-régime sur les pratiques des organes des régimes méditerranéens. Il illustre également comment les complémentarités entre régimes peuvent être concrètement exploitées par leurs institutions. En effet, si les membres du PAM mettent tout en œuvre pour suivre les indicateurs et atteindre les cibles établies par les organes experts d’autres régimes, on peut estimer qu’ils contribueront également à la réalisation des buts de ces régimes. Une telle issue apparaît comme un moyen de prévenir les effets négatifs de la fragmentation du droit international tout en exploitant les potentielles synergies936.
644. Cependant, l’application progressive de l’approche écosystémique au sein du PAM fait figure d’exception s’agissant de la coopération inter-régime en Méditerranée. En effet, dans le contexte de l’ACCOBAMS et de la CGPM, on ne retrouve pas d’exemple où l’influence des décisions de coopération sur l’expertise est aussi manifeste. Des signes de coopération experte y sont néanmoins observables et méritent d’être discutés.
B. Une collaboration experte moins visible au sein de la CGPM et de l’ACCOBAMS
645. Depuis l’établissement des cadres généraux de coopération au sein de l’ACCOBAMS et de la CGPM, les membres de ces régimes ont adopté plusieurs décisions portant sur des thématiques couvertes par d’autres cadres juridiques méditerranéens. On aurait donc pu s’attendre à discerner des signes explicites de collaboration inter-régime dans les processus d’élaboration de ces décisions. Cependant, à la différence du PAM, peu d’éléments permettent de se prononcer avec certitude sur les collaborations expertes les ayant façonnés.
646. Afin d’illustrer cet état de fait, nous examinerons le processus d’élaboration de plusieurs décisions adoptées dans le cadre de la CGPM (1) et de l’ACCOBAMS (2) en cherchant à y identifier les signes de coopération experte. Bien que ceux-ci n’apparaissent pas de façon manifeste, plusieurs éléments laissent penser qu’une coopération a néanmoins eu lieu et a influencé le développement de ces régimes.
1. La CGPM : un cadre général de coopération aux effets difficilement discernables
647. Les décisions de la CGPM portant de façon la plus évidente sur des thèmes recouverts par le PAM et l’ACCOBAMS ont été adoptées entre 2011 et 2013, soit concomitamment à l’élaboration et à l’adoption du premier programme-cadre937. Ces recommandations concernent la conservation du phoque moine938, la réduction des pêches accidentelles de cétacés939, de tortues940 et d’oiseaux941, l’exploitation du corail rouge942, la conservation des requins et raies943 ou encore les modalités d’usage de filet de pêche afin de préserver les populations de cétacés944. Chacun de ces thèmes relève manifestement des champs d’action des autres régimes de la région. Par exemple, les États parties à la Convention de Barcelone ont adopté des plans d’action relatifs à chacune des espèces concernées par ces recommandations945. De même, les interactions entre cétacés et pêcheries sont au cœur des travaux des institutions de l’ACCOBAMS depuis plusieurs années946. Il convient donc de s’interroger sur le degré d’implication des institutions de ces régimes dans l’élaboration des décisions de la CGPM. Est-il possible de mesurer leur influence sur l’expertise ayant mené à l’adoption de ces décisions ? Peut-on aussi y voir des signes évidents de l’application du programme-cadre pour la coopération ?
648. Une première lecture des décisions de la CGPM précitées ne donne aucune indication claire sur les facteurs ayant pesé sur leur élaboration. Les instruments juridiques et politiques ainsi que les institutions pertinentes pour leur application sont évoqués, mais contrairement aux décisions des membres du PAM sur l’approche écosystémique, il n’est fait aucune mention des rôles joués par des acteurs tiers durant leur élaboration. De plus, si l’on se réfère aux documents de négociations947, on constate que ces recommandations ne résultent pas du processus usuel d’adoption des décisions de la CGPM. Nous l’avons vu948, les décisions discutées par les membres de la Commission sont le plus souvent le résultat d’une synthèse réalisée par le Secrétariat sur la base des conclusions générales des organes experts (le SAC et le CAQ949). Or, les recommandations précitées ont été soumises par l’Union européenne (UE) lors des sessions de la Commission950. Leur processus exact d’élaboration semble donc échapper aux canaux institutionnels que nous avons précédemment analysé. En dépit d’un manque de transparence, plusieurs éléments peuvent être notés.
649. Tout d’abord, si l’on se réfère aux réunions du SAC qui ont précédé l’adoption de ces décisions951, force est de constater que leurs thématiques ont bel et bien été abordées. Or, durant ces réunions, des représentants de l’ACCOBAMS ou du PAM ont été conviés afin de participer aux discussions. Par exemple, des membres du Secrétariat de l’Accord pour la conservation des cétacés ainsi que des membres de son Comité scientifique ont pris part à deux ateliers de travail sur les prises accidentelles952. Dans la même logique, des membres du CAR-ASP ont participé à un atelier de travail sur l’exploitation du corail rouge953. Les conclusions de ces ateliers ont par la suite été entérinées par le SAC lors de ses réunions annuelles954. Si la présence de représentants d’autres régimes à ces ateliers de travail n’indique en rien leur degré d’influence sur les travaux, elle est a minima le signe d’une collaboration inter-régime pour l’expertise de la CGPM.
650. Ensuite, il apparaît que les propositions de recommandations faites par l’UE sont cohérentes avec les conclusions des organes experts de la CGPM. On peut estimer que cette cohérence est un signe que l’UE s’est appuyée sur l’expertise de la CGPM pour ses propositions de recommandations, ou qu’elle a simplement relayé les recommandations du SAC955. Suivant cette logique, on peut conclure que ces décisions ont potentiellement été élaborées grâce à la collaboration des organes de plusieurs régimes méditerranéens. Cette situation serait alors une manifestation concrète des cadres structurels de coopération en vigueur dans la région. Il faut cependant apporter plusieurs nuances à ce diagnostic.
651. Nous sommes loin de la délégation d’expertise qui apparaît de façon explicite dans le cadre du PAM. Les institutions de la CGPM n’indiquent à aucun moment avoir eu recours à l’expertise issue des organes d’autres régimes. Plus encore, il n’est fait aucune mention des divers cadres de coopération existants entre la Commission méditerranéenne et les autres régimes de la région, ce qui accentue le contraste avec le PAM en matière d’influence de la coopération sur l’expertise. Il faut également souligner que depuis 2013, les membres de la CGPM ont adopté deux autres décisions portant sur le corail rouge956, et que les institutions du PAM n’ont pas pris part à leur élaboration957. S’il y a eu une collaboration experte dans le cadre de la CGPM, celle-ci semble donc avoir été limitée thématiquement et temporellement.
652. Aussi, les décisions étudiées ont été adoptées simultanément à l’élaboration et à l’adoption de la stratégie de coopération de la CGPM. Il est donc difficile de déterminer si les collaborations évoquées sont la conséquence de ce cadre, ou si celles-ci auraient de toute façon eu lieu. En somme, sur la base de la documentation officielle, on peut affirmer qu’il existe une corrélation entre l’élaboration de ces recommandations et la consécration d’un cadre coopératif dans la région. Il est en revanche plus difficile d’établir une causalité nette entre le cadre coopératif adopté par la CGPM et les pratiques susmentionnées. On soulignera toutefois qu’avant l’adoption de ce cadre, les membres de la CGPM n’avaient pas adopté de décision portant sur des enjeux relevant du champ d’action des autres régimes de la région. Cet élément semble donc indiquer que le cadre coopératif n’est pas dénué d’effet sur le développement de la CGPM.
2. Une coopération interinstitutionnelle fluctuante au sein de l’ACCOBAMS
653. Les résolutions et documents officiels de l’ACCOBAMS n’offrent que peu d’éléments permettant de déterminer le degré d’implication des représentants des régimes extérieurs. Leur examen indique néanmoins que les travaux experts portant sur les interactions entre pêcheries et cétacés ont été menés sans l’implication de représentants de la CGPM alors qu’une décision sectorielle de coopération lie ces deux régimes. À l’inverse, la question des aires marines protégées a été traitée conjointement avec les institutions du PAM, et ce, indépendamment de toute décision de coopération de la partie de l’Accord. Ces divergences peuvent remettre en question l’effectivité des décisions de coopération adoptées par les parties à l’ACCOBAMS et portent à croire que les interactions entre institutions se font indépendamment des cadres établies à cette fin. Nous verrons dans ce point qu’une telle vision n’est pas nécessairement fondée.
654. Les membres de l’ACCOBAMS ont adopté plusieurs décisions relatives aux aires marines protégées pour les cétacés958. Ces décisions comportent des signes clairs de coopération avec les institutions du PAM. Tout d’abord, il est fait mention dans chacune d’entre elles des activités menées par les membres du PAM sur les aires marines protégées. Ces précisions soulignent un souci de cohérence de la part des parties à l’ACCOBAMS. Également, des représentants des institutions du PAM ont pris part aux réunions du Comité scientifique de l’ACCOBAMS et ont contribué aux discussions sur ce thème, façonnant ainsi les recommandations de l’organe expert de l’accord. La coopération est donc manifeste, malgré l’absence de résolution concernant la coopération avec le PAM. On notera cependant que les parties à la Convention de Barcelone ont adopté un plan d’action pour la conservation des cétacés en 2005 et que ce plan d’action contient des dispositions appelant explicitement les institutions du PAM a coopéré avec celles de l’ACCOBAMS959. La coopération sur la question des aires protégées est donc une manifestation de cadre coopératif établi hors du contexte de l’ACCOBAMS960.
655. À l’inverse, la résolution de coopération des parties à l’ACCOBAMS pour la coopération avec la CGPM961 semble ne pas avoir produit d’effet dans le contexte de l’Accord. En effet, si l’on se réfère aux récentes décisions sur le thème des interactions entre pêcheries et cétacés, ou aux dernières réunions du Comité scientifique, on ne discerne aucun signe de collaboration experte entre les institutions de ces régimes.
656. Adoptée en 2016, la résolution 6.16 portant sur les interactions entre pêcheries et cétacés962 souligne dans son visa l’importance des liens collaboratifs établis entre les secrétariats de l’Accord et de la CGPM. Pourtant, à la lecture de la décision, il est difficile de cerner exactement l’impact qu’a pu avoir cette collaboration sur l’expertise menée au sein de l’ACCOBAMS. D’ailleurs, la résolution ne comporte aucun élément technique pouvant indiquer qu’elle est le résultat d’un travail expert. On y retrouve simplement des invitations à continuer les recherches et les collaborations en vue de réduire l’impact des activités de pêches sur les populations de cétacés dans la région.
657. Si l’on se réfère alors aux travaux du Comité scientifique de l’Accord, rien n’indique non plus une collaboration experte entre les institutions de la CGPM et de l’ACCOBAMS. Par exemple, lors de ses trois dernières réunions, aucun représentant de la CGPM n’était présent963. De plus, à l’occasion de ces réunions, le Comité n’a pas adopté de recommandation portant sur la question des interactions entre cétacés et activités de pêche. Le Comité n’a mentionné la CGPM qu’à l’occasion des discussions sur les divers projets relatifs aux interactions entre pêcheries et cétacés auxquels participe le Secrétariat de l’accord964.
658. L’absence de signe de collaboration peut s’interpréter de deux façons différentes. La première, pessimiste, consisterait à considérer le cadre collaboratif établi par l’ACCOBAMS comme étant ineffectif. Les représentants de la CGPM ne prennent pas part à l’expertise de l’ACCOBAMS, laissant celle-ci développer seule les décisions concernant la pêcherie. Cette vision reviendrait cependant à ignorer le cas de la CGPM que nous avons précédemment évoqué. En effet, on peut considérer que la coopération se réalise simplement dans les fora ayant l’intérêt stratégique le plus fort. Concernant les interactions entre pêcheries et cétacés, il est plus pertinent pour les institutions de l’ACCOBAMS de participer à l’expertise de la CGPM dont les décisions sont plus effectives que celles de l’Accord pour les cétacés965. Ce faisant, les institutions de l’ACCOBAMS s’assurent que l’application des décisions de la CGPM contribue à la réalisation de leurs objectifs. Inversement, il n’y a que peu d’utilité pour les institutions de la CGPM de participer à l’expertise de l’ACCOBAMS quand les objectifs de l’accord sont déjà pris en compte. En somme, si l’on ne perçoit pas de signe de collaboration entre l’ACCOBAMS et la CGPM dans le cadre étudié, c’est que cette collaboration a lieu ailleurs, dans un contexte plus stratégique.
659. Cette forme de collaboration experte bénéficiant au développement isolé d’un régime n’est pas la seule forme de coopération possible dans la région. En effet, plusieurs activités et caractéristiques institutionnelles des régimes méditerranéens permettent leur évolution conjointe grâce à l’expertise. Nous verrons dans le paragraphe suivant comment cette modalité de développement s’articule avec le cadre coopératif inter-régime en Méditerranée.
II. L’expertise conjointe comme outil de développement de l’ensemble des régimes méditerranéens
660. Notre analyse portera sur les différents contextes où la collaboration sur des thématiques scientifiques et techniques a pour finalité de contribuer au développement conjoint de plusieurs régimes. À la différence du paragraphe précédent, nous ne sommes donc plus dans une situation où les acteurs d’un régime isolé s’appuient sur l’expertise fournie par les organes d’un autre régime. Ici, l’expertise est collective et sert le développement général des régimes concernés.
661. De telles situations se retrouvent lorsque les régimes méditerranéens partagent des organes techniques dont les activités traitent de thématiques communes (A). C’est également le cas lorsque les membres et institutions des régimes méditerranéens s’engagent dans des projets techniques et scientifiques conjoints. Le plus souvent, ces projets concernent des points où leurs compétences se chevauchent et ont vocation à servir les États dans la mise en œuvre de leurs engagements environnementaux (B).
A. Les organes techniques partagés
662. La CAR-Aire Spécialement Protégée (CAR-ASP) est le seul exemple d’organe technique partagé servant au développement de plusieurs régimes méditerranéens. Outre son rôle d’assistance des parties à la Convention de Barcelone, il joue également un rôle d’organe technique pour l’ACCOBAMS en tant qu’« unité de coordination ». L’Accord pour la conservation des cétacés dispose en effet que plusieurs unités de coordination doivent être désignées par les parties contractantes afin d’en faciliter l’application et le suivi dans chacune des sous-régions identifiées966. Outre cette mission de mise en œuvre, l’unité de coordination est également chargée de « rassembler et évaluer les informations qui permettront de mieux atteindre les objectifs et la mise en œuvre de l’Accord, et de pourvoir à une diffusion appropriée de ces informations »967. Finalement, l’unité de coordination communique régulièrement avec les institutions de l’ACCOBAMS en fournissant des rapports d’activités ou en apportant son appui administratif au Comité scientifique.
663. La désignation du CAR-ASP en tant qu’unité de coordination de l’ACCOBAMS s’est faite lors de la première réunion des parties de l’accord en 2002968 suite à la proposition des parties contractantes de la Convention de Barcelone. Les rapports institutionnels entre le CAR-ASP et le Secrétariat se sont organisés sur ce thème par l’élaboration et la signature d’un mémorandum de coopération969, préfigurant les futures relations entre les institutions de l’ACCOBAMS et celles du PAM.
664. L’importance de l’expertise du CAR-ASP pour le développement conjoint de l’ACCOBAMS et du PAM est manifeste à la lecture du plan d’action pour la conservation des cétacés adopté par les parties contractantes à la Convention de Barcelone970. Ce plan ne fait pas un appel explicite à l’expertise des organes l’ACCOBAMS pour sa mise en œuvre, mais il n’en demeure pas moins le résultat du mandat confié au CAR-ASP en tant qu’unité de coordination de l’ACCOBAMS. On soulignera d’ailleurs qu’il appelle explicitement les parties à la Convention de Barcelone à appliquer les dispositions de l’Accord pour la conservation des cétacés. Ce plan d’action résulte d’un processus d’expertise ayant pour finalité de servir conjointement le PAM et l’ACCOBAMS dans leur objectif commun de conservation des populations de cétacés dans la région.
665. D’autres exemples d’expertise commune à ces deux régimes ont eu lieu depuis. Le CAR-ASP a notamment contribué à l’élaboration d’une stratégie méditerranéenne pour la surveillance du bruit dans le cadre de l’ACCOBAMS971 dont certains éléments ont été repris par les parties à la Convention de Barcelone972. En 2016, le CAR-ASP a aussi entamé des activités pour mieux évaluer l’impact des changements climatiques dans certaines aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne973 afin de contribuer aux travaux sur cette question au sein du PAM974 et de l’ACCOBAMS975.
666. Il convient de noter que d’autres CAR remplissent des fonctions similaires au CAR-ASP vis-à-vis de régimes non méditerranéens. On citera ainsi le REMPEC dont l’administration est partagée entre le PAM et l’Organisation maritime internationale (OMI). Cette double supervision facilite le mandat du REMPEC en tant qu’organe technique en charge de faciliter l’application de certains protocoles de la Convention de Barcelone ainsi que des conventions adoptées dans le cadre de l’OMI976. De façon similaire, le CAR pour la consommation et la production durable a été désigné par les parties contractantes à la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants en tant que centre régional pour le renforcement des capacités et le transfert de technologies977. Cette nomination, effectuée sur la base de critères précisément définis978, implique la soumission de plans de travail aux institutions de la Convention de Stockholm.
667. Il semble que les organes techniques partagés soient une originalité institutionnelle propre au PAM avec ses CAR. Aucun autre organe technique, dans la région ou à l’échelle globale, ne semble fonctionner de façon similaire. Cette particularité peut s’expliquer par le fait que les CAR sont des institutions permanentes physiques979 et non pas des organes composés de représentants nommés, se réunissant périodiquement et travaillant principalement de façon dématérialisée980. En tout état de cause, l’action des CAR en tant qu’organes techniques partagés illustre la constance des stratégies institutionnelles mises en place par les membres du PAM. Qu’il s’agisse de biodiversité, de pollution marine ou de contrôle des déchets, une recherche d’efficience irrigue les arrangements institutionnels existants.
668. On notera cependant que cette utilisation des organes techniques partagés semble déconnectée du cadre coopératif que nous avons décrit à la section précédente. En effet, si l’on considère le cas de l’ACCOBAMS, la reconnaissance du CAR-ASP en tant qu’« unité de coordination » s’est faite bien avant l’adoption des premières décisions sectorielles de coopération. Cet exemple atypique, bien que distinct du cadre coopératif méditerranéen, le complète néanmoins.
669. Les projets techniques et scientifiques menés par les organes des régimes sont une illustration directe de la portée pratique du cadre coopératif développé par les États et parties prenantes méditerranéens au cours des dernières années. Nous verrons en quoi ceux-ci peuvent servir le développement conjoint des régimes concernés.
B. L’approche par projet
670. La formalisation de la coopération entre les régimes méditerranéens s’est accompagnée d’une plus grande transparence sur les projets scientifiques et techniques mis en œuvre conjointement par les différentes institutions de la région. Par exemple, les rapports d’activité régulièrement soumis lors des réunions des organes décisionnels et experts méditerranéens comportent tous des sections dédiées à l’état de la coopération entre les régimes méditerranéens. Ces divers documents permettent de prendre note des nombreuses initiatives ayant pour but de contribuer à une meilleure application des mesures environnementales981. Ces projets permettent aussi le développement des régimes de la région grâce à l’acquisition de nouvelles connaissances ou à la diffusion de bonnes pratiques. Ils soulignent la diversité des modalités concrètes de coopération des organes des régimes méditerranéens (ateliers de travail, groupes conjoints, conférences, projets financés par des ONG…).
671. Pour saisir la portée de ces activités vis-à-vis de l’expertise institutionnelle méditerranéenne, nous présenterons quelques projets en cours ou ayant eu lieu depuis 2012 (date de signature des premiers memoranda avec la CGPM)982. Les travaux réalisés par les institutions de la CGPM, de l’ACCOBAMS et du PAM sur les aires marines protégées seront abordés (1) ainsi que ceux sur la réduction des incidences négatives des activités de pêches sur les espèces menacées (2).
1. La collaboration institutionnelle des régimes méditerranéens sur les aires marines protégées
672. La résolution de la CGPM concernant les aires marines protégées comporte des dispositions non équivoques sur l’obligation de consultation des institutions des régimes méditerranéens dans le processus de désignation des « zones de pêches restreintes » si celles-ci recouvrent d’autres zones protégées établies par les États parties à l’ACCOBAMS ou à la Convention de Barcelone983. Cette résolution, couplée à l’adoption des memoranda, a entraîné une forte coopération interinstitutionnelle, notamment lors des réunions du groupe de travail ad hoc établi par la CGPM sur la question des aires marines protégées.
673. Ce groupe de travail a tenu deux réunions depuis sa création984. Au cours de ces rencontres impliquant les secrétariats de l’ACCOBAMS et du PAM ainsi que des experts des États méditerranéens, plusieurs recommandations ont été faites à l’ensemble des membres des régimes concernés par la question des aires protégées. La recommandation la plus pertinente vis-à-vis de l’expertise est celle appelant à l’harmonisation des informations à fournir pour la désignation des différentes zones protégées985. Les membres du groupe de travail ont indiqué que cette démarche d’harmonisation devra être entérinée par les États membres des différents régimes986. Une éventuelle harmonisation pourra alors être interprétée comme le résultat d’une collaboration experte interinstitutionnelle.
674. C’est aussi dans le cadre des réunions de ce groupe de travail qu’ont été présentés les premiers éléments d’une stratégie conjointe entre le PAM, l’ACCOBAMS et la CGPM987, stratégie ayant par la suite été adoptée par les parties à l’ACCOBAMS988.
2. La collaboration pour la réduction des incidences négatives des activités de pêches sur les espèces menacées
675. La question des incidences négatives des activités de pêches sur les espèces menacées fait actuellement l’objet d’un projet s’appuyant sur la collaboration des institutions de l’ACCOBAMS, et de la CGPM ainsi que du CAR-ASP. Ce projet a été initié en 2014989 dans le but d’améliorer la conservation des espèces en danger, plus particulièrement les cétacés, les tortues, les requins et les oiseaux de mer, tout en assurant la promotion de pratiques de pêche responsables dans l’Ouest de la Méditerranée. Le projet s’appuie sur des partenariats avec plusieurs États — l’Algérie, l’Espagne, la France, le Maroc, et la Tunisie — et sa gouvernance est assurée via l’établissement d’une unité de suivi conjointe aux secrétariats de l’ACCOBAMS et de la CGPM. Deux thématiques sont traitées : premièrement, comme son nom l’indique, la réduction des incidences négatives des activités de pêche et, deuxièmement, la diversification des pratiques artisanales de pêches afin de réduire la pression sur les espèces tout en participant à la promotion de l’écotourisme.
676. Ce projet se situe hors de la définition de l’expertise telle que nous la présentions en introduction de cette partie990, à savoir l’articulation de connaissances scientifiques dans le cadre d’un processus décisionnel. En effet, il s’agit d’avoir recours à l’expérience des organes de l’ACCOBAMS et de la CGPM afin de permettre une meilleure application des mesures adoptées par ces régimes, et non pas de formuler des recommandations ou d’élaborer des ébauches de décisions. L’expertise des secrétariats est mobilisée, mais il s’agit de leur expertise entendue au sens large comme désignant leur expérience et compétence technique. Le projet comporte néanmoins des éléments d’expertise dans son déroulement, mais ceux-ci se situent hors du cadre institutionnel de l’ACCOBAMS et de la CGPM. Il est prévu que des mesures de réduction des incidences des pêches soient formulées après une phase participative de récolte des données et d’identification des enjeux principaux. Cette expertise n’est pas conduite par les organes des régimes, mais se réalise cependant sous leur supervision.
677. Ce projet comporte également une dimension importante de renforcement des capacités. Par exemple, des ateliers de travail ont été organisés en 2015 afin de présenter les mesures techniques de réduction des incidences négatives des activités de pêches aux coordinateurs nationaux.
678. Ce dernier exemple d’interconnexion experte illustre que celle-ci peut également se traduire par une supervision des activités expertes situées hors du cadre institutionnel strict des régimes991.
Conclusion du chapitre 4
679. L’interconnexion de l’expertise en Méditerranée est le résultat d’un processus de construction d’un cadre juridique holistique pour la coopération. Partant de mesures sectorielles, la coopération est devenue peu à peu l’objet de décisions dédiées. À ce cadre s’ajoutent des instruments contractuels à la nature juridique ambiguë, mais assurant la sécurité juridique des relations interinstitutionnelles. Cette évolution juridique influence l’expertise institutionnelle des régimes méditerranéens de plusieurs façons.
680. Par exemple, la mise en œuvre de l’approche écosystémique au sein du PAM illustre la façon dont l’expertise tierce peut être mobilisée au profit d’un régime. Si la tendance n’est pas aussi forte dans le cadre de la CGPM ou de l’ACCOBAMS, plusieurs éléments tendent à indiquer que la collaboration experte a également joué dans l’élaboration de leurs décisions.
681. Par l’interconnexion des régimes, l’activité d’expertise peut également contribuer au développement conjoint des régimes de la région, comme l’illustre le cas du CAR-ASP et son rôle d’unité de coordination pour l’ACCOBAMS. Cette interconnexion peut également permettre l’application conjointe des dispositions environnementales de plusieurs régimes, comme l’illustre le projet supervisé par l’ACCOBAMS et la CGPM visant à réduire les incidences négatives des pêches sur les espèces protégées. L’expertise dans le cadre de ce projet n’est pas le fait des institutions des régimes impliquées, mais elle est néanmoins réalisée sous leur supervision.
682. Ce cadre juridique et ces concrétisations multiples sont autant de signes indiquant que les conclusions méditerranéennes de l’IPBES seront probablement traitées de façon cohérente par les institutions des régimes méditerranéens. Cette évolution de l’expertise méditerranéenne représente un atout pour sa crédibilité, sa pertinence et sa légitimité992, qu’elle serve de relais aux conclusions de l’IPBES ou qu’elle contribue à étoffer et adapter le cadre juridique méditerranéen dans le but de faire face à des enjeux environnementaux nouveaux ou accrus.
Notes de bas de page
790 Voir chapitre 1, La diversité des organes experts méditerranéens.
791 Voir chapitre 2, Le déploiement de l’expertise au sein des régimes méditerranéens.
792 Voir chapitre 3, L’ouverture de l’expertise méditerranéenne aux organisations non gouvernementales : un facteur pour la prise en compte effective et cohérente des conclusions de la Plateforme.
793 Cet exemple se retrouve par exemple dans le cas de l’exploitation des ressources halieutiques où des régimes comme la FAO et la CITES ont connu des difficultés d’articulation. Voir M. Young, Trading fish, saving fish: The interaction between regimes in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 2011, 366 p.
794 Concernant le thème de la fragmentation, l’étude la plus fréquemment citée est celle dirigée par le professeur Koskenniemi pour la Commission du droit international, réalisée à la suite d’une demande l’Assemblée générale des Nations unies et publiée en 2006. Voir Commission du droit international, Fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international, UNGA A/CN.4/L.682, 13 avril 2006, 279 p. Concernant les articles et ouvrages parus sur la question, ceux-ci sont pléthoriques et il est délicat d’en proposer une liste représentative. Nous citerons néanmoins l’ouvrage d’Anne Charlotte Martineau qui propose une méta-analyse de la question et offre ainsi une vision globale de l’état de la doctrine sur ce thème. Voir A.-C. Martineau, Le débat sur la fragmentation du droit international. Une analyse critique, Bruylant, Bruxelles, 2016, 584 p. également, Mario Prost propose une mise en perspective de cette « unité » du droit international que viendrait perturber le phénomène de fragmentation. Voir, M. Prost, Unitas multiplex. Unités et fragmentations du droit international, Bruylant, Bruxelles, 2013, 286 p.
795 Sur ce point, la Commission du droit international soulignait en 2006, « Il est difficile d’imaginer aujourd’hui un domaine d’activité qui ne serait pas soumis à une forme ou une autre de régulation juridique internationale ». Commission du droit international, Fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international, Rapport du Groupe d’étude de la Commission du droit international, A/CN.4/L.682,2006,§ 4.
796 À savoir, une situation où le respect d’une norme entraîne la violation d’une autre.
797 Le forum shopping est une pratique consistant, pour un acteur privé ou public, de choisir de régler un litige dans le cadre d’un régime dont les règles lui sont le plus favorables. Voir G. Cornu(dir.), Vocabulaire juridique, 11e éd., PUF, Paris, 2016, 1101 p., p. 477, entrée « forum shopping » : « possibilité qu’offre à un demandeur la diversité des règles de compétence internationale afin de saisir les tribunaux du pays appelés à rendre la décision la plus favorable ».
798 J. Lanchberry, « The convention on international trade in endangered species of wild fauna and flora (CITES): responding to calls for action from other nature conservation regimes », in S. Oberthür, T. Gehring (dir.), Institutional interaction in global environmental governance: Synergy and conflict among international and EU policies, MIT Press, Cambridge, 2011, 405 p., p. 157-179. Dans ce chapitre, l’auteur évoque la façon dont, à la suite d’une requête des organes subsidiaires de la CITES, l’Organisation mondiale des douanes a adapté ces différents codes afin de contribuer à une plus grande effectivité de la convention.
799 J. Dunoff, « A new approach to regime interaction », in M. Young (dir.), Regime interaction in international law: Facing fragmentation, Cambridge University Press, Cambridge, 2012, 334 p., p. 136-173, p. 137.
800 Sur ce thème, voir, entre autres, O. Stokke, S. Oberthür (dir.), Managing institutional complexity: Regime Interplay and global environmental change, MIT Press, Cambridge, 2011, 353 p.
801 Traduction de l’auteur issue de S. Oberthür, « Interplay management: enhancing environmental policy integration among international institutions », International Environmental Agreements, vol. 9, n° 4, 2009, p. 371-391, p. 373, « deliberate efforts by any relevant actor, group of actors, in whatever form or forum to address and improve institutional interaction and its effects ». Voir également O. Stokke, S. Oberthür, « Introduction Institutional interaction in global environmental change », in O. Stokke, S. Oberthür (dir.), op. cit., p. 1-23.
802 Voir par exemple, J.-P. Beurier, Droit international de l’environnement, 5e éd., Pedone, Paris, 2017, 628 p, p. 589-594.
803 Cf. Introduction générale, § 45-45.
804 Voir par exemple, R. Caddell, « The integration of multilateral environmental agreements: lessons from the biodiversity-related conventions », Yearbook of International Environmental Law, vol. 22, 2012, p. 37-75 ; R. Caddel, « Only connect? Regime interaction and global biodiversity conservation », in M. Bowman, P. Davies, E. Goodwin (dir.), Research Handbook on biodiversity and the law, Edward Elgar, Cheltenham, 2016, 490 p., p. 437-472 ; J. Gomar, « Environmental Policy Integration among Multilateral Environmental Agreements: the Case of Biodiversity », International Environmental Agreements, original paper, octobre 2014, 17 p. ; K. Scott, « International Environmental Governance: Managing Fragmentation through Institutional Connection », Melbourne Journal of International Law, vol. 12, n° 1, 2011, p. 176-216 ; O.S. Stokke, S. Oberthür (dir.), Managing institutional complexity: Regime interplay and global environmental change, Londres, MIT Press, 2011, 353 p. ; M. Young (dir.), Regime interaction in international law: Facing fragmentation, op. cit.
805 UNEP-WCMC, Promoting synergies within the cluster of biodiversity-related multilateral environmental agreements, UNEP-WCMC, Cambridge, 2012, 95 p. ; UNEP, Regional oceans governance: Making regional sea programmes, regional fishery bodies and large marine mechanisms work better together, UNEP Regional Seas Report and Studies No.195, UNEP, Nairobi, 2014, 211 p.
806 La notion de « complexe de régimes » désigne une situation de chevauchement de plusieurs régimes internationaux non hiérarchisés, qu’elle soit du fait de leurs objets, membres, institutions ou normes, pouvant entraîner un ensemble d’effets devant être gérés de façon appropriée pour prévenir d’éventuelles situations problématiques. Traduction de l’auteur issue de A. Orsini, J.-F. Morin, O. Young, « Regime complexes: a buzz, a boom, or a boost for global governance? », Global Governance, vol. 19, n° 1, 2013, p. 27-39, p. 29.
807 À savoir, l’application des normes.
808 À savoir, le fait que l’application des normes permette la réalisation de leurs buts.
809 L’efficience est le rapport entre les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus. S’agissant des normes, l’efficience implique d’adapter l’effort d’application aux buts recherchés. À la différence de l’effectivité et de l’efficacité, l’efficience est une notion plus économique que matérielle. La question que pose l’efficience est donc : « quel est le coût d’application d’une norme pour parvenir à un objectif ? ».
810 Cette analyse se démarque des études juridiques qui se sont davantage intéressées à la question des conflits de normes et de leur résolution. On citera par exemple le célèbre rapport de la Commission du droit international sur le sujet précisant que les interactions entre régimes sont largement sous-étudiées. Voir, Commission du droit international, Fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international, op. cit., p. 276, « L’ensemble des relations entre régimes n’est actuellement qu’un grand trou noir ». Cette affirmation est aujourd’hui tempérée par les nombreuses études qui vont vu le jour sur ce thème.
811 Nous reprenons la distinction entre coopération sectorielle et coopération structurelle de l’analyse du Professeur Harro Van Asselt. Voir H. Van Asselt, The fragmentation of global climate governance. Consequences and management of regime interactions, Edward Elgar, Cheltenham, 2014, 335 p., p. 72.
812 Voir infra, § 570 et s.
813 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.8, Renforcement de la collaboration avec la Commission générale pour les pêches en Méditerranée.
814 ACCOBAMS, 2004, Résolution 2.2, Renforcement de la collaboration des liens avec le PNUE et la CMS.
815 Dont l’adoption de memoranda que nous évoquerons au paragraphe suivant. Cf. infra, § 594 et s.
816 Année où la CGPM adopte son cadre général pour la coopération.
817 CGPM, 2007, Résolution 31/2007/4 relative au Sanctuaire Pelagos pour les mammifères marins de Méditerranée
818 Par point de chevauchement, nous entendons les thématiques relevant de la compétence de plusieurs régimes. Par exemple, la gestion de certaines espèces de poissons peut être tant l’objet d’un régime de conservation que d’un régime d’exploitation. D’autres espèces peuvent être concernées par plusieurs régimes de conservation.
819 PAM, 2005, UNEP(DEPI)/MED IG.16/13, Report of the 14th Ordinary Meeting of the Contracting Parties to the Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean and its Protocols, Portoroz, 30 novembre 2005, annexe III, recommendation II.B.1.3 « Implementation of the Action Plan for the Conservation of Cetaceans in the Mediterranean Sea ».
820 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.23, Observation commerciale des cétacés : vers un label.
821 CGPM, 2011, Recommandation 35/2011/5 relative à des mesures de gestion pour la conservation du phoque moine de Méditerranée (Monachus monachus) dans la zone d’application de la CGPM.
822 CGPM, 2011, Recommandation 35/2011/3 relative à la réduction des captures accidentelles d’oiseaux de mer dans la zone d’application de la CGPM.
823 Les versions les plus récentes de ces plans sont dans la décision Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/4, Plans d’action dans le cadre des Aires Spécialement Protégées et du Protocole sur la Diversité Biologique, incluant le phoque moine, les tortues marines, les oiseaux, les poissons cartilagineux et les habitats obscurs.
824 Voir CGPM, 2008, COC2/2008/4, Second session of the Compliance Committee, Rome, 25-26 février 2008, § 8.
825 Cf. supra, § 567.
826 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.14, First GFCM Framework Programme (2013-2018) in support of Task Force Activities (FWP).
827 CGPM, 2012, Rapport de la trente-sixième session, Marrakech, Maroc, 14-19 mai 2012.
828 Ibid., § 53-56.
829 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.14, op. cit., p. 2, « Therefore, the FWP has to be intended as a much needed tool to exploit commonalities and build upon synergies between, inter alia, the GFCM and (i) partner organizations that have a sectoral competence on the Mediterranean and the Black Sea, and (ii) FAO Regional Projects » (nous soulignons).
830 Nous revenons sur ces accords au point suivant, cf. infra, § 594 et s.
831 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.14, op. cit. p. 2, « Thus, within the remit of the FWP there will be opportunities to optimize the use of resources and avoid duplications in accordance with the current need for an efficient governance » (nous soulignons). Cette volonté affichée d’efficience par la coopération fait écho à la stratégie mise en œuvre par le Secrétariat de la CITES. Voir E. Morgera, « Animals Committee: Increasing Cooperation », Environmental Law and Policy, vol. 41, n° 4-5, 2011, p. 191-193, p. 193 : « The emphasis on collaboration with other international instruments and processes that marked the 2011 meeting of the Animals Committee appears as the start of a new trend in the modus operandi of CITES. The shift was prompted by the new CITES Secretary-General, John Scanlon, who stressed the limited resources available to the Secretariat in meeting Parties’ expectations […] ».
832 H. Van Asselt, The fragmentation of global climate governance. Consequences and management of regime interactions, op. cit., p. 72.
833 CGPM, 2013, Résolution 37/2013/1 relative à la gestion des pêches par zone, notamment grâce à la création de zones de pêche réglementées dans la zone d’application de la CGPM et à la coordination avec des initiatives du PNUE-PAM concernant la création d’aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne.
834 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.14, op. cit., p. 2.
835 Voir par exemple, CMS, 2014 PNUE/CMS/Résolution 11.10, Synergies et partenariats. La résolution « prie » le Secrétariat de la CMS d’explorer de nombreuses opportunités de synergies, laissant ainsi à ce dernier la responsabilité stratégique de tirer des profits concrets des potentielles coopérations et collaborations avec d’autres acteurs.
836 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.14, op. cit., p. 1. La durée du programme est de 5 ans à compter de janvier 2013 et est censée avoir un coût annuel de 2,5 millions d’euros.
837 Pour une analyse du rôle et de l’influence de secrétariats méditerranéens, voir Chapitre 1, § 187 et s.
838 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.11, Une alliance stratégique relative aux mesures spatiales de gestion et de conservation de la biodiversité marine entre les secrétariats de l’ACCOBAMS, la CGPM, le PNUE/PAM au travers du CAR/ASP, et L’UICN-MED, en collaboration avec MEDPAN.
839 Ibid., « Congratulates the RAC/SPA, in the framework of the Ecosystem approach of the Barcelona Convention (EcAP process), to have initiated this strategical approach ». Pour une description détaillée du mandat du CAR-ASP, voir chapitre 1, § 215.
840 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Inf17, Joint cooperation strategy on spatial-based protection and management measures for marine biodiversity among the secretariats of ACCOBAMS, GFCM, IUCN-Med, UNEP/MAP through SPA/RAC and in collaboration with MedPAN.
841 Idem.
842 Le « biodiversity liaison group » réunit les représentants de six secrétariats des conventions globales relatives à la biodiversité (CITES, Convention Ramsar, WHC, CMS, CDB, Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture). Ce groupe a pour but de renforcer la mise en œuvre de ces conventions et ainsi que leur cohérence. Voir [https://www.cbd.int/blg/] (consulté le 15 janvier 2018).
843 Par exemple, R. Caddell, « The integration of multilateral environmental agreements: lessons from the biodiversity-related conventions », op. cit., p. 23, « […]relatively few concrete developments have emerged from the direct auspices of the BLG »; A. Johannsdottir et al., « The current framework for international governance of biodiversity: is it doing more harm than good? », Review of European Community and International Environmental Law, vol. 19, n° 2, 2010, p. 139-149, p. 144.
844 ACCOBAMS, 2013, Résolution 5.1, Stratégie de l’ACCOBAMS (2014-2025).
845 Ibid., « Les meilleures opportunités à saisir naissent du besoin permanent de traiter les problématiques émergentes et d’exploiter le potentiel de synergies entre les accords internationaux existants et en vigueur ».
846 ACCOBAMS, 2013, Résolution 5.2, Programme de travail 2014-2016.
847 Ibid., point MA 2 a.
848 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.5, Programme de travail 2017-2019.
849 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.5, Programme de travail 2011-2013.
850 PAM, 2009, UNEP(DEPI)/MED IG.19/8, Rapport de la seizième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses protocoles, Marrakech, 3-5 novembre, annexe I, Déclaration de Marrakech.
851 PAM, 2008, UNEP(DEPI)/MED IG.17/10, Rapport de la quinzième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses protocoles, Alméria, 15-18 janvier 2008, annexe III, Déclaration d’Alméria.
852 PAM, 2005, UNEP(DEPI)/MED IG.16/13, Rapport de la quatorzième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses protocoles, Portoroz, 8-11 novembre 2005, annexe V, Déclaration de Portoroz.
853 Convention de Barcelone, 2012, Décision IG.20/13, Gouvernance, « Demander au Secrétariat, après consultation avec le Bureau des Parties contractantes, de préparer l’instauration d’une collaboration formelle avec la CGPM, la CDB et l’UICN et l’UpM et, comme stipulé à l’article 11 de son mandat, d’établir une coopération et un partenariat avec d’autres organisations régionales et mondiales concernées, selon le cas, et de présenter les résultats pour adoption par les Parties ».
854 Notamment, la CGPM, l’Union pour la Méditerranée, l’ACCOBAMS et l’UICN.
855 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/1, Stratégie à moyen terme du PNUE/PAM pour 2016-2021.
856 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/17, Décision sur l’adoption du programme de travail sur 5 ans et du budget-programme pour l’exercice biennal 2010-2011.
857 Convention de Barcelone, Décision IG.22/1, op. cit., annexe, Thème général : Gouvernance.
858 Convention de Barcelone, Décision IG. 22/20, Programme de travail et budget 2016-2017.
859 Ibid., Résultat Stratégique 1.3 : Consolider la participation, l’engagement, les synergies et les complémentarités entre les institutions régionales et globales.
860 La décision IG.21/14 comporte bien une disposition soulignant que l’implication des ONG permettra une élaboration des décisions s’appuyant sur de meilleures connaissances, mais rien n’est dit sur l’impact de la coopération inter-régime sur l’expertise.
861 Par exemple, CGPM, 2013, Résolution 37/2013/1 relative à la gestion des pêches par zone, notamment grâce à la création de zones de pêche réglementées dans la zone d’application de la CGPM et à la coordination avec des initiatives du PNUE-PAM concernant la création d’aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne.
862 Parmi les conventions globales portant sur la biodiversité, seule la CITES a connu un développement similaire aux régimes méditerranéens sur la question de la coopération interinstitutionnelle. En effet, en l’absence de cadre général pour la coopération, les membres de la CITES ont eu recours à plusieurs reprises aux deux types de décisions que nous venons de mentionner. Ainsi, on retrouve des appels spécifiques à la coopération avec certains partenaires précis, comme la CDB, la CMS ou encore l’Organisation internationale des bois tropicaux. Parallèlement, des résolutions portant sur certains secteurs délimités comportent des dispositions sur les collaborations à établir et renforcer en vue d’accroître leur effectivité. C’est le cas notamment de la résolution pour sur la conservation et la gestion des requins qui appelle à une plus forte collaboration avec la FAO et les organes régionaux de pêches établis sous son égide. Voir CITES, 1997, Résolution Conf. 10.4 (Rev. CoP14), Coopération et synergie avec la Convention sur la diversité biologique ; CITES, 2004, Résolution Conf. 13.3, Coopération et synergie avec la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (CMS) ; CITES, 2007, Résolution Conf. 14.4, Coopération entre la CITES et l’OIBT concernant le commerce des bois tropicaux ; CITES, 2002, Résolution Conf.12.6 (Red. CoP16), Conservation et gestion des requins.
863 Par exemple, CMS, 2002, UNEP/CMS/Résolution 07.09, Coopération avec d’autres organisations et processus ; CDB, 1995, Décision II/13, Coopération avec d’autres conventions intéressant la diversité biologique ; Ramsar, 1999, Résolution VII.4, Partenariat et coopération avec d’autres Conventions et notamment, harmonisation de l’infrastructure de gestion de l’information.
864 Par exemple, CMS, 2011, UNEP/CMS/Résolution 10.19, Conservation des espèces migratrices à la lumière du changement climatique. La résolution prévoit une coopération interinstitutionnelle avec les organes de la convention cadre des nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). La même logique de coopération avec la CCNUCC se retrouve également dans les décisions de la CDB, CDB, 2006, Décision VIII/30, Diversité biologique et changements climatiques : orientations visant à encourager les synergies entre la conservation de la diversité biologique, l’atténuation des changements climatiques et l’adaptation à ceux-ci et la lutte contre la dégradation des terres.
865 On rappellera que la définition la plus couramment utilisée de l’expertise est « l’expression d’une connaissance scientifique articulée à un processus décisionnel », P. Roqueplo, « L’expertise scientifique, consensus ou conflit ? », in J. Theys, B. Kalaora (dir.), La terre outragée. Les experts sont formels !, Éditions Autrement, Paris, 1992, 270 p., p. 157-169, p. 162.
866 Ces trois memoranda sont reproduits dans leur intégralité en annexe à la présente étude.
867 CGPM, 2008, GFCM:XXXII/2008/Inf.10, Arrangements with partner organizations.
868 CGPM, 2012, GFCM/XXXVI/2012/Inf.5(Rev.1), GFCM framework for cooperation with other organizations.
869 Ibid., appendice A.
870 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/18, Coopération et partenaires. Un mémorandum existait déjà depuis 2002 entre le CAR-ASP et le Secrétariat de l’ACCOBAMS. Sur ce point, voir infra, § 663.
871 Par exemple, la pollution marine.
872 La question de leur effectivité concrète et des activités d’expertise « interconnectées » sera traitée dans la section suivante.
873 Par exemple, dans le mémorandum entre la CGPM et le PAM, les clauses 4, 6 et 7 portent sur le statut du personnel des secrétariats respectifs, les règles d’usage des emblèmes et logos et les règles de propriété intellectuelle. On retrouve ces dispositions sous des formes similaires dans les autres memoranda que nous avons précédemment décrits.
874 Mémorandum ACCOBAMS/PAM, article 13.2 : « Tout différend, controverse ou revendication entre les Parties découlant du présent Mémorandum qui n’est pas réglé à l’amiable en application du paragraphe ci-dessus peut être soumis par l’une ou l’autre des Parties à l’arbitrage en vertu du Règlement d’arbitrage en vigueur de la CNUDCI. Le tribunal arbitral n’est pas habilité à ordonner des dommages-intérêts punitifs. Les Parties sont liées par toute sentence arbitrale rendue à l’issue de l’arbitrage, qui a valeur de règlement définitif de tout différend, controverse ou revendication ».
875 A. Aust, Modern treaty law and practice, 3e éd., Cambridge University Press, Cambridge, 2013, 468 p., p. 429.
876 K. Abbott, R. Keohane, A. Moravcsiki et al., « The concept of legalization », International Organization, vol. 54, n° 3, 2000, p. 401-419, p. 401. Pour une critique de l’approche conceptuelle de cet article, voir M. Finnemore, S. Toope, « Alternative to “legalization”: richer views of law and politics », International Organization, vol. 55, n° 3, 2001, p. 743-758.
877 K. Abbott, R. Keohane, A. Moravcsiki et al, « The concept of legalization », op. cit., p. 401 : « Obligation means that states or other actors are bound by a rule or commitment or by a set of rules or commitments. […]Precision means that rules unambiguously define the conduct they require, authorize, or proscribe. Delegation means that third parties have been granted authority to implement, interpret, and apply the rules; to resolve disputes ; and (possibly) to make further rules ».
878 On pensera par exemple au mémorandum existant entre la CDB et l’IPBES dont la portée est très vague et consacre davantage une volonté de coopération plus que les modalités exactes de cette coopération. Document disponible à l’adresse suivante : [https://www.cbd.int/doc/agreements/agmt-ipbes-2014-10-09-mou-en.pdf] (consulté le 15/01/2018)
879 Parmi ces espèces, on citera pèle mêle, les requins, les oiseaux de proie, les tortures de l’atlantique… Pour une liste complète de ces accords, voir : [http://www.cms.int/en/cms-instruments/mou] (consulté le 15/01/2018)
880 Cette souplesse des instruments concertés non contraignants est souvent invoquée comme raison principale à leur utilisation. Voir, O. Schachter, « The twilight existence of nonbinding international agreements », American Journal of International Law, vol. 71, n° 2, 1977, p. 296-304. Malgré l’ancienneté de cet article, les analyses sur l’usage des instruments concertés non contraignants n’ont pas fondamentalement changé à ce jour.
881 Bureau des affaires juridiques des Nations unies, Treaty Handbook, United Nations Publication, New York, 2012, 72 p., p. 68 : « The term memorandum of understanding (MOU) is often used to denote a less formal international instrument than a typical treaty or international agreement. »
882 Convention de Vienne sur le droit des traités, article 2.1.a.
883 J. Grant, J. Barker, (dir.), Encyclopaedic dictionary of international law, 3e éd., Oxford University Press, New York, 2009, 691 p., p. 375. Les auteurs font référence au Mémorandum d’accord entre les Gouvernements de l’Italie, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, les États-Unis d’Amérique et la Yougoslavie relatif au Territoire libre de Trieste, adopté et entré en vigueur le 5 octobre 1954, UNTS, vol. 235, p. 99. Un survol du recueil des traités des Nations unies montre bien que de très nombreux traités existent sous l’appellation de mémorandum.
884 O. Corten, P. Klein (dir.), Les conventions de Vienne sur le droit des traités. Commentaire article par article, vol. 1, Bruylant, Bruxelles, 2006, 1073 p., p. 238.
885 B. Chambers, Interlinkages and the effectiveness of multilateral environmental agreements, United Nation University Press, Tokyo, 2008, 311 p., p. 66 ; R. Churchill, G. Ulfstein, « Autonomous institutional arrangement in multilateral environmental agreements: a little noticed phenomenon in international law », American Journal of International Law, vol. 94, n° 4, 2000, p. 623-659, p. 655 ; B. Desai, Multilateral environmental agreements: legal status of the Secretariats, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, 330p., p. 165-166. On notera néanmoins que ces trois études soutiennent leur thèse avec beaucoup de précaution s’agissant de la personnalité juridique des secrétariats. Par exemple, Bradnee Chambers tient le propos suivant « In sum, this discussion would suggest that some MEA secretariats do have a certain legal personality on the external plane » (nous soulignons). Cette précaution tend à souligner le caractère controversé d’une telle conclusion vis-à-vis des théories dominantes en droit international.
886 De nombreuses décisions ont été adoptées pour clarifier le statut juridique des secrétariats vis-à-vis des institutions ou des pays hôtes. Ces clarifications ont apporté de nombreux éléments utiles quant au statut interne de ces institutions, mais n’offrent pas d’éléments de réponses sur leur personnalité juridique internationale. Voir par exemple, ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.2, Approbation de l’accord de siège avec le pays hôte. Cette résolution semble indiquer que le Secrétariat est une organisation internationale (immunités, régime fiscal…), ce qui soulève de nombreuses questions vis-à-vis des théories classiques des organisations internationales.
887 Sur cette question, voir J. Brunée, “COPing with consent: law making under multilateral environmental agreements”, Leiden Journal of International Law, vol. 15, n° 1, p. 1-52 ; R. Churchill, G. Ulfstein, « Autonomous institutional arrangement in multilateral environmental agreements: a little noticed phenomenon in international law », op. cit. ; A. Wieserma, “The new international law-makers? Conferences of the Parties to multilateral environmental agreements”, Michigan Journal of International Law, vol. 31, 2009, p. 231-302.
888 Dans la décision IG.22/18 de la Convention de Barcelone, le mémorandum entre le PAM et l’ACCOBAMS est simplement « salué » par les États méditerranéens (ou « welcomed »). À l’inverse, la liste des partenaires du PAM qui est également comprise dans cette décision est « approuvée » (ou « endorsed »).
889 Les actions de coopérations en application des memoranda sont récapitulées à l’occasion de chaque réunion plénière de la CGPM. Voir CGPM, 2013, GFCM:XXXVII/2013/Inf.4, GFCM framework for cooperation and arrangements with Party Organisations ; CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/Inf.9, GFCM framework for cooperation and arrangements with party organizations ; CGPM, 2015, GFCM:XXXIX/2015/Inf.10, GFCM framework for cooperation and arrangement with non-contracting parties and party organizations ; CGPM, 2016, GFCM:40/2016/Inf.16, GFCM framework for cooperation and arrangement with non-contracting parties and party organizations.
890 Nous abordons l’effectivité de ces accords plus en détail dans la section suivante.
891 Accord entre les Nations unies et l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture, Approuvé par la Conférence générale le 6 décembre 1946 et par l’Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1946, entré en vigueur le 14 décembre 1946, UNESCO Textes fondamentaux, 2016, p. 173.
892 Voir S. Bauer, « Dœs bureaucracy really matters? The authority of intergovernmental secretariats in global environmental politics », Global Environmental Politics, vol. 6, n° 1, 2006, p. 23-49. Dans cet article, Steffan Bauer relate la perte de confiance des États envers le Secrétariat de la convention contre la désertification après que celui-ci ait dépassé le cadre de son mandat. Voir également A. Guzman, « International organizations and the Frankenstein problem », European Journal of International Law, vol. 24, n° 4, 2013, p. 999-1025. Cet article souligne les différentes méthodes utilisées par les États pour restreindre les pouvoirs des organisations internationales que ceux-ci créent. Ces deux articles sont des illustrations, parmi d’autres, de la forte volonté de contrôle qu’ont les États sur les institutions qu’ils établissent.
893 C’est le cas pour la CITES qui n’a pas encore apporté de réponse définitive sur cette question. Sur l’accord entre la CITES et la FAO, voir M. Young, Trading fish, saving fish: The interaction between regimes in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 2011, 366 p., p. 155-158. Il en est de même pour le Secrétariat de la CMS où une résolution de 2002 a appelé à un éclaircissement quant à sa personnalité juridique sans jamais connaître de décision concrète par la suite. Voir, CMS, 2002, Résolution 7.13, Accord de siège pour le Secrétariat de la Convention et sa personnalité juridique.
894 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.20, Approbation de l’accord de siège avec le pays hôte, article 1 : capacité juridique : « Le Gouvernement de S.A.S. le Prince de Monaco reconnaît la personnalité juridique de l’Organisation et, aux fins d’exécution de ses missions statutaires, sa capacité : – de contracter, – d’acquérir des biens mobiliers et immobiliers et d’en disposer, – d’ester en justice. » (nous soulignons).
895 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers.
896 CITES, 2006, SC54 Doc.8, Legal personality of the Convention and the Secretariat. Pour ajouter encore plus de confusion à cette situation, nous soulignerons que le Secrétariat de la CDB bénéficie, lui, du nom de domaine « .int ».
897 À l’exception de l’exigence de traité constitutif, on soulignera que le Secrétariat de l’ACCOBAMS présente plusieurs caractéristiques propres aux organisations internationales, comme l’immunité de ses agents ou l’exemption de droit et taxe. Voir, ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.2, Approbation de l’accord de siège avec le pays hôte.
898 En ce sens, voir par exemple, F. Daillier, M. Forteau, A. Pellet, Droit international public, 8e éd., LGDJ, Paris, 2009, 1709 p., p. 637-708 ou encore M. Shaw, International law, 6e éd., Cambridge University Press, Cambridge, 2008, 1542 p., p. 1282-1331. On objectera néanmoins que l’effet d’une nouvelle explosion institutionnelle serait limité en ce qui concerne les frais déjà engagés par les États dans le fonctionnement des différentes organisations établies dans le domaine de la gouvernance de l’environnement. Également, sur l’impact limité d’une explosion d’organisations internationales sur l’unité du droit international, voir M. Prost, Kingsley P. Clark, « Unity, diversity and the fragmentation of international law: how much dœs the multiplication of international organizations really matters? », Chinese Journal of International Law, vol. 5, n° 2, 2006, p. 341-370.
899 On soulignera que leur statut juridique au niveau national pose moins de difficultés, comme l’illustrent les décisions adoptées sur cette question par les parties des différentes conventions globales relatives à la biodiversité. Par exemple, CMS, 2002, Résolution 7.13, Accord de siège pour le Secrétariat de la Convention et sa personnalité juridique.
900 D. Carreau, F. Marrella, Droit international, 11e éd., Pedone, Paris, 2012, 733 p., p. 69.
901 J. Combacau, S. Sur, Droit international public, 12e éd., LDGJ, Paris, 2016, 832 p., p. 17.
902 P.-M. Dupuy, Y. Kerbrat, Droit international public, 13e éd., Dalloz, Paris, 2016, 920 p., p. 1.
903 Les memoranda doivent être appliqués.
904 L’inapplication des memoranda peut être sanctionnée par un tiers.
905 Définition issue du site Encyclopedia Britannica : [https://global.britannica.com/science/Batesian-mimicry] (consulté le 15/01/2018) (traduction de l’auteur)
906 C. Thibierge et alii, La force normative – Naissance d’un concept, Bruylant, Bruxelles, 2009, 891 p.
907 J. Pauwelyn, « Is it international law or not, and dœs it even matter? », J. Pauwelyn, R. Wessel, J. Wouters (dir.), Informal international lawmaking, Oxford University Press, Oxford, 2012, 549 p., p. 125-161, p. 140.
908 Idem.
909 Les conventions du « Chemical Cluster » offrent un autre exemple de formalisation de la coopération interinstitutionnelle. Les chevauchements thématiques, administratifs, et en termes d’adhésion de ces conventions ont permis une mutualisation forte. Ainsi, leurs réunions décisionnelles se déroulent simultanément et mènent à l’adoption de décisions communes comportant des dispositions sur la coopération entre secrétariats. Dans un tel cadre, la coopération institutionnelle entre les secrétariats et les organes experts est logiquement forte. Il est cependant peu probable qu’un tel exemple soit réitéré en l’état à l’échelle de la Méditerranée. En effet, les secrétariats ne sont pas situés dans les mêmes pays et ne sont pas sous la responsabilité administrative des mêmes organisations. La complémentarité entre les accords méditerranéens est également moins évidente qu’entre les conventions du chemical cluster. Voir UNEP/CHW.12/19 ; UNEP/FAO/RC/COP.7/15 ; UNEP/POPS/COP.7/31 (document joint), 17 décembre 2014, International cooperation and coordination et Ex.2-1, Décision globale sur l’amélioration de la coopération et de la coordination entre les conventions de Bâle, de Rotterdam et de Stockholm.
910 Étude disponible dans, Conseil d’État, Études et documents du conseil d’État, La Documentation française, Paris, 2006, 412 p., p. 229-341.
911 T. Piazzon, La sécurité juridique, Defrénois, Paris, 2009, 638 p.
912 U. Beyerlin, T. Marauhn, International environmental law, Hart Publishing, Oxford, 2011, 452 p., p. 294 ; K. Scott, « International environmental governance: managing fragmentation through institutional connection », op. cit., p. 192 ss ; M. Young, Trading fish, saving fish: The interaction between regimes in international law, op. cit., p. 155-158.
913 Depuis 2012, chaque conférence des parties à la Convention de Barcelone a mené à l’adoption de memoranda d’accord avec d’autres institutions pertinentes pour la conservation et la gestion durable de l’environnement méditerranéen. Des memoranda ont été signé avec l’UICN, l’UPM, ou encore la Commission pour la protection de la mer Noire contre la pollution. Ces décisions sont toutes accompagnées d’un mandat adressé à l’Unité de Coordination du PAM pour formaliser ses relations avec d’autres partenaires.
914 Article 1er du mémorandum ACCOBAMS / CGPM et du mémorandum ACCOBAMS / PAM.
915 Cf. Chapitre 3 : L’ouverture de l’expertise méditerranéenne aux organisations non gouvernementales.
916 Sur ce point, voir chapitre 1, § 188 et s.
917 Année à partir de laquelle les membres des régimes méditerranéens ont commencé à adopter des décisions générales de coopération venant compléter les décisions sectorielles existantes.
918 Par l’expression « développement d’un régime », nous désignons l’élaboration de normes nouvelles, l’interprétation renouvelée de normes existantes et toute action visant à renforcer l’effectivité ou l’efficience de ces normes.
919 Sur ces caractéristiques, voir chapitre 2, § 273-277.
920 L’approche écosystémique est un principe du droit de l’environnement qui appelle à gérer les écosystèmes de façon holistique et intégrée. Nous consacrons le dernier titre de notre étude à ce principe.
921 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/6, Application de l’approche écosystémique à la gestion des activités humaines pouvant affecter l’environnement marin et côtier de la Méditerranée. Le dernier titre de la présente étude est dédié à l’influence du principe d’approche écosystémique sur le droit de l’environnement en Méditerranée.
922 Ces objectifs permettent également l’encadrement des différents processus de suivi et d’évaluation de l’environnement dans la région. Voir, Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/07, Programme de surveillance et d’évaluation intégrées de la mer et des côtes méditerranéennes et Critères d’évaluation connexes.
923 Convention de Barcelone, 2012, Décision IG.20/4, Mise en œuvre de la feuille de route pour l’approche écosystémique du PAM : objectifs écologiques et opérationnels pour la Méditerranée, indicateurs et calendrier de mise en œuvre de la feuille de route pour l’approche écosystémique, annexe II. Ces objectifs sont :
1. La diversité biologique est maintenue ou renforcée
2. Les espèces non indigènes n’affectent pas l’écosystème
3. Les populations de poissons et crustacés exploités commercialement sont à l’intérieur des limites biologiques de sécurité
4. Les altérations aux composantes des chaînes alimentaires marines n’ont pas d’effets négatifs à long terme
5. L’eutrophisation d’origine anthropique est évitée
6. L’intégrité du sol marin est maintenue
7. L’altération des conditions hydrographiques n’affecte pas de manière négative les écosystèmes côtiers et marins.
8. Les dynamiques naturelles des zones côtières sont maintenues et les écosystèmes et paysages côtiers sont préservés
9. Les contaminants n’ont aucun impact significatif sur les écosystèmes côtiers et marins et sur la santé.
10. Les déchets marins et côtiers n’affectent pas de manière négative les environnements côtiers et marins.
11. Le bruit des activités humaines n’a pas d’impact significatif sur les écosystèmes marins et côtiers.
924 Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/3, Relative à l’approche écosystémique comportant l’adoption des définitions du « bon état écologique » (BEE) et des cibles, annexe 1, indicateur 1.1.1.
925 Plusieurs organes ad hoc ont été créés pour permettre la mise en œuvre de l’EcAp au sein du PAM : un groupe de coordination en charge de l’intégration et l’orientation des travaux ainsi que trois groupes de correspondance sur le « bon état écologique et les cibles », sur « la surveillance et le suivi » et sur « l’analyse sociale et économique ». Voir Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/3, op. cit., annexe V – Structure de gouvernance EcAp. Nous offrons une analyse plus détaillée de ces groupes dans le chapitre 7 de cette thèse. Les représentants de la CGPM et de l’ACCOBAMS participent aussi régulièrement aux réunions du groupe de correspondance sur la surveillance et le suivi. Par exemple, PAM, 2017, UNEP(DEPI)/MED WG.444/Inf.5, Report of the meeting of the correspondence group on monitoring (CORMON), Biodiveristy and Fisheries, Madrid, 28 février – 1er mars 2017.
926 Chapitre 3, § 492.
927 On retrouve des représentants de la CGPM et de l’ACCOBAMS lors d’une réunion tenue en 2013 sur le bon état écologique et ses cibles. Voir PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MEP WG.373/4, Report of the Meeting Correspondence group on GES and targets Biodiversity and Fisheries Cluster, Rome, 7-8 février 2013. Ce rapport n’offre cependant aucune indication sur les interventions de ces représentants. Seule leur présence est indiquée.
928 Cf. supra, § 560 et s. Ces décisions sectorielles appellent fréquemment à ce type de collaboration par la participation aux réunions.
929 Convention de Barcelone, Décision IG.20/4, op. cit. Le secrétariat du PAM s’est vu confier la tâche d’élaborer un programme de suivi de l’approche écosystémique « en coopération avec les autres organisations compétentes au niveau régional, notamment les secrétariats de la CGPM, de l’ICAT et de l’ACCOBAMS ».
930 ACCOBAMS, 2013, ACCOBAMS/MOP5/2013/Doc10, Contribution de l’ACCOBAMS au processus de l’approche écosystémique en Méditerranée, p. 4 : « Tel que validé par le Groupe de Correspondance sur le BEE et les cibles – cluster “Pollution et déchets” – et la Réunion des Points Focaux du MED POL, la détermination du BEE et des cibles pour cet Objectif écologique sera réalisé par ACCOBAMS » (nous soulignons).
931 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS/MOP6/2016/Doc10, Rapport du Secrétariat, p. 5.
932 Comme le montrent les différents documents officiels sur la question. CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/Inf.9, GFCM framework for cooperation and arrangements with party organizations, § 5. Voir également, PAM, 2014, UNEP(DEPI)/MED WG.390/Inf.5, GFCM Information note on EO3 ; PAM, 2015, UNEP(DEPI)/MED WG.420/Inf.19, GFCM Input in relation to the draft list of species and habitats.
933 L’influence de ces organes influence est d’ailleurs rappelée dans les visas des décisions récemment adoptées concernant les objectifs écologiques de l’EcAP ou encore le programme de surveillance et d’évaluation intégrée. Voir Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/3, op. cit.et Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/7, Programme de surveillance et d’évaluation intégrées de la mer et des côtes méditerranéennes et critères d’évaluation connexes.
934 Année de la déclaration de Marrakech appelant à une plus forte coopération dans la région. Cf. supra, § 586.
935 L’exemple le plus ancien de telles rencontres date de 1978 lors de la rencontre des institutions du PAM et de la GFCM sur le thème de l’aquaculture. Voir, PAM, 1978, UNEP/WG.15/5/Rev.1, Rapport sur la consultation d’experts sur le développement de l’aquaculture en Méditerranée, organisée par le gouvernement grec en coopération avec le CGPM (FAO) et le PNUE.
936 Cette approche évoque, avec un degré d’intégration plus important, les consultations qui ont été menées entre les secrétariats des conventions globales portant sur la biodiversité durant l’élaboration du plan stratégique pour la biodiversité de 2010. En impliquant des institutions des autres régimes dans l’élaboration du plan, le Secrétariat de la CDB s’est assuré qu’il soit favorablement accueilli dans d’autres fora, ce qui n’avait pas été le cas du précédent plan stratégique adopté par les parties à la CDB. Voir G. Futhazar, « The diffusion of the Strategic Plan for Biodiversity and its Aichi Biodiversity Targets within the biodiversity cluster: an illustration of current trends in the global governance of biodiversity and ecosystems », op. cit., p. 144-147.
937 Pour rappel, le premier programme-cadre est le document qui a vocation à structurer la démarche coopérative inter-régime de la CGPM, cf. supra, § 572-578.
938 CGPM, 2011, Recommandation 35/2011/5 relative à des mesures de gestion pour la conservation du phoque moine de Méditerranée (Monachus monachus) dans la zone d’application de la CGPM.
939 CGPM, 2012, Recommandation 36/2012/2 relative à la réduction des captures accidentelles de cétacés dans la zone d’application de la CGPM.
940 CGPM, 2011, Recommandation 35/2011/4 relative aux captures accidentelles de tortues marines dans la zone d’application de la CGPM.
941 CGPM, 2011, Recommandation 35/2011/3 relative à la réduction des captures accidentelles d’oiseaux de mer dans la zone d’application de la CGPM.
942 CGPM, 2012, Recommandation 36/2012/1 relative à des mesures supplémentaires concernant l’exploitation du corail rouge dans la zone d’application de la CGPM.
943 CGPM, 2012, Recommandation 36/2012/3 concernant des mesures de gestion des pêches pour la conservation des requins et des raies dans la zone d’application la CPGM.
944 CGPM, 2013, Recommandation 37/2013/2 relative à la définition d’un ensemble de normes minimales pour la pêche au filet maillant de fond exploitant le turbot et pour la conservation des cétacés en mer Noire.
945 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/15, Plan d’action pour la protection du coralligène et des autres bio-concrétions calcaires de Méditerranée ; Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/4, Plans d’action dans le cadre des Aires Spécialement Protégées et du Protocole sur la Diversité Biologique, incluant le phoque moine, les tortues marines, les oiseaux, les poissons cartilagineux et les habitats obscurs.
946 Plusieurs résolutions ont été adoptées à ce sujet dès la deuxième réunion des parties de l’ACCOBAMS. Un amendement à l’accord a même été adopté lors de la 3e réunion des parties afin de tenter de renforcer l’effectivité des mesures concernant les activités de pêche pouvant nuire aux cétacés.
947 Notamment les rapports de sessions de la Commission. Voir, CGPM, 2011, Rapport de la trente-cinquième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Rome, 9-14 mai 2011 ; CGPM, 2012 Rapport de la trente-sixième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Marrakech, 14-19 mai 2012 : CGPM, 2013, Rapport de la trente-septième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Split, 13-17 mai 2013.
948 Voir chapitre 1, § 164-176 et chapitre 2, § 334 et s.
949 Pour une présentation détaillée de ces deux organes, voir chapitre 1, § 164-176.
950 La possibilité de soumettre des propositions de recommandations et de résolutions est aujourd’hui encadrée par la résolution 40/2016/1 relative à des principes directeurs pour la rédaction des décisions de la CGPM. Celle-ci succède à la résolution 35/2011/3 concernant la procédure de soumission de nouvelles propositions de décisions au cours des sessions annuelles de la CGPM adoptée suite à l’évaluation de performance de la Commission méditerranéenne.
951 CGPM, 2011, Rapport de la treizième session du comité scientifique consultatif des pêches, Marseille, 7-11 février 2011 ; CGPM, 2012, Rapport de la quatorzième session du comité scientifique consultatif, Sofia, 20-24 février 2012 ; CGPM, 2013, Rapport de la quinzième session du comité scientifique consultatif, Rome, 8-11 avril 2013.
952 CGPM, 2012, GFCM:SAC14/2012/Inf.5, Report of the 12th Session of the Sub-Committee on Marine Environment and Ecosystems (SCMEE), Rome, 23-26 janvier 2012, § 4 ; CGPM, 2011, 2nd Transversal Working Group on By-Catch (in collaboration with ACCOBAMS), 7-9 décembre 2011, Antalya, Liste des participants. À cet atelier de travail était présent Alexei Birkun, membre du Comité scientifique de l’ACCOBAMS à l’époque.
953 CGPM, 2011, Second transversal workshop on red coral, Ajaccio, 5-7 octobre 2011.
954 CGPM, 2012, Rapport de la quatorzième session du comité scientifique consultatif, Sofia, 20-24 février 2012, § 34-39.
955 Ce cas de figure est évoqué dans l’évaluation de performance de la CGPM, mais aucun élément disponible ne nous permet d’être véritablement certains que les recommandations du SAC ont relayées par l’UE lors des sessions de la Commission. Voir, CGPM, 2011, GFCM:XXXV/2011/Inf.8, Performance review of the general fisheries commission for the Mediterranean and Black sea, p. 78, « […] it often happens that Recommendations developed in the SAC are formally tabled by a Member that has agreed to be the conduit to the GFCM Session in respect of that proposed Recommendation » (nous soulignons).
956 CGPM, 2016, Recommandation 40/2016/7 concernant l’autorisation d’utiliser des véhicules sous-marins télécommandés dans le cadre de programmes nationaux de recherche scientifique sur le corail rouge ; CGPM, 2017, Recommandation 41/2017/5 relative à la mise en place d’un plan régional de gestion adaptative pour l’exploitation du corail rouge en mer Méditerranée.
957 Par exemple, aucun représentant des institutions du PAM n’étaient présent aux ateliers de travail sur le corail rouge, tenus dans le but de participer à l’élaboration d’un plan régional de gestion du corail rouge. Voir CGPM, 2014, GFCM Regional Workshop on Regional Management Plan for red coral, Bruxelles, 21-22 January 2014 ; CGPM, 2017, Report of the Workshop on red coral (WKREDCORAL), Gammarth, 7-8 mars 2017.
958 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.22, Aires marines protégées pour les cétacés ; ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.15, Aires marines protégées pour la conservation des cétacés ; ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.24, Nouvelles aires de conservation pour les habitats de cétacés.
959 Cf. supra, § 564.
960 On rappellera que la coopération des institutions de l’ACCOBAMS et du PAM est consacrée dès 2005 avec le plan d’action sur les cétacés adoptées par les parties à la Convention de Barcelone (voir PAM, 2005, UNEP(DEPI)/MED IG.16/13, Rapport de la quatorzième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la pollution du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses protocoles, Portoroz, 8-11 novembre 2005, annexe III, recommandation II.B.1.3).
961 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.8, Renforcement de la collaboration avec la Commission générale pour les pêches en Méditerranée.
962 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.16, Interactions entre les activités de pêche et les cétacés.
963 ACCOBAMS, 2017, Report of the eleventh meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Monaco, 7-9 février 2017 ; ACCOBAMS, 2015, Report of the tenth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Nice, 20-22 octobre 2015 ; ACCOBAMS, 2014, Report of the ninth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Monaco, 15-17 avril 2014.
964 Nous reviendrons sur ces projets aux points suivants, cf. infra, § 670 et s.
965 ACCOBAMS, 2013, Résolution 5.1, Stratégie de l’ACCOBAMS (2014-2025). Cette stratégie indique dans son introduction que « l’ACCOBAMS n’est pas parvenu à assurer le statut de conservation des populations de cétacés ».
966 ACCOBAMS, Article V – Unité de coordination. Les sous-régions identifiées dans l’ACCOBAMS sont la mer Noire et la Méditerranée et la zone atlantique adjacente (Article I – Champ d’application, Définition et Interprétation).
967 ACCOBAMS, Article V-1-b.
968 ACCOBAMS, 2002, Résolution 1.4, Établissement de l’unité de coordination sous-régionale pour la mer Méditerranée et la zone atlantique adjacente.
969 Nous n’avons pas trouvé de copie de ce mémorandum au cours de nos recherches, il est néanmoins évoqué dans le document suivant : PAM, 2005, UNEP(DEC)/MED WG.269/5, Draft Collaboration Frame between ACCOBAMS and RAC/SPA.
970 Cf. supra, § 564.
971 ACCOBAMS, 2016, ACCOMBAMS-MOP6/2016/Doc27, Une stratégie de surveillance du bruit sous-marin pour l’ensemble du bassin méditerranéen.
972 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Doc13, Rapport de l’unité de coordination sous-régionale pour la Méditerranée incluant les activités des pays non parties, p. 11.
973 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Doc13, op. cit., p. 14.
974 Par exemple, voir Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/6, Décision sur le Cadre Régional pour l’Adaptation au Changement Climatique pour les Aires Côtières et Marines Méditerranéennes.
975 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.14, Changement climatique.
976 Plus particulièrement, le protocole MARPOL. Protocole de 1978 relatif à la Convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires, adopté le 17 février 1978 à Londres, entrée en vigueur le 2 octobre 1983, UNTS, vol. 1340-1341, p. 61.
977 Convention de Stockholm, 2009, Décision SC-4/23, Centres régionaux et sous-régionaux pour le renforcement des capacités et le transfert de technologies.
978 Convention de Stockholm, 2009, UNEP/POPS/COP.4/22, Sélection des centres régionaux et sous-régionaux pour le renforcement des capacités et le transfert de technologies écologiquement rationnelles au titre de la Convention de Stockholm.
979 Voir chapitre 1, § 215-220.
980 Cette forme d’institutionnalisation de l’expertise est la plus usuelle parmi les accords multilatéraux environnementaux.
981 Par exemple, la CGPM ne s’est mise à produire des documents faisant état des activités de coopération qu’à partir de 2012.
982 On notera que les projets liants les régimes méditerranéens aux régimes globaux semblent plus nombreux que les projets les liants entre eux. On pensera par exemple à la collaboration entre les institutions de la CDB et du PAM pour la désignation des zones d’importance écologique ou biologique ou encore à la coopération entre les organes de l’ACCOBAMS, de la CMS et de l’ASCOBANS sur l’impact du bruit sur les cétacés. Pour sa part, la CGPM coopère avec d’autres institutions sur la gestion de certaines espèces, comme la CICTA sur les espèces de thonidés en Méditerranée. L’adoption relativement récente des cadres généraux de coopération favorisera éventuellement le développement de projets plus nombreux entre les régimes méditerranéens.
983 CGPM, 2013, Résolution 37/2013/1 relative à la gestion des pêches par zone, notamment grâce à la création de zones de pêche réglementées dans la zone d’application de la CGPM et à la coordination avec des initiatives du PNUE-PAM concernant la création d’aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne. Point 4, « Dans le cas où la CGPM aurait l’intention de désigner une zone de pêche réglementée qui pourrait se situer entièrement ou partiellement dans une ASPIM, la décision ne pourra être prise que si une coopération et une coordination appropriées ont eu lieu entre la CGPM, le PNUE-PAM et les autres organisations régionales compétentes, telles qu’ACCOBAMS » (nous soulignons).
984 CGPM, 2014, Final report of Working Group on Marine Protected Areas, Bar, 3 février 2014 et CGPM, 2015, Second meeting of the GFCM Working Group on Marine Protected Areas – Final Report, Gammarth, 9-12 juin 2015.
985 « Aire d’importance spéciale pour les cétacés » pour l’ACCOBAMS, « zone de pêche restreinte » pour la CGPM et « aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne » pour le PAM. Voir CGPM, Final report of Working Group on Marine Protected Areas, op. cit., § 14-16.
986 Idem. Les États méditerranéens n’ont pas encore adopté de décision établissant une harmonisation de toutes les données relatives aux aires protégées dans les différents cadres juridiques internationaux applicables à la région.
987 CGPM, 2015, Second meeting of the GFCM Working Group on Marine Protected Areas – Final Report, Gammarth, 9-12 juin 2015, § 36.
988 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.11, Une Alliance Stratégique relative aux mesures spatiales de gestion et de conservation de l’environnement Méditerranéen entre les Secrétariats de l’ACCOBAMS, la CGPM, l’UNEP/MAP au travers du CAR/ASP, et l’UICN-Med, en collaboration avec MedPAN.
989 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Inf12, Progress report of the ACCOBAMS/GFCM project on mitigating the negative interactions between threatened marine species and fishing activities.
990 Cf. introduction de la partie 1.
991 On soulignera aussi que ce type de projet, menés par des organisations et institutions internationales, peut, à terme, entraîner la création de norme juridique par la répétition de certaines pratiques. Pour des exemples de telles situations, principalement dans le domaine de la sécurité et de l’humanitaire, voir I. Johnstone, « Lawmaking through the operational activities of international organizations », The George Washington International Law Review, vol. 40, n° 1, 2008, p. 87-122.
992 Pour une définition de ces termes, voir chapitre 2, § 273-277.

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