Chapitre 3. L’ouverture de l’expertise méditerranéenne aux organisations non gouvernementales : une voie supplémentaire pour la diffusion des conclusions de l’IPBES
p. 161-207
Texte intégral
409. La notion d’organisation non gouvernementale (ONG) recouvre un vaste champ d’acteurs aux activités diverses, si bien qu’en proposer une définition satisfaisante se révèle délicat. Par exemple, le rapport Cardoso sur les relations entre les Nations unies et la société civile598 désigne les ONG comme des institutions à but non lucratif spécifiquement dédiées à la promotion d’un intérêt général599. Cette définition, si elle rend compte d’une large part des activités des ONG, écarte pourtant les associations et groupements représentant, dans les fora internationaux, des intérêts privés tels que ceux du secteur industriel. Or, ces groupements qui agissent pour les intérêts privés d’entreprises sont également « non gouvernementaux » et détiennent une influence importante dans divers secteurs de la gouvernance internationale. La pauvreté conceptuelle d’une appellation négative – à savoir désigner un objet par ce qu’il n’est pas – n’a pas manqué d’être soulignée600. Néanmoins un consensus semble se former autour d’une série de critères minimaux propres aux ONG, à savoir : le caractère privé de l’institution (les États et organisations internationales n’y participent pas), son but non lucratif et son action précisément orientée601 (qu’il s’agisse de la défense d’un intérêt général ou particulier).
410. Au-delà des débats sur le meilleur dénominatif pour ces acteurs, les commentateurs s’accordent sur le rôle majeur que jouent ces organisations dans l’élaboration et la mise en œuvre du droit international. Cette dynamique est marquée et il existe aujourd’hui un fort consensus sur le caractère de moins en moins stato-centré de l’action internationale602. Consciente de l’importance de ces organisations pour la conservation et la gestion durable de l’environnement, l’IPBES prévoit expressément l’établissement de liens forts avec les acteurs non étatiques, notamment les ONG censées représenter la société civile. Ces liens sont consacrés par les nombreuses décisions portant sur la communication de la Plateforme ou sur l’engagement des parties prenantes603. Ces décisions définissent les différents rôles de cette catégorie d’acteurs ainsi que les moyens, outils et méthodes pour la formalisation de leurs liens avec la Plateforme604.
411. Les ONG ont donc vocation à devenir des institutions clefs pour la diffusion des conclusions de l’IPBES. Cette perspective invite à s’interroger sur le cadre juridique permettant la participation des ONG aux processus d’expertise et décisionnels en Méditerranée. En effet, si les régimes méditerranéens permettent une participation effective des ONG, les conclusions pertinentes de la Plateforme auront davantage de chances d’être incorporées aux décisions des différents accords605. Suivant cette logique, les ONG pourront être des porte-voix de l’IPBES au cours des différentes étapes de la vie de l’expertise méditerranéenne, à savoir, sa commande, son élaboration et sa réception.
412. Lors de la commande de l’expertise par les organes décisionnels méditerranéens, les ONG auront la possibilité d’inviter les États à prendre en considération les conclusions de la Plateforme afin d’orienter l’expertise future. Ensuite, lors de l’élaboration de l’expertise, les ONG pouvant participer aux réunions expertes pourront tenter d’insérer les conclusions de l’IPBES dans les recommandations faites par les organes subsidiaires. Finalement, lors de la réception de l’expertise par l’organe décisionnel, ces organismes seront en mesure d’appuyer ou de dénoncer des conclusions expertes en se référant aux travaux de l’IPBES.
413. Mais, plus qu’un simple relais des conclusions de l’IPBES, la participation des ONG en tant que représentantes de la société civile constitue également un gage de légitimité pour les décisions méditerranéennes606. En effet, l’aspect démocratique du droit international de l’environnement est un élément fondamental pour assurer son effectivité. Cet enjeu est tout particulièrement illustré par l’adoption de la convention d’Aarhus607 qui appelle, entre autres, à une plus forte participation de la société civile dans les processus décisionnels internationaux608. Considérant que l’ensemble des pays de la rive Nord de la Méditerranée sont parties à cette convention, cet enjeu de démocratisation s’inscrit dans la mise en œuvre de leurs objectifs conventionnels.
414. L’analyse de la participation des ONG aux régimes méditerranéens soulève deux séries de questions. Premièrement, quelles sont les différentes règles internationales permettant leur implication dans l’expertise méditerranéenne (section I) ? Deuxièmement, ces règles sont-elles effectives609 et efficaces610 (section II) ?
415. Ces interrogations sur la participation des ONG font écho aux nombreux ouvrages et articles portant sur cette question. Pour autant, nous n’avons pas trouvé au cours de nos recherches d’étude portant sur la participation des ONG dans l’ensemble des régimes méditerranéens611. Bien que focalisé sur l’expertise, ce présent chapitre a pour objet d’apporter des éléments d’analyse sur ce thème peu exploré.
Section I. La participation des ONG : d’observateurs à partenaires
416. Au cours des dernières années, les conditions de participation des ONG aux processus décisionnels et experts des régimes méditerranéens se sont considérablement étoffées. Le statut612 d’observateur, largement reconnu aux ONG au sein des régimes environnementaux et leur conférant certains leviers d’action (I), s’est vu progressivement complété, voire remplacé, par celui de « partenaire ». Ce dernier statut est soumis à de nombreuses règles relatives aux critères d’accession ainsi qu’aux droits et responsabilités qu’il implique (II).
I. Le statut d’observateur : une garantie usuelle de participation
417. Le statut d’observateur permet généralement au représentant d’un sujet de droit international ou d’une ONG de participer aux travaux des institutions d’un régime dont il n’est pas partie613. Les modalités de cette participation peuvent varier d’un régime à un autre614, mais une caractéristique demeure constante : les observateurs ne bénéficient pas du droit de vote.
418. La participation contemporaine des ONG aux différents fora du droit international – tels que les assemblées générales des organisations internationales ou les réunions des organes décisionnels des accords multilatéraux – n’est pas une innovation : on observe cette pratique dès le début du xxe siècle615. Cependant, durant les années 1980, les règles encadrant la participation des observateurs connaissent une harmonisation au sein des régimes environnementaux616. À l’appui de cette harmonisation, le protocole de Montréal617 à la convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone618 fournit un modèle largement repris sur les modalités de participation des observateurs619. Son article 11.5 dispose :
« […] Tout organisme ou institution national ou international, gouvernemental ou non gouvernemental, qualifié dans les domaines liés à la protection de la couche d’ozone, qui a informé le secrétariat de son désir de se faire représenter en qualité d’observateur à une réunion des Parties, peut être admis à y prendre part sauf si un tiers au moins des Parties présentes s’y oppose. L’admission et la participation des observateurs sont subordonnées au respect du règlement intérieur adopté par les Parties ».
419. Cette formule est fréquemment reprise dans les règlements intérieurs des autres organes subsidiaires des régimes environnementaux globaux. Cependant, comme nous le constaterons dans ce chapitre, les règles de participations peuvent sensiblement varier d’un organe à l’autre au sein des régimes méditerranéens.
420. Concrètement, la participation des ONG peut leur offrir plusieurs leviers d’influence sur l’expertise :
- Lors des réunions décisionnelles, en influençant la commande et la réception de l’expertise
- Lors des réunions des organes experts, en influençant l’élaboration de l’expertise
421. Par exemple, lors d’une réunion d’un organe expert où sont discutées des recommandations avant leur adoption, une ONG aura la possibilité de proposer des amendements (modifications ou ajouts) sur la base de données dont elle dispose. Ce cas de figure s’est par exemple produit lors de la 6e réunion du Comité scientifique de l’ACCOBAMS où un représentant de l’organisation observatrice Thetys Research Institutes a apporté des informations pertinentes sur l’aire de répartition du dauphin commun à bec court620. Cette donnée a par la suite été reprise et incorporée dans les recommandations du Comité621. Autre exemple, dans le contexte de la CITES, le rôle expert des observateurs a fait l’objet d’une reconnaissance formelle de la part du président du Comité pour les animaux dans son rapport à la COP de 2016622.
422. Cependant, ces modifications suggérées par les observateurs ne pourront être incorporées aux recommandations qu’à la condition d’être acceptées par les membres de lege des organes experts. Ceci implique pour les ONG espérant avoir un impact à ce stade d’être capable de faire preuve d’une grande force de persuasion623. Le statut d’observateur ne conférera donc de l’influence que dans la mesure où il permet à une ONG de participer officiellement aux négociations. L’influence réelle d’une ONG dépendra par la suite de ses capacités propres à peser sur les débats.
423. Lors des réunions décisionnelles faisant suite aux réunions expertes, les ONG n’auront évidemment pas la possibilité de modifier le contenu des recommandations adressées aux États membres, mais pourront néanmoins les critiquer ou les appuyer afin d’orienter les négociations. Encore une fois, l’impact des suggestions des ONG n’est pas garanti et dépendra de plusieurs facteurs contextuels (personne émettant la critique, élément visé par la critique, identité des membres adhérant à la critique…). Par exemple, l’intervention du WWF en faveur du classement du thon rouge en annexe II de la CITES624 n’a pas pour autant contribué au succès de l’amendement proposé à cette fin par Monaco en 2010625.
424. Si le statut d’observateur est prévu dans les textes fondateurs des régimes méditerranéens, les dispositions précises l’encadrant sont généralement contenues dans les règlements intérieurs de leurs différents organes (décisionnels, experts ou administratifs). Le plus souvent, le règlement intérieur adopté par les États membres pour l’organe décisionnel est appliqué mutatis mutandis par les différents organes subsidiaires. Les conditions de participation des ONG en tant qu’observateurs sont donc en premier lieu définies par les règlements intérieurs des organes décisionnels (A), mais leurs conditions d’admission sont parfois modifiées pour les organes experts (B).
A. La participation en tant qu’observateur aux réunions des organes décisionnels : un modèle général pour l’implication des ONG dans les processus experts
425. Le tableau suivant présente l’ensemble des dispositions régissant actuellement la participation des observateurs aux réunions décisionnelles de la CGPM et de l’ACCOBAMS (tableau 13). La Convention de Barcelone n’y figure pas en raison de l’absorption du statut d’observateur par celui de partenaire. Cette confusion des statuts sera abordée plus en détail dans le prochain paragraphe.
Tableau 13 : Conditions et obstacles à la participation des observateurs aux réunions décisionnelles de la CGPM et de l’ACCOBAMS
Base juridique de la participation | Conditions de participation | Obstacles à la participation | |
CGPM | Art. 15 Accord CGPM Art. VI et XIII règlement intérieur CGPM | Partager « intérêts et objectifs avec la Commission » (art. 15 accord) et avoir « une compétence particulière dans le cadre de travail de la Commission » (art. XIII. 2 R.I) Possibilité de participation offerte aux individus conviés par la Commission en raison de leur expertise (art. XIII.4) | « Décision contraire de la Commission, pendant la session, à la demande du Président, du Secrétaire exécutif ou d’une ou plusieurs Parties contractantes » |
ACCOBAMS | Art. III.4 Accord Art. 5 règlement intérieur COP | Qualification dans la conservation des cétacés | Opposition « d’un tiers au moins des parties présentes à la Réunion ». |
426. Ce tableau appelle plusieurs commentaires, tout d’abord sur les tendances communes qui s’en dégagent, mais également sur les diverses évolutions réglementaires qui ont conduit à la situation actuelle.
427. Concernant la logique générale d’obtention du statut d’observateur, il apparaît clairement que celui-ci implique un alignement du champ d’activité de l’institution candidate avec les buts et objectifs du régime auquel elle souhaite participer. Cette exigence permet de restreindre la participation aux débats aux organisations pouvant y apporter des éléments pertinents.
428. Une fois le statut accordé par les organes subsidiaires626, des possibilités d’objection avant validation existent, mais varient d’un régime à un autre.
429. Dans le contexte de l’ACCOBAMS, une ONG peut se voir refuser le statut d’observateur si un tiers des parties présentes à la Réunion des parties exprime formellement son opposition627. Les institutions de l’ACCOBAMS qui accordent le statut d’observateur à une organisation peuvent donc outrepasser les objections d’un État membre s’il ne parvient pas à rallier un nombre suffisant de voix. Cette règle de l’opposition du tiers des parties présentes est largement répandue parmi les organisations et accords internationaux traitant de problématiques environnementales. On la retrouve notamment dans les règlements intérieurs des organes décisionnels de tous les accords que nous avons mentionnés à l’introduction du précédent titre628.
430. La CGPM se démarque des autres régimes environnementaux par des conditions d’admission encore plus favorables. En effet, le statut d’observateur peut être refusé à une ONG uniquement si la Commission émet une décision en ce sens. Or, les décisions de la Commission sont votées à la majorité simple629. Il est donc nécessaire que la majorité des membres présents lors des sessions annuelles s’opposent à l’admission d’une ONG en tant qu’observateur630.
431. En 2014, la CGPM a connu une importante réforme institutionnelle et juridique dans le but de la moderniser au regard des pratiques existantes dans d’autres régimes. Cependant, les conditions d’opposition à la participation des ONG sont restées inchangées, et d’autres règles ont été adoptées afin de faciliter leur implication. Par exemple, avant les amendements de 2014, les ONG devaient être expressément invitées par la Commission à participer aux réunions. Les nouvelles procédures permettent désormais à ces institutions de faire une requête en ce sens sans avoir à attendre une éventuelle invitation631. La définition du statut d’observateur a également été simplifiée pour intégrer à la fois les États membres de la FAO mais non contractants à la CGPM ainsi que les organisations internationales ou ONG632. Cette nouvelle définition englobante se distingue des différentes catégories que comportaient les versions précédentes de l’accord portant création de la CGPM.
B. La participation en tant qu’observateur aux réunions des organes experts : les adaptations du modèle général
432. Les règles de participation aux réunions des organes experts sont sensiblement les mêmes que celles des réunions décisionnelles, mais quelques exceptions non négligeables existent.
433. Tout d’abord, tandis que seuls des individus représentant des institutions peuvent participer aux réunions décisionnelles, les règlements intérieurs des organes experts méditerranéens permettent aussi la participation d’observateurs en leur qualité individuelle. Cette participation individuelle est soumise aux mêmes conditions que celles applicables aux ONG. Un observateur présent à titre individuel devra faire preuve de compétences reconnues dans les domaines couverts par les régimes concernés633. Par exemple, la 17e réunion du SAC en 2015 a porté, entre autres sur les activités de recherche sur le corail rouge634. Afin de garantir des discussions les plus pertinentes et crédibles possibles sur ce sujet, plusieurs experts ont été invités en leur qualité individuelle. On notera par exemple la présence Jean Philippe Giordano, référencé dans la liste des participants en tant que « pécheur corailleur »635. On peut donc supposer que son expérience pratique dans le domaine a justifié son invitation à cette réunion. De même, des chercheurs affiliés à des universités sont régulièrement invités à chacune des sessions du Comité Scientifique de l’ACCOBAMS.
434. Cette possibilité de participation individuelle est loin d’être une originalité méditerranéenne et on la retrouve également au sein des organes experts globaux636. Cependant, alors que les ONG peuvent d’elles-mêmes demander le statut d’observateur, les individus ne peuvent obtenir celui-ci que sur invitation. De plus, tandis que le statut d’observateur est pérenne pour les organisations, il n’est valable que pour la réunion à laquelle est invité l’individu. Une personne ayant participé en tant qu’observateur à une réunion experte ne sera pas nécessairement admise à une autre réunion. En somme, la décision dépend de l’ordre du jour des réunions expertes.
435. Une autre originalité des conditions de participation aux réunions des organes experts est que celles-ci peuvent être plus strictes que celles régissant la participation aux réunions décisionnelles. Au sein des régimes méditerranéens, l’ACCOBAMS se distingue par le règlement intérieur de son Comité scientifique qui limite la participation des institutions en ne permettant que la présence d’observateurs d’ONG ayant le statut de « partenaires de l’ACCOBAMS »637.
436. Cette dernière précision nous pousse vers l’analyse d’un statut qui s’est progressivement développé dans la région en venant compléter, voire remplacer celui d’observateur : le statut de partenaire.
II. Le statut de partenaire : un renforcement des droits et obligations des observateurs
437. La notion de partenaire est répandue au sein des régimes environnementaux. L’idée de partenariat implique tout simplement de collaborer avec les institutions spécialisées dans le but d’améliorer l’élaboration et l’application des règles des régimes environnementaux. Cette association peut se traduire par la réalisation commune de projets ou encore l’assistance dans la mise en œuvre de la réglementation environnementale. Un bref survol des sites internet des grandes conventions globales portant sur la biodiversité montre que toutes ont des sections dédiées aux partenariats permettant leur développement et leur mise en œuvre638. Cependant, si l’idée de partenariat est courante en droit international de l’environnement, celle-ci n’est pas nécessairement formalisée par un corpus de règles détaillées formant un statut. À cet égard, plusieurs régimes méditerranéens s’illustrent par les statuts complexes qu’ils ont adoptés concernant les partenaires.
438. Cette formalisation juridique du statut de partenaire en Méditerranée interroge. En effet, nous n’avons pas retrouvé d’ensembles similaires de règles dans les autres cadres juridiques environnementaux, que cela soit à l’échelle globale ou régionale. Par exemple, alors que les parties à l’ACCOBAMS ont adopté très tôt un statut précis pour les partenaires, la CMS639 et les autres conventions lui étant associées, comme l’ASCOBANS ou l’AEWA640, ne comportent aucune disposition sur ce sujet. De même, les autres programmes des mers régionales, comme OSPAR ou HELCOM, n’ont pas établi de statut précis pour leurs partenaires, à l’inverse du PAM qui, nous le verrons, a élaboré un ensemble complexe de règles. En revanche, le Sanctuaire Pelagos, lui aussi en Méditerranée, a adopté des règles précises concernant ses partenaires. Dans ce paragraphe, nous prendrons donc également en compte l’exemple de ce cadre juridique restreint641 pour mettre en perspective les règles relatives aux partenaires adoptées dans les contextes du PAM et de l’ACCOBAMS.
439. Nous commencerons tout d’abord par rappeler les différentes étapes ayant mené à la forme actuelle du statut de partenaire en Méditerranée (A) pour ensuite exposer les droits et obligations des partenaires (B).
A. Le développement progressif du statut de partenaire
440. Le statut de partenaire s’est progressivement développé parmi les régimes de la région méditerranéenne, à l’exception notable de la CGPM qui ne connaît que le statut d’observateur pour la participation à ses réunions642. Nous présenterons ici les différentes étapes ayant mené à la consécration de ce statut au sein du PAM (1) puis au sein de l’ACCOBAMS et du Sanctuaire Pelagos (2). En cela, nous mettrons en lumière l’apparente volonté d’intégration croissante de la société civile dans les régimes méditerranéens.
1. Les partenaires du PAM
441. En Méditerranée, la notion de partenariat apparaît tout d’abord dans le cadre du PAM et désigne principalement les ONG pouvant participer aux développements et à l’application des régimes environnementaux dans la région (et, parfois, en ayant déjà fait la preuve). Les organisations internationales ne sont, à l’origine, pas incluses dans cette catégorie d’acteurs dont les contours exacts vont être définis au fil de deux périodes distinctes.
442. Le premier registre des partenaires du PAM est établi en 1995 suite à la 9e COP de la Convention de Barcelone durant laquelle est adoptée la décision « Coopération du PAM avec les ONG »643.
Cette décision précise les conditions de la participation des ONG aux travaux du PAM et va au-delà des simples règles liées aux observateurs. On retrouve ainsi des critères qui deviendront habituels pour le PAM, tels que la concordance des objectifs, l’existence d’un statut légal, ou encore une présence dans les pays riverains de la Méditerranée644. Certains de ces critères sont plus surprenants au regard des règles de participation aujourd’hui en vigueur. Par exemple, en 1995, les ONG n’ont pas le droit d’utiliser leur droit de participation afin d’exprimer des « vues politiques, philosophiques ou religieuses »645.
443. En 1997, la 10e COP mandate la création d’un groupe de réflexion méthodologique646 afin de favoriser l’engagement des ONG partenaires. En effet, deux années après l’instauration d’un registre des partenaires, un net déséquilibre de représentativité en faveur des ONG du Nord persiste au sein du PAM647. Aussi, les membres du Bureau souhaitent à l’époque que soient élaborés des critères plus « stricts et logiques » pour l’admission des ONG648.
444. La réunion du groupe de réflexion méthodologique tenue en 1998649 mène à l’adoption d’une série de règles en 1999650 et 2001651 concernant la participation des ONG. La première série concerne les conditions à remplir pour être admis sur la liste des partenaires tandis que la seconde précise celles à remplir pour y rester.
445. Ces règles forment le cadre de référence pour la participation des ONG aux négociations du PAM durant près de huit années. Entre 2001 et 2009652, date d’adoption du cadre de participation actuellement en vigueur, plusieurs évènements importants amènent le PAM à initier une nouvelle réflexion sur l’engagement des ONG. En 2005, le PNUE tient sa septième réunion générale sur le thème des mers régionales durant laquelle est présentée une analyse de l’implication de la société civile au sein des conventions et des plans d’action pour les mers régionales653. Cette analyse et ses recommandations, qui évoquent le rapport Cardoso publié une année plus tôt654, sont par la suite explicitement reprises par le Secrétariat du PAM dans son étude sur le PAM et la société civile655.
446. Par ailleurs, en 2007, le PNUE produit une analyse en vue de renforcer la participation de la société civile à ses travaux656. En tant que composante du PNUE, le PAM a certainement été influencé par les orientations politiques de cette institution internationale. Ces lignes directrices ont donc probablement joué un rôle dans la révision du cadre juridique pour l’engagement de ses partenaires. Cette révision se concrétise d’ailleurs en novembre 2009, lors de la 16e COP de la convention de Barcelone, avec l’adoption de la décision « Coopération et partenariat PAM/Société civile »657. Avec cette réforme, les statuts de partenaires et d’observateurs, auparavant distincts au sein du PAM, deviennent interdépendants, les nouveaux observateurs étant systématiquement des partenaires et vice-versa658.
2. Les partenaires de l’ACCOBAMS et du Sanctuaire Pelagos
447. Le développement des règles régissant le statut de partenaire dans l’ACCOBAMS se fait de façon continue depuis l’entrée en vigueur de l’accord en 2001 et tend vers un renforcement des conditions d’accès au statut et de ses moyens de contrôle.
448. Le statut de partenaire est consacré dès la première réunion des parties, en 2002, avec la résolution 1.13, « Attribution du statut « Partenaire de l’ACCOBAMS » »659. Ce faisant, les États prennent soin de reconnaître le rôle majeur qu’ont joué certaines organisations dans les premières heures de l’ACCOBAMS660. Dans sa première version, cette résolution ne concernait cependant que les ONG internationales. Ce sont les amendements apportés par les délégués nationaux présents lors de la réunion qui ouvrent le statut de partenaire aux organisations nationales661. Également, le terme « organisation non gouvernementale » est écarté afin de ne pas restreindre l’accès à ce statut à certaines organisations intergouvernementales ou de nature hybride (l’UICN par exemple)662. Par la suite, ce cadre ne connaît que deux modifications successives.
449. Tout d’abord, en 2007 avec l’adoption de la résolution 3.5 « Renforcement du statut de partenaires de l’ACCOBAMS »663, les parties ajoutent des conditions de contrôle de l’accès au statut de partenaire. Puis, en 2010, les deux précédentes résolutions sont remplacées par une résolution unique664, qui rassemble les règles relatives à ce statut et souligne les possibles risques judiciaires liés à un usage abusif du logo « partenaire ACCOBAMS »665. Près d’une décennie plus tard, en 2019, une nouvelle résolution est adoptée afin de clarifier quelles entités peuvent demander le statut de partenaires et les règles à suivre une fois ce statut obtenu.666 Notamment, cette dernière résolution clarifie que le statut de partenaire n’est plus réservé aux seules ONG, mais également aux « entités publiques nationales », « instituts de recherche publics et privés » et « sociétés privées ». De plus, ces organisations peuvent être basées dans des États non-parties à l’ACCOBAMS. Toutes ces organisations sont désormais regroupées sous le label d’« entité ».
450. L’adoption du statut de partenaire se fait plus tardivement dans le cadre du Sanctuaire Pelagos. La consécration du statut n’y a lieu que lors de la 4e COP en 2009. À l’occasion de cette réunion, les trois parties contractantes apportent des amendements au règlement intérieur du Comité scientifique afin de permettre la présence d’observateurs et établissent également la distinction entre les observateurs et les partenaires667.
451. On constate donc que pour les trois régimes étudiés, les règles sur le statut de partenaire ont été fixées durablement entre 2009 et 2010. Il est difficile de déterminer avec certitude si cette concordance temporelle a une cause identifiable, comme l’étude du PNUE sur la participation de la société civile668, ou s’il ne s’agit que d’une coïncidence. Toujours est-il que les règles encadrant le statut de partenaire sont quasiment identiques au sein du Sanctuaire Pelagos et de l’ACCOBAMS, ce qui indique une diffusion normative entre ces deux régimes aux objectifs complémentaires. La COP du Sanctuaire Pelagos ayant précédé la réunion des parties de l’ACCOBAMS, il y a fort à parier que les secrétariats de ces régimes aient utilisé le même modèle pour l’élaboration des décisions portant sur les partenaires669.
B. Les implications juridiques complexes du statut partenaire
452. Le statut de partenaire se démarque fortement de celui d’observateur par les nombreuses conditions dont il exige le respect. Nous présenterons tout d’abord les conditions d’accès à ce statut (1), pléthoriques en comparaison avec celles requises par le statut d’observateur, pour ensuite nous focaliser sur les droits et obligations qu’il entraîne (2). Ce deuxième point nous permettra de déterminer si le statut de partenaire permet une plus grande influence des acteurs de la société civile dans le processus d’expertise. En effet, si les ONG partenaires sont théoriquement plus influentes, alors les parties prenantes de l’IPBES étant également partenaires des régimes méditerranéens bénéficieront d’une marge de manœuvre plus importante pour diffuser les conclusions de la Plateforme.
1. Des critères d’admission nombreux
453. Nous présenterons successivement les conditions d’accès au statut de partenaire prévues par l’ACCOBAMS et le Sanctuaire Pelagos, pour ensuite nous intéresser au cas du PAM au sein duquel ce statut se confond avec celui d’observateur, voire le remplace.
• Critères d’admissions des partenaires dans le cadre de l’ACCOBAMS et du Sanctuaire Pelagos
454. Les organisations désireuses de bénéficier du statut de partenaire de l’ACCOBAMS doivent adresser au Secrétariat de l’Accord un formulaire670 dans lequel elles ont à justifier de plusieurs critères (voir encadré 1).
Encadré 1 : Les critères exigibles des organisations demandeuses du statut de partenaires (Résolution7.9, Partenaires de l’ACCOBAMS).
Les documents suivants devront être envoyés au Secrétariat Permanent de l’ACCOBAMS par le demandeur :
a) une copie du statut de l’Entité, en langue originale et traduite en anglais ou en français, indiquant les objectifs de l’Entité ;
b) une Déclaration d’Engagement signée (incluse dans le formulaire de demande ci-joint en Annexe 3), déclarant que les actions de l’Entité incluent la conservation des cétacés et de leur habitat, les interactions homme-cétacés ou d’autres activités pertinentes dans l’esprit de l’Accord ;
c) une note concernant les capacités du demandeur portant une attention particulière à :
(i) l’expérience en matière de soutien à la conservation des cétacés par la mise en œuvre de recherches pratiques, la collecte et l’analyse d’informations ou d’autres activités éducatives et de formation ;
(ii) l’expérience avérée dans la mise en œuvre d’initiatives de partenariat, notamment en matière de formation et d’éducation, d’expertise technique et scientifique, d’élaboration ou d’évaluation de directives et leur suivi, en particulier lorsque ces initiatives apporteraient des avantages nouveaux et supplémentaires au fonctionnement du partenariat ACCOBAMS
(iii) la volonté et la capacité avérées de coopérer avec des organismes gouvernementaux et non gouvernementaux nationaux et internationaux ;
(iv) la volonté de contribuer activement et régulièrement à l’élaboration et à l’application des directives et des instruments de l’Accord, notamment en aidant les parties à remplir leurs obligations au titre de l’Accord ;
(v) le cas échéant, l’expérience acquise en matière de communication avec le Secrétariat et de coopération avec l’ACCOBAMS dans la réalisation de ses objectifs ;
(vi) les avantages attendus pour l’Entité et pour l’ACCOBAMS ;
d) le Curriculum Vitae de la personne responsable de l’Entité candidate au statut de Partenaire ACCOBAMS
455. On comprend que le statut de partenaire n’est pas simplement lié aux compétences techniques des ONG et à la complémentarité de leurs objectifs et avec ceux de l’accord. Celles-ci doivent démontrer leur capacité à contribuer effectivement à l’ACCOBAMS par l’expertise, la coopération, la communication, ou encore leurs activités de mise en œuvre. En somme, preuve doit être faite du dépassement de l’attitude passive que peut impliquer la condition d’observateur. Cette distinction apparaît d’ailleurs clairement dans le contexte du Sanctuaire Pelagos au sein duquel le statut de partenaire est conféré aux organisations ayant déjà contribué significativement aux travaux de l’aire protégée, tandis que le statut d’observateur est réservé à celles ayant le potentiel d’en faire de même671 (voir 2).
Encadré 2 : Les critères exigibles des organisations demandeuses du statut d’observateur (Sanctuaire Pelagos, 2009, Compte rendu de la COPIV, annexe 15)
Peuvent être considérées comme « observateurs associatifs », les organisations qui réunissent toutes les conditions suivantes :
Tout organisme non gouvernemental ou associatif, national ou international, techniquement concerné par le domaine de la conservation des mammifères marins et de leur habitat :
1. reconnu au plan national ou international pour son investissement et ses actions scientifiques, techniques ou pédagogiques, dans le domaine de la conservation des mammifères marins et de leur habitat ;
2. avec une démarche et des objectifs qui rejoignent ceux de l’Accord, pour la conservation des mammifères marins et de leur habitat et sans actions incompatibles avec celles de l’Accord ;
3. avec des spécificités scientifiques, techniques, juridiques, médiatiques ou pédagogiques susceptibles d’être un appui ponctuel aux actions de l’Accord ;
4. ayant pris contact avec le Secrétariat ou une des Parties de l’Accord pour manifester son désir de se faire représenter aux réunions du CST ou de la COP ;
5. ayant déclaré être prêt à une relation constructive avec l’Accord.672
456. Pour l’ACCOBAMS et le Sanctuaire de Pelagos, le statut de partenaire concrétise donc une relation préexistante avec les régimes. Comme nous le verrons au point suivant, cette logique régit aussi l’admission des partenaires dans le contexte du PAM ; cependant le cadre instauré par le Plan d’Action se démarque en écartant toute modalité de participation « passive » liée au statut d’observateur.
• Critères d’admission des partenaires dans le cadre du PAM
457. La complexité du cadre juridique pour l’admission des observateurs/partenaires673 du PAM tranche avec les lacunes que connaissait à l’origine la convention de Barcelone concernant la participation des ONG. En effet, l’admission des observateurs n’est consacrée qu’en 1995 avec l’adoption des amendements à la convention de 1976674. À cette date, le règlement intérieur de la COP, qui précise leurs modalités d’engagement, comporte cependant plusieurs dispositions excluant certains types d’ONG, notamment les ONG nationales. On notera néanmoins qu’en pratique, cela n’a pas empêché l’admission de telles ONG par les États parties à la convention675.
458. La décision de 2009 « Coopération et partenariat PAM/Société civile »676 définit un ensemble de règles relatives aux observateurs indiquant l’absorption effective de ce statut par celui de partenaire. Comme nous l’avons vu au point précédent, les partenaires de l’ACCOBAMS ou du Sanctuaire Pelagos doivent justifier d’un ensemble de critères plus conséquent que ceux exigés des observateurs. Dans le cadre du PAM, chaque observateur doit apporter des éléments similaires à ceux exigés des partenaires des autres régimes méditerranéens en fournissant au Secrétariat du PAM un document intitulé « Formulaire de demande par les ONG du statut d’observateur/partenaire du PAM »677. Le titre de ce formulaire confirme l’idée non explicite d’équivalence entre les statuts de partenaire et d’observateur. De plus, le visa de cette décision indique que les États parties à la Convention de Barcelone décident d’adopter « les critères et une procédure d’admission, en tant que partenaire du PAM, des organisations de la société civile […] conformément à l’annexe II de la présente décision »678. Or l’annexe II citée se réfère aux conditions générales d’accréditation pour le statut d’observateur679. La lecture de cette décision et de ses annexes confirme bel et bien que les statuts de partenaire et d’observateur sont équivalents depuis 2009. Il semble donc, à la lecture de cette décision, qu’il n’est pas possible pour une ONG d’être simplement observateur au sein du PAM comme cela peut être le cas pour l’ACCOBAMS ou le Sanctuaire de Pelagos. Seules celles bénéficiant du statut d’observateur avant 2009 peuvent le conserver. On notera cependant que les ONG observatrices du PAM entament aujourd’hui des démarches d’accréditation pour être reconnues en tant que partenaire680. En comprend donc que le statut d’observateur sera amené à progressivement disparaître au profit du statut de partenaire681.
459. On notera finalement que cette décision n’est pas rétroactive, on peut donc en conclure que les ONG ayant obtenu le statut d’observateur avant son adoption ne sont pas automatiquement devenues partenaires. Il est probable qu’elles aient à satisfaire les conditions d’accréditation pour bénéficier de ce statut et des droits qu’il implique682.
460. Les partenaires/observateurs doivent satisfaire à huit conditions différentes (voir encadré n° 3) et suivre un processus précis d’accréditation au cours duquel il leur faut apporter la preuve de plusieurs éléments, tels que la garantie d’une personnalité juridique, d’une existence de plus de quatre années ou encore d’un fonctionnement démocratique683.
Encadré 3 : Conditions d’admissibilité des ONG au statut d’observateur/partenaire du PAM (Convention de Barcelone, Décision IG.19/6)
[Les ONG] doivent satisfaire les conditions générales suivantes :
« a) être particulièrement représentatives dans le ou les domaine(s) de leur compétence, domaines d’actions du Plan d’action pour la Méditerranée/Convention de Barcelone et de ses Protocoles ;
b) être à même d’offrir, par le biais de leur activité à accomplir, les objectifs du Plan d’action pour la Méditerranée/Convention de Barcelone et de ses Protocoles [sic] ;
c) pouvoir faire connaître les travaux du Plan d’action pour la Méditerranée/Convention de Barcelone et de ses Protocoles dans la région et ou dans leur pays ;
d) être à même de contribuer, par le biais d’un projet ou d’un programme spécifique, à la mise en œuvre du programme d’activités du Plan d’action pour la Méditerranée/Convention de Barcelone et de ses Protocoles ;
e) être à même de contribuer, par le biais d’un évènement ou d’une manifestation spécifique liée à un domaine d’activité du Plan d’action pour la Méditerranée, à la sensibilisation du public ;
f) être à même d’offrir, par le biais de leur activité ou expérience spécifique, une expertise dans la définition des politiques, des programmes et des actions du Plan d’action pour la Méditerranée ;
g) être à même d’offrir la diffusion régulière à leurs membres des informations sur les normes, les activités et les réalisations du Plan d’action pour la Méditerranée/Convention de Barcelone dans leur(s) domaine(s) de compétences ;
h) fournir fournissent [sic] spontanément ou à la demande des divers organes du PAM, des informations, des documents ou des avis concernant leur(s) propre(s) domaine(s) de compétences ».
461. L’obtention du statut d’observateur/partenaire se déroule en cinq étapes. Tout d’abord, la demande de statut d’observateur doit parvenir au Secrétariat six mois avant la réunion des Parties. Les CAR formulent alors un avis sur la demande. Le projet de proposition du Secrétariat concernant les nouveaux observateurs est ensuite soumis aux points focaux. Après leur examen, le Bureau émet une décision sur l’accréditation des nouveaux observateurs qui est finalement transmise à la COP, qui peut alors l’approuver tacitement684.
462. Ce degré de précision procédurale – remarquable en comparaison avec les pratiques des autres régimes méditerranéens et globaux – rompt avec le constat posé en 2009 par le Secrétariat du PAM selon lequel « il est généralement admis qu’une formalisation des règles de participation des ONG peut mener à un recul de leur participation »685. Le secrétariat nuance ce propos en citant la CITES, exemple d’accord international où la participation des ONG est considérée comme réussie grâce à un cadre formalisé permettant néanmoins flexibilité et efficience686. Toujours est-il que, au sein de la CITES, les règles d’accréditation ne sont pas aussi nombreuses687 et rigides688 que celles posées par la décision de 2009.
463. Après avoir présenté les nombreuses conditions requises pour la participation en tant que partenaire, nous pouvons maintenant nous intéresser aux droits et obligations, tout aussi abondants, qu’implique ce statut.
2. Des droits et obligations complexes
464. Nous présenterons les droits et obligations des partenaires en distinguant d’une part, le PAM, au sein duquel s’ajoute aux nombreuses règles d’admission un système de contrôle unique dans la région et, d’autre part, l’ACCOBAMS et le Sanctuaire Pelagos dont les cadres juridiques respectifs se focalisent soit sur les obligations soit sur les droits des partenaires.
• Les droits et obligations des partenaires du PAM
465. Une caractéristique distingue tout particulièrement le PAM dans le contexte méditerranéen : l’adoption d’un code de conduite indiquant clairement les droits et obligations des partenaires ainsi que les procédures existantes en cas de non-respect du code. Ce document dresse une série de règles dont le but est de garantir une « déontologie commune » au partenariat entre le PAM et les ONG689. Les droits des partenaires s’articulent quant à eux autour de la participation et de l’information.
466. En termes de participation, les partenaires ont des droits de communication et des droits de contribution. S’agissant de la première catégorie, les partenaires du PAM bénéficient de la possibilité de prendre la parole et de soumettre des documents écrits lors des réunions, tout en ayant la garantie que leurs communications seront consignées par la suite dans les documents officiels (droits n° 1, 2, 4 et 8 du code de conduite). Ils sont aussi invités aux différentes réunions des organes du PAM (droit n° 9) et encouragés à nommer des représentants afin de participer aux réunions des autres partenaires du PAM (droit n° 11). Finalement, les partenaires peuvent faire usage d’une partie dédiée du site internet du PAM afin de communiquer sur des thématiques pertinentes (droit n° 10). Concernant la contribution aux activités du PAM, les partenaires se voient assurer une « association étroite » durant les phases d’élaboration et de mise en œuvre des instruments du PAM (droit n° 7) ainsi que la possibilité d’adopter des accords de collaboration avec le Plan d’Action pour la réalisation de certaines tâches (droit n° 12).
467. Concernant les droits d’information, les partenaires bénéficient d’une communication régulière de la part des organes du PAM ainsi que de la garantie d’un accès aux documents produits (droits n° 5 et 6).
468. Finalement, les partenaires gardent la possibilité de renoncer à leur accréditation (droit n° 13) et ne bénéficient pas du droit de vote (droit n° 3).
469. Les responsabilités des partenaires sont quant à elles articulées autour de quatre piliers : la contribution au PAM, l’information du PAM, la communication sur le PAM et la coordination entre les différents acteurs impliqués dans le PAM (voir tableau 14).
Tableau 14 : Responsabilités des partenaires par axe690
Contribution | En incluant les objectifs du PAM dans leur programme de travail (1), les partenaires promeuvent le respect du PAM et en renforcent l’application (5). Tout en se tenant régulièrement informés de l’évolution du régime (10), ils mettent à disposition leur expertise (9) et participent activement aux diverses réunions du PAM (13). |
Information | Les partenaires informent les organes du PAM de leurs contributions (4). Ils fournissent, spontanément ou sur demande, les documents pertinents vis-à-vis des sujets en cours de traitement par les organes du PAM (11). |
Communication | Les partenaires s’engagent à faire connaître le PAM en s’adressant aux populations concernées et en diffusant largement des données (2, 3). Ils s’engagent également à l’éducation et au renforcement des capacités dans la région (7). Leur communication est cependant limitée dans le contexte du PAM : ils ne peuvent y exprimer ni des positions allant à l’encontre des droits des tiers ni des opinions politiques, philosophiques ou religieuses sur des sujets autres que ceux relevant directement du PAM. |
Coordination | Les partenaires s’engagent à établir des partenariats avec les autres ONG de la région en favorisant si possible les liens entre le Nord et le Sud (8). Les partenaires cherchent aussi à former des liens avec le secteur privé (6). En outre, les partenaires prennent soin à maintenir une relation constante avec les points focaux des territoires où ils sont établis (12). |
470. La mise en œuvre de cet ensemble de responsabilités est appelée à être consignée de façon transparente691 avec une prise en compte des disparités socio-économiques des différents partenaires692.
471. Ces droits et responsabilités sont placés sous le contrôle du Secrétariat. Pour autant, la procédure de contrôle en vigueur laisse perplexe. En effet, en cas de différend avéré entre une ONG et un organe du PAM, c’est à l’ONG en cause de faire parvenir une plainte écrite au Secrétariat693. Il paraît étrange que, si le litige concerne la mauvaise application du code de conduite par une ONG, ce soit à cette dernière que revienne la responsabilité de rédiger une lettre de plainte sur son propre défaut d’application du code.
472. Le secrétariat a alors pour mission de chercher à résoudre le conflit et peut faire appel à un médiateur nommé par le Bureau à cette fin. En cas d’échec de la procédure de médiation et si le Secrétariat estime que l’ONG a failli matériellement au code de conduite, ce dernier lui notifie de façon argumentée la situation de non-conformité dans laquelle elle se trouve. L’ONG a alors 30 jours pour fournir une réponse écrite à cette notification. Sur la base de cette réponse, le Secrétariat peut accepter les arguments fournis et retirer sa notification de non-conformité ou notifier à l’ONG en cause qu’elle a un délai de 30 jours à compter de la réception pour remédier à la situation de non-conformité. Si l’ONG n’y parvient pas, le Secrétariat peut alors ne pas renouveler son accréditation.
473. Cette procédure, quasi judiciaire694, n’a jamais été mise en œuvre jusqu’à présent et il est précisé qu’elle ne peut être utilisée comme un moyen de pression sur les partenaires du PAM (bien que l’application stricte du code de conduite n’offre la possibilité de saisir le Secrétariat qu’aux ONG).
474. Plusieurs éléments démontrent la maladresse de l’élaboration de ce cadre pour l’engagement des partenaires. Entre des droits et obligations redondants695, l’affirmation de droits et d’obligations qui n’en sont pas réellement696, ou encore les nombreuses coquilles et incohérences dont recèlent les traductions de ce document697, tout porte à croire que cette décision n’a pas bénéficié de l’attention la plus totale de la part des parties présentes à la COP de 2009. La brièveté des débats consignés sur cette question tend d’ailleurs à confirmer cette impression698. Depuis son adoption en 2009, ce cadre pour la participation de la société civile n’a pas fait l’objet d’évaluation par le PAM. Au regard de ces différents éléments, il nous semble que cette décision gagnerait à être amendée afin d’y apporter plus de clarté et de cohérence.
475. Malgré ces maladresses, force est de constater que la pleine application de ce cadre constitue théoriquement une opportunité pour l’influence de l’IPBES sur l’expertise. En effet, si une ONG impliquée au sein de l’IPBES se retrouve également être un partenaire du PAM, elle dispose alors de leviers conséquents pour assurer la prise en compte des conclusions de la Plateforme au sein de ce régime699.
476. Les droits et obligations des partenaires de l’ACCOBAMS et du Sanctuaire Pelagos sont moins nombreux, mais constituent également des instruments intéressants pour les ONG souhaitant y exercer leur influence.
• Droits et obligations des partenaires ACCOBAMS et Pelagos
477. Bien que partageant des critères quasi identiques pour l’identification des partenaires, l’ACCOBAMS et le Sanctuaire Pelagos ont adopté des séries de règles différentes concernant leurs droits, leurs obligations et le contrôle de leur statut.
478. Les droits des partenaires ne sont pas identifiés dans une longue liste comme cela a pu être le cas dans le contexte du PAM. Pour ce qui est de l’ACCOBAMS, les partenaires sont censés voir leur participation aux activités du régime facilitée. Cela passe notamment par une communication prioritaire des informations issues du Comité Scientifique700 auquel ils sont les seuls à pouvoir participer en tant qu’observateurs. De plus, les partenaires sont conviés à toutes les activités de l’ACCOBAMS, à moins que les parties contractantes n’en décident autrement. Les partenaires se voient également autoriser l’usage du logo « Partenaire ACCOBAMS ».
479. Ces dispositions sont d’autant plus générales lorsqu’on les compare à celles applicables dans le cadre du sanctuaire Pelagos où les indications sur les droits des observateurs et partenaires, peu nombreuses, ont néanmoins le mérite d’être claires. Les organisations partenaires ne peuvent être représentées aux réunions du Sanctuaire que par une seule personne, recevront les documents liés à leurs domaines de compétences, pourront prendre la parole sur accord du Président de séance et pourront faire parvenir des propositions qui seront discutées sous réserve d’approbation par le président de séance701. En outre, les droits de participation des observateurs et des partenaires sont clairement différenciés. Ainsi, tandis que les partenaires ont un droit automatique de participation aux réunions, les observateurs sont quant à eux sollicités « selon qu’il convient »702.
480. Si le Sanctuaire Pelagos est plus prolixe à propos des droits des partenaires, il n’atteint pas le degré de précision de l’ACCOBAMS quant à leurs obligations. Outre une invitation à participer à l’élaboration de directives et outils techniques, les partenaires de l’ACCOBAMS ont la responsabilité, unique dans la région, de présenter un programme de collaboration sur trois ans au Secrétariat. À cela s’ajoute l’engament de respect des conditions d’utilisation du logo « Partenaire ACCOBAMS ». Les partenaires doivent par ailleurs rendre compte de l’application de ces deux engagements à chaque réunion des parties. Le Bureau contrôle les rapports ainsi fournis et peut proposer aux parties contractantes de retirer le statut de partenaire aux organisations n’ayant pas respecté leurs obligations ou n’ayant pas démontré leur utilité dans la réalisation des objectifs de l’ACCOBAMS. À la différence du PAM, la procédure ne permet pas aux organisations mises en cause de défendre leur position. Finalement, les partenaires peuvent être conviés à fournir leur assistance technique et scientifique par l’évaluation de projets menés dans le cadre d’ACCOBAMS ou par la fourniture de leur expertise dans les divers processus d’élaboration des instruments ACCOBAMS. Nous ne retrouvons pas de précisions similaires au sein du Sanctuaire Pelagos.
481. À la lecture de l’ensemble des règles précitées, l’influence des partenaires semble être tout aussi importante dans le contexte de l’ACCOBAMS que du PAM, bien que les conditions de participation y soient moins élaborées. Là encore, une ONG impliquée au sein de l’IPBES et ayant le statut de partenaire bénéficiera d’une position privilégiée pour apporter aux processus d’expertise les informations issues des évaluations de l’IPBES et utiles au développement des régimes méditerranéens.
Conclusion de la section 1
482. Nous l’avons vu, les règles de participation de la société civile aux négociations des régimes méditerranéens semblent, à première vue, favorables à une diffusion des conclusions de la l’IPBES grâce à l’implication des ONG dans la région. Il convient maintenant de s’interroger sur l’effectivité et l’efficacité des règles que nous venons de présenter. En effet, si celles-ci permettent théoriquement une diffusion méditerranéenne des conclusions de l’IPBES grâce à l’implication des ONG, encore faut-il qu’elles soient réellement appliquées.
Section II. Effectivité et efficacité des règles de participation : vers une plus forte influence des ONG en Méditerranée ?
483. Évaluer l’effectivité et l’efficacité des règles de participation au sein des régimes méditerranéens nécessite d’établir une démarche permettant une analyse à la fois quantitative et qualitative. Il s’agit donc de déterminer dans quelle mesure ces règles ont favorisé une plus grande participation des ONG et si cette participation s’est accompagnée d’une influence plus forte des ONG sur les différentes étapes de l’expertise (commande, élaboration et réception). Nous réaliserons cette évaluation en deux temps.
484. Tout d’abord, nous examinerons la participation effective des ONG en tant qu’observatrices ou partenaires aux réunions expertes et décisionnelles en Méditerranée (I). Quel est leur degré de participation ? Quel est leur degré d’influence ? L’adoption de règles relatives à cette participation a-t-elle eu de quelconques effets ? Si oui, lesquels ?
485. Cette seule analyse n’est cependant pas suffisante pour conclure avec certitude sur les effets des règles de participation sur l’influence des ONG sur l’expertise. En effet, comme nous l’avons vu aux chapitres précédents, les représentants d’ONG peuvent être amenés à exercer des fonctions qui vont au-delà du statut d’observateur ou de partenaire et qui sont fondamentales pour le déroulement de l’expertise. C’est notamment le cas lorsqu’ils participent aux groupes de travail ou aux organes consultatifs. Dans de pareilles situations, les ONG ne sont alors plus observatrices, mais pleinement engagées dans l’expertise. Les règles que nous venons de décrire favorisent-elles ce type d’engagement ou demeurent-elles sans impact sur cette modalité de participation à l’expertise ? Par exemple, une ONG partenaire aura-t-elle plus de chance d’exercer un rôle vis-à-vis de l’expertise qu’une institution sans statut ? Nous tâcherons de répondre à ces questions dans la seconde partie de cette section (II).
I. Le faible impact du développement des règles de participation sur la présence et l’influence des ONG aux réunions décisionnelles et expertes des régimes environnementaux méditerranéens
486. Avant de présenter le résultat de nos recherches sur la participation des ONG aux réunions des régimes méditerranéens, il est nécessaire de préciser la méthodologie employée.
487. Pour cerner les caractéristiques de la participation des acteurs de la société civile au sein des organes experts et décisionnels méditerranéens, nous avons procédé à l’analyse des listes des participants disponibles pour les différents accords méditerranéens sur plusieurs périodes.
488. Pour le PAM, la période allant de 2007 à 2016 a été étudiée afin de mesurer l’impact de la décision IG.19/6 de 2009 sur les partenaires du PAM, soit cinq conférences des parties et sept réunions des points focaux du PAM. S’agissant des réunions des points focaux pour les aires spécialement protégées, leurs listes de participants ne sont pas toutes disponibles en ligne. Afin d’étudier les tendances en termes de participation, nous avons donc comparé la présence des ONG sur la période 2011-2015 (trois réunions) et sur la période 2001-2005 (trois réunions également). Les quatre graphiques suivants offrent une vision générale de la participation des ONG aux réunions du PAM703 (fig. 11, 12, 13, 14).
Fig. 11 – Participation des ONG aux Conférences des Parties à la Convention de Barcelone.

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Fig. 12 – Participation des ONG aux réunions des points focaux du PAM.

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Fig. 13 – Participation des ONG aux réunions des points focaux nationaux – aires spécialement protégées (2011-2015).

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Fig. 14 – Participation des ONG aux réunions des points focaux nationaux – aires spécialement protégées (2001-2005).

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489. Pour l’ACCOBAMS, l’ensemble des réunions ayant eu lieu depuis l’adoption de l’accord ont été analysées (2002-2017), à l’exception de la première réunion du comité scientifique dont le rapport n’est pas disponible. Ce choix a pour objectif de déterminer les caractéristiques de la participation des ONG dans un régime qui a reconnu très tôt le statut de partenaire. La participation des ONG à ces réunions est illustrée dans les deux graphiques suivants (fig. 15, 16).
Fig. 15 – Participation des ONG aux réunions des parties de l’ACCOBAMS.

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Fig. 16 – Participation des Partenaires et experts invités aux réunions du Comité Scientifique de l’ACCOBAMS.

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490. La CGPM n’établit pas de distinction entre les ONG participants à ces réunions. Elle constitue donc un contre-exemple pertinent pour évaluer l’impact du statut de partenaire sur la participation des ONG. Nous avons donc choisi d’analyser un ensemble de réunions nous permettant d’établir une représentation générale de la participation des ONG aux activités de la Commission méditerranéenne : soit six réunions de la Commission et six réunions du SAC (sur la période 2011-2016). Pour ce qui est du CAQ, ces réunions ne sont que très peu suivies par les ONG. Certaines n’ont tout simplement pas d’observateurs ONG704. De plus, elles n’ont lieu que tous les deux ans. Nous n’avons donc pas inclus ces réunions dans notre analyse. Les deux graphiques suivants offrent un aperçu de la participation des ONG aux réunions expertes et décisionnelles de la CGPM (fig. 17, 18).
Fig. 17 – Participation des ONG aux réunions plénières de la Commission.

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Fig. 18 – Participation des ONG aux réunions du SAC.

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491. Avant de discuter des tendances perceptibles dans ces graphiques, il convient d’apporter plusieurs commentaires sur notre cadre d’étude et notre méthode d’analyse.
492. Tout d’abord, nous n’avons pas inclus la participation des ONG aux réunions du Sanctuaire Pelagos dans notre analyse. En effet, le Sanctuaire Pelagos ne dispose pas à l’heure actuelle d’un registre des partenaires ; nous ne pouvons donc pas déterminer si le statut de partenaire a eu une influence sur la participation. Aussi, le cadre de ce régime étant restreint (accord tripartite entre des pays de la rive nord), il n’a pas vocation à réunir toutes les ONG de la région. Par conséquent, ce cas particulier n’apporte pas non plus d’information utile sur la représentativité méditerranéenne des observateurs présents lors des réunions expertes et décisionnelles.
493. Ensuite, il est important de souligner qu’évaluer la participation sur la seule base de la présence aux réunions est une forme nécessairement incomplète d’analyse de l’influence de ces institutions705. Comme l’indique la doctrine sur ce sujet706, de nombreux types d’interactions prennent place entre les ONG et les États. Or, ces interactions ne sont pas visibles si l’on se focalise sur la présence des ONG aux réunions comme signe principal de l’effectivité et de l’efficacité d’un cadre juridique pour la participation. En effet, une telle approche ne peut apporter que très peu d’éléments sur l’influence réellement exercée par les ONG présentes. On peut retrouver des mentions de leurs interventions dans les rapports des réunions, mais ces seules et occasionnelles indications ne permettent pas de se prononcer avec certitude sur le poids qu’a pu avoir une ONG dans les négociations. Par exemple, il est envisageable qu’une ONG ait pu convaincre une délégation nationale de faire une proposition particulière. Dans une pareille situation, les documents officiels ne permettent pas de distinguer entre la position avancée par l’État de façon autonome et celle reprenant une proposition formulée par une ONG.
494. Cependant, et bien que cela relève du truisme, la présence dans les enceintes de négociations, est un avantage certain pour les ONG souhaitant interagir avec d’autres acteurs institutionnels ou étatiques. En somme, la participation aux réunions, si elle n’indique pas nécessairement le degré d’influence, demeure néanmoins une condition essentielle à l’exercice de l’influence. Si l’adoption des règles de participation s’est suivie d’une diversification et d’une augmentation des ONG présentes lors des réunions, on peut supposer que celles-ci ont vu leur influence grandir au sein des régimes étudiés.
495. Deux constats peuvent être tirés de ces graphiques. Premièrement, la participation des ONG est marquée par une surreprésentation des ONG globales ou régionales de conservation par rapport aux ONG dont le champ d’action est national (A). Les règles de participation n’ont donc pas d’impact évident sur la diversité des représentants la société civile. Deuxièmement, la participation aux réunions méditerranéennes reste stable pour l’ensemble des régimes et indépendamment de l’adoption d’un statut particulier pour les ONG (B). Les règles de participation n’ont donc pas favorisé une plus forte implication des ONG concernées par les enjeux environnementaux méditerranéens. De fait, seul un nombre limité d’ONG associées à l’IPBES pourra effectivement porter ses conclusions au sein des régimes de la région.
A. La surreprésentation des ONG globales ou régionales de recherche et de conservation
496. Dans ce point, nous nous intéresserons tout d’abord à la participation aux réunions méditerranéennes des ONG dont le champ d’action est national pour ensuite analyser plus en détail le cas des ONG traitant de problématiques régionales ou globales.
497. Les ONG nationales sont généralement moins nombreuses lors des réunions et, le plus souvent, sont implantées dans la rive nord. Parmi l’ensemble des réunions étudiées, seules les COP de la Convention de Barcelone présentent une participation équilibrée des ONG nationales avec une représentation similaire des organisations de la rive nord et des ONG des rives sud et est. Autrement, les ONG nationales de la rive sud sont le plus souvent des exceptions dans les listes des participants aux réunions des régimes méditerranéens. Par exemple, on ne retrouve pas une seule ONG nationale de la rive sud durant les réunions décisionnelles ou expertes de la CGPM. Au sein de l’ACCOBAMS, la participation de ces ONG demeure exceptionnelle. On notera la participation de deux ONG marocaines (l’association AGIR et la Chambre des Pêches Maritime) lors de la réunion des parties tenue au Maroc, ainsi que la participation de la « Fondation Turque pour la Recherche Maritime » durant la réunion des parties tenue en Croatie. Si des experts de la rive sud ont été invités à titre individuel à l’occasion de certaines réunions du Comité scientifique, aucune ONG partenaire de cette rive n’est présente.
498. Les ONG ayant un champ d’action global ou régional sont donc les principaux observateurs et partenaires qui assistent aux réunions méditerranéennes. Bien que ces acteurs aient vocation à traiter de problématiques transfrontalières par nature, et que leur implantation nationale soit donc moins significative, on relève là encore un déséquilibre en faveur de la rive nord. En effet, parmi toutes les ONG régionales ou globales que nous avons référencées, seules quatre sont implantées dans la rive sud707. Les ONG régionales ou globales participant aux réunions méditerranéennes restent donc pour la grande majorité des ONG installées dans la rive nord708, voire hors de la région méditerranéenne709. Par exemple, lors des réunions des trois régimes étudiés – que celles-ci soient de nature technique ou décisionnelle – on retrouve fréquemment « Oceana », organisation globale œuvrant pour la conservation des océans. De façon similaire, le WWF participe lui aussi fréquemment aux réunions des régimes méditerranéens. On citera également Medpan, un réseau de gestionnaires d’aires marines protégées méditerranéennes, qui est lui aussi présent dans la plupart des réunions régionales. Finalement, et bien que nous ne l’ayons pas incluse dans nos graphiques en raison de sa nature hybride710, l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) est présente lors de toutes les réunions de la région. Si elle ne peut être considérée comme une ONG au sens strict, son omniprésence dans les fora environnementaux mérite d’être soulignée.
499. Aussi, les ONG régionales ou globales, en plus d’être largement implantées au Nord, sont également fortement spécialisées. Elles œuvrent principalement dans deux domaines : la conservation et la recherche. Les ONG représentantes du secteur privé ne participent que rarement aux réunions de la région. Parmi l’ensemble des réunions étudiées pour le PAM et l’ACCOBAMS, on ne retrouve que la International Oil and Gas Production Association comme représentante du secteur privé, et celle-ci n’a participé qu’à deux réunions : la 5e réunion des parties de l’ACCOBAMS et la 18e conférence des parties de la Convention de Barcelone, toutes deux tenues en 2013. L’absence du secteur privé est assez étonnante, notamment dans un organe comme le CAQ qui pourtant traite d’une activité (l’aquaculture) dont le poids économique croît d’année en année.
500. En comparant la participation des ONG en Méditerranée à celle que l’on observe au sein des régimes globaux, comme la CDB ou la CITES, on remarque que la participation est bien plus diverse dans le cadre des fora globaux. Cette conclusion doit cependant être nuancée. En effet, la comparaison des courtes listes de participants aux réunions méditerranéennes aux milliers de participants de ces réunions d’envergure ne permet pas de tirer de leçons utiles. L’ampleur et la portée des instruments méditerranéens et globaux sont trop différentes pour que la comparaison des seules listes de participants soit pertinente. On soulignera néanmoins que les régimes globaux se démarquent par des liens bien plus formalisés avec le secteur privé711.
B. L’absence d’élément indiquant un impact des règles de participation sur la présence et l’influence des ONG
501. Force est de constater que l’adoption d’un statut de partenaire au sein des régimes méditerranéens ne semble pas mener à des changements évidents sur la participation des ONG d’un point de vue quantitatif. Également, d’un point de vue qualitatif, sur la base des documents disponibles, il nous est impossible de déterminer avec certitude si un partenaire exerce effectivement plus d’influence qu’un simple observateur.
502. Le taux de participation aux réunions du PAM avant et après la décision consacrant le statut de partenaire, illustre tout particulièrement ce propos. Depuis 2008, les ONG sont invariablement entre quinze et vingt à être présentes à chaque COP. Comme nous l’évoquions précédemment, peu d’organisations locales sont présentes, et lorsqu’elles le sont, leur présence est souvent corrélée au lieu de la réunion (il est en effet bien moins coûteux d’assister aux réunions internationales se déroulant sur son propre territoire). En ce qui concerne les réunions des points focaux, la participation des ONG à ces réunions varie sensiblement entre chaque session et ne semble pas être liée à l’adoption de la décision IG.19/6 sur la coopération entre le PAM et la société civile. De plus, le PAM n’ayant pas établi de registre exhaustif de ses partenaires, nous ne pouvons distinguer avec certitude les ONG partenaires et les ONG ayant obtenu le statut d’observateur avant la décision de 2009.
503. L’ACCOBAMS, dont le nombre de partenaires ne cesse de croître depuis sa création712, connaît pourtant une fréquentation stable lors de ces réunions (entre 14 et 17 ONG observatrices et partenaires aux réunions des parties, 10 et 16 aux réunions du Comité scientifique). Cette stabilité est similaire à celle que l’on constate dans le cadre de la CGPM qui, elle, n’a pas adopté le statut de partenaire en suis de celui d’observateur.
504. On ne peut que constater l’inconséquence des différentes évolutions juridiques sur le statut de partenaire sur la participation effective des ONG. Pourtant, l’élaboration de ce statut était censée favoriser l’implication des ONG dans les processus des régimes méditerranéens713. Ce constat souligne le fait que le statut de partenaire semble bien plus orienté vers la contribution à la mise en œuvre des obligations environnementales qu’à leur élaboration. Cette tendance s’aperçoit tant dans la formulation des décisions portant sur les partenariats que dans les nombreux rapports d’activité requis de la part des partenaires. Ces divers documents illustrent que les actions des partenaires doivent avant tout contribuer à l’application des régimes méditerranéens plutôt qu’à leur développement au sein des instances dédiées714.
505. Aussi, quand bien même des ONG participeraient aux réunions, il est difficile de savoir si le statut de partenaire leur confère une plus forte influence durant l’expertise ou lors des phases décisionnelles. La question de l’influence des ONG sur le droit international est délicate715 et doit être abordée de façon casuistique716. Concernant les régimes méditerranéens, l’influence des ONG, qu’elles soient observatrices ou partenaires, ne peut se déterminer sur la seule base des documents officiels disponibles. Or, ceux-ci ne rendent compte que d’une infime partie des négociations à l’œuvre dans ces fora et ne sont pas complétés par des observations telles que celles produites par l’Institut International pour le Développement Durable (dont les Bulletins des Négociations de la Terre permettent un suivi quotidien des négociations dans de nombreux espaces conventionnels et institutions internationales). On citera néanmoins l’évaluation du Comité scientifique de l’ACCOBAMS, publiée en 2010, qui souligne que les observateurs (partenaires ou experts invités) y exercent une influence qui les rend difficilement distinguables des membres de lege717.
506. Nous pouvons ainsi conclure que le statut de partenaire ne permet une plus forte influence des ONG qu’au sein de l’ACCOBAMS dans la mesure où ce statut est une condition sine qua non à la participation aux réunions du Comité scientifique. Dans le cadre du PAM, le manque de transparence sur la distinction entre ONG observatrices et partenaires ne permet pas de se prononcer sur les différences d’influence liée aux statuts. En tout état de cause, le statut d’observateur sera amené à progressivement disparaître au profit du statut de partenaire718. Dans ce cas de figure, la seule interrogation pertinente sera celle de l’influence propre des ONG ayant des droits de participation. C’est exactement la même question qui se pose dans le contexte de la CGPM qui ne connaît que le statut d’observateur pour les ONG participantes. Donc, exception faite de l’ACCOBAMS, l’influence d’une ONG découlera donc de ces caractéristiques propres.
507. Sur ce sujet, Marcelo Dias Varella souligne que l’influence d’une ONG est souvent conditionnée par l’importance des sujets traités, son expertise scientifique et finalement la force de son engagement politique (une ONG trop radicale n’influencera que difficilement les États)719. Le statut de partenaire, comme nous l’évoquions précédemment, est soumis au respect de plusieurs critères qui tendent à faire des organismes bénéficiant de ce statut des acteurs modérés720 et dotés d’une expertise scientifique ou technique. Suivant cette logique, les facteurs favorisant l’influence d’une ONG préexistent à l’acquisition du statut. En somme, le poids d’une ONG dans les négociations méditerranéennes sera probablement déterminé par sa réputation et ses capacités et non par l’octroi d’un statut particulier.
508. Cette analyse met en lumière à l’écart entre la participation effective des ONG aux processus décisionnels721 et la volonté affichée d’une plus grande implication de la société civile dans le développement des régimes méditerranéens. Il semble que cette implication reste principalement le fait des ONG régionales ou globales, tandis que les ONG locales sont davantage cantonnées à l’application et au soutien des politiques environnementales méditerranéennes. Cette hypothèse se confirme si l’on considère le fait que les fonds des régimes méditerranéens sont principalement alloués à la réalisation de projets par les partenaires plutôt que leur participation aux réunions722. De fait, l’engagement des ONG dans l’élaboration des décisions des régimes méditerranéens relève d’une logique plus technocratique que démocratique : les ONG aux plus fortes capacités techniques et financières pourront plus facilement contribuer à l’évolution du droit international applicable à la biodiversité méditerranéenne.
509. Cet état de fait ne limite pas nécessairement l’influence potentielle de l’IPBES sur l’expertise méditerranéenne. Les grandes ONG impliquées dans les processus méditerranéens participent également aux travaux de l’IPBES. C’est le cas notamment du WWF ou de l’UICN723. L’aspect technocratique de la participation des ONG n’est donc pas un frein pour la diffusion des conclusions de la Plateforme, mais pourra constituer un argument de remise en cause la légitimité démocratique des décisions issues des régimes méditerranéens.
510. Nous avons donc vu que les différentes règles de participations des ONG ne sont pas corrélées à une plus forte participation ou influence au sein des réunions des organes décisionnels et experts de la région. Ce constat est particulièrement vrai s’agissant du statut de partenaire. On peut cependant s’interroger sur les autres voies d’influence sur l’expertise que peut offrir ce statut. En effet, comme nous le verrons au paragraphe suivant, la participation aux réunions n’est pas nécessairement la seule voie d’influence des ONG sur l’activité experte.
II. Au-delà de la participation aux réunions : les autres voies d’influence offertes aux ONG
511. Observateurs et/ou partenaires, les ONG peuvent apporter leurs connaissances spécialisées dans les processus d’expertise méditerranéens de deux façons : directement, en prenant part aux activités des différents groupes de travail en charge des premiers pas de l’expertise724 (A) ou indirectement par leur présence au sein des différents organes consultatifs pouvant avoir une influence sur le mandat des organes experts méditerranéens (B). Dans ces deux cas, leur influence peut s’exercer sur l’élaboration de l’expertise ou sa commande.
512. Nous chercherons ici à déterminer si les règles de participations adoptées au sein des régimes méditerranéens ont des effets sur l’engagement des ONG par ces voies. Nous étudierons également les règles des organes consultatifs afin de voir dans quelle mesure celles-ci permettent aux ONG d’exercer une influence sur l’expertise.
A. La réalisation de l’expertise par les ONG, une possibilité distincte de tout statut
513. Comme nous l’avons exposé dans le premier chapitre de cette étude, les organes experts méditerranéens – à l’exception du PAM – s’appuient sur les travaux menés par différents sous-groupes pour produire leurs recommandations à destination des États, détenteurs exclusifs du pouvoir décisionnel. Il ressort de cet arrangement institutionnel que les aspects les plus techniques de l’expertise sont finalement laissés aux membres de ces sous-groupes. Leur travail aura donc une influence déterminante sur le contenu des recommandations ou projets de décision fournis aux États. Dès lors, comprendre les règles encadrant la composition de ces groupes permet de déterminer dans quelle mesure les ONG peuvent façonner l’expertise en Méditerranée.
514. Nous présenterons en premier lieu les groupes de travail de l’ACCOBAMS pour ensuite nous intéresser aux différentes subdivisions des organes techniques de la CGPM. Par cette analyse, nous chercherons à déterminer si les ONG sont régulièrement admises dans ces groupes et si les différences de statuts entre observateurs et partenaires – lorsqu’elles existent – sont corrélées à la participation au sein de ces groupes.
1. Les groupes de travail de l’ACCOBAMS
515. L’ACCOBAMS fait un usage classique des groupes de travail en comparaison avec les pratiques des conventions internationales portant sur la biodiversité725. En effet, au sein de l’accord pour la conservation des cétacés, l’établissement des groupes de travail n’est pas réellement soumis à des limites juridiques. Le règlement intérieur du Comité scientifique prévoit que des groupes de travail peuvent être établis en fonction des besoins726, leurs mandat et composition étant déterminés ensuite par l’organe technique727. Cinq groupes de travail sont actuellement opérationnels728 sur les thèmes suivants : le bruit d’origine anthropique ; la directive-cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM) ; le rorqual commun et les collisions ; les Observateurs Mammifères Marins ; le « Whale Whatching »729. Analyser la composition de ces différents groupes au regard de la liste des observateurs et partenaires de ces deux régimes environnementaux permet de déterminer si les différents statuts sont corrélés à une participation accrue à l’expertise.
516. Dans le cadre de l’ACCOBAMS, les groupes de travail ont une composition variable, allant d’un équilibre entre représentants étatiques et représentants des ONG730, à la présence seule de représentants d’ONG731 ou d’experts nommés en leur qualité individuelle732. En comparant la composition de ces groupes à la liste des partenaires établis en 2016733, on constate que les ONG représentées au sein de ces groupes ne sont pas toutes des partenaires734 et que les partenaires n’y sont d’ailleurs pas majoritaires.
517. On comprend dès lors que le statut de partenaire, s’il est censé reconnaître la contribution de certaines ONG à la mise en œuvre de l’ACCOBAMS, n’assure pas nécessairement une surreprésentation de ces mêmes organisations dans les groupes de travail. La composition de ces groupes, laissée à la discrétion des membres de l’organe expert, semble donc davantage déterminée par les compétences et savoirs utiles chez les individus plutôt que l’implication systématique des partenaires. Si le statut de partenaire permet une présence accrue en tant qu’observateur aux réunions des organes techniques et décisionnels, il ne favorise pas une plus forte participation à l’activité concrète d’expertise pour laquelle la spécialisation scientifique et technique prime sur tout autre critère. Seuls comptent les choix discrétionnaires opérés par l’organe technique lors de la constitution des groupes de travail. Cette ouverture des groupes de travail aux individus qualifiés se constate également dans le contexte de la CGPM.
2. Les groupes de travail de la CGPM
518. Tout comme l’ACCOBAMS, le règlement intérieur de la CGPM prévoit la possibilité de constituer des sous-groupes dédiés à des questions thématiques précises afin d’assister les organes experts dans la réalisation de leur mandat735. Ces instances sont nombreuses 736et, ici, les sous-groupes qui nous intéresseront ne sont pas les subdivisions permanentes des différents comités consultatifs de la commission737, mais les groupes établis de façon temporaire, notamment les groupes de travail des sous-comités du SAC738.
519. Les groupes de travail des sous-comités ne sont pas limités dans leur composition. Les sous-comités établissent ces groupes en définissant uniquement leur mandat et laissent leur participation ouverte afin de réunir l’ensemble des experts pertinents. On citera, par exemple, le groupe de travail sur l’évaluation des stocks d’espèces démersales ou celui sur les aires marines protégées, respectivement établis en 1999739 et 2013740 par le sous-comité sur l’environnement et les écosystèmes marins. Si l’on s’intéresse de plus près à la composition de ces groupes de travail, on voit que ceux-ci sont composés d’individus issus des États membres et d’organisations compétentes vis-à-vis des thématiques abordées par ces groupes. Le groupe de travail sur les aires marines protégées est composé de gestionnaires d’aires marines protégées, de représentants d’ONG de conservation et de représentants d’autres régimes méditerranéens concernés par cette thématique741. Dans le groupe sur l’évaluation des stocks des petites espèces pélagiques, on constate que la participation est principalement le fait d’individus issus d’universités et de centres de recherche spécialisés742. De plus, les listes des participants de ces groupes ne précisent pas la qualité des participants (représentant d’État, d’ONG, expert individuel…). Représentants d’États ou observateurs, les individus impliqués participent, semble-t-il, sur un pied d’égalité743. On peut donc en conclure que le critère le plus pertinent pour la constitution des sous-groupes en charge de l’expertise est, avant tout, la capacité des individus, et ce, indépendamment du statut de l’institution dont ils sont issus (États ou observateurs).
520. Le statut de partenaire pour les ONG n’a donc pas de répercussion apparente sur leur participation à l’élaboration de l’expertise. D’autres voies d’influence sur l’expertise existent toutefois. En effet, les différents organes consultatifs de la région méditerranéenne peuvent exercer une influence sur la commande de l’expertise. Quelle place réservent-ils aux ONG et quelle est l’étendue de cette influence ?
B. L’influence des ONG sur l’expertise par le biais des organes consultatifs
521. On ne compte actuellement que deux organes consultatifs pour les régimes environnementaux méditerranéens. Jusqu’à l’établissement récent de la Plateforme Aquacole Multi-acteurs (PAMA) de la CGPM en 2013, seule la Commission Méditerranéenne pour le Développement Durable (CMDD) occupait une telle fonction pour le PAM. Cependant, à l’heure actuelle, la PAMA n’a toujours pas de structure ni de procédures définitives. La CMDD est donc, pour le moment, le seul organe consultatif en fonction.
522. Deux questions doivent être élucidées pour déterminer quelle peut être l’influence des ONG sur l’expertise à travers leur participation à ces organes consultatifs et, par extension, leur capacité à véhiculer les conclusions de l’IPBES. Tout d’abord, quelle est la place faite aux représentants de la société civile au sein de ces organes ? Deuxièmement, si ces organes permettent une participation effective aux ONG, ont-ils une influence sur l’activité d’expertise dans la région ? Plus précisément, dans quelle mesure ces organes peuvent-ils orienter la commande de l’expertise ? Nous étudierons ces questions en prenant successivement en considération la CMDD et la PAMA.
1. La Commission Méditerranéenne pour le Développement : une représentation de lege des partenaires pour une influence indiscernable sur l’expertise du PAM
523. La CMDD possède des conditions originales de participation qui, à première vue, favorisent les ONG partenaires du PAM. Cependant, il est délicat de déterminer son influence exacte sur l’expertise.
• Les conditions de participation à la CMDD
524. Établie en 1996744 et dotée de règles de procédures précises en 1997745, la CMDD connaît une réforme en 2016 à la suite de laquelle son mandat et ses modalités de fonctionnement sont revus746. Le but de la CMDD est réaffirmé clairement à cette occasion :
« La Commission a pour objet d’aider les Parties contractantes à la Convention de Barcelone à mettre en œuvre les objectifs de développement durable et les autres acteurs régionaux ou locaux dans leurs efforts de promotion du développement durable dans la région méditerranéenne et d’intégrer les questions environnementales dans leurs programmes socio-économiques ».
525. Ce but général se traduit concrètement de différentes façons747, dont la réalisation des Stratégies Méditerranéennes de Développement Durable (SMDD). Avant de s’interroger sur l’impact de la CMDD et des SMDD sur les différents travaux d’expertise menés au sein du PAM, certaines caractéristiques institutionnelles de la CMDD méritent d’être soulignées.
526. La Commission réunit en son sein les représentants de l’ensemble des parties contractantes à la Convention de Barcelone ainsi qu’une série de représentants issus de différentes sphères essentielles de la gouvernance environnementale méditerranéenne, à savoir : les autorités locales ; les ONG ; les parties prenantes socio-économiques ; la communauté scientifique ; les organisations intergouvernementales œuvrant dans le domaine du développement durable ; les représentants d’associations parlementaires régionales.748
527. La CMDD comporte quarante membres : un représentant par État (soit vingt-deux représentants) et trois représentants par sphère (soit dix-huit représentants). Les membres issus des sphères non étatiques sont nommés par les parties contractantes et le Secrétariat. Les critères de sélection des candidats sont établis par la décision IG.19/6 qui précise les caractéristiques, rôles et responsabilité des partenaires du PAM. De plus, les représentants des ONG doivent impérativement être choisis parmi la liste des ONG partenaires du PAM749. Cette situation se distingue nettement des pratiques existantes pour la constitution des groupes de travail telles que nous les avons décrites précédemment. Ici, le statut de partenaire est un prérequis explicite pour la participation aux travaux de la Commission750.
528. Cette participation est d’ailleurs marquée par originalité propre à la CMDD : conformément à l’article 13 du règlement intérieur, les représentants sont tous égaux au sein de la Commission, qu’ils soient issus d’ONG, d’autorités locales ou représentants des États751. Cette disposition a des répercussions sur deux aspects des procédures applicables à la Commission.
529. Tout d’abord, la conduite des débats y est soumise au règlement intérieur de la COP752. Ce dernier indique que les propositions et amendements ne peuvent être soumis que par les représentants des parties contractantes. La transposition de ces dispositions dans le cadre égalitaire de la CMDD implique donc que les acteurs non étatiques présents au sein de la CMDD ont la possibilité de soumettre des propositions afin qu’elles soient débattues, et éventuellement adoptées. Ensuite, l’égalité des membres de la Commission devrait logiquement avoir de fortes implications sur le vote des propositions. Cependant, aucune procédure de vote n’est prévue au sein de la CMDD, chaque proposition devant être adoptée par consensus753. Cette exigence de consensus tend à instaurer un climat où seules les dispositions les moins controversées peuvent espérer être adoptées. En effet, alors que le règlement intérieur de la COP prévoit que les deux tiers des voix exprimées par les parties présentes suffisent à l’adoption de propositions, l’exigence de consensus confère à chaque représentant le pouvoir de bloquer l’adoption de propositions qui ne le satisfont pas. Dans cette configuration, le jeu diplomatique devient complexe, d’autant plus dans une région marquée par de forts enjeux humanitaires, économiques et environnementaux. On notera, par exemple, que la dernière version de la SMDD754, élaborée par la CMDD, ne mentionne pas une seule fois les enjeux migratoires755, les printemps arabes ou le conflit syrien. De pareilles omissions sont surprenantes de la part d’un document qui espère traduire, à l’échelle de la région, l’agenda 2030 pour le développement durable, dont plusieurs des objectifs concernent spécifiquement la paix et la sécurité756. L’égalité des membres, présentée comme une garantie de démocratie pour la CMDD, finit en réalité par être une source de paralysie lorsqu’elle est combinée à l’impératif de consensus.
530. En conclusion, la CMDD permet la participation des ONG à la condition que celles-ci soient sur la liste des partenaires du PAM757. En participant aux travaux de la CMDD, les représentants des ONG sont sur un pied d’égalité avec ses autres membres. Néanmoins, l’exigence d’adoption des décisions par consensus limite leur portée et les cantonne aux sujets les moins polémiques. On notera néanmoins qu’une telle condition ne devrait pas diminuer les chances d’incorporation des conclusions de l’IPBES. En effet, les rapports de l’IPBES sont élaborés selon des règles strictes et adoptées par consensus par les États. Leur caractère controversé est donc logiquement minimisé.
531. Dans le cas où une ONG parviendrait à porter les conclusions de l’IPBES au sein de la CMDD, les propositions et stratégies élaborées par cette dernière exerceraient-elles une influence sur l’expertise au sein du PAM ?
• La CMDD et l’expertise du PAM
532. Il est difficile de se prononcer sur l’influence de la CMDD sur le processus d’expertise existant au sein du PAM pour l’élaboration des décisions concernant la biodiversité et les écosystèmes. En effet, les divers documents constitutifs de la Commission, la SMDD 2016-2020 ou encore les visas des différentes décisions précédemment étudiées758, n’offrent que peu d’indications sur l’impact de la CMDD sur la commande de l’expertise.
533. Par exemple, si l’on se réfère aux termes de références de la CMDD, il n’y est pas indiqué que ses recommandations ont vocation à influencer les processus d’expertise du PAM. Néanmoins, il y est précisé qu’elle a pour mandat de « formuler des opinions au sujet du programme de travail global du PAM ainsi que du fonctionnement de l’Unité de coordination et des CAR en vue d’intégrer les considérations liées au développement durable dans l’ensemble du système du PAM/Convention de Barcelone ». Ainsi, bien que nous n’ayons pas trouvé d’exemples concrets démontrant l’influence de la CMDD sur l’expertise, cette disposition rappelle qu’une telle influence ne peut pas pour autant être écartée.
534. L’influence des Stratégies Méditerranéennes de Développement Durable sur l’expertise décisionnelle au sein du PAM ne peut être qu’indirecte. La dernière SMDD est un document stratégique à la portée vaste, élaboré dans le but d’orienter l’action de l’ensemble des parties prenantes du PAM (États, institutions, ONG…)759. Cette stratégie comprend six objectifs principaux760 qui sont déclinés en plusieurs orientations stratégiques appelant à la mise en œuvre de diverses actions761. Cependant, ces éléments ne sont qu’incitatifs et la SMDD n’a pas vocation à se substituer ni à la stratégie à moyen terme du PAM762 ni à son programme de travail763. D’ailleurs, les volets « biodiversité » de ces documents ne comprennent que de rares références à la stratégie méditerranéenne764. Le programme de travail du PAM pour les deux prochaines années ne comporte que peu d’actions faisant directement référence à la SMDD. On retrouve, sous la responsabilité de l’Unité de Coordination ou des CAR, des initiatives de promotion et de suivi765 ou encore des projets de mise en œuvre766, mais aucune de ces initiatives n’est inscrite dans le volet biodiversité et écosystèmes de ce programme de travail. Or, ce programme est justement un document fondamental pour l’orientation de l’expertise du processus décisionnel du PAM. Par exemple, le dernier programme de travail767 mandate explicitement l’expertise menant à la révision des plans d’action et des listes d’espèces protégées et prévoit un budget à cette fin768. L’influence de la SMDD sur la commande de l’expertise décisionnelle769 en matière de biodiversité et d’écosystèmes, telle que le laissent transparaître les documents officiels, semble donc faible.
535. Cette hypothèse se confirme d’ailleurs à la lecture des visas des différentes décisions analysées au chapitre précédent770. En effet, l’absence systématique de renvoi à la précédente SMDD est frappante. Même les décisions adoptées lors de la 19e COP – concurremment à l’adoption de la SMDD – ne font pas référence à ce document. Par exemple, la décision IG.22/13 établissant une « Feuille de route pour un réseau complet et cohérent d’AMP bien gérées afin d’atteindre l’Objectif 11 d’Aichi en Méditerranée »771 ne mentionne pas une seule fois la stratégie, bien que celle-ci comporte un volet sur la biodiversité.
536. En conclusion, au regard des documents officiels, l’influence de la CMDD et de ses productions sur l’expertise méditerranéenne semble faible. Tout au plus peut-elle contribuer à mettre à l’agenda du PAM certaines problématiques et ainsi encourager un développement normatif et/ou expert sur la question. On pensera par exemple à la place grandissante qu’a prise le thème de l’adaptation au changement climatique dans le contexte du PAM772 ; sujet dont l’importance a été soulignée avec insistance dans les différentes SMDD773. Une ONG désireuse de porter les conclusions de l’IPBES au sein de la CMDD pourra éventuellement utiliser cette commission pour inscrire de nouveaux enjeux à l’agenda du PAM. Les répercussions d’une telle action sur l’expertise décisionnelle seront toutefois indirectes.
537. La PAMA, autre organe consultatif en devenir dans la région, constitue un contre-exemple potentiel à la CMDD. En effet, sans recourir à des conditions limitatives de participation, elle a vocation à exercer une forte influence sur la commande de l’expertise en matière d’aquaculture au sein de la CGPM.
2. La Plateforme Aquacole Multi Acteurs : une influence potentiellement forte sur l’expertise
538. La création de la PAMA répond à la volonté de la CGPM de renforcer son action en matière d’aquaculture dans la région. La PAMA a vocation à favoriser une forte participation de la société civile et à être une institution fondamentale pour l’expertise de la CGPM dans le domaine. Bien qu’il faille encore attendre quelques années pour se prononcer sur le fonctionnement exact de cette institution et l’étendue de son influence, elle constitue potentiellement un contre-exemple à la CMDD, tant par ses éventuelles règles de participation que par les liens qui se préfigurent avec l’expertise décisionnelle de la CGPM.
• La participation des ONG à la PAMA
539. Le lancement de la PAMA a eu lieu en décembre 2013 et conclut un processus visant à l’identification de « nouvelles méthodes de travail pour soutenir le développement de l’aquaculture » en Méditerranée et dans la région de la mer Noire774. La Plateforme est présentée comme un organe consultatif du Comité pour l’Aquaculture ayant pour ambition de devenir un forum pour les différents acteurs engagés dans l’activité aquacole méditerranéenne. À terme, celle-ci vise à promouvoir l’aquaculture comme outil de développement et de sécurité alimentaire dans la région.
540. À l’heure actuelle, la Plateforme en est encore à ses balbutiements. Sa forme institutionnelle définitive n’a toujours pas été arrêtée et, lors de la dernière réunion du CAQ, des études ont été mandatées afin de bénéficier de toutes les données utiles pour la détermination de sa structure finale775. De fait, il est difficile de se prononcer précisément sur les règles de participation à la PAMA. Néanmoins, le rapport de la réunion de lancement de la Plateforme fournit quelques éclairages sur la future composition de ce nouvel organe.
541. Ce document évoque notamment les bénéficiaires potentiels des travaux de la plateforme776. Ceux-ci sont nombreux, tout autant que les divers aspects de la gouvernance de l’aquaculture. On citera par exemple les parties prenantes et décideurs impliqués dans l’aquaculture ; les acteurs responsables des chaînes de production aquacole ; les organisations régionales et internationales ; les institutions de recherches et d’éducation ; les organisations représentantes des consommateurs… Cependant, savoir si les catégories bénéficiant des travaux seront celles représentées au sein de la PAMA n’est pas possible en l’état actuel des travaux sur la Plateforme. Néanmoins, en tant qu’organe consultatif ayant à cœur de promouvoir une démarche inclusive777, il semble aller de soi que les diverses catégories précitées aient des représentants au sein de la nouvelle Plateforme.
542. Des ONG impliquées dans la gouvernance de l’aquaculture pourront donc probablement s’y exprimer et donc, potentiellement, porter les conclusions pertinentes de l’IPBES. Dès lors, quelle est l’influence potentielle de la PAMA sur l’expertise au sein de la CGPM ?
• La PAMA et l’expertise de la CGPM
543. Le mandat de la PAMA est similaire en de nombreux points à celui de la CMDD. On y retrouve, par exemple, l’objectif de fournir une assistance aux membres de la CGPM dans l’élaboration de politiques, stratégies et plans relatifs à la régulation et la législation de l’aquaculture. Cet objectif dans le domaine précis de l’aquaculture évoque le premier point du mandat de la CMDD qui indique que celle-ci a pour mission d’« aider les pays méditerranéens […] à adopter et à appliquer des politiques de développement durable »778. D’autres aspects communs peuvent être mentionnés, comme l’idée générale de fournir un forum à l’ensemble des acteurs concernés par les questions aquacoles ou encore permettre l’échange de données et de bonnes pratiques.
544. En revanche, une distinction fondamentale entre la CMDD et la PAMA est que cette dernière a pour mandat explicite d’assister le CAQ dans sa mission d’expertise au sein de la CGPM. La consécration de ce rôle dans les documents constitutifs de la PAMA ne laisse que peu de place au doute quant à l’influence de celle-ci aura sur l’expertise. Cependant, il est difficile de déterminer quelles seront les manifestations de cette influence en l’état actuel des choses. Plusieurs éléments tendent à indiquer que la nouvelle plateforme jouera un rôle dans la détermination des programmes de travail du CAQ779 (et donc la commande de l’expertise), ce qui rajouterait une figure institutionnelle dans cet exercice où s’établit une relation spécifique entre l’organe décisionnel de la CGPM et ses organes experts780.
545. Cependant, tout comme pour la réorganisation du SAC autour de subdivisions régionales, la nouvelle organisation des travaux du CAQ est actuellement pendante au sein de la CGPM781. La 41e session de la Commission en 2017 était censée apporter des éléments sur ce point, mais il ne semble pas que ce sujet ait fait l’objet de discussions substantielles782.
546. Ce dernier exemple clôture notre analyse sur l’influence des ONG sur l’expertise méditerranéenne.
Conclusion du chapitre 3
547. L’évolution des droits et obligations des observateurs des régimes méditerranéens fut marquée au fil des années par plusieurs réajustements censés garantir une participation plus rationnelle des acteurs non étatiques, et notamment des ONG. Il apparaît que la convention d’Aarhus a eu un impact déterminant sur le développement de ces règles. Cette convention a pour objet, entre autres, de promouvoir la participation de la société civile aux processus décisionnels dans le domaine de l’environnement. Elle appelle donc ses parties, en son article 3.7, à promouvoir ses principes dans les fora internationaux où celles-ci sont engagées. Or, plusieurs États de la région sont parties à cette convention783 et l’on en retrouve des références explicites dans les documents de travail du PAM784. D’ailleurs, le développement de ces règles de participations des ONG fait écho aux lignes directrices d’Almaty785 adoptées en 2005 par les parties à la Convention d’Aarhus. Ces lignes directrices indiquent que les critères de participations de la société civils devraient être clairs, objectifs et accessibles. Il semble que les régimes méditerranéens aient tenté de satisfaire à ces critères786. Néanmoins, la densification des exigences procédurale de participation ne s’est pourtant pas accompagnée d’un engagement plus fort des ONG (en termes de diversité et de nombre), ni d’une influence plus importante de celles bénéficiant de statuts particuliers au sein des régimes méditerranéens.
548. Il semble en réalité que l’influence d’une ONG sur l’expertise méditerranéenne préexiste à l’obtention d’un quelconque statut et dépende essentiellement des caractéristiques propres de l’organisation. Cela se constate tout particulièrement lorsqu’un représentant d’une ONG prend part à l’élaboration de l’expertise. Dans ce cas de figure, ce sont ses qualifications scientifiques et techniques qui justifient sa participation, et ce, bien plus qu’un statut institutionnel quelconque. De plus, s’il existe des organes consultatifs où les différences de statut entre ONG sont reconnues, ces derniers n’exercent pas nécessairement une influence déterminante sur la commande de l’expertise. Le cas de la CMDD illustre particulièrement ce constat.
549. Les différentes étapes de notre analyse de la participation des ONG nous amènent à la conclusion que si l’influence des ONG sur l’expertise méditerranéenne est avérée, cela sera moins dû à un cadre juridique quelconque qu’aux capacités de ces ONG : capacités à convaincre lors de la commande et la réception de l’expertise, capacités techniques lors de son élaboration. D’ailleurs, comme nous l’avons souligné à plusieurs reprises, les statuts accordés aux ONG viennent entériner et officialiser un rôle et une influence dans la gouvernance environnementale méditerranéenne plutôt qu’ils ne les renforcent. Dès lors, la logique demeure technocratique en ce que seule une poignée d’ONG « puissantes » pourront exercer une influence concrète sur l’expertise.
550. Vis-à-vis de l’IPBES, cette situation limite le nombre d’ONG capables de porter ses conclusions dans les processus méditerranéens. Cependant, si l’on considère les ONG effectivement impliquées dans les réunions méditerranéennes, le WWF par exemple, force est de constater que celles-ci sont également présentes dans le contexte de l’IPBES. Si le cadre juridique méditerranéen ne favorise pas une plus grande implication des ONG, l’omniprésence et les fortes capacités des ONG déjà présentes permettent aux conclusions de la Plateforme d’être également portées dans le cadre méditerranéen par cette voie.
551. Finalement, il convient de conclure ce chapitre sur quelques remarques vis-à-vis des études de la participation des ONG au développement du droit international. On observe clairement que la formalisation du statut de partenaire dans les régimes environnementaux méditerranéens s’inscrit dans une démarche qui cherche à concrétiser le rôle d’assistance des ONG. Il faut cependant garder à l’esprit que les ONG agissant dans le domaine de l’environnement ne sont pas toutes des collaboratrices de l’action étatique. La littérature en relation internationale a par exemple mis en évidence que ces institutions peuvent atteindre leurs objectifs en agissant contre l’État, par des pressions via l’opinion publique, ou indépendamment de l’État en cherchant par exemple à promouvoir leurs propres normes environnementales787. On comprend cependant que seules les relations d’assistance connaîtront une reconnaissance juridique au sein des régimes environnementaux. En effet, on imagine difficilement un statut d’adversaire pour une ONG au sein d’un régime international, bien que cette approche puisse s’inscrire dans une démarche plus ouverte. On notera d’ailleurs que dans cette même logique les représentants de l’industrie du tabac ne sont pas admis en tant qu’observateur aux négociations de la convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT)788. On peut cependant s’interroger sur la légitimité et l’utilité concrète d’une telle restriction. Cela n’augmente-t-il pas le risque d’une action dissimulée de cette industrie ? Une pareille interrogation ne connaît pas de réponse parfaitement tranchée, mais sert simplement à illustrer qu’évoquer la participation des ONG aux régimes internationaux revient en réalité à évoquer la participation d’une portion réduite des ONG concernées par les thématiques abordées lors des négociations internationales. La participation se limitera fréquemment aux ONG prêtent à agir avec les États sans froisser leurs intérêts. En ce sens, nous adhérons aux propos de la Professeure Anne Marie Slaughter lorsque celle-ci souligne que les appels répétés de certains commentateurs à une plus grande participation des ONG sont inconsciemment dirigés vers les ONG dont l’activité est par nature complémentaire à celle des États789. En ce sens, ces appels demeurent statocentrés et ne prennent pas en compte les modalités variées d’action des ONG à l’échelle internationale.
552. Cette modalité de décloisonnement de l’expertise méditerranéenne ayant été explorée, nous pouvons maintenant nous tourner vers la seconde étape de ce titre : le décloisonnement par l’interconnexion des processus experts méditerranéens.
Notes de bas de page
598 We the peoples: civil society, the United Nations and global governance, Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations, Doc A/58/817, 2004.
599 Ibid., Glossary, p. 13.
600 S. Maljean-Dubois, « La “gouvernance internationale des questions environnementales” Les ONG dans le fonctionnement institutionnel des conventions internationales de protection de l’environnement », in L. Boisson de Chazournes, R. Mehdi (dir.), Une société internationale en mutation : quels acteurs pour une nouvelle gouvernance ?, Bruylant, Bruxelles, 2005, 391 p., p. 85-101, p. 92. La notion d’« acteur non-étatique », famille encore plus large et comprenant les ONG, est également critiquée pour son appellation négative. Voir notamment le chapitre au ton ironique et au titre évocateur : P. Alston, « The “not a cat” syndrome: can the international human rights regime accommodate non-state actors ? », in P. Alston (dir.), Non-state actors and human rights, Oxford University Press, Oxford, 2005, 387 p., p. 3-36, p. 3 : « Apart from its ability to obfuscate almost any debate, this insistence upon defining all actors in terms of what they are not combines impeccable purism in terms of traditional international legal analysis with an unparalleled capacity to marginalize a significant part of the international human rights regime form the most vital challenges confronting global governance at the dawn of the twenty-first century ».
601 Cette définition est similaire à celle que l’on retrouve dans le dictionnaire de droit international public : J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, Bruxelles, 2001, 1198, p. 793, entrée [organisation (internationale) non gouvernementale]. La définition n’est bien sûr pas parfaite et des entités hybrides comme la Croix rouge ou l’UICN sont désignées comme des ONG alors que des États y prennent part. De tels exemples sont toutefois des exceptions.
602 Le thème de la participation des ONG dans les fora internationaux comme représentantes de la société civile est un objet d’étude quasi inépuisable tant cette participation évolue rapidement et est propre aux différents régimes considérés. Pour ce chapitre, nous avons consulté les ouvrages et articles suivants : G. Breton-Le Goff, L’influence des organisations non gouvernementales sur la négociation de quelques instruments internationaux, Bruylant, Bruxelles, 2001, 263 p. ; S. Charnovitz, « Nongovernmental organizations and international law », American Journal of International Law, vol. 100, n° 2, 2006, p. 348-372 ; D. Compagnon, A. Orsini, « Les acteurs non étatiques dans les négociations multilatérales », in F. Petiteville, D. Placidi-Frot (dir.), Négociations internationales, SciencePo Les Presses, Paris, 2013, 429 p., p. 105-140 ; J. D’Aspremont (dir.), Participants in the international legal system Multiple perspectives on non-state actors in international law, Routledge, Londres, 2011, 448 p. ; S. Maljean-Dubois, « La “gouvernance internationale des questions environnementales” Les ONG dans le fonctionnement institutionnel des conventions internationales de protection de l’environnement », op. cit. ; M. Noortman, A. Reinish, C. Ryngaert (dir.), Non-state actors in international law, Hart Publishing, Portland, 2015, 406 p. ; K. Raustiala, « The “participatory revolution” in international environmental law », Harvard Environmental Law Review, vol. 21, n° 2, 1997, p. 537-586 ; I. Rossi, Legal status of non-governmental organizations in international law, Intersentia, Oxford, 2010, 427 p. ; A.M Slaugther, « International Law and international relations », RCADI, vol. 285, 2000, chapitre 3 : The role of NGOs in international law-making, p. 96-151 ; M. Varella, « Le rôle des organisations non gouvernementales dans le développement du droit international de l’environnement », Journal du Droit International (Clunet), janvier 2005, n° 1, 2005, p. 41-76. Cette liste ne prétend pas à l’exhaustivité et d’autres références pertinentes pourraient y être ajoutées. Néanmoins, ces contributions, ainsi que les références qu’elles contiennent, permettent d’appréhender les différentes analyses ayant pu être développées concernant la participation des ONG, et plus largement des acteurs non étatiques, au droit international.
603 IPBES, 2016, Décision IPBES-4/4 : Communication, association des parties prenantes et partenariats stratégiques ; IPBES, 2015, Décision IPBES-3/4 : Communication, participation des parties prenantes et partenariats stratégiques ; IPBES, 2013, Décision IPBES-2/9 : Communication et sensibilisation. Le terme « partie prenante » désigne tout groupe ou institution étant, ou pouvant être, à la fois contributeur et utilisateur de la Plateforme.
604 Cependant, la mise en œuvre de ces décisions reste pour le moment élusive, et ce, en raison des contours difficilement identifiables du groupe de « parties prenantes à la Plateforme ». Lors de la 4e plénière, la question de la personnalité juridique du réseau de parties prenantes a été à la source de difficultés en raison de l’impossibilité pour le Secrétariat de l’IPBES de signer un mémorandum d’accord avec un groupe sans personnalité juridique. Aussi, les États membres de la Plateforme ont adopté le principe d’une pluralité des réseaux plutôt qu’un réseau unique. Ce passage d’un réseau unique de parties prenantes à une potentielle pluralité des réseaux entraîne dès lors un risque de « balkanisation » des parties prenantes avec des groupes se constituant par thèmes et intérêts. (Observation personnelle de l’auteur lors de la 4e plénière de l’IPBES).
605 Bien entendu, nous nous plaçons toujours dans le cadre de notre postulat initial : celui où la Plateforme remplit parfaitement son mandat. Dans un tel cas de figure, on peut supposer que les parties prenantes de l’IPBES (principalement les ONG), feront en sorte de largement diffuser ses conclusions.
606 La fonction de légitimation associée à la participation des ONG est fréquemment évoquée par la doctrine. Voir, entre autres et parmi les articles précédemment cités, S. Charnovitz, « Nongovernmental organizations and international law », op. cit., p. 363-368.
607 Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, adoptée le 25 juin 1998 à Aarhus, entrée en vigueur le 30 octobre 2001, UNTS, vol. 2161, p. 472. Le visa de la convention insiste sur les enjeux de participation, d’information et d’accès à la justice comme garanties de l’effectivité du droit de l’environnement.
608 Idem., article 3.7 : « Chaque Partie œuvre en faveur de l’application des principes énoncés dans la présente Convention dans les processus décisionnels internationaux touchant l’environnement […] ».
609 À savoir, les normes sont pleinement appliquées.
610 À savoir, les normes permettent d’atteindre les objectifs pour lesquels elles ont été adoptées.
611 Néanmoins, la thèse de Sophie Gambardella offre une analyse détaillée de la participation des ONG aux travaux de la CGPM et de la Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l’Atlantique (CICTA). Voir, S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, Thèse pour le doctorant en droit public, Aix-Marseille Université, soutenue en décembre 2013, 520 p., p. 140-163.
612 Pour rappel, le terme « statut » désigne un « ensemble cohérent de règles applicables à une catégorie de personnes […] ou d’agents […] ou d’institution […] et qui en déterminent pour l’essentiel, la condition et le régime juridique ». Définition issue de G. Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 11e éd., PUF, Paris, 2016, 1101 p., p. 990, entrée [statut].
613 J. Salmon, G. Guillaume (dir.), Dictionnaire de droit international public, op. cit., p. 773, entrée [observateur].
614 M. Varella, « Le rôle des organisations non gouvernementales dans le développement du droit international de l’environnement », op. cit., p. 47.
615 S. Charnovtiz, « Nongovernmental organizations and international law », op. cit.
616 K. Raustiala, « The “participatory revolution” in international environmental law », op. cit. L’auteur précise d’ailleurs que beaucoup de régimes internationaux ne prévoyaient pas explicitement la participation des observateurs. La CITES apparaît comme l’un des premiers accords internationaux à consacrer un véritable droit à la participation pour les ONG, tandis que les accords environnementaux ultérieurs confèrent une possibilité de participation plus qu’un « droit » à proprement parler. P. 547 : « Interestingly, the notion that NGOs, once admitted, have a “right” to participate has not reappeared in any major environmental treaty. »
617 Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, signé le 16 septembre 1987 à Montréal, entré en vigueur le 1er janvier 1989, UNTS, vol. 1522, p. 40.
618 Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, signée le 22 septembre 1985 à Vienne, entrée en vigueur le 22 septembre 1987, UNTS, vol. 1513, p. 338.
619 I. Rossi, Legal status of non-governemental organizations in international law, op. cit., p. 390 ; K. Raustiala, « The “participatory revolution” in international environmental law », op. cit., p. 543.
620 ACCOBAMS, 2010, Report of the sixth meeting of the Scientific Committee, Casablanca, 11-13 janvier 2010, § 40-43.
621 Ibid., Annex 5 : Recommendations of the sixth Scientific Committee, Recommendation 6.3 Conservation of Mediterranean Common Dolphins. Cette recommandation souligne le risque lié à la disparition des proies dans certaines zones de la Méditerranée en reprenant les informations apportées par le Thetys Research Institute.
622 CITES, 2016, CoP 17 Doc. 10.2.1, Rapport du Président, § 34.
623 Donc de la crédibilité, de la pertinence et de la légitimité. Sur ces caractéristiques, voir chapitre 2 § 273-277.
624 Un tel classement en aurait restreint le commerce.
625 ENB, vol. 21, n° 67, p. 15.
626 Le statut est généralement accordé après examen par le Secrétariat ou un organe subsidiaire administratif. Pour l’ACCOBAMS, le statut est reconnu par le Bureau avant d’être discuté par les parties lors des réunions de l’organe décisionnel.
627 On retrouve les mêmes conditions dans d’autres conventions internationales, notamment la CDB ou le protocole de Montréal cité en exemple.
628 Voir introduction du titre 1. Pour rappel, ces conventions sont, la Convention Ramsar, la CITES, la CMS, la CDB, la CCNUCC, la CCD, la convention de Stockholm, la convention de Bâle et la Convention de Rotterdam.
629 CGPM, règlement intérieur, article IX.
630 On notera que Commission Internationale pour la Conservation des Thonidés de l’Atlantique, dont le champ d’action recoupe partiellement celui de la CGPM, applique quant à elle la règle usuelle de l’opposition du tiers des membres votant. CICTA, 2005, Décision 05-12, Directive et critères pour la concession du statut d’observateur aux réunions de l’ICCAT.
631 Lors de la session extraordinaire de la Commission en 2014 portant sur les amendements du cadre juridique de la CGPM, plusieurs documents de comparaison entre l’ancien cadre et les nouveaux amendements ont été produits. Ces documents permettent de visualiser la portée des changements induits par ces amendements. Voir CGPM, 2014, GFCM:ES/2014/Inf.5, Comparative Table current GFCM Agreement vs draft amendment submitted for exam at the Task Force WG on the amendment of the GFCM legal framework ; CGPM, 2014, GFCM:ES/2014/Inf.6, Comparative Table current GFCM Rules of Procedure vs draft amendment submitted for exam at the Task Force WG on the amendment of the GFCM legal framework.
632 Accord portant création de la CGPM, article 15.
633 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.7, Comité scientifique, annexe, Règlement intérieur, article 7 ; CGPM, Règlement Intérieur, article XIII-4.
634 CGPM, 2015, Rapport de la dix-septième session du comité scientifique consultatif des pêches, Rome, 24-27 mars 2015.
635 Ibid., Appendice 2, Liste des participants. On notera que l’invitation d’experts en leur qualité individuelle n’est pas systématique lors des réunions du SAC. Cette tendance semble indiquer que l’invitation des experts individuels ne se fait que si celle-ci peut effectivement contribuer à une meilleure expertise.
636 Par exemple, le règlement intérieur du comité pour les animaux de la CITES comporte des dispositions similaires. CITES, AC27 Doc. 3, Règlement intérieur, règle 7.1, « Le président peut inviter toute personne ou tout représentant d’une organisation, d’un organisme ou d’une agence techniquement qualifié, de manière vérifiable, dans le domaine de la protection, de la conservation ou de la gestion de la faune et de la flore sauvages, à participer aux sessions du Comité, y compris aux réunions des groupes de travail, en qualité d’observateur sans droit de vote ».
637 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6. 7, Comité scientifique, annexe – Règle relatives au Comité Scientifique, article 7.3, « Les Partenaires de l’ACCOBAMS peuvent participer comme observateurs à la Réunion du Comité Scientifique ». Cette limitation était également présente dans les versions précédentes du règlement intérieur du Comité scientifique. Voir ACCOBAMS, 2013, Résolution 5.3, Comité Scientifique, annexe – règles relatives au Comité Scientifique, article 7.
638 À titre d’exemple, [https://cites.org/eng/disc/coop.php] ou encore [http://www.cms.int/en/about/partnerships] (consulté le 15/01/2018).
639 La CMS a adopté plusieurs résolutions sur les synergies et les partenariats, et a même signé des accords avec des ONG qualifiées de « partenaires », cependant, ses parties n’ont pas fixé de règles concernant les droits et les obligations de ses partenaires, à la différence de l’ACCOBAMS et du PAM. Voir CMS, 2017, UNEP/CMS/Résolution 11.11 (Rev. COP 12), Synergies et partenariat.
640 L’ACCOBAMS et ces accords constituent pourtant la « famille CMS », on aurait donc pu s’attendre à des règles de participation similaire. Voir chapitre 1, § 145-151.
641 Le Sanctuaire Pelagos est une aire marine protégée établie par un accord tripartite entre la France, l’Italie et la Principauté de Monaco. Accord relatif à la création en Méditerranée d’un sanctuaire pour les mammifères marins, adopté à Rome le 25 novembre 1999, entré en vigueur le 21 février 2002, UNTS, vol. 2176, p. 247. Le Sanctuaire de Pelagos est aujourd’hui le seul exemple d’Aires Spécialement Protégée d’Importance Méditerranéenne (ASPIM) couvrant une partie de la haute mer en Méditerranée. Cette innovation juridique peine cependant à remplir ses objectifs de conservation et de gestion durable, voir A. Mangos, S. André, « Analyse de la protection du milieu marin méditerranéen : cas du Sanctuaire Pelagos », Les Notes du Plan Bleu, n° 20, avril 2012, 4 p.
642 En nous interrogeant sur l’effectivité du cadre juridique de participation en Méditerranée, nous aurons l’occasion de questionner la plus-value du statut de partenaire en prenant en exemple le cas de la CGPM qui ne connaît pas ce statut. Voir infra, § 483 et s.
643 Convention de Barcelone, 1995, UNEP(OCA)/MED IG.5/11, Coopération du PAM avec les organisations non gouvernementales
644 Ibid., point 2.2.
645 Ibid., point 3.6.
646 PAM, 1997, UNEP(OCA)/MED IG.11/10, Rapport Dixième réunion ordinaire des parties contractantes à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et à ses protocoles, annexe IV, p. 2.
647 PAM, 1997, UNEP/BUR/51/5, Collaboration du PAM avec les organisations non gouvernementales : un examen par le Secrétariat, § 15.
648 PAM, 1997, UNEP/BUR/50/4, Report of the meeting of the bureau of the contracting parties to the convention for the protection of the Mediterranean Sea against pollution and its protocols, § 10.
649 PAM, 1998, UNEP(OCA)/MED WG.147/3, Report of the meeting of the working group on MAP/NGO collaboration.
650 PAM, 1999, UNEP(OCA)/MED IG.12/9, Rapport de la onzième réunion ordinaire des parties contractantes à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et à ses protocoles, Annexe IV, Appendice V, p. 1.
651 PAM, 2001, UNEP(DEC)/MED IG.13/8, Rapport de la douzième onzième réunion ordinaire des parties contractantes à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et à ses protocoles, Annexe IV, Appendice 2, p. 1.
652 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/6, Coopération et partenariat PAM/Société civile.
653 PNUE, 2005, UNEP(DEC)/RS.7/INF.20.RS, Review of the rules and practice for civil society organisations (CSOs) participation in regional seas conventions and action plans.
654 We the peoples: civil society, the United Nations and global governance, Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relation, op. cit.
655 PAM, 2009, UNEP(DEPI)/MED WG 337/Inf.16, MAP/Civil Society Cooperation Assessment.
656 PNUE, Guidelines for Improving the Global Civil Society Forum Cycle, PNUE, Nairobi, 2007, 36 p.
657 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/6.
658 Voir infra, § 458.
659 ACCOBAMS, 2002, Résolution 1.13, attribution du statut « partenaire de l’ACCOBAMS ».
660 Idem. « Sachant que l’octroi du statut de « Partenaire de l’ACCOBAMS » est l’aboutissement des relations d’ores et déjà établies au bénéfice réciproque entre le Secrétariat Intérimaire et ces Organismes, facilitant leur coopération notamment dans les domaines de l’évaluation et la gestion des interactions Homme Cétacés mais aussi dans les activités de renforcement des capacités, de collecte et diffusion de renseignements, de formation et d’éducation ».
661 ACCOBAMS, 2002, Rapport de la première session de la réunion des parties contractantes à l’accord sur la conservation des cétacés de la mer Noire, de la Méditerranée et de la zone atlantique adjacente, § 88.
662 Ibid., § 90.
663 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.5, Renforcement du statut de partenaires de l’ACCOBAMS.
664 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.20, Renforcement du statut de partenaires de l’ACCOBAMS.
665 ACCOBAMS, 2010, Rapport de la quatrième réunion des parties contractantes à l’ACCOBAMS, § 72. Le rapport fait état de l’usage abusif du logo « Partenaire ACCOBAMS » par un delphinarium slovène. Un conseiller juridique présent à la réunion indiquera que l’ACCOBAMS dispose de la possibilité d’agir en justice que la résolution comporte ou non une disposition en ce sens. L’ajout d’une telle précision peut donc être vu comme un rappel adressé aux organisations n’ayant pas le statut de partenaire.
666 ACCOBAMS, Résolution 7.9, Partenaires de l’ACCOBAMS. Malheureusement, l’ACCOBAMS n’a pas mis à disposition les documents de travail ayant mené à la révision de la résolution 4.20. Ces documents auraient apporté un éclairage utile sur les changements sémantiques opérés.
667 Sanctuaire Pelagos, 2009, Compte rendu de la COPIV, annexe 15 : statut des partenaires et des observateurs.
668 PNUE, Guidelines for Improving the Global Civil Society Forum Cycle, op. cit.
669 Il se peut également que le Secrétariat de l’ACCOBAMS ait tiré parti des travaux du sanctuaire Pelagos sur la question.
670 Le modèle de ce formulaire est disponible en annexe à la résolution 7.9.
671 Sanctuaire Pelagos, 2009, Compte rendu de la COPIV, annexe 15.
672 Nous soulignons.
673 Nous verrons dans ce point que les deux statuts se confondent aujourd’hui.
674 Les observateurs sont admis aux réunions en vertu de l’article 20 de la Convention de Barcelone telle qu’amendée en 1995.
675 PAM, 2009, UNEP(DEPI)/MED WG 337/Inf.16, MAP/Civil Society Cooperation Assessment, p. 1, « […] in actual fact, 33 NGOs with a purely national (or local) vocation currently enjoy observer status in MAP. »
676 Convention de Barcelone, Décision IG.19/6, op. cit.
677 Idem.
678 Idem.
679 Ibid., annexe 2.
680 On notera la demande d’accréditation de la Fondation Mohamed VI pour la protection de l’environnement. Celle-ci a participé en tant qu’observateur à la réunion des points focaux ASP en 2015 et a fait une demande en vue d’obtenir le statut de partenaire en 2017. Voir PAM, 2017, UNEP(DEPI)/MED.WG.443/Inf.23, MAP Partner Evaluation Tables.
681 À moins que les parties à la Convention de Barcelone n’appliquent pas à la lettre leur décision, comme cela a déjà pu être le cas avant l’amendement de 1995. Cf. supra, § 457.
682 Cette hypothèse se confirme d’ailleurs avec la demande d’accréditation de la Fondation Mohamed VI pour la protection de l’environnement. Celle a participé en tant qu’observateur à la réunion des points focaux ASP en 2015 et a fait une demande en vue d’obtenir le statut de partenaire en 2017. Voir PAM, 2017, UNEP(DEPI)/MED.WG.443/Inf.23, MAP Partner Evaluation Tables.
683 Idem. : « Les critères suivants concernent les ONG internationales et nationales/locales :
a) avoir la personnalité juridique ; termes de référence, objectifs et compétence en lien avec un ou plusieurs des domaines d’activité du PAM et avec le champ d’application de la Convention et de ses Protocoles ;
b) exister depuis au moins 4 ans ;
c) rapports d’activité et financiers des deux dernières années ;
d) fonctionnement démocratique ;
e) siège ou bureau régional dans un pays méditerranéen ;
f) preuve d’une compétence générale ou spécialisée, technique, scientifique ou en sciences humaines en relation avec les activités du PAM, de la Convention et des Protocoles ;
g) contributions que l’ONG peut apporter au PAM ».
684 Convention de Barcelone, Décision IG.19/6, op. cit., annexe 2.
685 « It is generally believed that formalising the rules for NGO participation may lead to a fall in participation », PAM, 2009, UNEP(DEPI)/MED WG 337/Inf.16, MAP/Civil Society Cooperation Assessment, op. cit., p. 1 (traduction de l’auteur).
686 Idem.
687 CITES, article XI.7 complété par la résolution CITES, 2004, Conf. 13.8 (Rev CoP16), Participation des observateurs aux sessions de la Conférence des Parties.
688 Nous nous référons ici au langage utilisé dans la décision. Par exemple, il est indiqué dans l’annexe 2 de la décision IG.19/6 que les catégories d’ONG susceptibles d’avoir le statut d’observateurs « doivent satisfaire les conditions générales suivantes : » (nous soulignons). La version anglaise de la décision, langue de travail de la COP, utilise une formulation paraissant moins contraignante : « NGOs should satisfy the following general conditions ».
689 Convention de Barcelone, 2009 Décision IG.19/6, Coopération et partenariat PAM/Société civile, op. cit., annexe I.
690 Les chiffres entre parenthèses indiquent à quel numéro de responsabilité contenu dans la décision IG.19/6 font référence les phrases.
691 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/6, Coopération et partenariat PAM/Société civile, op. cit., annexe I, responsabilité n° 17.
692 Ibid., responsabilité n° 16.
693 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/6, Coopération et partenariat PAM/Société civile, op. cit., annexe I, Respect du code de conduite : « En cas de réclamation ou de différend relatif aux droits et responsabilités des ONG au sein du PAM entre une ONG et les instances du PAM, une plainte écrite peut être adressée par l’ONG en cause et adressée au Secrétariat. Celui-ci s’efforce de résoudre le conflit et fait appel si nécessaire à un médiateur désigné par le Bureau ».
694 Si l’on considère une des définitions du terme « judiciaire » comme se rapportant à « une mission consistant à trancher en droit » alors le Secrétariat effectue une mission judiciaire dans le cadre limité du droit tel qu’adopté dans la décision IG.19/6. Voir J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, op. cit., p. 620, entrée « judiciaire ».
695 Par exemple le droit et l’obligation de coordination.
696 Le « droit » de ne pas avoir le droit de vote ou encore la consignation transparente de la mise en œuvre des partenariats.
697 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/6, Coopération et partenariat PAM/Société civile, sur les conditions d’accréditation : « fournir fournissent spontanément ou à la demande des divers organes du PAM, des informations, des documents ou des avis concernant leur(s) propre(s) domaine(s) de compétences. » (sic).
698 PAM, 2009, UNEP(DEPI)/MED IG.19/8, Rapport de la Seizième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles, § 32-34.
699 Nous n’avons pas trouvé de liste exhaustive des partenaires du PAM parmi la documentation officielle accessible. Les décisions relatives à la coopération avec la société civile adoptées depuis 2009 contiennent pourtant toutes des indications sur l’admission de nouveaux partenaires du PAM. On regrettera que l’Unité de Coordination du PAM n’ait pas établi une telle liste, ou alors ne l’ai pas rendu facilement accessible, comme l’a fait le Secrétariat de l’ACCOBAMS.
700 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.20, Renforcement du statut des partenaires de l’ACCOBAMS, « les Partenaires ACCOBAMS recevront les informations du Comité Scientifique en priorité ».
701 Sanctuaire Pelagos, Compte rendu de la COPIV, annexe 15 : statut des partenaires et des observateurs.
702 Sanctuaire Pelagos, Compte rendu de la COPIV, annexe 15 : statut des partenaires et des observateurs.
703 La mention « ONG nationale » désigne les institutions dont le champ d’action ne dépasse pas les frontières de leurs pays. La mention « ONG globales ou régionales » désigne quant à elle les ONG qui, par nature, ont une action transnationale. Ces remarques valent pour tous les graphiques de cette section.
704 Par exemple, CGPM, 2011, Report of the seventh session of the Committee on Aquaculture, Rome, 8-19 mars 2011, Appendice B, List of participants. En 2013, quelques ONG ont pris part à la 8e session du CAQ, notamment l’IFREMER ou le Centre Hellénique pour la recherche maritime. Voir, CGPM ; 2013, Report of the eighth session of the Committee on Aquaculture, Paris, 13-14 mars 2013.
705 Plusieurs articles et ouvrages portent sur l’analyse de l’influence des ONG dans les négociations environnementales internationales. Sur ce point, voir par exemple, M. Betsill, E. Corell, « NGO influence in international environnmental négociations : a framework for analysis », Global Environmental Politics, vol. 1, n° 4, 2011, p. 65-85. L’analyse de cet article a été prolongée dans le cadre d’un ouvrage proposant plusieurs études de cas, voir M. Betsill, E. Corell (dir.), NGO diplomacy: The influence of nongovernmental organizations in international environmental negotiations, op. cit. Ces analyses soulignent notamment la nécessité de conduire des entretiens pour compléter l’analyse des textes officiels et des listes des participants afin d’avoir une vision la plus complète possible des différents jeux d’influence impliquant les ONG.
706 Par exemple, A.M. Slaugther, « International Law and international relations », op. cit. Voir également, T. Garcia, Les observateurs auprès des organisations intergouvernementales. Contribution à l’étude du pouvoir en droit international, Bruylant, Bruxelles, 2012, 425 p., p. 301-383.
707 « MEDARNET », présent lors de la 14e réunion du SAC en 2014, est une plateforme méditerranéenne pour la pêche artisanale implantée en Algérie. L’« International Energy Foundation » est implantée en Lybie et se focalise sur la recherche et le renforcement des capacités dans le domaine de l’énergie. Elle fut présente lors de la 16e COP de la Convention de Barcelone en 2009 à Marrakech. Le « Réseau arabe pour l’Environnement et le Développement », fédération d’ONG, a participé aux COP et aux réunions des points focaux-PAM entre 2008 et 2009. Finalement, l’« Inter-Islamic Science and Technology Network on Oceanography », dont le but est de favoriser la coopération dans le domaine de la gestion maritime entre les États de la Conférence islamique, a participé à la réunion des points focaux — aires spécialement protégées en 2003 et 2005.
708 Pour certaines ONG ayant un large champ d’action, les individus participants aux réunions méditerranéens sont issus des antennes méditerranéennes. C’est le cas par exemple pour « Greenpeace », l’« International Fund for Animal Welfare » (IFAW) ou le « World Wildlife Fund »(WWF).
709 C’est le cas par exemple du « Global Footprint Network », implanté aux États-Unis, et qui a participé à la 18e COP de la Convention de Barcelone en 2013 à Istanbul, ou encore, la « Société Suisse pour les Cétacés » qui a participé aux deux premières réunions des parties de l’ACCOBAMS.
710 Voir chapitre 1, § 160. Pour une analyse plus détaillée de cette organisation primordiale du droit international de l’environnement, voir J. Olivier, L’Union mondiale pour la nature (UICN) : une organisation singulière au service du droit de l’environnement, Bruylant, Bruxelles, 2005, 372 p.
711 Par exemple, les parties à la convention de Ramsar sur les zones humides ont adopté en 2008 une résolution sur ce point précis : Résolution X.12, Principes régissant les partenariats entre la Convention de Ramsar et le secteur privé. Le site internet de la CDB comporte quant à lui des sections dédiées au secteur privé.
712 L’ACCOBAMS connaît aujourd’hui 46 partenaires. Voir ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Inf19, Liste des partenaires de l’ACCOBAMS.
713 Comme l’indiquent les visas des décisions adoptées à cette fin dans le cadre du PAM ou de l’ACCOBAMS.
714 Une telle approche est apparente dans le contexte de l’ACCOBAMS qui exige de la part de ces partenaires des plans de travail et des rapports d’activité.
715 M. Varella, « Le rôle des organisations non gouvernementales dans le développement du droit international de l’environnement », op. cit., p. 49.
716 Beaucoup d’ouvrages existent sur cette question, on citera par exemple M. Betsill, E. Corell (dir.), NGO diplomacy: The influence of nongovernmental organizations in international environmental negotiations, MIT Press, Cambridge, 2008, 244 p. Les contributeurs à cet ouvrage analysent plusieurs cas d’influence, notamment concernant la négociation du protocole de Kyoto ou encore du protocole de Carthagène. On peut également citer K. Anderson, « The Ottawa convention banning landmines, the role of international non-governmental organizations and the idea of international civil society », European Journal of International Law, vol. 11, n° 1, 2000, p. 91-120.
717 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific committee of ACCOBAMS, p. 6, « There seems to be little distinction, in practice, between the Members of the Scientific Committee and the Observers attending the SC meetings ».
718 Cf. supra, § 458.
719 M. Varella, « Le rôle des organisations non gouvernementales dans le développement du droit international de l’environnement », op. cit., p. 50.
720 Par exemple, le code de conduite des partenaires du PAM proscrit l’usage du statut à des fins politiques ou religieuses.
721 Telle qu’elle transparaît en termes de diversité et de représentativité à la lecture des documents officiels disponibles.
722 Cette tendance se constate à l’examen des budgets récemment adoptés dans le cadre du PAM et de l’ACCOBAMS. Voir Convention de Barcelone, IG.22/20, Programme de travail et budget 2016-2017, thème « gouvernance » ; ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.6, Questions financières pour 2017-2019. Dans ces deux documents, on ne retrouve pas de ligne budgétaire dédiée à la participation des ONG aux réunions.
723 Encore une fois, il convient de souligner la nature hybride de l’UICN qui participe aux réunions intergouvernementales aux côtés des ONG tout en ayant une composition partiellement étatique.
724 Dans ce cas de figure, les ONG ne sont pas « observatrices » mais sont des membres à part entière des groupes constitués. En cela, l’analyse diffère de notre examen précédent.
725 Voir par exemple, CMS, 2014 UNEP/CMS/ScC18/Doc.4.4, Options pour une nouvelle structure du conseil scientifique, § 13-15.
726 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.7, Comité Scientifique, ANNEXE – Règles relatives au Comité Scientifique, art. 6.1, « Le Comité Scientifique peut établir des groupes de travail ad hoc selon que de besoin afin de traiter de tâches spécifiques. Il définit les termes de référence et la composition de chaque groupe de travail ».
727 On notera que les mêmes règles s’appliquent également dans le cadre du Sanctuaire Pelagos. Sanctuaire Pelagos, CST2_Doc02, Règlement intérieur, art. 10.
728 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Doc16, Groupes de travail au sein de l’ACCOBAMS et termes de référence respectifs.
729 Idem.
730 Ce qui est le cas pour le groupe de travail sur à la directive-cadre stratégie pour le milieu marin.
731 Ce qui est le cas pour le groupe de travail sur l’observation des mammifères marins. Voir ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Doc16, op. ci.
732 Ce qui est le cas pour le groupe de travail sur les collisions.
733 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Inf19, Liste des partenaires de l’ACCOBAMS.
734 Les experts nommés en leur capacité individuelle ne sont pas non plus systématiquement issus d’institutions et organisations partenaires.
735 CGPM, Règlement intérieur, article X.1 : 1. Chaque organe subsidiaire établi conformément à l’article 9 de l’Accord peut établir des sous-comités et des groupes de travail et assure leur coordination.
736 Voir chapitre 1, § 163 et s.
737 Idem.
738 Idem.
739 CGPM, 1999, Report of the second Session of the Scientific Advisory Committee, Rome, Italie, 7-10 juin 1999, § 56.
740 CGPM, 2013, Rapport de la trente-septième session de la Commission, Split, Croatie, 13-17 mai 2013, § .116.
741 CGPM, 2014, Final report of Working Group on Marine Protected Areas, Bar, Montenegro, 3 février 2014.
742 CGPM, 2015, Report of the Working Group on Stock Assessment of Small Pelagic species (WGSASP), Rome, 23‑28 novembre 2015.
743 Cependant, les conditions de leur implication (à savoir s’ils ont été nommés ou s’ils participent volontairement) restent indéterminées.
744 Voir, Convention de Barcelone, 1996, UNEP(OCA)/MED IG.8/ 6, Commission méditerranéenne du développement durable (CMDD) – projet de mandat et PAM, 1996, UNEP(OCA)/MED IG.8/ 7, Rapport de la réunion extraordinaire des parties contractantes à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et a ses protocoles, § 52-76. (BUG).
745 PAM, 1997, UNEP(OCA)/MED IG.11/10, Règlement intérieur de la commission méditerranéenne du développement durable (CMDD).
746 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, Réforme de la Commission méditerranéenne du développement durable (CMDD) et documents constitutifs mis à jour de la CMDD.
747 Ibid., annexe « termes de référence ». On citera, par exemple, la formulation de commentaires sur le programme de travail du PAM.
748 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, op. cit., annexe « composition ».
749 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, op. cit., annexe « composition »., annexe « composition » : « Les membres représentant les ONG doivent être choisis sur la liste des ONG partenaires du PAM ».
750 Mais comme nous l’avons démontré plus tôt, ce statut a absorbé celui d’observateur. Cf. supra, § 458.
751 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, op. cit., annexe « règlement intérieur », article 13 : Tous les membres de la Commission siègent au sein de celle-ci sur un pied d’égalité.
752 Les membres de la convention de Barcelone n’ont pas adopté de règlement à jour des nouvelles règles d’organisation contenues dans les nombreuses décisions prises depuis 1988. Le règlement intérieur est donc toujours celui de 1983, complété par les dispositions issues des diverses recommandations et décisions adoptées depuis. Voir PAM, UNEP/IG.43/6, Règlement intérieur des réunions et conférences des parties contractantes à la convention sur la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et aux protocoles y (sic) relatifs.
753 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, op. cit., annexe « règlement intérieur », article 26 : Les propositions de la Commission sont adoptées par consensus.
754 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/2, Stratégie Méditerranéenne de développement durable 2016-2025.
755 Seules les difficultés liées aux exodes ruraux dans les pays de la rive sud sont mentionnées. Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/2, loc. cit., § 24 et § 58.
756 On pensera par exemple au but n° 16 sur les sociétés « pacifiques et ouvertes ». Pour un aperçu général des objectifs de développement durable, voir [https://sustainabledevelopment.un.org/?menu=1300] (consulté le 15/01/2018).
757 Liste qui, comme nous l’avons souligné, n’est pas mise à disposition sur le site du PAM.
758 Voir chapitre 2, § 296.
759 Convention de Barcelone, Décision IG.22/2, op. cit. Cette volonté est apparente à la lecture du dispositif de la décision : « Adopte en tant que document directeur stratégique pour toutes les parties prenantes et les partenaires pour appliquer l’Agenda 2030 pour le développement durable aux niveaux régional, sous régional et national et la Stratégie méditerranéenne de développement durable 2016-2025 […] » ; « Demande au Secrétariat de soutenir la mise en œuvre de la SMDD 2016-2025 ».
760 Ibid., résumé exécutif, « 1. Assurer le développement durable dans les zones marines et côtières ; 2. Promouvoir la gestion des ressources, la production et la sécurité alimentaires au moyen de formes durables de développement rural ; 3. Planifier et gérer des villes méditerranéennes durables ; 4. Aborder le changement climatique en tant que question prioritaire pour la Méditerranée ; 5. Transition vers une économie verte et bleue ; 6. Améliorer la gouvernance en soutien au développement durable ».
761 Ibid., tableau 2. Par exemple, l’objectif de développement durable dans les zones côtières connaît deux orientations stratégiques : « Renforcer la mise en œuvre et le respect des obligations des Protocoles de la Convention de Barcelone et d’autres initiatives et instruments politiques régionaux complétés par des approches nationales » et « Mettre en place et appliquer des mécanismes réglementaires, y compris la planification de l’espace maritime, afin de prévenir et contrôler les exploitations non durables des ressources en haute mer ».
762 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/1, Stratégie à moyen terme du PNUE/PAM pour 2016-2021.
763 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/20, Programme de Travail et de Budget 2016-2017.
764 Dans la stratégie à moyen terme, bien qu’il soit rappelé que son volet biodiversité répond au premier objectif de la SMDD, les résultats stratégiques et produits clefs associés à ce volet ne font aucune référence à la SMDD. Voir Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/1, op. cit., § 49 et Tableau 2.
765 Ibid., actions 1.3.2.1 et 1.4.2.
766 Ibid., action 1.3.3.
767 Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/17, Programme de travail du PAM et budget pour l’exercice biennal 2014-2015.
768 Ibid., action 3.2.
769 Nous utilisons ici ce qui peut être perçu comme un pléonasme s’agissant de l’expertise. En effet, l’expertise tend toujours vers une décision. Néanmoins, dans le cadre du PAM, les CAR peuvent conduire des travaux d’expertise dans le but précis d’élaborer un projet de décision (ce que nous avons étudié dans les chapitres précédents) ou bien dans le but d’assister les parties sans pour autant que cela se traduise par une décision de COP. Dans cette seconde hypothèse, la décision visée par l’expertise peut être prise à une échelle nationale. C’est pour souligner cette différence que nous utilisons terme « expertise décisionnelle ».
770 Voir chapitre 1, § 296.
771 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/13, Feuille de route pour un réseau complet et cohérent d’AMP bien gérées afin d’atteindre l’Objectif 11 d’Aichi en Méditerranée.
772 Lors de la dernière COP, une décision a été adoptée sur ce thème. Convention de Barcelone, Décision IG.22/06, Décision sur le Cadre Régional pour l’Adaptation au Changement Climatique pour les Aires Côtières et Marines Méditerranéennes.
773 L’adaptation aux changements climatiques est un des six objectifs de la SMDD actuelle. Elle était également un des enjeux de la précédente SMDD adoptée en 2005 voir Convention de Barcelone, 2005, UNEP(DEC)/MED IG.16/7, Stratégie Méditerranéenne pour le Développement Durable. Un cadre pour la durabilité environnementale et une prospérité partagée, § 2.2, « Assurer une gestion durable de l’énergie, atténuer les effets du changement climatique et s’y adapter ».
774 CGPM, 2013, Conclusions of the ad hoc meeting to launch the GFCM Aquaculture Multi-stakeholder Platform (AMShP), Izmir, Turkey, 12-13 décembre 2013.
775 CGPM, 2015, Rapport de la neuvième session du comité de l’aquaculture, Marrakech, Maroc, 24-26 février 2015, § 34.
776 CGPM, 2013, Conclusions of the ad hoc meeting to launch the GFCM Aquaculture Multi-stakeholder Platform (AMShP), loc. cit. p. 3.
777 Ibid. p. 2. L’objectif de la plateforme est ainsi décrit : « The AMShP should support the activities undertaken by the GFCM in the field of aquaculture in order to facilitate a wider involvement of aquaculture stakeholders and contribute to CAQ technical advice to the GFCM to promote the sustainable development of aquaculture in the Mediterranean and Black Sea » (nous soulignons).
778 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/17, op. cit.
779 CGPM, 2015, Rapport de la trente-neuvième session, Milan, Italie, 25–29 mai 2015, § 14 : « Selon la réorganisation envisagée, le CAQ continuerait de s’appuyer sur des groupes de travail, en s’inspirant de nouveaux principes et dans le cadre d’un mandat et de fonctions remaniés, conformément aux priorités définies dans le cadre de la Plateforme aquacole multi-acteurs (AMShP) ».
780 Cette relation menant à une co-construction du programme de travail des organes experts de la CGPM a été détaillée avec soin par Sophie Gambardella dans le cadre de sa thèse sur la gestion des ressources halieutiques dans la région méditerranéenne. S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., p. 62-84.
781 CGPM, 2015, Rapport de la trente-neuvième session, op. cit., § 16.
782 CGPM, 2017, Rapport de la quarante et unième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Budva, 16-20 octobre 2017.
783 Albanie, Bosnie-Herzégovine, Chypre, Croatie, Espagne, France, Grèce, Italie, Malte, Monaco, Monténégro, Slovénie.
784 De plus, on retrouve des références à cette convention dans les documents de travail du PAM, 2001, UNEP(DEC)/MED IG.13/8, Rapport de la douzième réunion ordinaire des parties contractantes à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, recommandation II.A.a, « [demande au Secrétariat] De formuler d’ici à 2003, en coopération avec les partenaires du PAM, un plan d’action visant à promouvoir la participation de toutes les composantes concernées de la société civile à la mise en œuvre du PAS, en tenant compte des programmes et conventions internationaux pertinents, tels que la Convention d’Aarhus ».
785 Convention d’Aarhus, 2005, Décision II/4, Promouvoir l’application des principes de la convention d’Aarhus dans les instances internationales.
786 Même si l’on peut estimer que les règles relatives au statut de partenaire au sein du PAM gagneraient à être revues pour gagner en cohérence et clarté.
787 A.M. Slaugther, « International Law and international relations », op. cit., p. 101. L’auteur décrit dans ce chapitre trois grands modèles d’action des ONG : avec l’État, contre l’État, sans l’État. Sur l’établissement de normes par les ONG, voir, A. Peters, L. Kœchlin, T. Förster et al. (dir.), Non-state actors as standard setters, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, 587 p.
788 Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, adoptée le 21 mai 2003 à Genève, entrée en vigueur le 27 février 2005, UNTS, vol. 2302, p. 166. Le préambule de cette convention souligne le risque que représente l’action de cette industrie pour la réalisation de ses objectifs. Les derniers rapports des Conférences des Parties à cette convention montrent que de nombreuses ONG affiliées à l’industrie du tabac se voient refuser le statut d’observateur. Par exemple, CCLAT, 2016, Rapport de la septième session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, Delhi, 7-12 novembre 2016, § 12-16.
789 A.M. Slaugther, « International Law and international relations », op. cit., p. 135 et s., plus particulièrement p. 140‑141.

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