Chapitre 2. Le déploiement de l’expertise au sein des régimes méditerranéens
p. 109-153
Texte intégral
264. Au chapitre précédent, la présentation des organes experts méditerranéens nous a permis de saisir la pluralité caractérisant à la fois la fonction d’expert et le paysage institutionnel de la région. En revanche, cet état des lieux ne permet pas de pleinement comprendre les diverses dynamiques existant entre l’expertise et la prise de décision au sein des régimes méditerranéens. Pour saisir cette dynamique, le présent chapitre cherchera à étudier de quelle façon l’expertise se déploie dans les régimes de la région. Par déploiement, nous entendons ici le fait de ne pas simplement se focaliser sur les conditions de la réalisation de l’expertise, mais également sur les conditions de sa réception. En considérant l’expertise comme un processus dynamique impliquant l’ensemble des institutions des régimes de la région, le présent chapitre cherche à mettre en évidence les différents facteurs pouvant avoir un impact dans les rapports entre expertise et prise de décision en Méditerranée.
265. Nous présenterons tout d’abord le cadre analytique qui nous permettra d’appréhender ce déploiement (section I). Ce cadre réunit les critères dégagés par plusieurs approches disciplinaires complémentaires s’agissant de l’étude de l’expertise. Nous exposerons donc ces critères, évoquerons leurs potentielles répercussions procédurales, et discuterons de leurs possibles articulations.
266. Sur la base de ce cadre analytique, nous étudierons ensuite les processus d’expertise méditerranéens (section II). L’examen des différentes étapes de la vie de l’expertise426 nous permettra de poser un regard critique sur l’influence des diverses procédures qui encadre cette activité. Plus précisément, nous tâcherons de déterminer de quelle manière ses procédures se répercutent sur la prise de décision. Aussi, à travers cette analyse, nous verrons que chaque régime au cœur de notre étude se caractérise par un modèle processuel propre.
267. Finalement, il apparaît que le déploiement de l’expertise méditerranéenne est entravé par plusieurs obstacles (section III). Ceux-ci, tant procéduraux que matériels, ne connaissent pas les réponses juridiques et institutionnelles appropriées dans la région. Ils représentent un risque qui nous semble insuffisamment pris en compte au regard des pratiques existantes dans d’autres régimes.
268. Cette illustration de la variabilité des rapports entre expertise et décision nous permettra de surligner la façon dont les conclusions de l’IPBES, une fois retranscrites par les organes experts, pourront avoir un impact différent en fonction des régimes où elles seront reçues. Également, nous proposerons des changements procéduraux et juridiques qui pourraient permettre à l’expertise méditerranéenne de gagner en crédibilité, légitimité et pertinence427. Ces changements pourraient in fine favoriser une traduction des conclusions de l’IPBES plus appropriée à la région.
Section I. Un cadre analytique pour l’étude des processus d’expertise
269. Porter un regard critique sur l’expertise implique préalablement de déterminer les critères et principes permettant son examen. Le premier paragraphe illustrera qu’il existe aux côtés du « droit de l’expertise » d’autres approches pertinentes pour saisir et évaluer l’expertise : notamment la notion d’« interface science-politique » (ISP) et le droit administratif global (I). Après avoir exposé ces cadres analytiques, nous verrons comment articuler de façon cohérente l’ensemble des critères et principes dégagés par ceux-ci (II). Il ressort de cet exercice que les principes de crédibilité, légitimité et pertinence, applicables aux ISP, permettent d’englober à la fois le droit de l’expertise et le droit administratif global.
I. Trois séries de principes : le droit de l’expertise, les interfaces science-politique et le droit administratif global
270. Nous présenterons successivement ces trois approches possibles de l’expertise (A ; B ; C). Ce faisant, nous exposerons les critères et principes dégagés par ceux-ci, soulignerons leur pertinence pour l’analyse des processus et indiquerons leurs possibles déclinaisons procédurales.
A. Le droit de l’expertise : l’aménagement de l’activité experte
271. Le droit de l’expertise n’est pas aujourd’hui un objet concret. Il n’existe pas de règles codifiées pouvant être désignées comme constitutives de ce droit. En effet, l’expertise contemporaine s’insère dans une infinité de contextes différents et les règles la régissant sont toutes aussi nombreuses et spécialisées. Partant de ce constat, les auteurs traitant du droit de l’expertise cherchent à déterminer, parmi cet ensemble normatif disparate, les règles constantes permettant la définition et l’encadrement de l’activité experte, et ce, quel que soit son contexte (contentieux, public ou privé). Concernant l’appréhension juridique de la notion d’expertise, nous réitérons ici notre adhésion aux critères dégagés par Olivier Leclerc et Rafael Encinas de Munagorri, à savoir que l’expertise est caractérisée par « la nécessité d’une décision actuelle ou potentielle, l’identification juridique d’une commande d’expertise [et] l’existence d’une procédure plus ou moins détaillée »428. C’est dans le cadre de cette délimitation qu’il faut envisager le contenu du droit de l’expertise.
272. Pour reprendre les termes du Professeur Gilles Martin, ce droit de l’expertise serait un « droit régulateur »429 permettant d’assurer les principes d’indépendance, d’objectivité et de contradiction430. Concrètement, ces principes peuvent être garantis par de nombreuses normes, comme l’obligation de réaliser des déclarations d’intérêts pour les experts, la composition collégiale des organes experts ou encore la publicité des travaux menés par ces organes.
273. Ce premier cadre est celui dont la pertinence est la plus évidente pour notre cas d’étude. En effet, notre but est d’effectuer une analyse juridique de l’expertise méditerranéenne, à savoir une étude des normes formelles encadrant cette activité qui prendrait en compte leur application et leur impact. Il paraît donc naturel de s’appuyer sur le cadre dégagé par la discipline juridique sur cette thématique. Néanmoins, d’autres approches complémentaires au droit de l’expertise peuvent être mobilisées pour étudier les processus d’expertise.
B. Les interfaces science-politique : l’étude des relations entre scientifiques et décideurs
274. Dans le sillage des grandes évaluations environnementales internationales, beaucoup d’auteurs affiliés aux Sciences and Technology Studies431 se sont intéressés à la notion d’interface science-politique. Ces interfaces sont décrites comme les différents processus et structures au sein desquels scientifiques et décideurs interviennent conjointement afin de parvenir à une compréhension commune de certains enjeux de gouvernance432. Ces processus et structures peuvent être de toute nature, allant d’une organisation internationale spécialisée à un atelier de travail informel entre scientifiques et décideurs. Les travaux menés dans le cadre de ces interfaces peuvent ensuite être utilisés comme base à une prise de décision. La logique générale des ISP s’écarte ainsi d’une simple relation linéaire entre scientifiques et décideurs où les premiers auraient pour mission de fournir des « faits » aux seconds afin que ceux-ci prennent la « meilleure » décision.
275. Expertise et interfaces science-politique ne sont pas nécessairement liées. En effet, l’expertise, définie par ses liens juridiques de commande, de procédure et de décision, n’équivaut à une ISP qu’à la condition où celle-ci aménage un dialogue entre les experts et les décideurs. Une simple relation linéaire de commande ne sera pas suffisante à la constitution d’une ISP. À l’inverse, une ISP, ne sera pas nécessairement équivalente à un processus d’expertise stricto sensu si celle-ci ne prend pas place dans un cadre procédural réunissant les critères minimaux de l’expertise. Par exemple, une ISP peut avoir pour but de sensibiliser les décideurs aux enjeux scientifiques et les scientifiques aux enjeux politiques. Pour autant, elle ne constituera pas une étape formelle de la prise de décision, car le lien juridique de commande n’y sera pas présent.
276. Si l’on se réfère aux régimes méditerranéens, les processus auxquels prennent part les organes experts précédemment décrits sont assimilables à des ISP. Par exemple, s’agissant de l’ACCOBAMS, son Comité scientifique ne constitue pas à lui seul une ISP. En effet, si l’ISP implique une intervention conjointe des scientifiques et des décideurs, alors le Comité scientifique, par sa forte prévalence scientifique, ne peut pas être considéré comme une interface. Mais, lorsque l’expertise du Comité est transmise à l’organe décisionnel, que les membres du Comité interagissent avec les décideurs et participent aux négociations, nous sommes en présence d’une ISP. Cette précision donne à voir que la notion d’ISP dépasse les frontières institutionnelles des organes experts subsidiaires et se concrétise dans les processus auxquels ils prennent part.
277. Pour que l’ISP soit considérée comme satisfaisante, il est nécessaire qu’elle réunisse trois qualités : la crédibilité, la légitimité et la pertinence433. Ces trois critères ne sont pas entendus ici comme des qualités objectives de l’ISP, mais comme la façon dont les observateurs et acteurs engagés au sein de l’ISP la perçoivent. Ainsi, la crédibilité s’entend comme la validité perçue des méthodes et données utilisées lors de l’expertise. Par exemple, l’utilisation de données jugées trop anciennes ou de qualité douteuse remettra en cause la crédibilité de l’ISP. La légitimité s’entend comme l’équilibre politique de l’ISP. Une ISP pourra être jugée illégitime si les scientifiques impliqués en son sein ne sont issus que des pays les plus développés alors que l’interface a pour but de traiter de problèmes globaux434. Finalement, la pertinence s’entend comme l’adéquation entre le but et les résultats de l’ISP d’une part et les attentes juridiques, politiques et sociétales d’une part. Par exemple, une ISP pourra être perçue comme non pertinente si celle-ci se focalise sur des thématiques considérées comme accessoires par les décideurs.
278. Ces trois critères sont devenus des véritables leitmotive pour toute ISP435. On les retrouve systématiquement dans l’abondante littérature traitant de l’évaluation des ISP436 et les documents fondateurs de l’IPBES les mentionnent explicitement437. Tout comme pour les critères d’objectivité, d’indépendance et de respect du principe du contradictoire, portés par le droit de l’expertise, ces trois caractéristiques peuvent être garanties par l’application de certaines règles procédurales. Par exemple, l’aménagement d’un processus de revue par les pairs permet de garantir la crédibilité de l’ISP (comme cela peut être le cas pour le GIEC ou l’IPBES)438.
C. Le droit administratif global : l’accountability comme principe cardinal
279. Un dernier ensemble de critères pertinents pour notre évaluation sont ceux dégagés par les auteurs du « droit administratif global ». Tout comme le droit de l’expertise, le droit administratif global (ou Global Administrative Law – GAL) n’est pas un objet concret dont on peut identifier les sources et le contenu exact. Plutôt, il constitue un horizon normatif pour l’ensemble des phénomènes globaux de gouvernance pouvant affecter les droits et obligations des individus. Ces phénomènes de diverses natures439 ne relèvent pas nécessairement du droit international public440. On pensera par exemple aux organismes de certifications internationaux, comme l’Organisation Internationale de Normalisation (ISO), ou encore la Lex Mercatoria441. Également, ces différents phénomènes ne sont pas systématiquement soumis à des mécanismes de contrôle permettant leur régulation. C’est donc en partant de ce double constat, où se mêlent insuffisance du cadre conceptuel et absence de contrôle, que les auteurs du droit administratif global cherchent à identifier les principes devant orienter l’action des institutions impliquées dans la gouvernance mondiale.
280. Tout comme pour le droit de l’expertise, cette recherche s’effectue de façon inductive, en étudiant au cas par cas les différentes normes s’appliquant aux régimes de régulation globaux. L’originalité du droit administratif global tient à ce qu’il dépasse la théorie formelle des sources du droit international public pour tenir compte de manière plus large de l’ensemble des normes pertinentes. Pour reprendre les termes de Benedict Kingsburry442, le droit administratif global serait donc :
« les mécanismes, principes, pratiques et arrangements sociaux allant dans le même sens, qui promeuvent ou ont une incidence sur l’accountability, c’est-à-dire sur l’obligation de rendre des comptes, des organes administratifs internationaux, en particulier en garantissant qu’ils se conforment à des normes adéquates en matière de transparence, participation, motivation et légalité des décisions, et en fournissant un recours effectif face aux règles et décisions qu’ils émettent » (nous soulignons)443.
281. Le GAL tend donc à rechercher l’accountability des processus de régulation. Cette notion, qui ne connaît pas de traduction exacte en langue française444, renvoie généralement à l’idée de « rendre des comptes ». En somme, les auteurs du GAL souhaitent combler le déficit démocratique de la gouvernance globale en instaurant des mécanismes faisant en sorte que les organisations et institutions internationales puissent « rendre des comptes » aux individus concernés par leur activité.
282. Le cadre analytique proposé par cette approche est pertinent en ce qui concerne les processus méditerranéens d’expertise car ceux-ci ont pour finalité la production de normes pouvant avoir un impact sur les droits et obligations des individus de la région. Dans le cadre du GAL, on peut donc attendre de ces processus d’expertise qu’ils respectent la participation, la transparence et la légalité et qu’ils fournissent des conclusions motivées pouvant être remises en cause. Également, en s’affranchissant du recours aux sources formelles du droit, le cadre analytique du GAL permet l’étude des normes façonnant les processus d’expertise sans avoir à se soucier de leur nature vis-à-vis du droit international public. En effet, ces normes sont adoptées par des organes dont la nature exacte soulève des questions non résolues en droit international (par exemple les Conférences des Parties)445. Appliquer le GAL permet de ne pas avoir à écarter des normes sous prétexte de leur nature incertaine.
283. Cette lecture des processus d’expertise au regard du GAL a d’ailleurs déjà été réalisée en ce qui concerne le GIEC446. Dans son article, Danielle Hanna Rached examine l’évolution du cadre institutionnel et procédural du Groupe d’expert à l’aune des exigences du droit administratif global et conclut que le GIEC est parvenu à l’accountability grâce aux différentes réformes menées au cours de son existence447.
284. Le GAL recouvre in fine toutes les situations internationales d’expertise dans la mesure où celles-ci relèvent de la gouvernance globale448. La figure suivante illustre les différents chevauchements entre les trois approches précédemment décrites et situe les processus d’expertise méditerranéens parmi celles-ci.
Fig. 6 – Champs des différents cadres considérés.

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285. Les processus d’expertise méditerranéens existent à la jonction de ces trois cadres d’analyse qui, bien que liés, ne peuvent être totalement confondus. Par conséquent, il est pertinent d’appliquer aux processus l’ensemble des principes dégagés par ces cadres (tableau 9).
Tableau 9 : Critères et principes pour l’analyse des processus d’expertise
Droit de l’expertise | Interfaces science-politique | Droit administratif global | |
Cadre d’application de la notion | La nécessité d’une décision actuelle ou potentielle, l’identification juridique d’une commande d’expertise et l’existence d’une procédure plus ou moins détaillée | Processus et structures réunissant scientifiques et décideurs en vue de construire une compréhension commune d’un sujet. | Phénomènes de régulation globaux pouvant affecter les droits et obligations des individus |
Principes | Indépendance Objectivité Contradiction | Crédibilité Légitimité Pertinence | Transparence Participation Légalité Motivation des décisions Possibilité de remise en cause de décisions |
286. Cependant, il serait fastidieux d’appliquer successivement l’ensemble de ces critères et principes pour chacun des régimes étudiés. Nous verrons donc dans le paragraphe suivant comment interagissent ces différents principes afin d’établir une approche permettant leur synthèse.
II. L’articulation des critères : le caractère englobant de la crédibilité, de la légitimité et de la pertinence
287. Les principes des différents cadres d’analyse cités précédemment ont des points de chevauchement évidents. Par exemple, la participation requise par le droit administratif global apparaît comme un élément à même de garantir la légitimité d’un organe expert. De la même manière, la crédibilité peut être renforcée par l’objectivité requise par le droit l’expertise ainsi que par l’exigence de motivation des conclusions évoquée par le GAL.
288. L’enjeu est donc de trouver une configuration permettant l’application de tous les principes dégagés au paragraphe précédent. Comme le montre le schéma suivant, les critères de crédibilité, de légitimité et de pertinence englobent, grâce à leur abstraction, l’ensemble des principes du droit de l’expertise et du droit administratif global (fig. 7).
Fig. 7 – Caractère englobant de la crédibilité, de la légitimité et de la pertinence.

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289. Cette figure demande des explications supplémentaires sur le jeu des différents principes.
290. On voit ici que les trois principes du droit de l’expertise, à savoir l’objectivité, l’indépendance et la contradiction, sont des garanties de crédibilité et de légitimité. S’ils ne permettent cependant pas à eux seuls la pertinence de l’expertise, celle-ci se concrétise néanmoins dans l’existence d’une commande, élément essentiel de la définition de l’activité experte.
291. Quant aux principes du GAL, ceux-ci permettent de garantir plusieurs conditions des ISP lorsque celle-ci se concrétise dans une expertise de gouvernance. Par exemple, la transparence du processus assure sa légitimité et sa crédibilité, tandis que la participation garantit également la pertinence de l’expertise. Par exemple, l’ouverture de l’expertise permet théoriquement aux acteurs impliqués de recentrer l’activité experte sur leurs besoins. La motivation de la décision permet sa crédibilité et sa pertinence, mais ne garantit pas nécessairement sa légitimité. Il est possible que les conclusions de l’expertise, aussi méticuleusement motivées soient-elles, ne soient pas acceptées en raison des origines de leurs auteurs. La possibilité de remise en question de l’expertise fait office d’élément correctif et permet donc d’assurer la crédibilité, la légitimité et la pertinence de l’expertise. Finalement, la légalité, à savoir le fait pour le processus d’expertise de respecter les procédures l’encadrant, peut être au minimum facteur de légitimité pour ses productions. Si ces procédures tendent à assurer la crédibilité et la pertinence alors le principe de légalité y contribuera de fait.
292. L’abstraction des principes de crédibilité, de légitimité et de pertinence a pour avantage de permettre l’incorporation d’autres cadres analytiques en leur sein. Les principes du droit de l’expertise et du droit administratif global deviennent alors autant d’outils mobilisables pour déterminer si l’expertise est crédible, légitime ou pertinente. Dans les prochaines sections, nous appliquerons ce cadre pour évaluer les processus d’expertise méditerranéens et proposer d’éventuelles modifications afin que ces derniers puissent retranscrire au mieux les conclusions de l’IPBES.
Section II. Les différents modèles d’expertise sous-tendus par les processus méditerranéens
293. L’acception commune de l’expertise scientifique449 cache une mise en œuvre loin d’être uniforme. En adoptant une lecture juridique450 des processus d’expertise de la région, nous chercherons à comprendre comment les procédures appliquées au sein des régimes méditerranéens façonnent à la fois l’acheminement de l’expertise et sa réception. Mettre en évidence les différences résultant d’une telle étude nous permettra de tirer des leçons utiles quant aux cadres procéduraux favorisant une meilleure expertise451.
294. Les processus d’expertise au sein du PAM (I) et de l’ACCOBAMS (II) sont des illustrations particulièrement appropriées de l’impact que peuvent avoir des conceptions différentes de l’expertise sur la prise de décision. En effet, le PAM et l’ACCOBAMS connaissent des modèles d’expertise aux différences marquées. Le modèle de la CGPM apparaît quant à lui comme une synthèse de ceux du PAM et de l’ACCOBAMS. Son étude nous permettra une réflexion plus générale sur la relation devant exister entre experts et décideurs en droit international de l’environnement (III).
295. Nous tâcherons d’appliquer l’ensemble des principes dégagés par le cadre d’analyse de la section précédente à l’exception du principe de participation. Celui-ci sera étudié dans le cadre d’un chapitre dédié452. Pour le moment, il convient simplement de souligner que ces trois modèles permettent la participation d’observateurs. Théoriquement, cette participation permet le caractère contradictoire de l’expertise et offre des possibilités de remise en cause.
I. Le contrôle gouvernemental de l’expertise au sein du PAM
296. Dans le cadre du Plan d’Action pour la Méditerranée (PAM), l’expertise scientifique est principalement le fait d’institutions particulières : les centres d’activité régionale (CAR)453. Ceux-ci sont mandatés par les États membres de la Convention de Barcelone, le volet juridique du PAM, afin d’élaborer les projets de décisions qui seront amenés à être adoptés lors des Conférences des Parties (COP). Or, ces CAR ne sont pas des comités consultatifs composés d’experts nommés, comme peuvent l’être la plupart des organes experts des accords multilatéraux environnementaux454. Notamment, les CAR ne tiennent pas de réunions régulières où des experts discutent et adoptent des recommandations ou projets de décision. Compte tenu de ce mode de fonctionnement, il est nécessaire d’opérer une analyse à rebours des décisions prises lors des COP afin de comprendre la façon dont est véhiculée l’expertise jusqu’à l’étape décisionnelle.
297. Nous avons donc procédé à une étude de trois types de décisions portant sur la biodiversité dans le cadre de la Convention de Barcelone : les décisions d’amendements des annexes au Protocole Aires Spécialement Protégées (protocole ASP)455, les décisions concernant les aires méditerranéennes spécialement protégées et finalement les décisions concernant les plans d’action thématiques. Nous avons sélectionné les décisions adoptées lors des cinq dernières Conférences des Parties (2016, 2013, 2012, 2009 et 2008) et analysé les rapports des réunions où celles-ci ont été discutées en amont des COP. Les tableaux ci-après donnent une vision d’ensemble des sources officielles exploitées pour cette analyse456.
Tableau 10 : Décisions analysées
Amendements | 2008, IG.17/14, Critères communs pour l’amendement des annexes II et III du Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée |
2009, IG.19/12, Amendement de la liste des Annexes II et III du Protocole relatif aux Aires Spécialement Protégées et à la Diversité Biologique en Méditerranée | |
2012, IG.20/5, Amendements aux annexes II et III du Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée | |
2013, IG.21/6, Amendements des Annexes II et III au Protocole concernant les Aires spécialement protégées et la diversité biologique en Méditerranée | |
Aires spécialement protégées | 2008, IG.17/12, Procédure pour la révision des aires inscrites sur la Liste des aires spécialement protégées d’intérêt Méditerranéen (ASPIM) |
2008, IG.17/13, Inscription sur la liste des ASPIM des aires marines protégées de Miramare (Italie), de Plemmirio (Italie), de Tavolara – Punta Coda Cavallo (Italie), et de l’aire marine protégée et de la réserve naturelle de Torre Guaceto (Italie) | |
2009, IG.19/14, Inscription sur la liste des ASPIM de la Réserve naturelle des Bouches de Bonifacio (France), des Aires marines protégées de Capo Caccia-Isola Piana (Italie), de Punta Campanella (Italie) et du Parc National d’Al-Hoceima (Maroc) | |
2012, IG.20/7, Conservation des sites d’intérêt écologique particulier en Méditerranée | |
2016, IG.22/14, Liste des Aires Spécialement Protégées d’Importance Méditerranéenne (Liste des ASPIM) | |
Plans d’action | 2008, Décision IG. 17/11, Plan d’action pour la conservation des tortues marines de Méditerranée », calendrier de mise en œuvre révisé du « Plan d’action pour la conservation des espèces d’oiseaux inscrites en annexe II du Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée, et calendrier de mise en œuvre révisé du « Plan d’action relatif aux introductions d’espèces et aux espèces envahissantes en mer Méditerranée |
2008, Décision IG.17/15, Plan d’action pour la protection du coralligène et des autres bio-concrétions calcaires de Méditerranée | |
2009, Décision IG.19/15, Adoption du calendrier de mise en œuvre révisé du ’Plan d’Action pour la conservation des Poissons cartilagineux (Chondrichtyens) en Méditerranée | |
2013, Décision IG.21/4, Plans d’action dans le cadre des Aires Spécialement Protégées et du Protocole sur la Diversité Biologique, incluant le phoque moine, les tortues marines, les oiseaux, les poissons cartilagineux et les habitats obscurs | |
2016, Décision IG.22/13, Feuille de route pour un réseau complet et cohérent d’AMP bien gérées afin d’atteindre l’Objectif 11 d’Aichi en Méditerranée |
Tableau 11 : Documents de réunion exploités pour l’analyse
Rapports COP | 2008, PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.17/10, Rapport de la Quinzième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles |
2009, PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.19/8, Rapport de la Seizième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles | |
2012, PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.20/8, Rapport de la Dix-septième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles | |
2013, PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.21/9, Rapport de la Dix-huitième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles | |
2016, PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.22/28, Rapport de la Dix-neuvième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention pour la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles | |
Rapports Points Focaux – PAM | 2007, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.320/23, Rapport de la réunion des points focaux du PAM |
2009, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG 337/20, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
2011, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.363/19, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
2013 (avril), PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.376/5, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
2013 (septembre), PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.387/22, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
2015 (mai), PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.415/4, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
2015 (octobre), PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.22/Inf.4, Rapport de la réunion des points focaux du PAM | |
Rapports Points Focaux – ASP | 2011, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.359/22, Rapport de la dixième réunion des points focaux pour les ASP |
2013, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.382/17, Rapport de la onzième réunion des points focaux pour les ASP | |
2015, PAM, UNEP(DEPI)/MED WG.408/18 Rev. 1, Rapport de la douzième réunion des points focaux pour les ASP |
298. Deux caractéristiques fortes ressortent de cette analyse. Tout d’abord, cette expertise basée sur le travail d’institutions permanentes est soumise au contrôle influent d’agents gouvernementaux non experts : les points focaux nationaux (A). Cette immixtion d’acteurs non experts dans le processus ouvre la voie à de nombreuses interrogations sur sa validité au regard des critères que nous avons précédemment exposés457 (B).
A. Les points focaux : contrôleurs gouvernementaux de l’expertise
299. Les rapports des COP donnent à voir un processus où les diverses décisions précitées sont adoptées avec facilité par les représentants des États. En effet, le rôle la COP se résume souvent à une simple formalité : l’apposition d’un sceau d’approbation pour que le projet de décision ait force de droit458. Parmi les décisions étudiées, nous n’avons trouvé que deux controverses. Lors de la COP de 2009, la question du classement en annexe des certaines espèces d’algues a suscité des débats entre plusieurs États et ONG459 et lors de la COP de 2012, la Tunisie a rejeté le classement de plusieurs espèces de requins en annexe II du protocole ASP460. Outre ces exceptions, nos observations des débats lors des COP de 2013 et de 2016 confirment l’apparente brièveté des discussions telle qu’elle transparaît dans les rapports. Durant ces réunions, les questions financières et programmatiques ont été au cœur des (longues) négociations formelles et informelles bien plus que ne l’étaient les thématiques précises des décisions d’amendement ou des plans d’action461.
300. Le chemin suivi par les projets de décision élaborés par le CAR-ASP explique en partie462 cette facilité d’adoption des décisions. Ces documents, avant d’être débattus durant les COP, sont soumis à l’examen des « points focaux » lors de réunions dédiées. À l’occasion de ces rencontres, les points focaux examinent les projets de décisions, les modifient si nécessaire, et en approuvent la soumission à la COP. Les termes employés dans les rapports portent à croire que ces réunions constituent un préexamen de l’expertise. Par exemple, on retrouve fréquemment la formule suivante : « les Points focaux ont approuvé le projet de décision, tel que modifié, en vue de sa soumission aux Parties contractantes à leur dix-septième réunion »463. Certaines décisions passent même par un double contrôle, comme celle portant sur le plan d’action pour la conservation des phoques moines. La décision IG.21/14, a tout d’abord été présentée et débattue devant les points focaux pour les ASP en juillet 2013 puis devant les points focaux PAM en septembre 2013.
301. Eu égard à ces nombreux contrôles exercés sur les productions du CAR-ASP, il est nécessaire d’éclaircir la nature et le rôle des points focaux nationaux qui, sans être experts ni décideurs, ont néanmoins une fonction primordiale dans le processus d’expertise. Nous examinerons tout d’abord leur statut à l’aune des décisions de gouvernance adoptées dans le cadre de la Convention de Barcelone (1). Nous verrons par la suite que leur rôle de contrôle semble être le résultat d’une interprétation extensive de leur statut (2).
1. Les multiples fonctions des « points focaux »
302. Le rôle des points focaux est formellement établi dans la décision de 2008 « Document sur la gouvernance »464. Ces derniers sont des individus désignés par les administrations ou organes compétents des États membres (pour la France, les ministères de l’Environnement et des Affaires étrangères par exemple465). Ils ont pour fonction principale de servir d’intermédiaire entre les institutions de la Convention de Barcelone (Secrétariats, CAR, Med-Pol…) et ses parties contractantes. Ce faisant, ils participent à la coordination et à la surveillance nécessaires pour l’application des décisions adoptées lors des COP. Ils ont aussi pour rôle de collaborer avec les institutions du PAM et les autres points focaux pour la préparation des réunions des Parties à la convention. La décision de 2008 ne précise aucun prérequis en termes de spécialisation des points focaux. Leur participation aux processus d’expertise n’est pas soumise à des exigences particulières de qualification technique ou scientifique.
303. Les États membres de la Convention de Barcelone ont à nommer plusieurs points focaux afin d’établir des liens institutionnels entre les différents éléments du PAM. Ainsi, si des points focaux sont nommés pour le PAM dans son ensemble, on retrouve également des points focaux pour chaque CAR ainsi que pour le Med-Pol (soit huit points focaux au total). Chacun de ces points focaux possède un mandat lui étant propre. Par exemple, les points focaux du CAR-ASP, ont pour rôle de « contribuer à la préparation des réunions des Points focaux du CAR/ASP en formulant des observations et propositions, soit de manière indépendante soit sur les documents établis par le CAR/ASP, après consultation des autorités de la Partie contractante compétentes »466. Ils jouent également un rôle dans la sélection des experts participants aux activités du CAR-ASP, en aidant à leur identification et à leur désignation. De façon similaire aux points focaux du PAM, ils ont un rôle de coordination et de suivi des activités ayant trait au Protocole ASP.
304. Sans pour autant que sa logique générale soit modifiée, le système des points focaux sera bientôt amené à connaître une simplification. La décision de gouvernance adoptée en 2013467 appelle en effet à une transition vers des points focaux thématiques. À la suite de cette démarche, il n’y aurait plus huit points focaux, mais seulement trois : un point focal consacré à la liaison avec le PAM, et deux points focaux ayant respectivement pour rôle d’assumer les fonctions fixées aux articles 24 du Protocole ASP et 30 du Protocole sur la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC). Les points focaux ne seraient donc plus liés à des organes (comme les CAR ou le MED-POL), mais à des champs d’action, à savoir la biodiversité et la gestion des zones côtières.
305. Tout comme pour la CGPM, où les transformations institutionnelles requièrent un long travail préparatoire468, la transition thématique pour les points focaux est encore en cours d’évaluation. La stratégie à moyen terme adoptée lors de la COP de 2016469 prévoit un examen des « incidences d’une transition vers les Points focaux thématiques au sein du système PNUE/PAM »470. La première réunion des points focaux thématiques a eu lieu en 2018471 et a été suivie d’une évaluation appelant à répéter l’expérience pour mesurer son effet472. Il faudra attendre encore quelques années pour que la transition soit effective.
306. La présentation générale du système des points focaux laisse cependant plusieurs questions en suspens. Par exemple, quel est le fondement exact de leur fonction de contrôle ? Ce type d’arrangement institutionnel est-il réellement propre au PAM ?
2. Le contrôle des décisions : une interprétation extensive du mandat des points focaux
307. Si l’on considère la liste des participants aux réunions des points focaux du PAM, on s’aperçoit que ceux-ci sont aussi présents parmi les délégations gouvernementales lors des COP. La fonction de contrôle des projets de décision peut alors se comprendre comme une décentralisation de la négociation se déroulant dans le cadre de la COP. La facilité d’adoption des décisions techniques portant sur la biodiversité lors des COP n’est alors plus si étonnante : la négociation a tout simplement été réalisée en amont par des participants pour la plupart identiques.
308. Pourtant, rien dans le mandat des points focaux473 ne semble indiquer formellement que ces réunions auraient pour but de remplir une pareille fonction. Par exemple, si l’on se réfère au volet concernant les fonctions des points focaux du PAM, la seule précision portant sur leur réunion est la suivante : « Participer aux réunions des points focaux du PAM ». On ne retrouve d’ailleurs aucune règle de procédure propre à ces réunions disposant que les points focaux ont pour fonction de valider les projets de décision en amont.
309. Le mandat des points focaux du CAR/ASP comporte des indications pouvant être interprétées comme leur conférant une fonction de contrôle. Ces points focaux ont, parmi leurs nombreuses attributions, pour rôle de « contribuer à la préparation des réunions des Points focaux du CAR/ASP en formulant des observations et propositions […] après consultation des autorités de la Partie contractante compétentes »474. Toujours est-il que le cadre et le but exact des réunions des points focaux ne sont pas explicitement indiqués.
310. Cette fonction des réunions des points focaux n’apparaît d’ailleurs ni au sein de la Convention de Barcelone ni au sein de ses protocoles. Au cours de nos recherches sur ce point, nous n’avons pas trouvé de document officiel exprimant clairement ce rôle. Force est donc de constater que le processus qui s’est développé pour l’élaboration des projets de décision semble s’ancrer dans une pratique répétée plutôt que sur une base légale formelle, que celle-ci soit conventionnelle ou simplement procédurale.
311. Pourtant, si l’on se réfère à d’autres régimes, on constate que cette pratique des points focaux, à savoir le contrôle des projets de décision, n’est pas propre au PAM. Par exemple, le Bureau de l’ACCOBAMS remplit lui aussi une fonction similaire, mais celle-ci est précisément décrite dans une résolution adoptée par les États membres de l’ACCOBAMS en 2013475. L’article 3 du règlement intérieur du Bureau indique qu’il « aura pour mission d’examiner […] les projets de Recommandations et Résolutions à soumettre à la Réunion des Parties ». Si la pratique de contrôle de l’expertise par des organes politiques est répandue, le PAM se différencie-t-il réellement des autres régimes avec ce mode de fonctionnement ?
312. Tout d’abord, il faut considérer que dans le cas de l’ACCOBAMS, ce ne sont pas l’ensemble des parties qui sont représentées lors des réunions du Bureau476. On ne peut pas parler ici de décentralisation de la négociation comme cela peut être le cas pour le PAM. Également, dans le cadre de l’ACCOBAMS, les projets de décisions ne sont pas le produit direct de l’expertise, à la différence du PAM où l’expertise à fin de décision prend uniquement forme dans ces projets. Lors des réunions de la COP de la Convention de Barcelone, il n’y a pas d’une part des projets de décision et d’autre part des recommandations expertes, comme on pourrait le voir dans le contexte de l’ACCOBAMS, de la CGPM ou encore des conventions globales477.
313. Si l’expertise se fond dans des projets de décisions478 et que ces projets passent par la médiation d’acteurs politiques, peut-on considérer le processus d’expertise satisfait aux critères de légitimité, de crédibilité et de pertinence ?
B. Les défauts de légalité et de transparence du processus expert au sein du PAM
314. Eu égard au cadre analytique posé dans la section précédente, le fait que l’expertise du PAM soit soumise à un contrôle gouvernemental important ne constitue pas en soi un élément pouvant remettre en cause sa crédibilité, sa légitimité ou sa pertinence. Le système des points focaux, aussi original soit-il, peut finalement être perçu comme une interface science-politique. En effet, lors des réunions, sont réunis à la fois les personnes responsables de l’élaboration des projets de décision et des représentants des États membres. Des observateurs ont également la possibilité de participer à ces réunions479. Cette configuration est favorable à la construction d’une compréhension commune des enjeux de la région. Tant que sont garantis les différents principes applicables aux ISP et à l’expertise, ce modèle de négociation décentralisée n’est pas problématique en soi.
315. Mais justement, plusieurs de ces principes lui font défaut. Premièrement, nous avons souligné précédemment que cette pratique de contrôle des points focaux ne semble s’appuyer sur aucune base formelle. De fait, cette étape s’écarte de l’exigence de légalité promue par le droit administratif global. Il serait donc opportun pour le PAM d’établir clairement les fonctions des réunions des points focaux afin de consacrer les pratiques existantes par une décision formelle. Deuxièmement, le processus d’expertise du PAM fait preuve d’un défaut de transparence. Or, ce principe est garant de la crédibilité, de la légitimité et de la pertinence des ISP ; son absence peut donc fragiliser le processus d’expertise dans son ensemble.
316. La transparence est une notion dont l’appréhension juridique est délicate480. En effet, celle-ci est ambiguë tant dans sa nature juridique que dans son contenu481. Cette ambiguïté favorise cependant la plasticité de la notion dont le sens peut varier en fonction des situations et des acteurs la sollicitant482. La transparence demeure malgré tout liée à un principe constant : celui de l’accès à l’information.
317. Dans un contexte d’expertise, la transparence peut donc être comprise comme désignant l’accès public aux règles encadrant l’expertise ainsi qu’à ses sources matérielles (données et experts)483. La transparence devient ainsi la caractéristique essentielle permettant à tout observateur d’évaluer la crédibilité, la légitimité et la pertinence de l’expertise. Or, comme ces critères sont liés à la perception des acteurs, et que seule la transparence permet cette perception, la transparence devient non seulement un outil d’évaluation, mais le fondement essentiel de ces critères. Par exemple, il se peut que des règles précises soit mises en œuvre pour s’assurer que la qualité des données utilisées durant l’expertise. De telles règles contribuent de toute évidence à la crédibilité de l’expertise. Cependant, si ces règles ne sont pas accessibles et si les données ne sont pas mises à disposition du public, les observateurs pourront rester dubitatifs quant à la crédibilité de l’expertise. La transparence n’est pas suffisante en soi pour garantir la crédibilité, la légitimité et la pertinence, mais ces critères ne peuvent être considérés comme remplis sans la transparence.
318. Dans le cas du PAM, et s’agissant des décisions que nous avons choisi d’étudier, le défaut de transparence se situe au niveau du CAR-ASP. Si les débats des points focaux peuvent être considérés comme transparents484, en revanche les modalités d’élaboration des projets de décision le sont moins. Par exemple, s’agissant de la feuille de route pour les aires marines protégées, aucun élément n’est donné quant au processus de sélection des consultants responsables de l’élaboration de ce plan485. Également, le processus suivi par ces derniers reste généralement vague. On retrouve des mentions de personnes ayant participé à la rédaction du plan d’action, ainsi qu’une liste de référence, mais aucune autre information donnant à voir le processus exact d’élaboration suivi par les consultants n’est disponible. Ces éléments sont connus des points focaux qui ont pour mandat d’assister à la sélection des experts par le CAR-ASP. Néanmoins, une transparence relative n’assure qu’une crédibilité relative.
319. Cette lacune renvoie aux caractéristiques si particulières des CAR au sein du PAM qui, bien qu’ayant la fonction d’expert, ne garantissent pas l’application d’un statut précis aux individus engagés dans l’expertise486. L’exigence de transparence n’implique pas nécessairement une réforme du fonctionnement des CAR dans l’élaboration des projets de décisions. La seule obligation découlant de cette exigence serait de rendre précisément compte de la façon dont a été élaborée l’expertise. Une telle démarche ne serait pas une première pour le CAR-ASP. On retrouve de plusieurs documents qui ont pour objet d’apporter des informations supplémentaires sur le contexte de son expertise. Par exemple, en 2011, celui-ci a produit une note d’information sur le processus suivi pour l’élaboration de programmes d’action sous-régionaux pour la conservation des phoques moines487. Cette pratique n’est malheureusement pas systématique et gagnerait à être généralisée488.
320. À ce jour, le défaut de transparence et la légalité ambiguë de l’expertise décisionnelle489 du PAM n’ont pas été à l’origine de controverses. D’ailleurs, comme nous l’évoquions plus haut, les projets de décisions font généralement l’objet d’une approbation rapide lors des COP. Cette situation tranche nettement avec le cas de l’ACCOBAMS où l’on retrouve certes de la transparence dans le processus d’expertise, mais où ce dernier peine malgré tout à avoir un impact sur la prise de décision.
II. La stricte séparation entre experts et décideurs au sein de l’ACCOBAMS
321. L’évaluation du Comité scientifique d’ACCOBAMS490, rendue en 2010 à l’occasion de la 4e Réunion des Parties, révèle une situation étonnante d’hostilité entre l’organe subsidiaire expert de l’accord et les États membres (A). Cette hostilité, que nous avons déjà évoquée au chapitre précédent491, façonne l’intégralité des rapports entre le Comité scientifique et le reste de l’ACCOBAMS. Cette situation soulève des questions quant à la pertinence et aux risques d’une distinction trop nette entre l’expertise et l’étape décisionnelle finale (B).
A. L’hostilité du Comité scientifique
322. L’évaluation du Comité scientifique a été mandatée par le Bureau de l’ACCOBAMS dans le but de bénéficier d’informations utiles en vue de l’établissement d’un « Bureau étendu » compétent sur les questions économiques, juridiques et sociales. Il était nécessaire de faire un bilan exact de l’activité du Comité scientifique afin d’identifier les possibles points de chevauchement entre le Comité et le nouvel organe492. Le résultat final de l’évaluation souligne plusieurs obstacles liés à la structure et au fonctionnement du Comité.
323. Le Comité scientifique, majoritairement composé d’experts issus d’institutions non gouvernementales, œuvre selon le programme de travail de l’ACCOBAMS adopté par les Parties lors des réunions de l’organe décisionnel493. De là, le Comité élabore des recommandations qui sont soumises aux États via le Secrétariat, afin que celles-ci servent de base à la négociation et à l’adoption de résolutions. À la différence du PAM, l’intervention gouvernementale entre l’élaboration de l’expertise et son acheminement vers l’instance est moindre. Lors des réunions du Bureau et du Bureau étendu, les projets de décisions préparés par le Secrétariat sont remaniés494 tandis que les recommandations du Comité scientifique sont discutées, mais ne sont pas modifiées495. À l’occasion des réunions des parties, les représentants ont donc à examiner d’une part, des décisions ayant fait l’objet d’une négociation entre plusieurs organes politiques et administratifs, et, d’autre part, des recommandations issues d’un groupe restreint de scientifiques nommés par des ONG et appartenant à une communauté épistémique clairement identifiable.
324. C’est dans ce contexte de déconnexion qu’a grandi une forte tension entre les organes de l’ACCOBAMS. L’évaluation du Comité scientifique s’étend longuement sur cette hostilité qui apparaît en filigrane des rapports de ses réunions annuelles, de ses déclarations officielles et de ses recommandations. Par exemple, en 2010, le Comité scientifique exprimait sa frustration à l’égard du régime ACCOBAMS en ces termes :
« En développant ses recommandations pour la Réunion des Parties à venir – plusieurs d’entre elles étant quasi-identiques à des recommandations précédemment émises (plans de conservation, programmes de surveillance) – le Comité est extrêmement préoccupé par le fait que le niveau de mise en œuvre de l’Accord et de ses résolutions est généralement trop lent et/ou limité pour effectivement faire face aux problèmes environnementaux actuels (et dont certains se développent très rapidement) dans la zone de l’Accord. Ces problèmes génèrent une pression croissant sur le statut des populations des cétacés dans la région, dont plusieurs continuent d’être classifiées comme étant en danger critique, en danger, ou vulnérable »496 (nous soulignons).
325. Un sujet permettant de cerner pleinement les crispations du Comité scientifique d’ACCOBAMS vis-à-vis des parties contractantes est celui des bruits sous-marins d’origine anthropique. Ces bruits sont néfastes pour les populations de cétacés et leur encadrement juridique est extrêmement délicat tant leurs sources sont diverses et liées à des secteurs d’activité aux poids économiques et politiques conséquents (défense nationale, trafic maritime commercial, pêcheries…)497. Sur ce thème précis, le Comité scientifique a émis des recommandations à plusieurs reprises498. Néanmoins, lors de la 3e Réunion des parties, tenue en 2007 à Dubrovnik, la résolution basée sur ces recommandations fut amendée et un groupe de travail non affilié au Comité scientifique fut établi par les États membres de l’ACCOBAMS afin de continuer les discussions techniques sur cette thématique499. Le fait pour la COP d’établir un tel groupe exprime une rupture forte entre l’organe décisionnel de l’accord et la structure experte. En 2008, lors de la réunion du Comité scientifique qui suivit cette réunion, celui-ci ne revint pas sur cette question estimant explicitement que les lignes directrices soumises à l’occasion de la réunion de l’organe décisionnel représentaient son meilleur avis500. Par conséquent, il ne traiterait pas ce point à nouveau. Plus encore, alors que le rapport de la 3e réunion des parties fait malgré tout état de l’adoption de lignes directrices concernant le bruit d’origine anthropique501, le Comité scientifique évoque quant à lui un débat ayant atteint une impasse502. Sur cette question, le Comité scientifique a donc clairement fait part de son intention de ne pas élaborer davantage les conclusions déjà formulées. On peut voir dans cette situation, le refus de la part du Comité d’appliquer le programme de travail adopté par les parties pour la période 2008-2010503.
326. L’hostilité du Comité scientifique ne se limite pas uniquement à la thématique des bruits d’origine anthropique. Par exemple, le Comité insiste régulièrement sur le fait que certaines de ses recommandations ne sont que des réitérations504. Cette précision souligne de façon implicite que le Comité considère qu’il revient aux parties d’ajuster leurs activités et non à lui d’adapter ses conclusions. Également, la question de la composition du Comité a été extrêmement contentieuse lors des réunions des parties contractantes505 de 2010 et de 2013. Dans la préparation des résolutions concernant ce sujet, le Comité scientifique était censé coopérer avec le Bureau de l’ACCOBAMS506, mais a choisi de refuser tout compromis507, marquant une fois de plus sa position ferme vis-à-vis des éléments qu’il considère comme politiques. Le nouvel équilibre du Comité scientifique508 ainsi que l’établissement du Bureau étendu sont des aspects dont l’impact général sur les relations interinstitutionnelles au sein de l’ACCOBAMS devra être suivi. Il semble néanmoins, au regard des rapports disponibles, que la dernière réunion de l’organe décisionnel a été moins houleuse en ce qui concerne le dialogue entre le Comité scientifique et les autres organes de l’ACCOBAMS509.
327. Une si forte hostilité du Comité scientifique amène à s’interroger sur le rôle qu’a pu jouer le cadre procédural de l’ACCOBAMS. Cette hostilité découle-t-elle nécessairement de la configuration particulière du processus d’expertise dans le contexte d’ACCOBAMS ?
B. Les limites d’une séparation rigide
328. La faible présence de représentants gouvernementaux au sein du Comité scientifique a été identifiée comme étant à l’origine de la méfiance des parties contractantes à l’égard des recommandations de l’organe expert510. Si, initialement, cette approche a pu être envisagée comme garante d’une expertise scientifiquement intègre et ne diluant pas ses conclusions dans des considérations politiques511, sa mise en œuvre concrète a généré des effets négatifs. Comme le souligne l’évaluation du Comité, les États membres de l’ACCOBAMS ne bénéficient pas d’une vision claire du déroulement de ses activités :
« […] Avoir au moins un petit nombre d’experts gouvernementaux dans un comité principalement non gouvernemental et indépendant, peut avoir des avantages. Cela permettrait probablement aux États membres de se sentir plus « confortables » grâce à la possibilité de suivre l’évolution des problématiques, plans, etc. durant les premières étapes et grâce à la possibilité d’avoir une meilleure vision du fonctionnement du Comité »512.
329. C’est cette même séparation nette, centrée autour d’une communauté épistémique, qui suscite chez les États, une méfiance quant aux biais existants dans les recommandations de l’organe expert. L’évaluation du Comité conseille d’ailleurs que les recommandations produites soient des compromis entre des buts scientifiques et les éléments sociaux et économiques impliqués513. Elle précise même que certains propos du Comité scientifique, tels que sa déclaration de 2010 (citée plus haut), peuvent être légitimement remis en cause par les gouvernements514.
330. En effet, le Comité scientifique va plus loin que la simple mission d’expertise. Ses conclusions et recommandations ne sont pas qu’une articulation de savoirs dans un processus décisionnel. Le comité, dans la conduite courante de ses activités, exprime l’opinion de la communauté épistémique qui le compose. Si la structure du Comité et le processus d’expertise ne sont pas directement à l’origine du clivage existant au sein d’ACCOBAMS, ils ont néanmoins permis des pratiques ayant mené à une situation de déconnexion de l’expertise vis-à-vis des attentes des États membres de l’ACCOBAMS. De fait, le Comité scientifique a perdu en pertinence et légitimité à l’égard des membres de l’accord.
331. Cette situation – exceptionnelle au regard des habitudes visibles dans le cadre d’autres régimes – souligne plusieurs éléments importants quant à la fonction d’expertise. Dans son article s’intéressant au poids du discours scientifique sur le développement de politiques environnementales, Peter M. Haas identifie plusieurs facteurs augmentant l’influence du « savoir » sur le « pouvoir »515. Parmi ceux-ci, il préconise la mise en place d’une isolation de l’expertise vis-à-vis des influences politiques516. Or, le cas de l’ACCOBAMS démontre bien que l’influence politique est en réalité omniprésente. En effet, donner une place minoritaire aux représentants des États dans une logique d’isolation politique a contribué, in fine, à renforcer le poids des intérêts politiques des ONG ayant la plus forte influence au sein de l’organe expert.
332. Cette situation illustre également les nombreuses analyses sur le rôle de la science et l’évolution du droit international de l’environnement. En somme, si le discours scientifique peut être un moteur, toujours est-il qu’il doit emporter l’adhésion des États517. Or, l’adhésion gouvernementale ne sera pas nécessairement liée au contenu scientifique, mais au contexte dans lequel prend place le discours. Par exemple, la première évaluation globale de la biodiversité menée par le PNUE fut ignorée par les États, ceux-ci indiquant explicitement qu’ils n’avaient pas demandé une telle évaluation518. Dans une logique similaire, l’Égypte a pris part au PAM une fois que ses propres scientifiques sont parvenus aux mêmes conclusions que leurs homologues de la rive Nord sur l’état de l’environnement marin519. Le contexte et la forme de l’expertise sont aussi importants que son contenu exact.
333. Dans ce contexte où la légitimité, l’objectivité et la pertinence du Comité scientifique sont explicitement remises en question, la contribution de l’expertise à l’effectivité et à l’efficacité de l’ACCOBAMS ne peut qu’être faible. Il est donc nécessaire de reconnaître le caractère intrinsèquement politique de l’expertise. Plutôt qu’une isolation politique, nous pensons, tout comme l’évaluateur du Comité scientifique, que le Comité de l’ACCOBAMS gagnerait à assurer une composition plus diverse. L’isolation politique n’est pas atteignable, car le politique est tout simplement omniprésent. Plutôt, il faut rechercher l’équilibre en admettant plusieurs visions politiques. C’est en somme ce que préconisait déjà l’évaluation du Comité scientifique en 2010. Pourtant, malgré un réajustement du Comité, les représentants d’États restent toujours aussi absents, et il n’est pas certain que la seule présence de l’UICN permette de corriger les défauts de légitimité de l’organe expert et ainsi augmenter son influence sur la décision.
334. Le prochain modèle d’expertise étudié fait office de synthèse entre les processus de l’ACCOBAMS et du PAM. Le paragraphe suivant illustrera comment la CGPM cherche à concilier l’importance du contrôle gouvernemental et la nécessaire indépendance de l’organe expert.
III. L’équilibre des relations entre experts et décideurs au sein de la CGPM
335. Nous présenterons le modèle d’expertise de la CGPM et exposerons en quoi celui-ci peut être considéré comme une synthèse du PAM et de l’ACCOBAMS (A). Sur la base de cette synthèse, nous proposerons une réflexion sur la fonction de l’expertise en droit international de l’environnement (B).
A. Le modèle de la CGPM entre le PAM et l’ACCOBAMS
336. La CGPM se distingue du PAM et de l’ACCOBAMS par la manière et l’intensité dont se manifeste le contrôle gouvernemental au sein du processus d’expertise.
337. Comme nous l’évoquions dans le chapitre précédent520, les comités consultatifs de la CGPM sont composés d’experts nommés par les États. Dans l’exercice de leur fonction, ces derniers sont parfois amenés à représenter les positions des États les ayant nommés. Comme le souligne Sophie Gambardella dans son étude de la Commission, lorsque les experts œuvrent au sein des différents sous-comités et groupes de travail, ceux-ci auront tendance à agir de façon indépendante des États les ayant nommés. Mais lorsque les conclusions de ces divers groupes sont débattues par les experts du SAC ou du CAQ, ces derniers prennent un rôle de représentant étatique521. La force du contrôle gouvernemental s’accroît donc au fil de la construction de l’expertise. Dans ces premiers instants, l’influence étatique est relativement faible, se limitant à des nominations. Lorsque celle-ci arrive au stade où doivent être formulées des recommandations, alors les experts gouvernementaux endossent également un rôle de représentant. Cette logique de représentation est similaire au cas de la CDB où les experts présents lors des réunions de l’organe expert subsidiaires le sont en qualité de représentants étatiques. Au sein de la CDB, la prévalence des questions politiques à cette étape de l’expertise est flagrante. En effet, les délégués ne sont pas nécessairement qualifiés dans des domaines scientifiques et sont parfois des diplomates ou des juristes522. Dans le cadre de la CGPM, une exigence de qualification subsiste en ce qui concerne les experts, quand bien même ils représenteraient des États523. Ainsi, à la différence du PAM, le contrôle gouvernemental n’est pas totalement déconnecté de critères scientifiques.
338. La CGPM se distingue également par la façon dont sont élaborés les programmes de travail des organes experts. Dans le cadre du PAM et de l’ACCOBAMS, les programmes de travail des organes experts sont tout simplement alignés sur les dispositions pertinentes des programmes de leurs régimes respectifs. Le programme de travail adopté pour l’ensemble du régime se transpose donc automatiquement dans celui des organes experts. Bien entendu, pour le PAM, tout comme pour l’ACCOBAMS, ces programmes sont élaborés avec l’appui des organes experts, mais d’autres éléments sont également pris en compte524. En ce qui concerne la CGPM, les organes experts bénéficient d’un programme de travail leur étant propre et faisant l’objet d’un réajustement annuel. L’élaboration de ces programmes se fait conjointement avec l’organe décisionnel de la CGPM qui est seul compétent pour leur adoption formelle. Ici, l’initiative de l’expertise est donc principalement entre les mains des organes experts de la CGPM qui peuvent déterminer les priorités en matière de pêcheries ou d’aquaculture525.
339. La transmission de l’expertise à l’organe décisionnel s’appuie sur le travail du Secrétariat de la CGPM qui synthétise les recommandations émises par le SAC et le CAQ526. Il ne s’agit pas ici d’élaborer un projet de décision en s’appuyant d’une part sur les conclusions d’un organe expert et d’autre part sur divers éléments politiques, comme cela peut être le cas pour l’ACCOBAMS où recommandation et projets de résolution ne sont pas soumis au même degré de contrôle. L’organe décisionnel a accès à la fois au rapport complet des réunions des organes experts et de leurs subdivisions et à un rapport de synthèse qui reste fidèle à leur conclusion.
340. Ces trois aspects, à savoir la nomination des experts, la détermination du mandat et la transmission de l’expertise, se situent en rupture des cas précédemment évoqués. Le tableau et les figures suivants illustrent les trois processus suivis par le PAM, l’ACCOBAMS et la CGPM (tableau 12 et fig. 8, 9, 10).
Tableau 12 : Processus d’expertise des régimes méditerranéens
PAM | ACCOBAMS | CGPM | |
Détermination du mandat des organes experts | Aligné sur le programme de travail général du PAM | Aligné sur le programme de travail général de l’ACCOBAMS | Programme élaboré conjointement avec l’organe décisionnel sur la base des initiatives des organes experts |
Nomination des experts | Pas de procédure de nomination constante. L’expertise peut être le fait d’experts externes sélectionnés par les CAR ou le fait des agents permanents du PAM. | 8 experts sur 12 nommés par des ONG. 4 experts sur 12 nommés par les États dans le but de représenter des sous-régions. | Experts nommés par les États Experts agissant en tant que représentants étatiques. |
Transmission de l’expertise | Projets de décision contrôlés en amont par les points focaux nationaux Pas de recommandations distinctes soumises lors des réunions de l’organe décisionnel Pas de transparence systématique sur le processus suivi | Projets de résolutions élaborés par le Secrétariat sur la base des recommandations puis contrôlés par le Bureau avant transmission à l’organe décisionnel. Recommandations transmises sans modifications à l’organe décisionnel | Projets de décisions élaborés par le Secrétariat en effectuant une synthèse des rapports des organes experts. Pas de modification de l’expertise dans sa traduction en projet de norme. |
Fig. 8 – Processus d’expertise du PAM.

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Fig. 9 – Processus d’expertise de l’ACCOBAMS.

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Fig. 10 – Processus d’expertise de la CGPM.

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341. Contrairement au PAM, l’expertise au sein de la CGPM (à savoir, les recommandations du SAC) n’est pas aussi fréquemment suivie par les États lors des réunions de l’organe décisionnel527. On ne retrouve cependant aucune trace d’une controverse pouvant exister entre l’organe expert et la Commission, comme celle ayant marqué plusieurs réunions des parties à l’ACCOBAMS. La faible influence des recommandations des organes experts, et notamment du SAC, n’est pas due à la façon dont l’expertise y est menée. En effet, le processus d’expertise de la CGPM tend globalement à respecter les critères que nous avons exposés précédemment. Il y a bien sûr des obstacles d’ordre technique et matériel à ce que soit respecté l’ensemble des principes, mais théoriquement le processus d’expertise de la CGPM ne semble pas être à l’origine d’un défaut de crédibilité, de légitimité ou de pertinence comme cela peut être le cas pour le PAM et l’ACCOBAMS. Ce sont d’autres facteurs, politiques et juridiques, qui vont alors jouer durant la phase de décision et mener à l’adoption ou non des recommandations issues de l’expertise.
342. Cet état de fait invite à s’interroger de façon plus générale sur la fonction que devrait remplir l’expertise dans le droit international de l’environnement.
B. L’expertise comme lieu de dialogue
343. Quel doit être exactement le but de l’expertise vis-à-vis du droit de l’environnement ? Plus encore, comment déterminer ce but ? Il semble important tout d’abord d’écarter deux hypothèses quant aux finalités de l’expertise. Nous considérons en effet que l’expertise ne peut être réduite ni à un mécanisme ayant pour seul but d’accroître l’efficacité du droit ni à un processus d’élaboration d’un prédroit devant simplement être suivi d’une approbation.
344. Prenons la première hypothèse : l’expertise a pour objectif strict de contribuer à l’élaboration d’un droit plus efficace. Si tel était le cas, il serait alors impossible de se prononcer sur le caractère approprié de l’expertise. En effet, si l’expertise se veut promotrice de normes environnementales efficaces, il importe que celles-ci soient effectives, à savoir pleinement appliquées par leurs destinataires. Si la norme établie peut être théoriquement efficace, encore faut-il que l’on puisse mesurer les effets concrets de son application sur l’environnement. Or, si l’on prend le cadre méditerranéen, l’ineffectivité des différents régimes environnementaux est malheureusement un état de fait indéniable528. De plus, il est difficile, voire impossible, d’anticiper les nombreuses réactions pouvant avoir lieu dans l’environnement physique de la région suite à l’application d’une norme. Par exemple, l’application d’une norme théoriquement efficace peut avoir des effets insoupçonnés en déplaçant la pression environnementale vers d’autres domaines. Son application peut aussi être inefficace car des éléments fondamentaux n’étaient pas connus lors de son élaboration. Le cas du Protocole de Montréal529 est une illustration du déplacement de pression que peut générer une norme efficace. En substituant les produits nuisibles à la couche d’ozone, les États ont adopté des pratiques en accord avec le but du protocole, mais ont par ailleurs contribué à aggraver le réchauffement climatique.
345. Cela ne veut pas pour autant dire que l’expertise ne devrait pas tendre vers l’efficacité du droit de l’environnement. Nous soulignons simplement ici que ce critère seul ne suffit pas à l’évaluation de l’expertise. L’effectivité du droit de l’environnement est un enjeu tout aussi fondamental que son efficacité. L’expertise doit donc en tenir compte et apporter aux décideurs des conclusions qui seront susceptibles d’être effectives. C’est précisément la lacune du Comité scientifique de l’ACCOBAMS qui, en favorisant avant tout autre élément l’objectif d’efficacité, n’a pas su collaborer avec les États parties pour accroître l’effectivité de l’ACCOBAMS530.
346. Concernant la seconde hypothèse : l’expertise devrait tendre à un déplacement de l’élaboration des normes afin que celles-ci soient simplement entérinées par l’organe décisionnel. Dans un pareil cas de figure, deux effets pervers pourraient survenir. Tout d’abord, l’expert pourrait se substituer au décideur souverain. Dans ce cas, les exigences d’accountability, primordiales pour le droit administratif global, seraient remises en cause en ce que le décideur perdrait sa place au profit d’experts n’ayant pas nécessairement la même légitimité. Ensuite, dans une situation totalement inverse, et proche de ce que l’on observe dans le contexte du PAM, une expertise systématiquement suivie, mais uniquement car elle ménage les intérêts des décideurs, ne peut être un instrument sérieux de l’efficacité du droit de l’environnement.
347. Parlant de l’activité scientifique, Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe tiennent le propos suivant : « la science n’est pas plus indépendante des volontés de puissance qu’elle n’en est l’esclave obéissante »531. Nous pensons que ce propos vaut également pour l’expertise. Une totale séparation – voire, déconnexion – de l’expertise, vouée entièrement à l’efficacité et ne prenant pas en considération les nombreux facteurs juridiques, politiques et économiques, est condamnée à l’échec. À l’inverse, une expertise environnementale qui ne contribue pas à changer les comportements ne sert qu’un modèle de « business as usual » où les différentes activités néfastes sont maintenues. Dès lors, une pareille approche nuit aux objectifs principaux du droit de l’environnement : la conservation et la gestion durable.
348. Pour faire l’équilibre entre ces deux pôles, entre efficacité juridique et adhésion des décideurs, il est nécessaire de voir l’expertise non pas comme un simple processus linéaire, mais plutôt comme un mécanisme de dialogue. C’est précisément un tel dialogue qu’encourage la notion d’interface science-politique. Comme nous l’évoquions à la première section de ce chapitre, les ISP désignent les processus et structures où scientifiques et décideurs s’engagent dans un apprentissage mutuel et une coproduction de savoirs nouveaux concernant une problématique précise. Au regard des exemples d’expertise globaux et méditerranéens et de leur impact sur la prise de décision, nous pensons que cette notion permet une reconceptualisation utile du rôle des organes experts.
349. Dans son article revenant sur les controverses suscitées par l’organe subsidiaire expert de la CDB, le SBSTTA, Thomas Kœtz s’interroge sur la fonction réelle de cet organe532. Alors que plusieurs commentateurs émettent des critiques soulignant le caractère insuffisamment « scientifique » de cet organe, Thomas Kœtz suggère que le SBSTTA gagnerait en effectivité en renforçant d’une part ses liens avec les institutions scientifiques situées hors de la CDB et d’autre part en instaurant les conditions procédurales propices à un dialogue entre toutes les parties prenantes à la CDB sur la base des meilleures informations scientifiques disponibles. Selon cette logique, l’organe expert ne deviendrait pas plus influent en étant simplement plus scientifique, il le deviendrait car il permettrait aux destinataires de ces recommandations d’en être également les architectes. Ce faisant, il pourrait s’assurer d’une part que ses recommandations ne soient pas simplement irréalisables car uniquement dédiées à l’efficacité environnementale. D’un autre côté, parce qu’il s’assure d’un dialogue entre scientifiques et décideurs et non pas une relation strictement linéaire, ses recommandations ne seraient irrémédiablement limitées par les intérêts étatiques en présence. Ainsi, l’expertise contribuerait plus fortement à la légitimité du droit de l’environnement et augmenterait ainsi ses chances d’être effectif.
350. Des trois modèles que nous avons étudiés, aucun ne se situe exactement dans une telle perspective. Le Comité scientifique de l’ACCOBAMS oppose trop fermement science et politique tandis que les processus d’expertise du PAM et de la CGPM donnent in fine une place prépondérante aux représentants gouvernementaux. On peut cependant imaginer des modifications à ces processus d’expertise pour que ceux-ci permettent la constitution d’interfaces science-politique méditerranéennes. Cet exercice est d’ailleurs pertinent si l’on considère le dernier programme de travail du PAM. En effet, celui-ci appelle précisément à renforcer l’interface science-politique en Méditerranée533.
351. Pour le PAM, si les réunions des points focaux devenaient de façon plus explicite des lieux où experts et points focaux peuvent débattre des projets de décisions, on pourrait alors considérer qu’il s’agit d’une forme institutionnalisée d’interface science-politique. Or pour le moment, s’agissant des réunions des points focaux du CAR-ASP, l’institution experte apparaît en retrait lors de ces réunions, n’agissant qu’en tant que coordinateur de l’évènement et présentateur des décisions534. Pour arriver à ce résultat, il serait nécessaire de prendre des mesures pour donner plus de transparence au processus et clarifier formellement le rôle de ces réunions.
352. S’agissant de l’ACCOBAMS, la présence d’experts représentant les gouvernements aux côtés des experts des ONG, au moins à parité, ferait du Comité scientifique une interface science-politique. À l’inverse, lors des réunions du SAC et du CAQ, faire en sorte que la majorité gouvernementale soit tempérée par la présence de membres non gouvernementaux535, comme cela peut être le cas dans l’AEWA ou l’Accord GORILLA536, transformerait ces enceintes en interfaces. Cela ne changerait pas nécessairement la matière de ces recommandations, qui comportent déjà en elles une part d’arbitrage entre intérêts des États et enjeux environnementaux537, mais permettrait plus de transparence sur la façon dont est mené cet arbitrage.
353. La CGPM ne semble pas souffrir de défauts théoriques aussi important dans ses processus d’expertise. Un dialogue y est aménagé entre scientifiques et décideurs et ce dialogue pourra être amélioré par des actions permettant de pallier ses lacunes matérielles538. Même si de pareilles mesures étaient prises, il n’est pas garanti que les recommandations des organes experts soient davantage suivies. De façon générale, les changements apportés à l’expertise des régimes méditerranéens ne constitueront pas à eux seuls des solutions pour répondre aux enjeux environnementaux. En effet, faire des expertises méditerranéennes des interfaces science-politique n’est pas une panacée pour les défauts dont souffre le droit de l’environnement dans la région. Cela ne réglera pas les problèmes liés aux capacités ou à aux priorités politiques des États méditerranéens. La notion d’interface science-politique ne cherche pas à dépasser l’obstacle que peut constituer la souveraineté étatique en droit international. Néanmoins, si le droit international de l’environnement comporte une part irréductible de volontarisme539, alors il est nécessaire de faire de l’expertise internationale un processus à même d’influer sur cette volonté : un processus pédagogique et dialogique.
354. Les processus d’expertise méditerranéens n’ont malheureusement pas que des défauts conceptuels. Au cœur de notre section, nous avons considéré de façon abstraite différents modèles afin de déterminer si ceux-ci répondaient aux principes du cadre analytique que nous avons préalablement établi. Nous verrons dans la section suivante que dans leur réalisation concrète, ces processus souffrent des lacunes juridiques et matérielles affectant leur capacité à satisfaire aux principes de crédibilité, de légitimité et de pertinence.
Section III. Les obstacles communs des processus d’expertise méditerranéens
355. À la section précédente, nous avons proposé une lecture théorique des processus d’expertise méditerranéens en décrivant de manière critique les règles régissant leur déroulement. Avec cette section, nous comptons réaliser une étude plus pratique de ces processus en nous attachant plus particulièrement aux obstacles concrets avec lesquels l’expertise méditerranéenne doit composer.
356. Plusieurs types de contraintes pèsent sur l’expertise méditerranéenne. Premièrement, deux lacunes procédurales représentent actuellement un risque pour la crédibilité et la légitimité de l’expertise méditerranéennes, et ce, pour tous les régimes étudiés (I). Plus précisément, nous n’avons trouvé aucun mécanisme de prévention et de gestion des conflits d’intérêts ni de procédure de contrôle qualitatif des productions expertes. Deuxièmement, l’expertise méditerranéenne doit être menée malgré des ressources insuffisantes au regard de son ambition (II). Des limites matérielles et scientifiques font que les organes subsidiaires experts peinent à accomplir leurs mandats intégralement et dans des conditions appropriées.
357. De fait, l’expertise méditerranéenne n’offre pas actuellement les garanties nécessaires pour une transcription adéquate des conclusions de l’IPBES. Cela ne signifie pas pour autant que les éventuelles transcriptions seront nécessairement insatisfaisantes au regard des critères que nous avons précédemment développés, mais indique néanmoins que les risques pesant sur le processus sont nombreux.
I. Des garanties juridiques insuffisantes pour la crédibilité et la légitimité de l’expertise
358. Dans une étude parue en 2005, Dagmar Lohan s’intéressait aux différentes exigences procédurales qu’implique l’expertise dans le cadre des accords multilatéraux sur l’environnement540. Sur la base de l’analyse des pratiques de plusieurs conventions, ce dernier identifie une série de prérequis en ligne avec le cadre établi dans notre première section541 : transparence, participation, intelligibilité des recommandations… Parmi ces diverses exigences, une est complètement absente des régimes méditerranéens : le contrôle qualitatif de l’expertise (A). Cependant, cette étude fait l’impasse sur un élément majeur : la nécessité de la prévention et de la gestion des conflits d’intérêts. Cette question est pourtant primordiale, car elle peut réduire à néant l’acceptabilité de l’expertise, comme ont pu l’illustrer les scandales ayant frappé le GIEC il y a quelques années542. Bien que les risques liés à ces conflits soient connus, il n’existe pourtant aucune règle permettant aujourd’hui d’y faire face dans la région (B).
A. L’absence de procédures de contrôle qualitatif de l’expertise
359. Un des principaux mécanismes mobilisables pour assurer un contrôle qualitatif de l’expertise est la mise en œuvre d’une phase d’examen par les pairs543. Le peer review, pratique répandue pour l’examen des publications académiques, est devenu un trait caractéristique des évaluations environnementales globales. Notamment, le GIEC, dans un souci constant de s’assurer de la crédibilité de ses productions auprès de ses membres, a progressivement adopté des procédures de plus en plus précises pour permettre un large examen par les pairs de ses évaluations544. Ces procédures ont par la suite été reprises par l’IPBES qui prévoit deux phases de revue de ses rapports, une première par tout expert pertinent, une seconde par les experts et les gouvernements545.
360. Ce mécanisme est considéré comme une approche efficace pour garantir la crédibilité de l’expertise tout en permettant une large participation. Également, l’examen par les pairs fait écho à l’exigence d’une possibilité de remise en cause promue par le droit administratif global. Malgré ces fonctions, on ne la retrouve pourtant que très peu au sein des accords multilatéraux environnementaux. Comme le souligne Dagmar Lohan546, seul le modus operandi du SBSTTA, l’organe expert de la CDB, prévoit un possible examen par les pairs, et uniquement pour les productions des groupes de travail ad hoc547. Plusieurs raisons peuvent expliquer l’absence généralisée de cette étape.
361. Tout d’abord, ce mécanisme rallonge inévitablement l’expertise. Considérant que celle-ci est déjà soumise à de nombreuses contraintes548, il peut être délicat d’ajouter une étape rendant incertaine sa réalisation en temps et en heure. Si l’expertise n’est pas formulée à temps, elle perd nécessairement en pertinence, car celle-ci est alors asynchrone vis-à-vis des attentes politiques qui sont à son origine. De fait, choisir ou non de recourir à une revue par les pairs peut revenir à opérer un choix entre crédibilité ou pertinence de l’expertise.
362. Aussi, établir une étape de revue par les pairs implique de déterminer à quel moment situer cette étape. Cet examen a pour but de garantir la crédibilité des conclusions scientifiques utilisées à l’appui des recommandations faites par les organes experts. Il est donc nécessaire qu’il soit le plus en amont possible du processus d’expertise. En effet, lorsque l’expertise débouche sur des recommandations, celles-ci sont déjà pétries de considérations « non scientifiques ». Or, si l’on reprend l’idée de l’expertise comme lieu de dialogue s’appuyant sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles, il importe que l’examen par les pairs garantisse la qualité des connaissances sans pour autant modifier le dialogue. En cela, il semble donc pertinent de placer la revue par les pairs au niveau des groupes de travail dont les activités constituent le plus souvent les premiers pas techniques de l’expertise.
363. Finalement, le dernier élément à prendre en compte concernant l’examen par les pairs est son ouverture. Qui peut y participer ? Les conditions de cet engagement peuvent varier en fonction du degré d’ouverture de l’expertise que sont prêts à consentir les États. Par exemple, dans le cadre de la CDB la participation à l’examen par les pairs est ouverte aux « Parties, autres gouvernements, points focaux du SBSTTA, experts nommés par les Parties, organisations et communautés autochtones et locales et/ou autres conventions et leurs points focaux »549. Les observateurs ne sont donc pas nécessairement admis dans cette étape. À l’inverse, dans un souci de crédibilité, l’IPBES prévoit un examen par les pairs largement ouvert. Un examen par les pairs permettant une large participation permettra également de renforcer l’objectivité de l’expertise en permettant un équilibre des différentes approches disciplinaires.
364. Ces médiations sont des éléments qui doivent passer par la négociation entre les États. Rallonger l’expertise pour plus de crédibilité ou garantir sa flexibilité en gardant ses délais contenus ? Ouvrir les recommandations expertes aux commentaires d’observateurs ou seulement offrir à l’examen les éléments les plus techniques ? Permettre à tous de participer à l’examen de l’expertise ou restreindre cette démarche aux individus accrédités ? Ces questions ne figurent nulle part à l’ordre du jour des régimes méditerranéens qui pourtant pourraient gagner à y réfléchir dans le but de renforcer l’interface entre science et politique.
B. L’absence de cadre juridique pour la prévention et la gestion des conflits d’intérêts
365. L’indépendance et l’objectivité sont des conditions sine qua non au succès de l’expertise, que celle-ci soit menée par des agents permanents, des experts agissant en leur qualité individuelle ou des experts représentant les États les ayant nommés. Ces principes cardinaux du droit de l’expertise sont essentiels à la crédibilité et la légitimité des productions expertes550 et il est primordial d’assurer leur perception par tous les acteurs et observateurs de l’expertise. Pour ce faire, la mise en œuvre de certaines procédures est nécessaire, en particulier, celles tendant à la prévention et la gestion des conflits d’intérêts.
366. Nous dresserons tout d’abord un bref portrait de la notion de conflits d’intérêts (1). Ce faisant, nous verrons qu’en matière d’expertise, d’autres éléments connexes sont également à prendre en considération, notamment les biais. Le point suivant illustrera que si le sujet des conflits d’intérêts fait l’objet de débat au sein des conventions globales pour l’environnement, celui-ci demeure complètement absent des discussions méditerranéennes (2).
1. Biais et conflits d’intérêts
367. Il n’existe pas d’instrument juridique international donnant une définition générale du conflit d’intérêts. Plusieurs institutions se sont cependant intéressées à la question, comme la Cour des comptes de l’Union européenne551 ou encore l’OCDE qui, dans son rapport de 2003, en donne la définition suivante :
« Conflit entre la mission publique et les intérêts privés d’un agent public, dans lequel l’agent public possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il s’acquitte de ses obligations et de ses responsabilités »552.
368. Cette définition s’applique sans difficulté à l’expertise de gouvernance telle qu’elle peut être menée au sein des conventions environnementales ou d’organismes comme l’IPBES ou le GIEC. En effet, cette expertise est de nature gouvernementale et a pour finalité potentielle d’influencer les droits et obligations des individus. En cela, les processus d’expertise que nous étudions s’apparentent à des missions publiques. Suivant la logique du droit administratif global, la gestion des conflits d’intérêts pouvant survenir durant ces missions constitue alors un élément essentiel pour leur accountability553. Cependant, s’agissant de l’expertise, il est nécessaire d’adopter des règles suffisamment précises, mais également souples, pour ne pas entraver l’implication des experts. Notamment, il est important de ne pas confondre les conflits d’intérêts et les biais des individus. Cette distinction a fait l’objet de nombreuses discussions lors de la 3e plénière de l’IPBES en 2015554.
369. Lors de cette plénière, les États membres de l’IPBES ont adopté une série de procédures pour la prévention et la gestion des conflits d’intérêts555. Ce cadre procédural est original car il pose explicitement la distinction entre la notion de partialité et la notion de conflit d’intérêts. Ainsi, la partialité (ou biais) est une opinion ou un point de vue fermement soutenu par l’expert en ce qui concerne une question ou une série de questions556. Reconnaître et consacrer de façon procédurale cette notion revient pour la Plateforme à admettre que l’objectivité totale d’un individu isolé est difficilement atteignable. En tant qu’individu, celui-ci a nécessairement des croyances personnelles, liées ou non à ces activités professionnelles. Il ne s’agit pas alors d’éviter de recourir à des experts ayant des biais, mais simplement d’identifier précisément ces biais afin d’affecter l’expert potentiel à la fonction la plus appropriée ou contrebalancer ce biais par l’inclusion d’experts aux opinions divergentes.
370. Le conflit d’intérêts, quant à lui, relève d’une incompatibilité totale des fonctions de l’expert en raison de ses liens, voire de pratiques dolosives de la part de l’individu souhaitant devenir expert557. Il se manifeste lorsque la situation d’un expert, que celle-ci soit professionnelle, financière, ou d’une autre nature, impacte significativement l’objectivité de l’expert dans la conduite de sa mission, ou crée un avantage injuste pour une tierce personne ou organisation558. Le conflit d’intérêts peut être effectif, potentiel et apparent559. Cette distinction est importante, car il s’agit de prévenir à tout prix le conflit effectif, tandis que les conflits potentiels ou apparents peuvent être gérés de façon à bénéficier malgré tout de l’expérience des personnes se trouvant dans de telles situations.
371. L’effectivité du conflit d’intérêts signifie tout simplement que les conditions de sa définition sont remplies. L’individu concerné doit donc être écarté de l’expertise. Le conflit est potentiel lorsqu’un expert, s’il était amené à occuper une fonction précise, serait alors en situation de conflit d’intérêts. L’expertise peut parfois porter sur plusieurs objets. Dans le cas d’un conflit potentiel, l’expert doit être écarté de certains thèmes tout en pouvant travailler sur d’autres. Par exemple, un expert spécialisé en entomologie560, mais affilié à une entreprise produisant des pesticides ne pourra pas être affecté à une évaluation de l’innocuité de ces produits. Il pourra cependant mettre à disposition ses compétences pour l’étude du comportement de certains insectes. Finalement, le conflit est apparent si l’ensemble des informations concernant l’expert peut porter à croire qu’il y a un conflit même si ce n’est pas le cas561. Une telle situation pourrait être possible dans le cas d’une personne travaillant en toute objectivité, mais ayant des rattachements professionnels et personnels amenant à fortement remettre en cause cette objectivité. Dans le cadre de l’IPBES, les personnes présentant des conflits potentiels ou apparents ne sont pas systématiquement écartées du processus. Les individus souhaitant participer aux évaluations de l’IPBES doivent faire une déclaration où ils indiquent leurs situations et intérêts562. Sur la base de ce document, des individus présentant des conflits potentiels ou apparents peuvent être affectés à des fonctions écartant le risque.
372. Néanmoins, que le conflit soit effectif ou apparent, il peut avoir des retentissements médiatiques vertigineux et remettre sérieusement en cause toutes les recommandations formulées par un organe. Le conflit d’intérêts, s’il n’est pas prévenu, peut endommager la crédibilité et la légitimité de l’expertise. Les accusations de conflits d’intérêts qu’a connu le GIEC ont porté un fort coup à sa crédibilité563, et celui-ci a dû opérer de nombreuses réformes réglementaires pour faire face à cette crise564. Pourtant, si les risques que font peser les conflits d’intérêts sur l’expertise et l’efficacité des décisions en résultant sont connus, l’élaboration et l’adoption de procédures idoines pour leur prévention et leur gestion ne semble pas être homogène dans les différentes sphères de la gouvernance globale de l’environnement, tout particulièrement en ce qui concerne la biodiversité et les écosystèmes.
2. Une gestion lacunaire
373. Depuis plusieurs années, les institutions de la CITES se penchent sur les meilleures procédures de gestion et de prévention des conflits d’intérêts au sein des comités pour les plantes et pour les animaux565. Sur cette question, les travaux menés par le Secrétariat de la CITES soulignent la grande diversité d’instruments dédiés à cette problématique566.
374. Ainsi, dans des cadres comme ceux de l’Organisation mondiale pour la Santé (OMS) ou l’Organisation des Nations unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO), des codes de bonne conduite ont été élaborés depuis plus d’une dizaine d’années567. À ces codes s’ajoute un mécanisme essentiel pour le contrôle des affiliations professionnelles et personnelles des potentiels futurs experts : les déclarations d’intérêts568. Ces déclarations, le plus souvent basées sur l’honneur, permettent à un organe distinct de contrôler la composition des organes experts et écarter les risques de conflits effectifs. Cependant, il est difficile de déterminer le degré de transparence que devraient avoir ces déclarations d’intérêts. Dans le cadre de l’IPBES, les déclarations d’intérêts sont uniquement divulguées à l’organe en charge leur contrôle. Les observateurs n’ont pas la possibilité d’examiner ces déclarations et évaluer eux-mêmes le risque de conflit d’intérêts569. Ce manque de transparence est néanmoins justifié par le droit au respect de la vie privée des individus engagés dans l’expertise.
375. Aussi simples qu’elles paraissent, la diffusion de telles procédures est loin d’être totale. Si la CITES a adopté un ensemble de règles sur cette question, son application reste encore incertaine570. De plus, on ne retrouve pas de développement similaire dans le cadre de la CDB, et plus largement de l’ensemble des conventions portant sur la biodiversité associées à l’IPBES. À l’échelle méditerranéenne, l’ensemble des documents disponibles pour le PAM, la CGPM, l’ACCOBAMS et les accords Pelagos et Ramoge, n’indiquent pas que cette question ait fait l’objet de discussions.
376. Tout autant que la qualité de leurs recommandations, les organes experts dépendent de la confiance qui leur est accordée par les membres des régimes qu’ils ont vocation à servir. Cette absence de procédure de gestion des conflits d’intérêts représente alors un risque potentiel à la fois pour l’efficacité des décisions adoptées par ces régimes et la confiance entre les organes experts et les organes décisionnels. Pire, de tels conflits peuvent mener à un rejet des régimes de la part de l’opinion publique méditerranéenne.
377. Il est frappant de constater que l’adoption de ces procédures a souvent un caractère réactif plus que préventif. Ce fut le cas pour le GIEC ainsi que pour l’IPBES571. Dans le contexte de la CITES, l’élaboration des règles sur ce thème se fait grâce à l’influence du Secrétariat qui s’emploie à maintenir cette question à l’agenda des différents organes subsidiaires de la Convention572. On peut espérer que ces évolutions juridiques inspireront les parties prenantes aux régimes méditerranéens afin qu’elles fassent le choix d’adopter des procédures appropriées avant qu’un scandale ne se produise.
378. Les lacunes juridiques ne sont pas les seuls risques pensant sur la crédibilité et la légitimité de l’expertise. De nombreuses insuffisances matérielles peuvent également nuire au succès de l’expertise.
II. Les défauts de ressources des processus d’expertise
379. Par défauts de ressources, nous entendons les multiples lacunes affectant les processus d’expertise et rendant leur réalisation incertaine. Frappée par ces insuffisances, l’expertise risque de ne pas arriver à son terme ou de présenter un manque manifeste de crédibilité. Ces défauts sont deux ordres : scientifiques (A) et matériels (B). Au fil de notre analyse, nous rappellerons que ces caractéristiques ne sont malheureusement pas propres à la Méditerranée. On les retrouve également à l’échelle globale, et tout particulièrement au sein de l’IPBES.
A. Les limites scientifiques
380. L’expertise peut pâtir du faible engagement d’individus qualifiés et représentatifs (1), mais aussi ne pas disposer des données environnementales indispensables à sa réalisation (2).
1. La disponibilité des experts
381. En la personne de l’expert réside à la fois un gage de crédibilité et de légitimité pour l’expertise. Crédibilité, car la qualification reconnue de l’expert donnera du poids et de l’importance à l’expertise formulée. Légitimité, car l’équilibre géographique dans les processus d’expertise internationaux est un des éléments essentiels à leur acceptabilité573. De fait, il est impératif que des personnes à la fois représentatives et qualifiées puissent prendre part aux processus. Or, pour diverses raisons, ce n’est pas systématiquement le cas, comme l’illustre tout particulièrement en Méditerranée la CGPM.
382. Dans ce contexte, la participation experte aux sous-comités du comité scientifique consultatif est fréquemment insuffisante, notamment pour le sous-comité sur les sciences économiques et sociales574. Cette faible participation peut avoir une double origine. Soit les États membres de la CGPM ne disposent pas d’experts compétents dans les domaines requis, ce qui soulève alors le problème des inégalités de capacités dans la région, soit les scientifiques ne sont pas intéressés par la contribution au travail de ces organes experts, ce qui souligne la difficulté de valorisation de l’expertise dans un modèle très particulier du marché scientifique où s’applique malheureusement une logique de primauté de la publication scientifique pour l’avancement des carrières575. Également, la faible participation en ce qui concerne le sous-comité sur les sciences économiques et sociales met en évidence une certaine prévalence des sciences dites dures au sein des organes experts de la CGPM. Ce déséquilibre conduit l’activité experte à se focaliser uniquement sur des données environnementales, alors qu’il est nécessaire que des données sociales, économiques et juridiques y soient aussi incluses pour appliquer une approche écosystémique576.
383. Dans le cadre plus général de la Méditerranée, ce défaut de participation des experts est surtout visible dans le cadre de la CGPM. Concernant l’ACCOBAMS, le fait que les experts soient majoritairement issus d’institutions spécialisées permet de régler les difficultés liées aux écarts de capacités des États. En ce qui concerne le PAM, l’élaboration des projets de décision se fait soit par les agents des institutions permanentes soit par des consultants engagés à cette fin. De fait, ce modèle s’affranchit des limitations inhérentes à une nomination gouvernementale des experts.
2. La disponibilité des données environnementales
384. L’enjeu de la disponibilité des données est omniprésent dans le domaine environnemental et constitue un prérequis indispensable à l’action juridique. Par exemple, dans le cas de la CITES, le comité pour les plantes et le comité pour les animaux dépendent des informations récoltées et fournies par les États concernant le commerce international d’espèces. Une part importante des données utiles aux comités sont contenues dans les rapports périodiques réalisés par les États membres conformément aux dispositions pertinentes de la convention577. Or, plusieurs pays ne fournissent pas ces rapports, ce qui contraint les organes de la CITES à devoir produire une expertise malgré le caractère incomplet des données concernant le commerce des espèces578. Ce type de problème se retrouve également dans le contexte méditerranéen.
385. La question des données disponibles est sensible dans le contexte de la CGPM. Le SAC, dans la conduite de ses travaux, est amené à estimer les stocks de plusieurs espèces et, pour ce faire, a besoin des données de pêches fournies par les États membres de la Commission. Or, certains États, pour des raisons variées579, mésestiment leurs activités de pêches ou ne transmettent tout simplement pas les données pertinentes au Secrétariat de la Commission. Face à ces lacunes, le SAC est contraint d’élaborer des méthodes lui permettant malgré tout de conduire l’expertise mandatée par les États580. Cette approche comporte des risques pour l’efficacité générale des décisions adoptées dans un cadre où les données utiles font défaut.
386. Dans la région, cette coopération laborieuse avec les régimes environnementaux n’est pas limitée à la CGPM. S’agissant du PAM, les États ont à fournir des rapports nationaux sur les mesures prises pour l’application de la Convention de Barcelone et ses protocoles. Ces rapports permettent aux institutions du Plan d’Action d’établir un suivi de l’application de la convention et permettent, par extension, une amélioration de la pertinence de l’expertise. Or, lors de la dernière COP de la Convention de Barcelone, la décision IG.22/16 « Système des rapports pour l’application de la Convention de Barcelone et ses Protocoles » souligne même la « vive préoccupation sur le fait que onze Parties contractantes n’ont pas encore soumis à la date du 6 août 2015 leurs rapports biennaux sur les mesures prises en application de la Convention de Barcelone et de ses Protocoles et que certains des rapports n’ont pas été reçus dans les délais requis »581.
387. Outre ces données, dont la transmission aux organes experts est fondée sur des obligations conventionnelles, les organes experts ne sont parfois pas informés à temps d’éléments pertinents pour leur mission. Par exemple, le Comité scientifique d’ACCOBAMS a exprimé ses regrets de ne pas avoir été avisé de la tenue d’opérations militaires dans la région582. En effet, les manœuvres militaires en mer sont une source importante de bruits anthropiques qui peuvent avoir des effets encore mal connus sur les populations de cétacés.
388. L’expertise méditerranéenne, en ce qui concerne les données dont elle dispose, est donc dépendante des divers cadres juridiques dans lesquels elle se déroule, mais également de la volonté des divers acteurs de communiquer des informations pertinentes. L’expertise ne peut constituer un lieu de dialogue fertile qu’à la condition qu’elle s’appuie sur des éléments scientifiques pertinents et crédibles. En ne fournissant pas les données essentielles à la réalisation de l’expertise, les États méditerranéens non seulement ne remplissent pas leurs obligations conventionnelles, mais également entravent ce dialogue.
B. Les limites matérielles
389. Les processus d’expertise nécessitent un minimum de ressources afin de produire des résultats utiles. Malheureusement on constate une grande différence entre leurs moyens financiers (1) et l’ambition affichée par leurs mandats (2)
1. Les faiblesses financières
390. Le PAM a connu une situation budgétaire grave pendant de nombreuses années. Cette impasse financière a nécessité de la part du programme d’importantes réformes, tant dans son fonctionnement général que dans ses stratégies économiques, afin de parvenir à un équilibre des comptes. Les années ont montré que les efforts réalisés par le PAM sur cette question ont été payants. En effet, avec un déficit du Fonds d’affectation spéciale pour la Méditerranée583 s’élevant à 3,3 millions d’euros à la fin de l’année 2009584, le PAM est néanmoins parvenu à revenir à une situation financière stable. En 2016, les parties présentes à la COP d’Athènes se sont d’ailleurs félicitées de l’équilibre budgétaire positif enfin obtenu pour le PAM585. Mais quel a été l’impact de cette pénurie de ressources sur l’activité experte au sein du PAM ?
391. Il est difficile de se prononcer sur cette question avec certitude. Y répondre impliquerait, par exemple, d’être capable d’identifier précisément les actions qui n’ont pas été menées en raison de ce manque de moyens. Or, les projets de décisions dont l’élaboration a été confiée au CAR-ASP ont tous été réalisés en temps et en heure. De plus, les documents disponibles n’indiquent pas ce qui est absent des projets de décision en raison des choix opérés par les responsables de leur élaboration. Si l’on ne peut pas déterminer l’impact exact des difficultés financières sur l’expertise dans ce cadre précis, l’étude de la CGPM nous rappelle néanmoins que l’expertise est nécessairement façonnée par les fonds lui étant alloués. En effet, comme l’expose Sophie Gambardella s’agissant des organes experts de la CGPM, les restrictions financières imposées par les États conduisent les comités à établir des priorités parmi les questions à traiter586. On peut alors se douter que les CAR ont eu à opérer des choix similaires dans l’accomplissement de leur mandat pour la COP. Malgré tout, sur le rôle des finances dans l’expertise, il n’est pas possible de parvenir à des conclusions robustes sur la base d’une approche contre-factuelle. Répondre à la question « qu’aurait été l’expertise dans un contexte financier sain ? » est un exercice sans issue. On soulignera donc simplement les éléments budgétaires pèsent indéniablement sur la conduite des activités des organes experts. De fait, on peut être amené à douter de la crédibilité d’une expertise menée sans les moyens adéquats587.
392. On indiquera pour conclure que Comité scientifique d’ACCOBAMS semble épargné par les difficultés financières. En effet, nous n’avons pas trouvé d’élément portant à croire que son activité aurait été entravée par des difficultés financières. Les fonds disponibles pour les actions de conservation sont même qualifiés de « relativement importants en comparaison à d’autres Conventions et aux autres Accords de la CMS »588.
2. Les mandats ambitieux
393. Les mandats des organes experts révèlent un écart important entre ce que les États souhaitent voir être accompli, et les moyens qu’ils sont disposés à fournir à cette fin. En effet, compte tenu des limites que nous venons de décrire, les organes experts méditerranéens peuvent avoir des difficultés à mener leurs missions à terme.
394. L’établissement des mandats et programme de travail des organes experts est bien souvent le résultat d’une collaboration subtile entre ces derniers et leurs régimes. À la fois auteurs et exécutants, les organes experts ont une influence conséquente sur ce processus. C’est le cas pour la CGPM589 et ça l’est également pour le PAM ou l’ACCOBAMS590. Néanmoins, ces mandats sont bien souvent larges compte tenu des ressources disponibles et amènent les organes experts à devoir faire des choix pratiques pour pouvoir les mener à terme.
395. Par exemple, dans le cadre d’ACCOBAMS, le Comité scientifique a exprimé son souhait de pouvoir bénéficier de sessions annuelles plus longues pour pouvoir aborder toutes les questions découlant de son mandat591. En effet, en 2015, lors de sa 10e session, il a dû convenir de traiter de la question de programme de travail par courriers électroniques592. Il est difficile de se prononcer sur l’impact exact de ce type de décision sur le contenu des recommandations du Comité scientifique. Néanmoins, il ne semble pas exagéré d’affirmer que ces modalités de travail ne permettent pas la plus grande fluidité dans les échanges.
396. L’IPBES fournit un exemple évocateur des dangers que représente pour l’expertise un écart trop important entre ambition et moyens. Au cours des dernières années, le Secrétariat de la Plateforme a rappelé à de nombreuses reprises les obstacles à l’accomplissement du premier programme de travail. Notamment, les règles de procédures adoptées par les États rendent difficile l’implication suffisante et équilibrée des experts593. Mais, surtout, les moyens financiers ne permettent pas la réalisation du premier programme de travail dans son intégralité594.
397. Cette situation a été l’objet de débat houleux lors de la 5e plénière de 2017. Les délégués présents ont dû faire face au constat inévitable qu’il ne serait pas possible de mener à terme le programme de travail tant que les contributions volontaires des États ne seraient pas plus importantes. Cette situation est tristement ironique si l’on considère le fait que la grande ambition du premier programme de travail découle directement de la volonté de ces mêmes États qui pourtant refusent de contribuer à la Plateforme. La situation sombre dès lors dans une logique circulaire où les États sont réticents à investir dans la Plateforme tant que celle-ci n’aura pas démontré son utilité tandis que la Plateforme ne peut y parvenir qu’à la condition de ressources suffisantes595. Il semble pour le moment que de nombreux éléments du programme de travail seront reportés au prochain programme, réduisant par la même occasion la pertinence générale de la Plateforme.
398. Le cas actuel de l’IPBES peut servir d’avertissement aux architectes de l’expertise méditerranéenne. L’adéquation entre les buts et les moyens doit être mieux pensée sous peine de voir l’expertise perdre en pertinence et crédibilité en raison de ses limites.
Conclusion du chapitre 2
399. Nous avons vu avec ce chapitre que les conclusions de l’IPBES seront amenées à parcourir des chemins institutionnels variés avant d’être considérées lors des étapes décisionnelles finales. Cette pluralité des processus d’expertise – qui évoque la diversité des organes experts que nous avons présentés au chapitre précédent – explique en partie les degrés variés d’influence de l’expertise que l’on constate au sein des régimes méditerranéens.
400. En nous interrogeant sur la capacité de ces processus à fournir une retranscription appropriée des conclusions de l’IPBES, nous avons été amenés à établir un cadre d’analyse permettant d’identifier les lacunes de chacun d’entre eux. Ce cadre réunit plusieurs critères dégagés par des approches envisageant l’expertise selon des angles différents, mais complémentaires. Sur la base de ce cadre, on retrouve ainsi plusieurs défauts dans les modèles abstraits de l’expertise méditerranéenne. Leur conceptualisation, à savoir l’encadrement des rôles et des étapes, révèle des faiblesses eu égard à la crédibilité, la pertinence et la légitimité de l’expertise. Cela s’accompagne malheureusement de plusieurs limites matérielles qui peuvent exacerber ces faiblesses.
401. Dès lors, conclure sur les configurations expertes les plus aptes à accueillir et retranscrire les conclusions de l’IPBES n’est pas chose aisée. En effet, l’on pourrait avancer que le cadre institutionnel de la CGPM est celui qui est le plus à même de garantir les critères de crédibilité, pertinence et légitimité et donc de « mieux » retranscrire les conclusions de la Plateforme. Ce serait cependant ne pas prendre en compte les lacunes matérielles dont souffre l’expertise de la CGPM. À l’inverse, l’organe expert de l’ACCOBAMS ne souffre pas de manques matériels aussi prononcés mais ne peut être considéré comme garantissant la crédibilité, la pertinence et la légitimité de l’expertise. Cette absence de conclusion nette sur ce point nous permet de mettre en exergue que l’expertise méditerranéenne doit être repensée et dotée des moyens adéquats pour être une voie satisfaisante pour la retranscription des conclusions de l’IPBES.
Notes de bas de page
426 De sa formulation à sa prise en compte par les organes décisionnels en passant par ses éventuelles modifications par d’autres organes.
427 Nous exposons ces trois critères dans la première section, cf. infra, § 274 et s.
428 E. Encinas de Munagorri, O. Leclerc, « Provoquer le droit de l’expertise pour le faire devenir », Experts. Revue de l’expertise judiciaire, publique et privée, vol. 100, 2012, 78-81.
429 G. Martin, « La “vérité” scientifique à l’épreuve du droit ; l’exemple du droit de l’environnement », in J. Sueur (dir.), Le faux, le droit et le juste, Bruylant, Bruxelles, 2009, 442 p., p. 15-25, p. 25.
430 Ces principes sont régulièrement rappelés dans les articles juridiques traitant de l’expertise. Voir, entre autres, R. Encinas de Munagorri, « Quel statut pour l’expert ? », Revue Française d’Administration Publique, n° 103, 2002, p. 379-389 ; R. Encinas de Munagorri, O. Leclerc, « Théorie du droit et expertise : conclusion prospective sur les apports de l’analyse juridique », in R. Encinas de Munagorri, Expertise et gouvernance du changement climatique, LGDJ, Paris, 2009, 239 p., p. 199-229 ; Encinas de E. Munagorri, O. Leclerc, « Provoquer le droit de l’expertise pour le faire devenir », op. cit. ; M.-A. Hermitte, « L’expertise scientifique à finalité politique, réflexion sur l’organisation et la responsabilité des experts », Justices : Revue Générale de Droit Processuel, vol. 8, 1997, p. 79-103 ; J. Morand-Deviller, « Le “système expert”. Expertise scientifique et gestion de l’environnement », in Études offertes à Jacques Dupichot. Liber Amicorum, Bruylant, Bruxelles, 2004, 521 p., p. 359-375.
431 Les STS, parfois traduites en français sous l’appellation « Sciences, Techniques et Société » (STS), sont une branche des sciences sociales et humaines dont le but est d’étudier les interactions entre les activités scientifiques ou techniques et les évolutions des sociétés. Un des principes structurant de cette discipline est que la science et la société sont produites conjointement et par conséquent ne devraient pas être perçues comme des sphères distinctes. Pour une introduction aux principaux concepts et idées de cette discipline voir C. Bonneuil, P.-B. Joly, Sciences, techniques et société, La Découverte, Paris, 2013, 128 p.
432 S. Van den Hove, « A rational for science policy interface », Futures, vol. 39, n° 7, 2007, p. 807-826.
433 T. Kœtz, K. Farrell, P. Bridgewater, « Building better science-policy interfaces for international environmental governance: assessing potential within the Intergovernmental Platform for Biodiversity and Ecosystem Services », International Environmental Agreements, original paper, 2001, p. 1-21.
434 Cette critique a été adressée au GIEC durant les premières années de son existence. Voir S. Agrawala, « Structural and process history of the IPCC », Climatic Change, vol. 39, n° 4, 1998, p. 621-642.
435 Entendus ici selon le sens dégagé par Jean Salmon, « formulation globalisatrice des principales règles ». J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, Bruxelles, 2001, 1198 p., p. 880, entrée : « principe général du droit international ».
436 Voir par exemple OCDE, Scientific advice for policy making: the role and responsibility of expert bodies and individual scientists, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers n° 21, OECD Publishing, Paris, 2015, 50 p. ; S. Sarkki, J. Niemelä, R. Tinch et al., « Balancing credibility, relevance and legitimacy: a critical assessments of trade-offs in science-policy interfaces », Science and Public Policy, vol. 41, n° 2, 2013, p. 194-206 ; J.C. Young, A.D. Watt, S. Van den Hove et al., The SPIRAL synthesis report: A resource book on science-policy interface, Spiral Project, 2013, 100 p. Certains auteurs suggèrent d’ajouter le principe d’itération à cette liste afin d’améliorer les ISP. Voir, S. Sarkki, R. Tinch, J. Niemelä et al., « Adding ‘iterativity’to the credibility, relevance, legitimacy: A novel scheme to highlight dynamic aspects of science–policy interfaces », Environmental Science and Policy, vol. 54, 2015, p. 505-512.
437 IPBES, Functions, operating principles and institutional arrangements of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, p. 2.
438 Voir introduction générale, § 71-72.
439 Pour un point sur la diversité de ces processus, voir S. Battini, « The proliferation of global regulatory regimes », in S. Cassese, Research handbook on global administrative law, Edward Elgar, Cheltenham, 2016, 595 p., p. 45-64.
440 Pour une étude des liens entre droit administratif global et droit international public, voir C. Bories, M. Thouvenin, M. Conan (dir.), Un droit administratif global ?, Pedone, Paris, 2012, 393 p.
441 La Lex Mercatoria réfère au droit marchand appliqué par certains secteurs professionnels dans le cadre du droit du commerce international, et ce, indépendamment du droit international public produit par les États. La Lex Mercatoria et d’autres phénomènes régulatoires atypiques vis-à-vis du droit international public sont évoqués dans G.-P. Calliess, M. Renner, « A la croisée du droit et des normes sociales : l’évolution de la gouvernance mondiale », Revue Internationale de Droit Économique, vol. 27, 2013, 163-186.
442 La paternité de l’expression Droit Administratif Global ou Global Administrative Law est attribuée à Benedict Kingsburry dans un article en date de 2005, B. Kingsburry, N. Krisch, R. Stewart, « The emergence of global administrative law », Law and Contemporary Problems, vol. 68, n° 3, 2005, p. 15-61.
443 B. Kingsburry, N. Krisch, R. Stewart, « The emergence of global administrative law », op. cit., p. 15, « Mechanisms, principles, practices and supporting social understanding that promote or otherwise affect the accountability of global administrative bodies, in particular by ensuring the meet adequate standards of transparency, participation, reasoned decision, and legality, and by providing effective review of the rules and decision they make ». Traduction proposée en annexe de C. Bories, M. Thouvenin, M. Conan (dir.), Un droit administratif global ?, op. cit., p. 337.
444 Certains auteurs utilisent le terme de responsabilité, mais son acception en droit international public dépasse très largement l’idée sous-tendue par la notion d’accountability.
445 Sur la nature juridique des Conférence des Parties en droit international public, voir J. Brunée, « COPing with consent: law making under multilateral environmental agreements », Leiden Journal of International Law, vol. 15, n° 1, p. 1-52 ; R. Churcill, G. Ulfstein, « Autonomous institutional arrangements in multilateral environmental agreements: a little-noticed phenomenon in international law », American Journal of International Law, vol. 94, 2000, p. 623-659 ; A. Wieserma, « The new international law-makers? Conferences of the Parties to multilateral environmental agreements », Michigan Journal of International Law, vol. 31, 2009, p. 231-302.
446 D. Rached, « The Intergovernmental Panel on Climate Change: Holding science and policy-making to account », Yearbook of International Environmental Law, vol. 24, 2014, p. 3-36.
447 D. Rached, « The Intergovernmental Panel on Climate Change: Holding science and policy-making to account », op. cit.
448 L’expertise dans le cadre contentieux n’est donc pas concernée.
449 Pour rappel, l’articulation d’un savoir scientifique dans un processus décisionnel.
450 Nous entendons ici nous focaliser sur les règles formelles applicables à l’expertise au sein des régimes méditerranéens.
451 Nous apportons une clarification de ce que nous entendons par « meilleure expertise » dans le dernier paragraphe de cette section. Cf. infra, § 343 et s.
452 Voir chapitre 3. La démocratisation de l’expertise méditerranéenne est une voie d’influence importante pour l’IPBES. L’effectivité et l’efficacité des règles permettant la participation à de la société civile à ces processus est une question vaste dont l’analyse nécessite un chapitre dédié dans la présente étude.
453 Voir chapitre 1, § 214 et s.
454 Cf. introduction du titre 1.
455 Le Protocole ASP connaît un système d’annexes entraînant des obligations précises concernant les espèces y étant listées. L’annexe II concerne la Liste des espèces menacées ou en danger. Les espèces y figurant doivent faire l’objet de mesures énumérées dans différents articles du protocole. L’annexe III concerne les espèces dont l’exploitation est régulée et qui doivent elles aussi faire l’objet de mesures spéciales de la part des parties au Protocole (article 12 – Mesures concertées pour la protection et la conservation des espèces).
456 Nous avons choisi de présenter les documents étudiés sous une forme de tableau afin d’alléger les référencements dans nos développements ultérieurs. Lorsque nous nous référerons aux documents suscités, nous le ferons sous forme abrégée.
457 Cf. supra, § 269-292.
458 Parmi les décisions étudiées, nous n’avons trouvé que deux « controverses ». Lors de la COP de 2009, la question du classement en annexe des certaines espèces d’algues a suscité des débats entre plusieurs États et ONG (PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.19/8, § 46 et s.). Également, lors de la COP de 2012, la Tunisie a rejeté le classement de plusieurs espèces de requins en annexe II du protocole ASP (PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.20/8, § 59).
459 PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.19/8, § 46 et s.
460 PAM, UNEP(DEPI)/MED IG.20/8, § 59.
461 Observations personnelles de l’auteur présent lors de ces réunions.
462 Beaucoup d’autres éléments n’apparaissant pas dans les rapports officiels jouent également un rôle important sur la facilité d’adoption d’une décision. Ces éléments relèvent de la diplomatie se déployant au sein du PAM entre États, ONG et institutions et peuvent être tout aussi déterminants que la structure du processus.
463 Cette formule, utilisée dans la réunion des points focaux du PAM de 2011, se retrouve dans des termes similaires dans les réunions de 2013 (Les Points focaux ont entériné le projet de décision et convenu de le transmettre, tel que modifié, pour examen par les Parties contractantes à leur Dix-huitième réunion) et de 2015 (Les points focaux ont approuvé le projet de décision tel qu’amendé par le Secrétariat, pour examen par les Parties contractantes lors de leur 19e réunion).
464 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/15, Document sur la gouvernance, § 8 Rôle des points focaux.
465 Comme indiqué dans la liste des participants aux réunions des points focaux du PAM ou du CAR-ASP.
466 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/15, loc. cit.
467 Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/9, Gouvernance, Annexe II, Mesures visant à renforcer la gouvernance du PAM/Convention de Barcelone.
468 Voir chapitre 1, § 178-181.
469 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/1, Stratégie à moyen terme du PNUE/PAM pour 2016-2021, Thème général : Gouvernance, Tableau 1.
470 Idem.
471 PAM, 2017, UNEP(DEPI)/MED WG.443/6, Projet de décision: Gouvernance.
472 Convention de Barcelone, 2019, Decision IG.24/2, Governance, Annexe VI, Assessment of the Meeting of Thematic Focal Points for Specially Protected Areas/Biological Diversity conducted on a Trial Basis in the Biennium 2018–2019.
473 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/15, Document sur la gouvernance, « Demande au CAR/ASP de préparer, à titre d’essai et sous la conduite de l’unité de coordination, une réunion des points focaux thématiques ASP/DB pour l’exercice biennal 2018-2019, en vue de parvenir à l’intégration maximale possible avec d’autres thèmes de la SMT ».
474 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/15, Document sur la gouvernance, § 8.8 Mandat des points focaux du CAR/ASP.
475 ACCOBAMS, 2013, Résolution 5.7, Règlement intérieur du Bureau. Cette resolution fut mise à jour en 2016, voir ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.4, Amendements du Règlement Intérieur de Bureau.
476 Voir par exemple, ACCOBAMS, 2013, ACCOBAMS-BU_EXT2/2013/Doc 23, Report of the second meeting of the ACCOBAMS extended Bureau, mai 2013, annexe 1.
477 Cf. introduction du titre 1.
478 Sur ce point, voir chapitre 1, § 238-241.
479 Sur l’effectivité et l’efficacité des règles de participation en Méditerranéen, voir chapitre 3.
480 On ne retrouve pas de définition générale dans les dictionnaires juridiques et le sujet n’a pas fait l’objet d’une littérature abondante en droit international. On citera néanmoins A. Bianchi, A. Peters (dir.), Transparency in international law, Cambridge University Press, Cambridge, 2013, 620 p. En langue française, voir également, Tabau (A.-S), « La transparence de la finance climat : de la circulation du principe à la circulation de ses modalités d’application », in S. Maljean-Dubois (dir.), Circulations de normes et réseaux d’acteurs dans la gouvernance internationale de l’environnement, Confluence des Droits, Aix-en-Provence, 2017, 212 p., p. 165-186.
481 A. Bianchi, « On power and illusion: the concept of transparency in international law », in A. Bianchi, A. Peters (dir.), Transparency in international law, op. cit., p. 1-19.
482 Ibid., p. 8.
483 Sur les sources matérielles de l’expertise, voir chapitre 1, § 255-257.
484 Chacune des réunions fait l’objet d’un rapport et les documents discutés lors des rencontres des points focaux sont disponibles en ligne. Également, les débats sont ouverts aux observateurs. Bien entendu, rien ne permet d’affirmer avec certitudes que les débats sont consignés dans les rapports avec fidélité.
485 Cf. chapitre 1, § 247.
486 Sur ce point, voir chapitre 1, § 248.
487 PAM, 2011, UNEP(DEPI)/MED WG.359/Inf.6, Information note on the process of preparing Sub-regional programmes for the conservation of Mediterranean monk seal.
488 Les listes de documents fournis lors des COP illustrent que l’effort de transparence sur les processus d’élaboration des décisions n’est pas systématique. Par exemple, pour la COP de 2013, voir PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED IG.21/Inf.1, List of documents.
489 Nous utilisons l’expression expertise décisionnelle afin de distinguer la préparation des décisions par les CAR d’une part, et leurs activités scientifiques et techniques d’autre part. Ces activités peuvent elles aussi être considérées comme de l’expertise, mais l’élément de commande leur fait parfois défaut.
490 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific Committee of ACCOBAMS. Cette évaluation a été réalisée par un consultant externe: Andreas Demetropoulos.
491 Voir chapitre 1, § 152 et s.
492 ACCOBAMS, 2010,ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific Committee of ACCOBAMS, p. 2.
493 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.5, Programme de travail 2017-2019.
494 ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-BU_EXT3/2016/Doc 14, Report of the third meeting of the ACCOBAMS extended Bureau.
495 ACCOBAMS, 2015, ACCOBAMS-BU10/2015/Doc 21, Report of the tenth meeting of the ACCOBAMS Bureau, passim.
496 Traduction de l’auteur issue de ACCOBAMS, 2010, Sixth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Casablanca, 11-13 janvier 2010, annexe 6 : Declaration of the sixth Scientific Committee, « in developing its recommendations for the forthcoming MOP, several of which are almost identical to previous recommendations (e.g. Conservation Plans, the Survey Initiative), the Committee is extremely concerned that the level of implementation of the agreement provisions and of the resolutions adopted is generally too slow and/or limited to effectively address the existing, and in some cases rapidly developing, environmental problems in the Agreement area, which are providing increasing stresses on the population status of cetaceans in the region, many of which continue to be classified as critically endangered, endangered or vulnerable ».
497 Pour un aperçu général de cette problématique, voir : K. Scott, « International regulation of undersea noise », International and Comparative Law Quaterly, vol. 53, n° 2, p. 287-323 ; J. Firestone, C. Jarvis, « Response and responsibility: regulating noise pollution in the marine environment », Journal of International Wildlife Law and Policy, vol. 10, n° 1, 2007, p. 109-152.
498 Par exemple, ACCOBAMS, 2006, Fourth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Monaco, 5-8 novembre 2006, Recommendation SC4.3 anthropogenic noise.
499 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.10, Lignes directrices pour aborder le problème de l’impact du bruit d’origine anthropique sur les mammifères marins dans l’aire de l’ACCOBAMS, § 13.
500 ACCOBAMS, 2008, Fifth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Rome, 17-19 avril 2008, § 74, « the Guidelines submitted to MOP3 represented its best advice at this time. »
501 ACCOBAMS, 2007, Rapport de la troisième réunion des parties contractantes à l’ACCOBAMS, Dubrovnik, 22-25 octobre 2007, § 204-208.
502 ACCOBAMS, 2008, Fifth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, op. cit., § 73, « The Chair reported about the debates that took place during the last MOP in Dubrovnik concerning the Guidelines on anthropogenic noise. He informed the meeting that it was not possible to reach an agreement for the adoption of the Guidelines » (nous soulignons).
503 ACCOBAMS, 2007, Résolution 3.4, Programme de travail pour 2008-2010, Activité n° 5, Bruit d’origine anthropique. Dans cette section du programme de travail, plusieurs tâches spécifiques sont confiées au Comité scientifique. Ces tâches n’ont pas fait l’objet de discussion lors de la réunion de 2008.
504 Par exemple, ACCOBAMS, Recommandation SC10.2, Recommendation on population structure ;ACCOBAMS, Recommandation SC10.6, Recommendation on ship strikes.
505 Voir chapitre 1, § 152.
506 ACCOBAMS, 2010, Résolution 4.4, composition du comité scientifique pour la période 2011-2013, § 1 « Sollicite le Comité Scientifique et le Bureau avec l’aide du Secrétariat pour présenter, six mois avant la Cinquième Réunion des Parties, aux Parties Contractantes et aux Partenaires, une proposition relative à la composition du Comité Scientifique ».
507 ACCOBAMS, 2012, Report of the eight meeting of the Scientific Committee of the ACCOBAMS, Monaco, 13-15 novembre 2012, § 142-143 ; ACCOBAMS, 2012, ACCOBAMS-BU8/2012/Doc23, Report of the eight meeting of the ACCOBAMS Bureau, Monaco, 11-12 décembre 2012, § 8.3, « The Bureau expressed its regret that the Scientific Committee refused to examine the options included in the document during the Eighth Meeting of the Scientific Committee ».
508 Voir chapitre 1, § 152 et s. Depuis 2013, l’équilibre de la composition du Comité scientifique a été modifié. Alors que la CIESM a longtemps été majoritaire en son sein, l’UICN occupe aujourd’hui une place aussi importe qu’elle.
509 ACCOBAMS, 2016, Rapport de la sixième réunion des parties à l’ACCOBAMS, Monaco, 22-25 novembre 2016. Cette tendance se confirme en 2019. ACCOBAMS, 2019, Rapport de la septième réunion des parties à l’ACCOBAMS, Turquie, 5-8 novembre 2019.
510 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific Committee of ACCOBAMS, p. 6.
511 Idem.
512 Traduction de l’auteur issue de ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific Committee of ACCOBAMS, p. 6, « […] there may be merits in having at least a small number of government-nominated experts in an otherwise independent non-governmental committee. This would probably make the Member States of ACCOBAMS more “comfortable” in that they could follow the evolution of issues, plans, etc. at an early stage and also have an inside view of how the SC works ».
513 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc 18, Evaluation of the Scientific Committee of ACCOBAMS, p. 5.
514 Ibid., p. 4, « Nonetheless a comment is highlighted in the above mentioned Declaration, which though understandable in the spirit of stressing the urgency of the situation, can legitimately be questioned by governments ».
515 P. Haas, « When dœs power listen to truth? A constructivist approach to the policy process », Journal of European Public Policy, vol. 11, n° 4, 2004, p. 569-592.
516 Ibid., p. 587.
517 P. Le Prestre, Protection de l’environnement et relations internationales. Les défis de l’écopolitique mondiale, Armand Colin, Paris, 2005, 477 p., p. 310-321 ; J.-F. Morin, A. Orsini, Politique internationale de l’environnement, SciencesPo Les Presses, Paris, 2015, 292 p., p. 27-47.
518 Cet aspect a été souligné à plusieurs reprises. Voir par exemple M. Borie, Between everywhere and nowhere: the challenges of placing the Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, Thèse pour le doctorat en sociologie, Université de East Anglia, soutenue en mars 2016 ; 316 p., p. 28. ; R. Watson, H. Gittay, « Mobilization, diffusion and use of scientific expertise », IDDRI idées pour le débat, n° 11/2004, 22 p., § 54.
519 P. Haas, Saving the Mediterranean…, op. cit., p. 159-161.
520 Voir chapitre 1, § 163 et s.
521 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, Thèse pour le doctorat en droit public, Aix-Marseille Université, soutenue en décembre 2013, 520 p., § 65-76.
522 T. Kœtz et al., « The role of the Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice to the Convention on Biological Diversity as science–policy interface », Environmental Science and Policy, vol. 11, n°, 2008, p. 505-516, passim.
523 Ibid., § 69.
524 ACCOBAMS, 2016, Résolution 6.5, Programme de travail 2017-2019. Le visa de la résolution évoque un nombre important de sources pour son élaboration. Par exemple, des ateliers régionaux, mais aussi les développements juridiques internationaux pertinents.
525 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 81.
526 Ibid., § 123.
527 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 128. L’auteur évoque une dizaine de décisions.
528 Comme l’illustre la dernière évaluation menée par le PNUE sur la région, PNUE-PAM, État de l’environnement marin et côtier en Méditerranée, PNUE-PAM Convention de Barcelone, Athènes, 2012, 92 p.
529 Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, adopté le 16 septembre 1987 à Montréal, entré en vigueur le 1er janvier 1989, UNTS, vol. 1522, p.
530 Cf. supra, § 322 et s.
531 M. Callon, P. Lascoumes, Y. Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique¸ Édition révisée, Éditions du Seuil, Paris, 2014, 437 p., p. 83.
532 T. Kœtz et al., « The role of the Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice to the Convention on Biological Diversity as science–policy interface », Environmental Science and Policy, op. cit.
533 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/20, Programme de travail et Budget 2016-2017, résultat stratégique 1.4.4.
534 Il est précisé dans chaque rapport des réunions des points focaux ASP que le CAR remplit le rôle de Secrétariat pour la réunion.
535 Et non simplement des observateurs.
536 Cf. chapitre 1, § 150.
537 S. Gambardella, « L’expert scientifique et l’exemple des commissions régionales de pêche : un acteur aux multiples visages du processus décisionnel », Journal International de Bioéthique, vol. 25, n° 1, 2014, p. 91-104.
538 Cf. infra, § 379 et s.
539 Doctrine selon laquelle le droit international émane de la seule volonté des États. J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, Bruxelles, 2003, 1198 p., p. 1140, entrée [volontarisme].
540 D. Lohan, « A framework for assessing the input of scientific information in global decisionmaking », Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, vol. 17, n° 1, 2005, p. 1-44.
541 Cf. supra, § 269 et s.
542 Le GIEC a fait l’objet de nombreuses critiques suite à la fuite d’emails provenant d’experts travaillant à l’université d’East Anglia. Certains ont vu dans le contenu de ces échanges électroniques la preuve que les experts du GIEC cherchaient à minimiser les données pouvant remettre en question le rôle des humains dans le changement climatique.
543 Plus généralement désigné par sa traduction anglaise : peer review. Le principe de peer review est de soumettre à un contrôle anonyme les propositions de publication. Les manuscrits sont alors évalués par d’autres spécialistes du domaine afin de s’assurer de leur qualité. Afin de garantir l’absence de biais dans ce processus, ni l’évaluateur et ni l’évalué ne sont censés connaître leurs identités respectives. Souvent présenté comme un gage incontestable de crédibilité pour les publications, ce processus n’est cependant pas infaillible, comme le souligne Sheila Jasanoff en pointant notamment le fait que ce mécanisme n’est que rarement appliqué dans sa forme la plus pure. Voir S. Jasanoff, The fifth branch Science advisors as policy-makers, Harvard University Press, Cambridge, 1990, 320 p., p. 68.
544 S. Agrawala, « Structural and process history of the IPCC », Climatic Change, op. cit.
545 IPBES, 2015, Décision IPBES-3/3, Procédures d’établissement des produits de la Plateforme.
546 D. Lohan, « A framework for assessing the input of scientific information in global decisionmaking », op. cit., p. 34.
547 CDB, 2006, Décision VIII/10, Fonctionnement de la convention, annexe III, Mode de fonctionnement consolidé de l’organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologies, § H, « Les rapports produits par les groupes spéciaux d’experts techniques devraient être soumis à un examen par les pairs ».
548 Cf. infra, § 379 et s.
549 CDB, 2006, Décision VIII/10, Fonctionnement de la convention, annexe III, Mode de fonctionnement consolidé de l’organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologies, Appendice C.
550 Cf. supra, § 287 et s.
551 Cour des comptes européenne, La gestion des conflits d’intérêts dans une sélection d’agences de l’UE, rapport spécial n° 15, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2012, 99 p.
552 OCDE, Gérer les conflits d’intérêts dans le service public. Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, OECD Publishing, Paris, 2003, 272 p.
553 Cf. supra, § 279-284.
554 L’adoption d’une politique en matière de conflits d’intérêts est intervenue relativement tardivement dans le cadre de l’IPBES. Cette adoption tardive est d’autant plus surprenante si l’on considère la crise par laquelle est passé le GIEC en 2010 en raison d’une suspicion de conflit d’intérêts, ou encore le fait que de nombreux observateurs ont remis en question l’indépendance des experts impliqués dans l’élaboration du rapport sur la pollinisation, rapport qui avait vocation à être une démonstration de la pertinence de l’IPBES.
555 IPBES, Décision IPBES-3/3 : Procédures d’établissement des produits de la Plateforme, Annexe II, Politique en matière de conflits d’intérêts et procédures d’application.
556 Ibid., § 12.
557 Par exemple, lorsqu’un individu dissimule ses liens lors de sa mission d’expertise.
558 IPBES, Décision IPBES-3/3 : Procédures d’établissement des produits de la Plateforme, Annexe II, Politique en matière de conflits d’intérêts et procédures d’application, § 11.
559 OCDE, Gérer les conflits d’intérêts dans le service public. Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, op. cit., p. 27.
560 Branche de la zoologie dont l’étude est les insectes.
561 OCDE, Gérer les conflits d’intérêts dans le service public. Lignes directrices de l’OCDE et expériences nationales, op. cit., p. 27.
562 Idem.
563 Comme le rappelle le document d’évaluation externe publié en 2010. Voir Inter Academic Council, Climate change assessments Review of the processes and procedures of the IPCC, IAC Secretariat, Amsterdam, 2010, 104 p.
564 Voir GIEC, 2011, Report of the 33rd session of the IPCC, Abu Dabi, 10-13 mai 2011.
565 Organes experts subsidiaires de la CITES.
566 CITES, 2011, SC 61 Doc.8, Rules of procedure of the animals and plants committees.
567 CITES, 2011, SC 61 Doc.8, Rules of procedure of the animals and plants committees, § 5.
568 Ibid., § 6-10.
569 IPBES, Décision IPBES-3/3 : Procédures d’établissement des produits de la Plateforme, Annexe II, Politique en matière de conflits d’intérêts et procédures d’application, article 9 : Traitement et stockage des informations.
570 CITES, 2016, CoP17 Doc. 12, Conflits d’intérêts potentiels au sein du Comité pour les animaux et du Comité pour les plantes. Notamment, il apparaît nécessaire de travailler davantage sur la définition exacte du conflit d’intérêts dans le cadre précis de la CITES. Depuis 2018, le cadre au sein de la CITES semble s'être stabilisé, comme l’indiquent les documents distribués lors des dernières conférences des parties et réunions du Comité permanent. Voir CITES, 2019, CoP18Doc.14, Conflits d’intérêts potentiels au sein du comité pour les animaux et du comité pour les plantes ; CITES, 2018, SC70 Doc.13, Conflits d’intérêts potentiels au sein du comité pour les animaux et du comité pour les plantes : Rapport du Secrétariat.
571 La procédure adoptée lors de la 3e plénière fait suite à des critiques soulignant la présence d’experts affiliés à Bayer et Syngenta au sein des équipes en charge de l’élaboration du premier rapport de l’IPBES sur la pollinisation. Voir A. Hochkirch, P. McGowan, J. Van Der Sluijs, « Biodiversity reports need author rules », Nature, vol. 516, 2014, p. 170
572 Le secrétariat de la CITES exerce ainsi son influence normative. Voir chapitre 1, § 201.
573 Voir F. Biermann, « Whose experts? The role of geographic representation in global environmental assessments », in R. Mitchell, W. Clarck, D. Cash, N. Dickson (dir.), Global environmental assessments Information and influence, MIT Press, Cambridge, 2006, 344 p., p. 87-112.
574 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op.cit, § 66.
575 Sur l’articulation entre activité experte et activité scientifique dans le domaine de la biodiversité, voir, C. Granjou, I. Mauz, M. Daccache, « Les conditions de l’articulation entre recherche et expertise. Le cas des recherches sur la biodiversité », Revue d’Anthropologie des Connaissances, vol. 7, n° 1, 2013, p. 67-86.
576 Nous revenons en détail sur l’approche écosystémique dans le chapitre 5 de la présente étude.
577 CITES, article VIII.
578 CITES, 2016, SC66 Doc 30.1, Submission of national reports, § 9, « […], the Secretariat’s table of annual report submissions shows that the following Parties have not yet submitted their annual reports for the past two years (2013 and 2014): Albania, Armenia, Belize, Benin, Chad, Comoros, Djibouti, Brunei Darussalam, Dominica, Egypt, Equatorial Guinea, Eritrea, Gambia, Ghana, Honduras, Kyrgyzstan, Lao People’s Democratic Republic, Malawi, Mauritius, Monaco, Nigeria, Oman, Russian Federation, Saint Lucia, Syrian Arab Republic, Togo, Uganda and Ukraine. »
579 S. Gambardella, « L’expert scientifique et l’exemple des commissions régionales de pêche : un acteur aux multiples visages du processus décisionnel », op. cit., p. 92. L’auteur évoque une absence de volonté ou des incapacités techniques. On pourrait aussi ajouter qu’il est parfois opportun pour les États de ne pas déclarer la totalité de leurs captures afin de ne pas être accusé de violer leurs obligations.
580 Ibid., passim.
581 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/16, Système des rapports pour l’application de la Convention de Barcelone et ses Protocoles ; et volet opérationnel du Format de rapport pour le Protocole relatif à la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) de la Méditerranée, p. 1.
582 ACCOBAMS, 2015, Comité scientifique, Recommandation 10.5, Recommandation on noise, « The Committee was therefore concerned to learn of a major NATO exercise in the Sicilian Channel in September 2015 (an area identified to be of special significance by ACCOBAMS and an EBSA) ».
583 Ce fond permet, entre autres, la réalisation des activités prévues dans le programme de travail adopté par les parties à la Convention de Barcelone lors des COP. Les CAR dépendent principalement de ce fond.
584 PAM, 2009, UNEP/BUR/71/Inf.3, Explanatory note on the status of the Mediterranean Trust Fund, p. 1, « […] a shortfall of EUR 3.3 million as at 31 December 2009 ».
585 PAM, 2016, UNEP(DEPI)/MED IG.22/28, Rapport de la Dix-neuvième réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention pour la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée et à ses Protocoles, § 134. Les pays méditerranéens ont même convenu d’une augmentation de 3 % pour les dépenses du fond d’affectation spécial. Une première depuis 2004 (§ 138).
586 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 92 s.
587 Le cas actuel de l’IPBES illustre bien ce problème, voir infra, § 396.
588 ACCOBAMS, 2013, Rapport de la cinquième réunion des parties à l’ACCOBAMS, op. cit.,§ 180.
589 Dans le cadre de la CGPM, les programmes de travail des organes experts leur sont propres. Ces programmes sont élaborés par les différentes subdivisions des organes experts puis soumis à l’organe décisionnel pour approbation.
590 Dans le contexte du PAM et de l’ACCOBAMS, les organes experts ont un mandat aligné sur les programmes de travail général des régimes. Or ces programmes sont établis en consultations avec les organes experts et d’autres partenaires.
591 ACCOBAMS, 2015, Comité scientifique, Recommandation 10.12, Recommandation from the scientific committee, « The Scientific Committee expressed concern over the lack of time to deal with the amount of workload during its meetings ».
592 ACCOBAMS, 2016, Report of the tenth meeting of the Scientific Committee of ACCOBAMS, Nice, 20-22 octobre 2015, § 204.
593 IPBES, IPBES/3/2, Mise en œuvre du programme de travail pour la période 2014-2018 Rapport du Secrétaire exécutif, p. 4, « Envisager d’assouplir le critère selon lequel 80 % des experts sélectionnés doivent être des candidats proposés par les gouvernements, ce qui devrait permettre de réduire la nécessité de demander à ces derniers de proposer des candidatures supplémentaires ».
594 IPBES, 2017, IPBES/5/10, Budget et dépenses pour la période 2014-2018 Note du secrétariat, p. 1, « les fonds à mobiliser d’ici la septième session de la Plénière (mai 2019) pour mener à bien la mise en œuvre du premier programme de travail s’élèvent à 10 755 622 dollars ».
595 Voir Earth Negotiation Bulletin, vol. 31, n° 34, Summary of stakeholder day and the fifth session of the plenary of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services: 6-10 March 2017, p. 10-12.

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