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Chapitre 1. La diversité des organes experts méditerranéens
p. 69-107
Texte intégral
130. S’intéresser aux organes experts méditerranéens permet d’avoir une meilleure compréhension des « points de départ » d’une traduction juridique éventuelle des conclusions de l’IPBES. En effet, une pareille transcription en normes spécifiques à la région nécessite un traitement par des enceintes expertes. Or, pour saisir ce processus, il est tout d’abord primordial de cerner les caractéristiques de ces organes spécialisés.
131. Les organes experts méditerranéens peuvent être appréhendés en deux temps. Premièrement, nous discuterons de ceux qui s’inscrivent dans la logique d’organisation et de fonctionnement des organes subsidiaires des accords multilatéraux sur l’environnement233, à savoir ceux de l’ACCOBAMS et de la CGPM (section I). Nous verrons dans cette section qu’au-delà des similitudes fonctionnelles, plusieurs caractéristiques originales seront susceptibles d’avoir un impact sur la réception des conclusions de l’IPBES. Nous nous pencherons ensuite sur les mécanismes d’expertise du Plan d’Action pour la Méditerranée (PAM) afin d’en souligner l’originalité dans le paysage international et régional (section II). L’étude du schéma institutionnel du PAM soulève de nombreuses questions sur les définitions juridiques de l’expertise et permet de confronter différentes approches doctrinales à ce sujet.
Section I. Les déclinaisons méditerranéennes des modèles d’expertise globaux
132. L’ACCOBAMS et la CGPM s’appuient sur un modèle institutionnel d’expertise connu234. On retrouve dans chacun de ces régimes des organes experts composés de représentants nommés et se réunissant à intervalles réguliers en vue de préparer les réunions décisionnelles. Il n’en demeure pas moins que les organes experts de ces régimes présentent des caractéristiques remarquables qui pourront avoir une influence sur la réception des conclusions de l’IPBES en leur sein. Nous verrons tout d’abord que le Comité scientifique de l’ACCOBAMS constitue un cas unique en termes de composition (I), puis nous nous intéresserons à la CGPM dont l’expertise se déploie au sein d’une toile institutionnelle complexe (II).
133. Nous étudierons également les secrétariats des régimes méditerranéens (ACCOBAMS, CGPM et PAM). Les secrétariats sont en effet des acteurs non négligeables de l’expertise des accords multilatéraux environnementaux et leur rôle se vérifie également à l’échelle méditerranéenne (III).
I. L’ACCOBAMS et sa communauté épistémique
134. La notion de communauté épistémique, popularisée par Peter Haas235, désigne un réseau de professionnels ayant une expertise et une compétence reconnue dans un domaine précis et une revendication d’autorité en ce qui concerne les connaissances pertinentes pour les politiques236. Peter Haas décrit ces communautés comme des productrices de connaissances « utiles », mais également comme un groupe cherchant à exercer une influence politique237. Plusieurs éléments permettent d’identifier ces communautés238 : des connaissances et principes partagés, des notions communes de validité239 et des buts politiques communs.
135. Cette notion est particulièrement appropriée pour décrire l’organe expert de l’ACCOBAMS. En effet, sa composition constitue un exemple où une communauté épistémique clairement identifiable est surreprésentée par rapport aux experts nommés par les États (A). Cette situation originale a généré des difficultés surprenantes lorsque furent discutées les diverses modalités de restructuration de l’organe expert (B).
A. Les experts gouvernementaux minoritaires
136. La composition particulière de l’organe expert de l’ACCOBAMS est le résultat d’une exigence conventionnelle et d’une pratique établie dès les premières réunions des parties (1). Avec son équilibre actuel, le Comité scientifique fait figure d’exception dans le domaine de la gouvernance de la biodiversité (2).
1. Les caractéristiques du Comité scientifique
137. Le Comité scientifique, dont l’établissement est prévu par l’article VII de l’ACCOBAMS, est l’organe expert de l’accord. Celui-ci se réunit annuellement afin de préparer les discussions techniques et scientifiques qui se dérouleront durant les réunions de l’organe décisionnel, la Réunion des Parties240. Les décisions du Comité, à savoir les recommandations faites à l’organe décisionnel, sont adoptées par consensus, mais une procédure de vote est possible à la demande du président ou de quatre de ses membres. Concernant les qualifications des experts du Comité, l’article VII précise dans son premier point qu’ils sont, entre autres241, « qualifiés dans la science de la conservation des Cétacés ». Les experts sont nommés lors des réunions de l’organe décisionnel de l’ACCOBAMS et leur mandat court jusqu’à la réunion suivante.
138. Le mandat du Comité scientifique est aligné sur le programme de travail général de l’ACCOBAMS tel que décidé par la Réunion des Parties242. Sur la base de ce programme de travail, quatre « task managers » sont désignés par le Comité afin de coordonner le travail sur des thématiques spécifiques. Ces « task managers » ont aussi pour responsabilité de remettre des rapports au Comité sur leurs thèmes respectifs. Pour mener à bien son mandat, le Comité s’appuie sur les activités intersessionnelles de plusieurs groupes de travail ad hoc, établis conformément à l’article 6 de son règlement intérieur243. Parmi eux, on citera par exemple le groupe de travail sur les bruits d’origine anthropique – thématique essentielle pour la conservation des cétacés dont l’appréhension juridique reste délicate244 – ou encore le groupe de travail consacré à la directive-cadre stratégie marine de l’Union européenne245. Aussi, le Comité scientifique est assisté par deux Unités de coordination sous-régionale246 qui ont pour mandat de faciliter la mise en œuvre de l’ACCOBAMS dans leurs régions respectives (Méditerranée et mer Noire), rassembler et évaluer les informations utiles à la mise en œuvre de l’accord et fournir un soutien administratif au Comité scientifique dans la conduite de ses fonctions.
139. Si les pratiques du Comité scientifique d’ACCOBAMS ne tranchent pas, à première vue, avec les modèles globaux d’expertise, c’est dans sa composition qu’il fait preuve d’originalité.
140. En effet, alors que les régimes environnementaux globaux réservent pour la plupart une place prégnante aux experts nommés par les gouvernements, ceux-ci sont minoritaires au sein de l’organe expert de l’ACCOBAMS.
141. Sur les treize experts du comité, huit sont nommés par des ONG, quatre par les gouvernements des parties, et un est affilié à la CMS. La Commission Internationale pour l’Exploration scientifique en Méditerranée (CIESM)247 et l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (IUCN), qui se partagent alternativement la présidence du Comité, désignent chacune trois experts. De plus, la société européenne pour les cétacés (European Cetacean Society-ECS) et la commission baleinière internationale (International Whaling Commission-IWC) nomment chacune un expert. Un représentant du conseil scientifique de la CMS occupe également un poste au sein du Comité. Finalement, les quatre experts nommés par les gouvernements ont chacun pour rôle de représenter une région précise de la Méditerranée (tableau 6). Les membres de l’ACCOBAMS ne disposent donc pas d’experts nationaux œuvrant en leur nom au sein du Comité Scientifique.
Tableau 6 : Division régionale et répartition des parties dans le cadre de l’ACCOBAMS248
Région | Parties |
Méditerranée occidentale et zone Atlantique adjacente | Algérie, Espagne, France, (Italie), Maroc, Monaco, Portugal, (Tunisie) |
Méditerranée centrale | Albanie, Croatie, (Grèce), (Italie), Libye, Malte, Monténégro, Slovénie, (Tunisie) |
Méditerranée orientale | Chypre, Égypte, (Grèce), Liban, Syrie, (Turquie) |
Mer Noire | Géorgie, Roumanie, Ukraine, (Turquie) |
142. En se basant sur la documentation officielle disponible, il est difficile d’établir avec certitude les raisons d’une telle composition pour le Comité scientifique. Néanmoins, l’influence importante de la CIESM sur la genèse de l’organe permet de dégager une hypothèse. En effet, lors de la première réunion des parties de l’ACCOBAMS, la CIESM offrit son support matériel en fournissant à ses frais une majorité des experts du Comité249. Également, le poids des ONG dans l’organe expert apparaît comme une volonté de séparation nette entre les sphères politiques et scientifiques, comme le suggère l’évaluation de 2010 du comité scientifique250. Or, cette nécessité de séparation a été exprimée à plusieurs reprises, et avec véhémence, par le Directeur de la CIESM251.
Ce faisceau d’indices, où la structure institutionnelle de l’organe expert concorde avec la vision de l’institution ayant fourni une importante contribution matérielle lors de sa genèse, tend à conforter l’hypothèse de l’influence de la CIESM sur la composition du Comité scientifique.
143. Nous sommes donc en présence d’un organe dont la majorité des membres fait partie d’une communauté épistémique clairement identifiable. Cette communauté composée d’« experts qualifiés dans la science de la conservation des cétacés » présente les critères dégagés par Peter Haas pour l’identification des communautés épistémiques.
144. Tout d’abord, par leur qualification, exigée par l’ACCOBAMS, ils ont en commun les mêmes connaissances. De plus, par leur affiliation à des ONG de conservation et de recherche, ils sont fortement susceptibles d’avoir des principes partagés et des notions communes de validité. On ajoutera d’ailleurs que les critères de nomination édictés dans le règlement intérieur du Comité scientifique se focalisent sur les productions scientifiques comme critères d’évaluation de la compétence de ses experts252. De fait, cette exigence écarte les individus praticiens dont la compétence aurait pu naître de leur activité en tant que professionnel de la conservation des cétacés sans pour autant avoir publié d’articles scientifiques.
145. Finalement, le but politique des experts du Comité scientifique est identique à celui revendiqué explicitement par l’ACCOBAMS, à savoir : « d’atteindre et de maintenir un état de conservation favorable pour les cétacés »253. Si une telle communauté épistémique déborde évidemment des frontières de l’organe expert de l’ACCOBAMS, il est intéressant de constater que dans ce cas, le cadre juridique et institutionnel permet précisément son ancrage au sein du régime. Cette consécration de la communauté est intéressante quand l’on considère que son action est le plus souvent multiscalaire et discrète (à savoir, elle se traduit principalement par des interactions informelles)254. Par exemple, pour l’établissement du PAM dans les années 1970, la communauté épistémique identifiée par Peter Haas a agi tant au sein des organisations internationales qu’auprès des gouvernements méditerranéens255. Nous verrons dans le chapitre suivant si cette situation permet une plus grande influence de la communauté épistémique dans le processus décisionnel256.
2. Un cas unique de surreprésentation des ONG
146. Comme nous l’avons décrit dans l’introduction de ce titre, les régimes environnementaux globaux ont généralement recours à des organes experts composés majoritairement de représentants étatiques, ceux-ci remplissant leur mandat en tant que porte-parole de l’État ou intuitu personae. À cet égard, le cas du Comité scientifique est remarquable.
147. Mais l’est-il vraiment dans l’absolu ? L’ACCOBAMS faisant partie de la « famille de la Convention sur les espèces migratrices (CMS) »257 nous le comparerons aux autres structures institutionnelles existantes dans ce cadre conventionnel. Cette approche est la plus pertinente, car tous les accords passés dans le cadre de la CMS ont vocation à assurer la conservation de certaines espèces migratrices dans des contextes géographiques précis258. On pourrait s’attendre à ce que des dynamiques similaires à l’ACCOBAMS soient également présentes au sein des organes experts de ces accords, avec, par exemple, la surreprésentation d’experts issus d’ONG dédiées à la conservation des espèces concernées ou à la recherche y affairant. Pourtant, l’analyse montre bien que la logique de primauté gouvernementale dans la composition des organes demeure une règle tacite scrupuleusement suivie.
148. Six autres accords internationaux relèvent de la famille CMS : l’Accord sur la conservation des albatros et des pétrels (ACAP)259 ; l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie (AEWA)260 ; l’Accord sur la conservation des petits cétacés de la mer Baltique et de la mer du Nord (ASCOBANS)261 ; l’Accord relatif à la conservation des chauves-souris en Europe (EUROBATS)262 ; l’Accord pour la conservation des gorilles et de leurs habitats (Accord GORILLA)263 ; et l’Accord sur la conservation des phoques de la mer de Wadden264. L’examen de leur structure institutionnelle, et plus particulièrement celle de leurs organes experts, révèle deux tendances différentes265.
149. Concernant l’ACAP266, l’ASCOBANS267 et l’Accord EUROBATS268, les organes experts sont composés de représentants nommés par chaque membre des accords. Leur nomination, à la différence de l’ACCOBAMS, n’est soumise à aucune exigence disciplinaire.
150. Concernant l’AEWA et l’Accord GORILLA, la composition des organes experts est plus innovante. Le comité technique de l’AEWA est composé de neuf représentants régionaux, trois représentants des ONG269 et trois experts qualifiés dans différents secteurs (économie rurale, gestion du gibier et droit de l’environnement)270. La composition de cet organe expert semble refléter une volonté d’équilibre des différentes parties prenantes œuvrant pour la conservation tout en donnant une primauté aux gouvernements. La même tendance est perceptible dans le contexte de l’Accord GORILLA où la composition du comité technique suit la même approche271. On y retrouve un expert pour chaque État de l’aire de répartition, un expert du Projet pour la survie des grands singes (GRASP) et trois experts qualifiés en gestion et conservation forestières, droit de l’environnement et santé des animaux sauvages.
151. Ces deux accords sont les plus proches de l’ACCOBAMS en ce qu’ils permettent la présence de représentants d’acteurs non étatiques en leur sein et comportent des dispositions sur l’orientation disciplinaire des experts. Cependant, les experts gouvernementaux y restent majoritaires. Par ailleurs, les disciplines promues se veulent variées et facilitent ainsi une appréhension holistique des enjeux respectifs de conservation. L’approche monodisciplinaire de l’ACCOBAMS favorise quant à elle les sciences naturelles272 pour la réalisation du mandat de son Comité scientifique.
152. Les membres de l’ACCOBAMS ont bien conscience de la particularité de la structure de leur Comité scientifique. Comme l’illustre le processus de réorganisation qu’a connu l’organe expert au cours des dernières années, sa composition a été un véritable objet de discorde.
B. La résistance du Comité scientifique aux tentatives de restructuration
153. Comme nous l’évoquions précédemment, la CIESM a joué un rôle important dans l’établissement de l’organe expert de l’ACCOBAMS à l’occasion de la première réunion de l’organe décisionnel en 2002273. Sur les douze experts que comportait alors le Comité, cinq étaient nommés par la CIESM. De fait, cette organisation avait une influence forte sur le Comité. Cette situation allait mener à une confrontation surprenante entre le CIESM et les parties contractantes de l’ACCOBAMS.
154. En, 2010, le Comité scientifique de l’ACCOBAMS a fait l’objet d’une évaluation de performance présentée lors de la 4e réunion des parties274. Cette évaluation avait vocation à faire un point sur les activités du Comité scientifique suite à la création du « Bureau étendu » dont le mandat recouvre les questions juridiques et économiques liées à la conservation des cétacés. Étant donné le risque de chevauchement entre ses activités et celles du nouvel organe, il est apparu nécessaire de clarifier le mandat et le mode de fonctionnement du Comité scientifique et d’émettre des recommandations pour son amélioration.
155. Cette évaluation a soulevé de nombreux points concernant la fonction du Comité et son impact sur la prise de décision au sein de l’ACCOBAMS. Nous nous intéresserons aux recommandations portant sur la composition du Comité et reviendrons, dans le prochain chapitre275, sur l’impact des recommandations du Comité sur la prise de décision.
156. Concernant sa composition, les auteurs de l’évaluation ont souligné les faiblesses d’une division régionale pour la nomination des experts gouvernementaux et ont proposé d’augmenter leur nombre tout en se focalisant sur les questions socio-économiques et juridiques276.
157. Les discussions qui ont suivi la présentation de cette évaluation, telles que consignées dans le rapport final de la réunion, se démarquent du ton fréquemment mesuré que l’on retrouve dans ce type de document.
158. Un observateur, s’exprimant au nom des ONG présentes à la réunion, a tout d’abord fait valoir qu’elles considéraient que le Comité scientifique devait rester un organe exclusivement scientifique et conserver sa structure d’alors277. L’intervention du représentant du CIESM – plus spectaculaire – est révélatrice des conceptions de la communauté épistémique composant le Comité scientifique, à savoir une expertise devant être strictement scientifique, entièrement dirigée vers la conservation des cétacés et radicalement séparée de toute influence politique. En effet, les parties contractantes à l’ACCOBAMS avaient requis de la CIESM une liste de 10 experts parmi lesquels elles auraient pu en choisir cinq pour siéger au Comité scientifique. La réaction du représentant de la CIESM fut sans équivoque.
« Le représentant de la CIESM […] a souligné que la science et la politique devaient être maintenues séparées et a averti que les experts nommés par les gouvernements étaient souvent considérés avec de la méfiance. Réagissant à la requête des Parties demandant à la CIESM de fournir une liste de dix experts à partir de laquelle la MOP sélectionnerait le Président du Comité scientifique et quatre Gestionnaires de tâches, il a informé la Réunion qu’il n’était pas disposé à fournir plus de cinq noms. Il a invité les Parties à agir avec précaution lors de la révision de la structure et du fonctionnement du Comité scientifique et que le soutien de son Organisation à l’ACCOBAMS était sous conditions : il pourrait reconsidérer son soutien au Comité scientifique de l’ACCOBAMS si les Parties interféraient dans la sélection des membres du Comité scientifique désignés par la CIESM »278.
159. À l’issue de cette réunion, et malgré le caractère menaçant des propos du représentant de la CIESM, la décision fut prise d’inviter le Comité scientifique et le Bureau à étudier plus en détail la composition de l’organe expert. Lors de la 5e réunion des parties en 2013, après qu’une présentation du résultat de ces travaux ait été faite, les parties contractantes revinrent sur la nomination des experts. La réaction du représentant de la CIESM fut, cette fois encore, sans ambiguïté.
« [Le représentant de la CIESM] a […] déclaré que son Organisation se retirerait de la collaboration avec l’ACCOBAMS dans la désignation des membres du Comité scientifique si les Parties à l’ACCOBAMS n’acceptaient pas les conditions posées par la CIESM »279.
160. Un groupe de travail fut constitué durant cette réunion pour tenter de dépasser la controverse. Le résultat final consista en un partage de la présidence du Comité scientifique avec l’UICN et un rééquilibrage du nombre d’experts nommés par la CIESM et l’UICN280. La nouvelle configuration du Comité scientifique281 ne fait plus une place aussi importante à la CIESM.
161. Cette volonté de maintenir une stricte distinction entre science et politique et la méfiance affichée envers les experts nommés par les gouvernements a mené à des blocages institutionnels regrettables et des confrontations pouvant porter préjudice à la confiance existant entre les différentes parties à l’ACCOBAMS282. On peut penser que la présence renforcée de l’UICN permettra des relations plus apaisées entre le Comité scientifique et les membres de l’ACCOBAMS. En effet, l’UICN, institution incontournable de la gouvernance de l’environnement283, a une composition hybride : y participent à la fois des États et des acteurs privés (organismes de recherche, associations de conservation de l’environnement, entreprises…). De fait, la défiance à l’encontre des parties contractantes semble moins probable de la part d’une institution qui n’oppose pas aussi radicalement les notions de science et de politique.284
162. Cette séparation ferme entre science et politique ne résiste d’ailleurs pas à une analyse approfondie. Un apport important de la sociologie des sciences est la démonstration que science et politique, loin d’être des sphères distinctes, sont en réalité imbriquées dans un mouvement constant de coproduction. L’une n’influe pas sur l’autre de façon linéaire ; l’une et l’autre évoluent conjointement sans qu’il soit possible de désigner avec certitude ce qui relève du scientifique ou du politique285. Malgré tout, l’idée d’une distinction stricte persiste, comme l’illustrent les propos tenus par le représentant de la CIESM. On soulignera que cette activité consistant à identifier ce qui est scientifique ou politique est révélatrice des conceptions subjectives portées par les acteurs réalisant cette démarcation, également désignée comme un « travail de frontière »286.
163. Après l’étude de la surreprésentation d’une communauté épistémique au sein du Comité Scientifique de l’ACCOBAMS, il convient d’examiner les organes experts la CGPM qui, tant par leur structure que leur composition, se situent aux antipodes de l’Accord de conservation des cétacés.
II. La CGPM et son foisonnement institutionnel
164. L’élément le plus frappant lors de l’analyse institutionnelle de la CGPM est l’incroyable diversité des subdivisions chargées de mener le travail d’expertise (A). Cette structure foisonnante sera amenée à connaître d’importantes modifications durant les prochaines années en raison d’une réorganisation institutionnelle en cours au sein de la Commission (B).
A. Les organes experts de la CGPM : les comités consultatifs et leurs subdivisions
165. Si le fonctionnement des organes experts de la CGPM est classique, leur nombre et la diversité de leurs fonctions rendent complexe la présentation de la structure institutionnelle de la Commission.
166. Établie en 1949, la CGPM se dote relativement tardivement d’organes experts permanents. En effet, bien qu’ayant compétence dans le domaine de l’aquaculture, la CGPM ne crée qu’en 1995 un comité dédié à cette thématique (Committee on Aquaculture – CAQ)287. En 1997, la Commission établit un organe expert ayant vocation à permettre à ses membres et parties prenantes de bénéficier d’une source stable d’informations et de conseils sur les problématiques ayant trait aux pêcheries dans leur ensemble288. C’est ainsi que le comité scientifique consultatif (Scientific Advisory Committee – SAC) voit le jour sous sa forme actuelle.
167. Composés d’experts nommés par les gouvernements, ces deux organes tiennent des rencontres annuelles où sont adoptées, par consensus289, des recommandations qui seront discutées par la suite lors des réunions de la Commission. Les listes des participants aux réunions montrent que les experts présents sont le plus souvent attachés à des ministères ou à des agences publiques. Les délégations de certains pays comportent des individus issus de laboratoires ou d’universités, mais la répartition demeure majoritairement gouvernementale290.
168. La structure de ces comités est plus complexe que celles des organes experts des conventions globales présentées dans nos propos introductifs et apparaît comme une véritable arborescence institutionnelle.
169. Le SAC est doté de cinq organes subsidiaires dédiés à des thématiques précises. Quatre sous-comités sont consacrés aux problématiques liées à la pêche, notamment : l’évaluation des stocks ; les sciences économiques et sociales ; les statistiques et l’information ; et l’environnement marin et les écosystèmes291. Le cinquième organe subsidiaire est quant à lui dédié à la coordination des quatre autres sous-comités : la réunion de coordination des sous-comités. Chacune de ses subdivisions est également composée d’experts nommés par les gouvernements.
170. Ces sous-comités ne sont pas des groupes de travail temporaires, à l’instar du modèle de l’ACCOBAMS292. Ils constituent une division permanente du SAC, se distinguant ainsi de la nature ad hoc des groupes de travail fournissant au Comité scientifique la matière première de leurs réunions. D’ailleurs, en tant que divisions propres au SAC, ces sous-comités tiennent leurs réunions concomitamment à celle du SAC et peuvent établir leurs groupes de travail.
171. La structure du CAQ est similaire à celle du SAC à une différence sémantique prêt : celui-ci ne s’appuie pas sur les activités de « sous-comités », mais de « groupes de travail ». Dans les faits, il ne semble pas que cette différence de dénomination ait d’impact visible sur la façon dont le CAQ mène ses activités par rapport au SAC. En effet, le CAQ tient lui aussi des réunions périodiques (une fois tous les deux ans environ) et bénéficie des travaux de plusieurs groupes experts dédiés : à l’aquaculture durable, au marketing des produits issus de l’aquaculture, à la sélection des sites et la capacité de charge et aux systèmes d’information pour la promotion de l’aquaculture en Méditerranée (SIPAM). Tout comme le SAC, le CAQ possède un organe dédié à la coordination des différents groupes de travail : la réunion de coordination des groupes de travail dont les rencontres ont lieu les années où ne se réunit pas le CAQ293. Ces groupes de travail peuvent également désigner des « groupes d’experts »294. Là encore, les membres sont des experts gouvernementaux.
172. Contrairement au SAC, le CAQ possède un organe consultatif : la plateforme aquacole multi-acteurs. Cette plateforme établie en 2013295 a pour but d’identifier des grandes lignes directrices pour parvenir à la durabilité de l’aquaculture dans la région. Cependant, sa création récente ne permet pas encore de déterminer avec exactitude son influence sur les travaux du CAQ.
173. Finalement, un groupe de travail sur la mer Noire est affilié à la fois au CAQ et au SAC. Ce groupe établi suite à la 35e session de la Commission en 2011 a pour but de constituer une première étape institutionnelle vers un renforcement des activités de la CGPM en Mer Noire296. Sa double affiliation au CAQ et au SAC lui permet de traiter de la totalité des questions relatives aux ressources halieutiques en Mer noire297.
174. Le schéma ci-après présente la structure globale de ces deux organes (fig. 2)
175. Ce foisonnement institutionnel est-il une caractéristique propre à la CGPM ? Pour répondre à cette question, il convient de s’intéresser à d’autres cas comparables, notamment les nombreuses organisations régionales de pêche référencées par la FAO298.
Fig. 2 – Structure institutionnelle partielle de la CGPM.

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176. En 2004, la FAO a produit une circulaire sur le thème de la prise de décision au sein de ces organisations régionales de pêche299. Ce document propose une analyse de onze organisations régionales, parmi les cinquante-trois actuellement référencées par la FAO300. Cette étude montre bien que la structure foisonnante de la CGPM n’est pas un cas unique. Il semble en effet que l’arborescence institutionnelle complexe soit un trait habituel des organisations ayant compétence dans le domaine des pêcheries. Ce constat n’a rien d’étonnant si l’on considère le délicat équilibre décisionnel à trouver entre la gestion durable des ressources d’une part et des besoins alimentaires croissants d’autre part. À cela s’ajoutent les difficultés soulevées par le caractère souvent incomplet des connaissances ayant trait aux ressources halieutiques301.
177. Après plus de vingt années de fonctionnement, la structure des comités consultatifs est aujourd’hui sur le point de basculer vers d’autres modalités d’organisation.
B. Vers une nouvelle structure institutionnelle pour l’expertise
178. Depuis 2011, la CGPM connaît une phase de « modernisation juridique et institutionnelle ». Cette modernisation (sur laquelle nous reviendrons plus en détail dans la seconde partie de notre étude302) est à la source de potentiels changements institutionnels importants pour l’expertise au sein de la Commission. En effet, le SAC pourrait ainsi voir sa structure basculer d’une logique thématique à une logique régionale (1), tandis que le CAQ aura à composer avec un nouvel organe consultatif (2). L’impact de telles modifications soulève des questions pertinentes pour la conceptualisation de l’expertise en Méditerranée.
1. Le passage d’une division thématique à géographique pour le SAC
179. Lors de sa réunion en mars 2015, le SAC a évoqué la possibilité d’adopter une nouvelle structure, non plus thématique, mais régionale. Une pareille approche permettrait de faire face aux différents obstacles entravant le processus d’expertise dans le cadre de la CGPM303 comme le manque de coordination entre les sous-groupes actuels. Le SAC s’appuierait sur quatre groupes de travail régional pour les zones Ouest, Centrale, Adriatique et Est304.
180. Cette réorganisation changerait radicalement la façon dont sont conduites les activités du SAC, car les quatre thèmes structurant des sous-comités seraient alors traités simultanément dans des cadres régionaux distincts. Par conséquent, cela sous-entendrait de totalement repenser la composition des sous-comités. Quels experts nommer ? Devront-ils nécessairement être nommés par les États des sous-régions ? Aussi, qu’adviendrait-il des groupes de travail liés aux anciens sous-comités ? Cette question fut abordée lors de la 39e réunion de la Commission en mai 2015 où la complexité de la tâche fut soulignée par les participants qui mandatèrent une étude de faisabilité sur deux ans305. Les résultats de cette étude étaient censés être présentés lors de la 41e session de la Commission, mais le rapport de cette réunion n’en fait aucune mention306. Au regard de ce rapport, il semble d’ailleurs que la structure sous-régionale soit déjà opérante, indépendamment d’une approbation formelle des membres de la CGPM.
181. Cette volonté de réorganisation, suite à la récente création d’un groupe de travail sur la mer Noire où l’approche régionale structure les différents sujets traités, laisse à penser que le modèle strictement thématique de l’expertise a fait son temps. Il est probable que le SAC préfère s’appuyer à l’avenir sur une approche holistique par région, complétée au besoin par des groupes de travail sur des thèmes spécifiques307. Cette démarche répondrait d’ailleurs aux critiques portant sur son organisation actuelle308. En effet, la structure thématique permet en théorie d’appliquer une approche écosystémique pour les pêches en Méditerranée, mais les différentes branches expertes restent encore trop cloisonnées et la création d’une unité de coordination n’a pas notablement contribué à leur interaction309. De fait, la structuration régionale pourrait constituer une solution aux insuffisances de ce fonctionnement thématique, bien qu’une réorganisation institutionnelle ne garantisse pas ipso facto un dialogue entre experts de différentes disciplines.310
182. On soulignera néanmoins que cette approche ne serait pas unique en son genre en Méditerranée. Par exemple, une division géographique plutôt que thématique évoque les deux unités de coordination de l’ACCOBAMS, ayant vocation à apporter leur expertise pour les zones de la Méditerranée et de la mer Noire.
2. L’intervention d’un organe consultatif dans les rapports entre le CAQ et la Commission
183. La CGPM n’envisage pas pour le moment d’opérer de restructuration pour le CAQ. Le comité sera cependant amené à connaître de nouveaux mandats et fonctions établis selon les priorités identifiées par la Plateforme aquacole multi-acteurs (PAMA)311. Ce point mérite d’être souligné, car il brouille les pistes en matière d’expertise. Si le CAQ est l’organe consultatif de la CGPM et la PAMA un organe consultatif du CAQ, qu’est la PAMA vis-à-vis de la Commission ?
184. Si l’on se réfère aux théories développées par Olivier Leclerc et Rafael Encinas de Munagorri, l’expertise312, que celle-ci soit publique, privée ou contentieuse, « suppose une commande et s’insère dans une procédure de décision »313. Dès lors, trois éléments cumulatifs permettent de qualifier une situation d’expertise : la décision, la commande, la procédure. Or, dans le cas d’espèce, la PAMA peut modifier l’élément de commande de la Commission vers les experts du CAQ, faisant ainsi évoluer les liens d’expertise tissés entre les deux entités.
185. En effet, les relations entre le CAQ et l’organe décisionnel de la CGPM relèvent manifestement de l’expertise. Les trois éléments précédemment cités sont formellement consacrés dans le cadre légal au sein duquel existent ces organes. En revanche, la création d’une plateforme consultative pour le CAQ (la PAMA) vient moduler la relation d’expertise qui existe entre le CAQ et la Commission. En étant une source potentielle d’influence pour le programme de travail du CAQ, la PAMA s’insère comme une partie tierce dans le lien de commande qui existe entre le CAQ et l’organe décisionnel. L’enjeu est alors de déterminer quels sont les liens qui s’établiront entre la PAMA et la Commission ainsi que l’étendue de l’influence de la PAMA sur le programme du travail du CAQ. À ce stade, deux hypothèses sont envisageables. La première (fig. 3) est que les deux organes (Commission et PAMA) établiront conjointement le programme de travail du CAQ. La modulation de la commande sera donc volontairement intégrée par la Commission. La seconde (fig. 4) est que la PAMA inclura des éléments nouveaux dans le programme de travail du CAQ. Dans ce cas, les conclusions du CAQ correspondant à ces ajouts ne seront pas stricto sensu une expertise à l’égard de la Commission qui n’aura pas réalisé de commande en ce sens (bien qu’elle demeure libre d’adopter les recommandations du CAQ produites à la suite des recommandations de la PAMA).
Fig. 3 – Modèle d’expertise de la CGPM avec intégration des priorités de la PAMA.

Fig. 4 – Modèle d’expertise de la CGPM avec priorités indépendantes de la PAMA.

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186. Ces questionnements mettent en relief le caractère innovant d’un organe dont nous n’avons pas vu d’équivalent au cours de nos recherches314. Néanmoins, dans une logique de contrôle gouvernemental de l’expertise, on peut s’attendre à ce que le premier modèle soit favorisé : à savoir l’intégration des priorités du PAMA par la Commission dans l’élaboration du programme de travail du CAQ. Il faudra cependant quelques années pour mesurer la pertinence des propos avancés ici.315
187. En nous référant à l’ACCOBAMS et à la CGPM, nous avons cherché à décrypter les déclinaisons régionales de modèles d’expertise typiques de la gouvernance globale de l’environnement. Or, l’analyse de ces modèles globaux montre que les organes experts subsidiaires, bien que dédiés à l’expertise, n’en sont pas les seuls responsables. À leur côté, les secrétariats des accords environnementaux jouent également un rôle déterminant. Il convient donc de vérifier si les secrétariats des régimes méditerranéens jouent eux aussi un rôle dans la conduite de l’expertise.
III. Les secrétariats, contributeurs discrets à l’activité d’expertise en Méditerranée
188. Les secrétariats des accords environnementaux ne font pas l’objet d’un fort intérêt doctrinal au sein de la discipline juridique. Si l’on trouve des études sur les caractéristiques juridiques des secrétariats des organisations internationales et leurs agents316, il n’existe en revanche que peu d’analyses portant sur les secrétariats des accords environnementaux. En effet, la plupart des ouvrages généraux ne les évoquent que brièvement ou les omettent tout simplement. Au cours de nos recherches, nous n’avons trouvé qu’une seule monographie s’interrogeant sur leur nature juridique317. Autrement, ces institutions ne semblent pas être perçues comme des objets d’étude pertinents.
189. En revanche, les sciences politiques se sont récemment saisies du sujet et plusieurs auteurs ont démontré l’influence réelle de ces institutions souvent considérées comme les « petites mains » des régimes environnementaux318.
190. En effet, les secrétariats, éléments constants des régimes environnementaux, sont les détenteurs d’une « mémoire institutionnelle »319 qui leur permet de prodiguer des conseils de diverses natures320 et de participer à l’évolution des régimes les ayant instaurés. Parmi les différents organes constituant les accords environnementaux, les secrétariats sont les seules institutions à avoir une structure physique permanente. Ils possèdent dès lors un personnel spécialisé et stable, à la différence des représentants des États qui se succèdent continuellement au sein des organes décisionnels ou experts.
191. Nous illustrerons dans ce paragraphe comment les secrétariats de la région contribuent à l’activité d’expertise. Si les secrétariats apportent un appui à cette activité (A), ils peuvent aussi, parfois, endosser le rôle d’expert (B). À travers cet examen, nous chercherons à déterminer dans quelle mesure les secrétariats méditerranéens peuvent se saisir des conclusions de l’IPBES pour les insérer dans les différents processus décisionnels et d’expertise.
A. L’appui à l’expertise
192. Les secrétariats des régimes environnementaux méditerranéens, en tant qu’organes administratifs et gestionnaires, permettent l’accomplissement concret du processus d’expertise. Cet élément peut paraître anecdotique, mais pourtant si un secrétariat venait à ne pas remplir ces fonctions, le processus tout entier se verrait paralysé. Ce faisant, le secrétariat apporte un appui matériel, mais également stratégique à l’expertise méditerranéenne.
193. Une illustration évidente de l’appui matériel des secrétariats à l’expertise réside dans leur mission d’organisation et d’encadrement des réunions des organes experts. Ce rôle est par exemple régulièrement rappelé dans les rapports annuels du Secrétariat de la CGPM qui prend soin d’énumérer l’ensemble des réunions qui ont pu avoir lieu grâce à son appui321. La préparation d’une réunion pour les organes experts nécessite un travail considérable en amont de celle-ci. De la réservation de locaux appropriés en passant par l’élaboration et la diffusion des documents qui serviront de base aux discussions, les secrétariats doivent réaliser en temps et en heure un nombre important de tâches pour que les réunions se déroulent sans accrocs. Mais plus qu’un simple rôle d’appui matériel et logistique à l’expertise, les secrétariats peuvent aussi avoir des fonctions stratégiques dans le processus d’expertise.
194. La fonction dévolue au Secrétariat d’ACCOBAMS comme interface entre les entités expertes et décisionnelles est évocatrice322. Le secrétariat se voit en effet attribuer le rôle de « relais » entre le Comité scientifique et l’organe décisionnel. On peut arguer qu’une telle fonction – absente du Modus Operandi du SBSTTA de la CDB par exemple323 – est révélatrice de la volonté de séparer autant que possible l’organe expert de l’organe décisionnel en ayant recours à une institution perçue comme politiquement neutre en tant qu’interface. Le secrétariat d’ACCOBAMS joue aussi un rôle dans la sélection des experts qui composent le Comité scientifique. En effet, il est consulté pour la désignation des « experts qualifiés de la CIESM et de l’IUCN »324 et fournit un rapport sur ce point à la Réunion des parties325. À travers ces fonctions, le Secrétariat de l’ACCOBAMS bénéficie d’un cadre procédural lui permettant de faire usage de certains des leviers d’influence. Plus particulièrement, il a la possibilité d’exercer une influence cognitive (diffusion de savoirs et d’idées) et normative (influence sur la création de norme)326.
195. Le support des secrétariats s’exprime aussi clairement par la collecte et la gestion des données nécessaires à l’expertise. Cette fonction est particulièrement visible au sein de la CGPM. Par exemple, son Secrétariat peut être chargé de mener des activités de veilles techniques concernant les capacités de pêche des États membres327. De plus, plusieurs des recommandations récemment adoptées par les membres de la Commission appellent les États concernés à fournir des rapports précis au Secrétariat afin qu’ils puissent être mobilisés par le SAC et ses sous-comités328. Cette fonction de recueil de données n’est pas passive et nécessite du Secrétariat une spécialisation accrue dans les thèmes scientifiques abordés. Cet impératif technique est souligné dans les rapports du Secrétariat à la Commission, rappelant avec insistance la nécessité d’employer des individus qualifiés dans certains domaines329. Malheureusement, les contraintes budgétaires imposées par les États membres n’ont pas permis d’intégrer des compétences et connaissances techniques durables au sein du Secrétariat330 et celui-ci a régulièrement recours à des ressources humaines temporaires331.
196. Cette technicisation du personnel des secrétariats n’a rien d’original dans le paysage institutionnel de la gouvernance de la biodiversité et cet impératif se constate également dans de nombreux régimes. Celui d’ACCOBAMS comporte par exemple en son sein un assistant scientifique spécialisé en écologie marine. Les secrétariats de la CDB et de la CITES sont quant à eux dotés de services entiers dédiés aux questions scientifiques. Ceux de la CMS et de Ramsar comportent eux aussi des postes spécialisés332. Seuls certains régimes environnementaux à la composition plus restreinte, comme le Sanctuaire Pelagos333 ou l’Accord Ramoge334, ne présentent pas de « technicisation » particulière.
197. Cette tendance à la spécialisation des secrétariats découle des exigences liées à leurs mandats, qu’il s’agisse de régimes méditerranéens ou globaux. En effet, on retrouve fréquemment des dispositions conférant aux secrétariats des missions d’assistance aux États dans la réalisation de leurs obligations en leur fournissant un support technique, scientifique, juridique ou administratif. Par exemple, le Secrétariat de l’ACCOBAMS335 a pour mandat d’élaborer des lignes directrices sur les activités pouvant nuire aux cétacés ; celui de la CITES doit étudier les rapports des parties afin de déterminer si les dispositions de la convention sont respectées336 ; l’Unité de Coordination de la Convention de Barcelone doit répondre aux demandes d’information émanant des parties337 ; le Secrétariat de la CMS est chargé d’obtenir toute information pertinente à la mise en œuvre de la convention. La liste est longue, et l’on en retiendra que les secrétariats présentent des caractéristiques permettant de les considérer comme des acteurs à part entière de l’expertise.
198. C’est dans le cadre de cette spécialisation de lege des secrétariats que l’on voit se développer des pratiques dépassant le simple appui à l’expertise. Les secrétariats, concurremment ou en lieu et place des organes spécialisés, peuvent eux aussi produire des recommandations expertes.
B. La conduite de l’expertise
199. Le recours à l’expertise des secrétariats dans le cadre des régimes méditerranéens n’est pas uniforme. L’examen des décisions récemment adoptées montre que le Secrétariat de l’ACCOBAMS peut être amené à fournir une expertise politique tandis que l’Unité de Coordination, le Secrétariat de la Convention de Barcelone, se voit explicitement attribuer des fonctions d’expertise scientifique.
200. Au sein de l’ACCOBAMS tout d’abord, le Secrétariat est sollicité pour ses compétences stratégiques. L’examen des dernières résolutions permet de constater que celui-ci est perçu comme pourvoyeur de connaissances juridiques, politiques ou diplomatiques. Dans la résolution 5.11 concernant les collisions entre les navires et les cétacés en mer Méditerranée, le Secrétariat est chargé de « se renseigner sur les façons les plus appropriées » de collaborer et communiquer avec les parties prenantes (organisations et institutions internationales, États, sociétés privées…) afin de faciliter la mise en œuvre de la résolution. On peut dès lors arguer qu’il s’agit d’expertise stratégique, à défaut d’être scientifique, ayant pour finalité d’assister les États dans l’application des décisions de l’ACCOBAMS. En effet, toutes les caractéristiques de l’expertise sont ici rassemblées. On observe d’abord la présence d’une commande : se renseigner sur les moyens de collaboration. On note aussi l’existence d’une procédure concrète d’accomplissement de celle-ci par la production de rapports à destination de la COP. Finalement, ces éléments débouchent sur une décision : l’adoption d’une résolution sur le sujet. Suivant cette logique, le Secrétariat est assimilable à un expert.
Encore une fois, ce mandat d’expertise stratégique confiée au Secrétariat évoque les leviers d’influence normative et cognitive identifiés par les professeurs Biermann et Siebenhüner338. D’ailleurs, l’expertise se déployant dans les domaines politiques, économiques ou administratifs peut être tout aussi déterminante que l’expertise dite scientifique dans l’évolution des régimes méditerranéens et leur application. Toutefois, le Secrétariat de l’ACCOBAMS reste écarté des activités d’expertise scientifique. Ce domaine demeure le pré carré du Comité scientifique.
201. Pour voir un exemple concret de secrétariat méditerranéen endossant un rôle d’expert scientifique, il faut se tourner vers la Convention de Barcelone. En effet, l’étude des décisions de la 18e COP de la Convention des Barcelone pointe le vaste domaine d’expertise requis de la part du Secrétariat de cet accord. Celui-ci a par exemple été chargé par les États de réviser et finaliser les définitions du concept de « bon état écologique »339, étape cruciale dans la mise en œuvre de l’approche écosystémique dans la région340. Par ailleurs, l’élaboration d’un plan d’action pour la consommation et la production durable en Méditerranéen lui a aussi été confiée341. Cette responsabilité ne repose pas uniquement sur les épaules du Secrétariat qui est invité à s’appuyer sur les Centres d’Activité Régionale342 et des partenaires pertinents. Le secrétariat pourra aussi être le dernier intervenant dans un processus d’expertise long en apportant la formalisation nécessaire à un travail qui aura été réalisé en amont par d’autres experts. Bien qu’il intervienne après d’autres experts, le Secrétariat réalise tout de même une expertise en ce qu’il contribue à « l’articulation de savoir dans un processus décisionnel »343. Le PAM et la Convention de Barcelone constituent le seul exemple méditerranéen où les États désignent explicitement le Secrétariat comme l’organe responsable de la conception de futures normes.
202. En endossant le rôle d’institution experte, les secrétariats ont la possibilité formelle de façonner les régimes qui les ont institués344. Les divers rôles des secrétariats de la région dans l’activité d’expertise font de ces institutions permanentes des voies institutionnelles pour l’inclusion des conclusions de l’IPBES au sein des processus d’expertise méditerranéens. Que les secrétariats soient des institutions expertes ou de simples appuis stratégiques et logistiques, ils détiennent la possibilité d’intégrer des informations pertinentes dans l’expertise. Même à défaut d’être chargés de l’expertise, les secrétariats possèdent fréquemment la capacité d’« attirer l’attention »345 des États des régimes concernés sur des questions déterminantes. Ces fonctions, établies juridiquement et renforcées par la pratique, font des secrétariats des institutions charnières, au même titre que les organes experts, pour porter les conclusions de l’IPBES dans le processus d’expertise. On soulignera toutefois que les Secrétariats doivent agir dans la limite du mandat qui leur a été confié par les États afin de conserver une influence effective. En effet, en sortant de ce cadre, un secrétariat court le risque de perdre la confiance des États et, par la même occasion, une part importante des leviers d’influence dont il disposait346.
Conclusion de la section I
203. Plusieurs constats peuvent être tirés de ce survol des déclinaisons méditerranéennes des modèles d’expertise globaux. Le tableau suivant offre une synthèse de ces modèles régionaux.
Tableau 7 : Synthèse des modèles d’expertise
Structure des organes experts | Composition | Rôle du Secrétariat (outre organisation matérielle) | |
ACCOBAMS | Comité scientifique permanent accompagné de groupes de travail établis de façon ad hoc et temporaire. | Experts majoritairement issus d’ONG (huit experts sur douze). | Fonction de relais entre le Comité scientifique et l’organe décisionnel. Responsable de l’« expertise stratégique » pour l’ACCOBAMS. |
CGPM | Organes scientifiques permanents (SAC/CAQ) s’appuyant sur des subdivisions elles aussi permanentes | Experts nommés par les gouvernements et en charge de les représenter | Dépositaire des données mobilisées par les organes experts. Chargé de la veille technique. |
PAM347 | (Structure unique détaillée dans la prochaine section) | (Composition unique détaillée dans la prochaine section) | Participe à l’expertise scientifique requise par les États membres et la finalise |
204. Premièrement, les conclusions pertinentes de l’IPBES pour la gouvernance de la biodiversité et des écosystèmes méditerranéens seront accueillies non pas par les organes experts seuls, mais par des couples institutionnels faisant intervenir les secrétariats. Pour l’ACCOBAMS, il s’agit du couple « Secrétariat/Comité scientifique » et pour la CGPM du binôme « Secrétariat/SAC-CAQ ». La prise en considération de ces couples vient nuancer la vision de répartition stricte des fonctions entre les organes des régimes environnementaux. Qu’une entité soit désignée comme organe « consultatif » ou « expert » ne signifie pas pour autant que celle-ci exercera son mandat en complète isolation. Les secrétariats, par leurs caractéristiques et leurs missions, sont naturellement amenés à franchir les frontières de l’expertise clairement affichées dans la structure des accords environnementaux348. Si les conclusions de l’IPBES sont intégrées dans les régimes que nous venons de décrire, il serait erroné d’écarter prima facie le rôle des secrétariats dans l’analyse de ce phénomène.
205. Deuxièmement, les conclusions de l’IPBES seront amenées à être traitées par des groupes experts dont les caractéristiques diffèrent radicalement. D’une part, l’organe expert de l’ACCOBAMS est composé de façon prédominante par une communauté épistémique constituée d’experts issus d’ONG et spécialisés en science de la conservation. D’autre part, les organes experts de la CGPM se composent à l’inverse de groupes strictement gouvernementaux et multidisciplinaires. Par coïncidence, l’IPBES se situe au croisement de ces deux approches avec des groupes d’experts multidisciplinaires faisant une place, bien que minoritaire, aux experts issus d’ONG349. Cette dissymétrie entre l’émetteur et les récepteurs est un élément non négligeable. Si, dans le futur, l’ACCOBAMS ou la CGPM s’appuient sur les conclusions de l’IPBES, mais en changent la portée, les raisons d’une pareille issue seront à rechercher dans cette même dissymétrie.
206. Bien que la CGPM et l’ACCOBAMS présentent des caractéristiques remarquables, il n’en demeure pas moins qu’ils restent assimilables à des modèles existants par ailleurs. En revanche, le PAM s’appuie sur un modèle d’expertise unique qui soulève plusieurs questions pratiques et théoriques.
Section II. Les organes experts permanents du Plan d’Action pour la Méditerranée : une institutionnalisation de l’expertise propre à la région
207. Alors que nous faisions précédemment état d’organes subsidiaires fonctionnant grâce à des experts nommés pour un mandat donné et bénéficiant du support d’une structure administrative permanente, nous voilà face à un modèle qui opère un renversement total. En effet, au sein du PAM, l’expertise s’appuie principalement sur les capacités d’organismes permanents pouvant avoir recours à l’aide ponctuelle de consultants externes spécialisés.
208. La présente section a pour objet de faire état des nombreuses particularités du PAM en matière d’expertise et de les contextualiser, ceci en vue de comprendre le fonctionnement des institutions qui pourraient être amenées à traiter les conclusions de l’IPBES. Au préalable, une présentation du cadre général du PAM s’impose pour mieux saisir les éléments que nous exposerons.
209. La structure du PAM s’articule autour de quatre grands piliers institutionnels350.
210. On retrouve tout d’abord l’Unité de Coordination, basée à Athènes et ayant le rôle de secrétariat pour le volet juridique du PAM : la Convention de Barcelone et ses protocoles. Ses fonctions sont principalement de nature diplomatique, politique et communicationnelle351. L’Unité fournit également un appui administratif pour l’organisation des très nombreuses réunions du PAM.
211. La Commission Méditerranéenne du Développement Durable (CMDD) est l’organe consultatif352 des parties à la Convention de Barcelone. Elle a vocation à influencer l’orientation politique générale du PAM en intervenant sur différents thèmes ayant trait au développement durable méditerranéen353. Plus particulièrement, cette institution joue un rôle important dans l’élaboration de la Stratégie Méditerranéenne de Développement Durable (SMDD), dont la dernière version a été adoptée en 2016354. Cette feuille de route de portée globale a pour but d’être un instrument directeur pour les États membres et parties prenantes. La CMDD a une composition mixte, avec des représentants de plusieurs domaines : États, ONG, secteur privé, etc.
212. Vient ensuite le programme Med-Pol pour l’évaluation et la maîtrise de la pollution marine dans la région méditerranéenne. Présenté comme le volet scientifique et technique du PAM, ce programme est responsable de la mise en œuvre de plusieurs protocoles de la Convention de Barcelone portant sur les sources de pollutions en Méditerranée. Pour remplir ses fonctions, le Med-Pol assiste les pays méditerranéens dans la formulation et la mise en œuvre de plans de surveillance et de contrôle des pollutions visées355.
213. Finalement, les Centres d’Activités Régionales (CAR), au nombre de six, sont des institutions permanentes spécialisées, dont l’expertise est censée bénéficier aux États membres et parties prenantes de la région. Au sein du réseau du PAM, les CAR ont les mandats les plus spécifiques pour la conservation et la gestion durable de la biodiversité et des écosystèmes356. Ces derniers sont par ailleurs fréquemment impliqués dans l’élaboration des décisions adoptées par la Conférence des Parties de la Convention de Barcelone. Leur rôle clef dans la gouvernance du PAM constitue dès lors une voie d’influence pour l’IPBES si ces institutions prennent dûment en compte ses conclusions. Pour ces raisons, les CAR seront au cœur de l’analyse de la présente section.
214. Considérant leurs rôles, il est utile de s’interroger plus précisément sur la nature juridique et institutionnelle des CAR (I) avant de discuter des problèmes théoriques soulevés par ce modèle d’expertise (II).
I. Les Centres d’Activités Régionales, des institutions atypiques
215. Dans le cadre de la gouvernance de la biodiversité et des écosystèmes, le modèle des CAR fait figure de cas rare. Par exemple, parmi les dix-sept autres programmes de mers régionales recensés par le PNUE, seuls trois d’entre eux ont recours à l’assistance de CAR357. Au sein du PAM, le premier élément à ressortir d’une analyse de ces organes est leur incroyable diversité (A). Si cette diversité permet un vaste champ d’expertise, elle a surtout généré des difficultés administratives qui, encore aujourd’hui, ne sont pas résolues (B).
A. Diversité structurelle et fonctionnelle des Centres d’Activités Régionales
216. Le mandat précis des CAR du PAM est contenu dans la décision IG.19/5 de la Convention de Barcelone « Mandats des composantes du PAM » adoptée en 2009 lors de la 16e COP. Le tableau ci-après en présente une synthèse et indique également les statuts juridiques des différents CAR358.
217. Si la diversité des mandats des CAR n’est pas surprenante quand l’on considère les nombreux objectifs de la Convention de Barcelone et de ses protocoles, la variété de leurs statuts juridiques intrigue. En effet, certains CAR existent de façon autonome – tel que celui pour les « Aires spécialement protégées » ou le « Programme d’actions prioritaires » – ou relèvent d’autres institutions publiques nationales – comme ceux pour la « Production propre » ou « l’information et la communication ». Les CAR ne sont d’ailleurs pas restreints à un rattachement strictement national, comme l’illustre le REMPEC359, ni public, comme le démontre le Plan Bleu dont l’administration est assurée par une association française du même nom360.
218. La grande variété des CAR s’explique en partie par les négociations ayant eu lieu lors de la genèse du PAM. Dans son ouvrage sur la création du Plan d’Action pour la Méditerranée361, le professeur Peter Haas relate la façon dont l’attribution des CAR aux divers États méditerranéens est apparue comme un levier stratégique dans les discussions concernant le PAM. Plus précisément, la distribution équitable des centres d’activités régionales parmi les différents pays de la région a été utilisée comme un moyen d’éviter que le Plan d’Action soit perçu comme étant sous égide exclusivement française362.
Tableau 8 : Mandat, statut et localisation des CAR
Mandat | Statut juridique | Localisation | |
REMPEC (1976) | Contribuer à prévenir et réduire la pollution par les navires et à lutter contre la pollution en cas de situation critique | Organe sous administration conjointe du PNUE et de l’organisation maritime internationale. | Malte |
Plan Bleu (1979) | Contribuer à sensibiliser les acteurs concernés et les décideurs méditerranéens aux problématiques liées à l’environnement et au développement durable de la région en leur fournissant des scénarios pour l’avenir de manière à éclairer la prise de décision | Association régie par la législation française | France |
Programme d’actions prioritaires (1980) | Contribuer au développement durable des zones côtières et à l’utilisation rationnelle de leurs ressources naturelles | Institution publique nationale | Croatie |
Aires Spécialement Protégées (1984) | Contribuer à la protection, la conservation et la gestion durable des zones marines et côtières de valeur naturelle et culturelle particulière et des espèces de la flore et de la faune menacées et en danger | Institution publique nationale | Tunisie |
Production Propre (1996) | Contribuer à la prévention de la pollution et à une gestion durable et efficace des services, produits et ressources | Institution publique rattachée à l’Agence des déchets de la Catalogne et au ministère espagnol du milieu rural ; de l’alimentation et de l’environnement | Espagne |
Information et communication (2005) | Contribuer à la collecte et au partage de l’information, à la sensibilisation du public et au renforcement du processus décisionnel aux niveaux régional, national et local | Organe de l’Institut National Italien pour la Recherche et la Protection de l’Environnement | Italie |
219. Les CAR exercent tous leur fonction d’expertise par deux voies distinctes. Ils peuvent être explicitement appelés par la COP de la Convention de Barcelone à élaborer ses futures décisions – c’est cet aspect qui retiendra notre attention – ou bien réaliser diverses études guidées par un programme de travail qui leur est propre. Dans cette seconde approche, les CAR ne sont évidemment pas déconnectés des orientations stratégiques adoptées dans le cadre de la Convention de Barcelone. Par exemple, le programme de travail 2016-2017363 appelle, entre autres, le CAR « Aires spécialement protégées » à « effectuer une caractérisation écologique de deux sites marins à être déclarés des zones protégées marines au Liban »364 ou encore à « effectuer des évaluations écologiques et/ou socio-économiques/des parties prenantes au besoin et élaborer des plans de gestion pour les trois nouvelles MPA en Égypte, au Maroc et en Tunisie »365.
220. Les fonctions des CAR dépassent la seule expertise. Grâce à leurs compétences techniques, ils ont également vocation à assister les parties prenantes et les États dans l’application de la Convention de Barcelone et ses protocoles. À ce titre, ils peuvent superviser des projets de recherches ou contribuer à des activités de renforcement de capacités366.
221. Les CAR jouent donc un rôle crucial pour le développement du PAM, que cela soit par leur expertise ou par leur contribution à la mise en œuvre de la Convention de Barcelone. Ce rôle est malheureusement entravé par les difficultés liées à un modèle institutionnel si particulier.
B. Les difficultés administratives du modèle des CAR
222. La mosaïque institutionnelle du PAM est source de nombreuses difficultés administratives (1). Malgré l’engagement de plusieurs réformes de gouvernance, les obstacles subsistent encore aujourd’hui (2).
1. Une gouvernance fragmentée
223. Le statut protéiforme des CAR est une source de complexité et de freins opérationnels à plusieurs niveaux. Ces divers écueils ont été soulignés en détail dans une étude présentée en 2013, portant sur l’évaluation du système PAM367. Cette étude a plus particulièrement insisté sur les points suivants :
224. Premièrement, il apparaît que l’harmonisation des statuts et des budgets des CAR est primordiale. La capacité des CAR à mener des activités dépend des ressources disponibles, or une répartition budgétaire inégale, ou inéquitable, parmi les CAR reviendrait à créer un déséquilibre au niveau de la mise en œuvre du PAM. En effet, comme nous l’avons vu précédemment, chaque CAR a un rayon d’action bien précis. Par conséquent, si un CAR bénéficie de fonds plus important qu’un autre, cela équivaut à établir de facto une hiérarchie parmi les thèmes couverts par le PAM.
225. Également, la diversité des statuts des CAR ainsi que leur fréquente affiliation à des gouvernements font que leurs activités ne sont pas nécessairement tournées vers la région dans son ensemble. Bien évidemment, lorsqu’ils sont appelés à élaborer des décisions pour la COP de la Convention de Barcelone, ce cadre leur impose d’œuvrer pour les parties contractantes méditerranéennes. Dans leurs activités quotidiennes, ils peuvent cependant mener des projets dont la portée est strictement nationale. Ce constat est problématique, car les CAR bénéficient de ressources du Fond d’affectation spéciale pour la Méditerranée (Mediterranean Trust Fund – MTF), censé permettre la réalisation d’actions bénéficiant à la région dans son ensemble. Cette situation exige une clarification de leur relation avec les gouvernements les accueillant. Ce faisant, il sera possible de concilier leurs activités nationales avec leur mandat régional.
226. Finalement, on observe des logiques individuelles, voire des compétitions, pouvant survenir entre ces différents organes techniques dans la conduite de leurs fonctions. Cet esprit de compétition est néfaste pour une mise en œuvre rationnelle du Plan d’Action pour la Méditerranée. Ce risque est toutefois absent du cadre précis de notre étude. Nous nous intéresserons en effet au rôle des CAR dans l’élaboration des projets de décision. Or, dans ce contexte, les CAR sont spécifiquement mandatés à cette fin. Dans ce cadre restreint, les logiques de compétition sont par conséquent prévenues.
227. Ces difficultés, soulignées en 2013, sont malheureusement caractéristiques du système des CAR, et ce, depuis plus d’une décennie. Nous verrons au point suivant que la nécessité de modifier ce système est affirmée de longue date par le PAM. Malgré tout, les résultats de cette réforme se font toujours attendre.
2. Un effort de réforme ancien et toujours en cours
228. Les parties à la Convention de Barcelone n’ont eu de cesse de mandater, au fil des Conférences, diverses évaluations « de gouvernance » afin d’identifier les lacunes et les points forts du PAM. L’examen des documents officiels disponibles souligne que cette tendance aux analyses internes existe, à minima, depuis la 11e Conférence des Parties tenue en 1999368.
229. En 2001, l’Unité de Coordination, Secrétariat de la Convention de Barcelone, a été appelée à conduire une évaluation du cadre institutionnel de la Convention369. Rendu en 2003, ce rapport soulignait déjà les difficultés évoquées au point précédent370. Les études et les travaux de groupes restreints se sont depuis succédés pour arriver à l’adoption en 2008 d’une décision intitulée « Document sur la gouvernance »371, première étape importante d’une révision générale du système du PAM. Cette décision indiquait sans ambiguïté que la diversité des statuts des CAR posait « de graves obstacles à une coordination pleinement fonctionnelle et harmonisée entre le Secrétariat et les composantes du PAM »372. S’en est suivi, en 2009, l’adoption d’une décision précisant le mandat exact des CAR373.
230. Des décisions « de gouvernance » ont depuis été approuvées à chaque COP en vue de continuer l’effort de rationalisation et d’harmonisation institutionnelle. Par exemple, la question des accords d’hôtes entre gouvernements et CAR a été évoquée dans deux décisions successives (en 2012 et 2013)374. Pour autant, la toute dernière évaluation externe du PAM, conclue en 2013, revient au même diagnostic d’hétérogénéité institutionnelle souligné par les précédentes analyses.
231. Si le système des CAR est présenté en des termes positifs, tant pour l’expertise dont dispose le PAM grâce à ces centres, que pour les réalisations concrètes dont ils sont l’origine375, force est de constater que ce modèle demeure perfectible376. Nous sommes encore loin des « centres internationaux hors du système des Nations unies » envisagés par la décision « Document sur la gouvernance » pour l’harmonisation des CAR.
232. Les évaluations ainsi que les divers documents de réunions disponibles ne donnent pas d’indication à même d’expliquer précisément l’inertie du processus de réforme des CAR. On peut néanmoins supposer que les procédures requises par chaque gouvernement et organisation internationale pour transformer les CAR en centres internationaux hors du système des Nations unies sont toutes complexes. Par exemple, quelles sont les mesures à prendre, dans le contexte législatif français, pour transformer le Plan Bleu, qui dépend d’une association, en centre international ? Et surtout, quelle est exactement la nature juridique d’un « centre international » ?
233. Sur ces questions, on peut retrouver plusieurs éléments d’informations dans le modèle d’accord de pays d’hôte proposé dans la décision IG.20/13 (2012). Ces accords de pays d’hôte sont des curiosités juridiques en ce qu’ils ont potentiellement pour effet de faire d’une institution nationale une structure proche d’une organisation internationale. Par ses dispositions, l’accord tend à soustraire les CAR au contrôle de l’État hôte tout en garantissant leur existence légale à l’échelle nationale. L’expression « accord de pays hôte » renvoie d’ailleurs à une terminologie habituellement utilisée dans les contextes anglophones pour l’établissement d’une organisation internationale sur le territoire d’un État377. L’ambiguïté de cette approche est visible lorsque l’on se réfère à l’article 2 du modèle d’accord qui dispose dans son premier point :
« Le présent Accord a pour objet de réglementer le statut du Centre d’activités régionales…, afin qu’il fonctionne en tant que partie intégrante du PAM, avec des tâches et responsabilités régionales, et dont les travaux sont entièrement centrés sur la mise en œuvre de la Convention de Barcelone et de son Protocole relatif à… »378.
234. Cette disposition, qui conditionne l’activité du CAR dans son ensemble, s’inscrit dans un accord dont l’économie générale semble toute entière tournée vers la garantie d’une existence nationale du CAR – tant juridiquement379 que matériellement380– protégée de toute influence nationale. D’ailleurs, l’accord de pays hôte borne précisément la place du gouvernement au sein du CAR, en indiquant par exemple la structure de gouvernance devant être adoptée par le CAR381. Une immunité « différenciée » des biens est même établie :
« les biens, fonds et actifs détenus par le CAR ou à l’usage de celui-ci, qui ont été acquis au moyen d’un financement par le Fonds d’affectation spéciale et des autres fonds gérés par le PNUE, et qui sont la propriété du PNUE où qu’ils soient situés et quelle que soit la personne qui les détient, jouissent de l’immunité contre toute forme de procédure judiciaire »382.
235. On peut concevoir les « centres internationaux » comme des hybridations juridiques où des entités nationales bénéficient de certaines garanties d’indépendance caractéristiques des organisations internationales383. À l’heure actuelle, le PNUE est toujours en négociation avec les divers gouvernements accueillants les CAR384. Il faudra attendre encore plusieurs années après la conclusion de ces accords pour déterminer s’ils ont réellement contribué à résoudre les problèmes de coordination des CAR.
236. Outre des difficultés administratives pratiques, le modèle des CAR soulève de nombreuses questions théoriques quant à l’expertise. Ces diverses questions permettent de confronter plusieurs approches doctrinales portant sur l’expertise, et plus particulièrement l’expertise en droit international.
II. Des institutions interrogeant les notions d’« expert » et d’« expertise » en droit international
237. Nous restreindrons ici notre analyse au CAR dont les activités sont les plus pertinentes en ce qui concerne la biodiversité et les écosystèmes : le CAR « Aires Spécialement Protégées » (CAR-ASP). Cette limitation ne signifie en aucun cas que ce CAR est le seul à traiter de ces questions. Par exemple, le Plan Bleu travaille également sur des sujets ayant trait à la biodiversité et aux écosystèmes ; son activité relève notamment de la recherche prospective dans le domaine de l’environnement et du développement durable en Méditerranée385. On peut d’ailleurs qualifier ses productions d’expertise dans le sens où celles-ci ont vocation à influencer la prise de décision à diverses échelles. Cependant, celui-ci ne participe pas nécessairement à l’élaboration des projets de décisions au sein du PAM, à l’inverse du CAR ASP qui est systématiquement sollicité pour l’élaboration des décisions portant sur la conservation des espèces. Le CAR-PAP joue également un rôle important en ce qui concerne l’application du protocole pour la gestion intégrée des zones côtières. En cela, son activité est pertinente pour la conservation et la gestion durable des écosystèmes côtiers en Méditerranée. Malheureusement, à la différence du CAR-ASP, peu de documents sont disponibles pour une analyse de son activité dans l’élaboration des décisions concernant cette thématique précise.
238. Même en restreignant notre analyse à un seul CAR, plusieurs éléments pertinents en ressortent. On constate tout d’abord que les individus impliqués dans ce mandat d’expertise du CAR sont toujours différents ou anonymes. Cette caractéristique soulève des difficultés de définition à propos de la notion d’expert en droit international (B). Mais avant d’aborder cet aspect, un autre élément doit être éclairci concernant les CAR. En effet, le produit de l’activité d’expertise des CAR, dans ce contexte précis, est un projet de décision. Peut-on considérer un tel produit comme relevant de l’expertise lorsque celle-ci débouche habituellement sur des recommandations ou des évaluations (A) ?
A. Les projets de décision comme produits de l’expertise
239. À la section précédente, nous avons été amenés à étudier les caractéristiques institutionnelles d’organes experts produisant des recommandations. Avant de faire l’objet d’une décision, celles-ci passent par une phase de transformation, opérée par les secrétariats et/ou les organes politiques des accords386, où elles seront insérées dans des documents spécifiques soumis à l’approbation de l’organe décisionnel. Par exemple, les recommandations du Comité scientifique de l’ACCOBAMS sont reflétées dans les projets de résolution soumis aux États à l’occasion des réunions des parties387. De façon similaire, les recommandations du SAC sont inscrites dans des rapports distincts388, où les recommandations apparaissent clairement afin d’être adoptées en tant que décisions389.
240. Ce reformatage de l’expertise est habituel. Jacobo Rios Rodriguez souligne par exemple que les rapports d’expertise n’ont pas nécessairement à être l’« œuvre directe et immédiate » des experts390. D’autres organes d’assistance, et notamment les secrétariats, peuvent être amenés à rédiger les conclusions finales afin qu’elles aient une forme appropriée à la destination de l’expertise : la décision.
241. Cela pourrait donc nous amener à croire que le projet de décision est un véhicule de l’expertise et ne constitue pas, en tant que tel, le produit de l’expertise. C’est d’ailleurs un acquis – implicite ou explicite – des études portant sur l’expertise que le produit de celle-ci soit des recommandations ou des évaluations391. Pourtant, le fait que le produit final de l’expertise soit un projet de décision ne contredit en rien la définition générale de l’expertise, à savoir l’articulation d’un savoir dans le cadre d’un processus décisionnel392. En effet, cette définition, qui constitue le plus petit dénominateur commun des différentes approches portant sur l’expertise393, ne présume pas de la forme que doit revêtir l’expertise, mais présuppose néanmoins qu’elle ne se substitue pas à la décision. Or, le projet de décision, s’il peut faire l’objet d’une adoption sans plus de débats de la part des représentants des États membres réunis lors des réunions de l’organe décisionnel, ne contraint aucunement son destinataire. D’un point de vue formel, le projet de décision a la même valeur juridique qu’une recommandation. Bien entendu, le projet de décision étant le support des négociations entre les États lors des réunions de l’organe décisionnel, il sera plus difficile de s’en départir drastiquement. Néanmoins, ce type de document ne lie pas plus les États que ne le ferait une recommandation ou une évaluation.
242. Pour reprendre l’expression de Robert Castel, l’expert est un « partenaire de la prise de décision »394. En produisant les projets de décisions de la Convention de Barcelone, le CAR-ASP remplit clairement cette fonction. Néanmoins, il apparaît, à première vue, malaisé d’associer la notion « d’expert », implicitement liée aux personnes physiques, à une institution tout entière. Nous verrons dans le point suivant comment démêler cette apparente incompatibilité.
B. La variabilité des experts
243. L’examen des projets de décisions élaborés par le CAR-ASP révèle des auteurs systématiquement différents (1). Cette variabilité est un défi pour une définition stable de l’expert en droit international (2).
1. Consultants, scientifiques ou fonctionnaires
244. À l’examen des projets de décisions élaborés par le CAR-ASP, on constate que celui-ci remplit des fonctions diverses eu égard à l’expertise. Le CAR peut être commanditaire, coordinateur ou relais de l’expertise sans en être l’auteur. Le CAR peut également être auteur de l’expertise, et ce grâce à la contribution anonyme de ses agents permanents395.
245. La fonction de coordination est visible en ce qui concerne les projets d’amendements aux annexes du protocole « Aires Spécialement Protégées et biodiversité » (Protocole ASP). Dans cette situation, la demande d’amendements est faite par les États à la Convention de Barcelone, selon des critères établis en 2008396, et est ensuite traitée par le CAR-ASP qui élabore la proposition d’amendement sur cette base. En élaborant la proposition d’amendement, le CAR-ASP se contente simplement de reprendre l’expertise qui lui est fournie par l’État à l’origine de la proposition. Ici, le CAR ASP n’est pas l’auteur de l’expertise, mais davantage son véhicule vers la Conférence des Parties. Par exemple, en 2013, le CAR ASP a préparé un projet d’amendement qui, en somme, se résumait à une présentation de l’expertise menée par le gouvernement italien afin que certaines espèces soient classées en annexe II du protocole (annexe relative à la liste des espèces en danger ou menacées)397.
246. L’application du Protocole ASP passe également par l’élaboration de plans d’action stratégiques398. Ici encore, le CAR ASP est régulièrement appelé par la COP à concevoir ces plans. Ce faisant, le CAR-ASP joue davantage un rôle de facilitateur et non pas d’expert. Par exemple, le « projet de stratégie régionale pour la conservation du phoque moine en Méditerranée »399 a été préparé pour le CAR ASP par un expert externe400, tout comme la « Feuille de route – vers un réseau méditerranéen d’aires marines protégées (AMP) connectées, écologiquement représentatif et géré de manière efficace et durable d’ici 2020 »401 a été réalisée par des consultants.
247. Certains projets de décisions « stratégiques » en ce qui concerne la conservation de la biodiversité et des écosystèmes, comme les critères pour l’amendement des annexes402 ou les inscriptions de certains sites parmi les « Aires Spécialement Protégées d’Importance Méditerranéennes »403, semblent, à l’inverse, être le résultat de l’expertise interne du CAR-ASP. Si cette expertise interne a pu s’appuyer sur des consultations avec des partenaires404, le processus d’élaboration n’est pas suffisamment transparent pour qu’il soit possible d’identifier précisément les différents auteurs.
248. Comment, face aux méthodes du CAR-ASP, déterminer une définition de l’expert en droit international qui parviendrait à s’adapter à ce cas particulier tout en rendant compte des pratiques plus stabilisées dans d’autres contextes ?
2. Une difficile qualification juridique de l’expert en droit international
249. Que celui-ci soit considéré dans sa dimension nationale, internationale, contentieuse ou décisionnelle, l’expert est un acteur qui suscite un fort intérêt académique en droit405. Toutefois, sur la question précise de savoir ce qu’est un expert en droit international, il nous semble que seul Jacobo Rios Rodriguez se soit livré à un exercice de définition en tentant de dégager celle-ci de la pratique internationale et de la doctrine406. À l’issue du premier chapitre de son étude, ce dernier conclut que :
« L’expert est un agent international non permanent ou non exclusif, nommé par une organisation internationale ou plusieurs États de par sa compétence, qui produit ou contribue à produire un rapport ayant la nature juridique d’un avis consultatif »407.
250. Si cette définition a le mérite de proposer une approche suffisamment générale de la notion d’expert international, force est de constater que, bien qu’elle demeure valide pour les organes subsidiaires experts408, les CAR s’en accommodent difficilement. En effet, une application stricte de cette définition reviendrait à considérer que l’expertise du PAM peut se réaliser sans expert international alors qu’elle peut potentiellement générer du droit international. Par exemple, lorsque les projets de décision sont le fruit du travail des agents permanents du CAR-ASP, l’application de cette définition reviendrait alors à estimer que le statut d’expert international ne s’applique pas à ces individus.
251. Concernant les projets de décisions élaborés par des experts externes (en leur qualité de scientifiques ou de consultants), il faut alors s’interroger sur leur processus de nomination. En ce qui concerne le CAR-ASP, cette nomination se fait sous le contrôle des « Points Focaux Nationaux »409, individus représentants les parties contractantes à la Convention de Barcelone. La définition dégagée par Jacobo Rios Rodriguez est potentiellement applicable à ce moment-là, mais le défaut de transparence dans la procédure de nomination de ses experts ne permet pas d’affirmer avec certitude qu’ils sont nommés par les États plutôt que par le CAR ASP410.
252. Pour autant, que l’on soit en présence d’experts internationaux ou non, force est de constater que dans la réalisation de son mandat, le CAR-ASP mène une expertise, à savoir l’articulation d’une connaissance scientifique au sein d’un processus décisionnel. De plus, cette expertise prend place au sein d’un régime international. Selon cette logique, l’application stricte de la définition précitée nous mène à la conclusion que l’expertise internationale peut se faire sans expert international. Pour démêler cette situation, il faut mettre en perspective cette définition, tout en s’interrogeant sur la nécessité d’une définition stable du statut d’expert pour appréhender plus généralement l’expertise.
253. Il est possible de nuancer la définition de Jacobo Rios Rodriguez en précisant que cette définition ne recouvre pas l’ensemble des situations d’expertise en droit international – comme le démontre le cas méditerranéen –, mais constitue en réalité le cadre de l’étude menée par cet auteur. Cette définition décrit une catégorie juridique précise, celle d’agents internationaux aux mandats variés, mais unis par une finalité commune d’expertise. Il est indéniable que cette définition est le reflet d’une pratique répandue parmi les différents régimes internationaux. Cette même catégorie juridique soulève d’ailleurs de nombreuses questions fondamentales, comme celles de la responsabilité des agents qui en relèvent411 ou encore de la normativité de leurs recommandations412. Pour autant, elle ne peut à elle seule inclure la grande diversité des experts impliqués dans le développement du droit international. Si l’on suppose que les experts internationaux sont ceux réalisant l’expertise internationale413, alors cette définition, en tant que description d’une catégorie juridique, n’en concerne qu’une partie. On peut donc conclure que la définition de Jacobo Rios Rodriguez confond le statut d’expert en droit international et la fonction d’expert en droit international.
254. Un tel exercice de définition suppose que l’on considère l’expertise comme le fait d’acteurs relevant d’une catégorie juridique dont on pourrait établir les contours précis. Ce statut, s’il est suffisamment bien défini, pourrait alors recouvrir l’intégralité de la fonction d’expert international, à savoir tout acteur contribuant à l’articulation de connaissances scientifiques au sein de processus décisionnels internationaux. Cette volonté de clarification du statut de l’expert est d’ailleurs une tendance forte de la discipline juridique qui s’est longtemps penchée sur le cas des experts dans des contextes contentieux414 et/ou de gouvernance415 et a cherché à établir une théorie juridique de l’expertise416.
255. Au regard du cas méditerranéen, nous pensons que l’expert n’est pas nécessairement un individu relevant d’un statut précis, mais que la formulation de l’expertise dans sa forme finale (que cela soit par l’élaboration de projets de décisions ou de recommandations) doit passer par une forme institutionnelle, que cela soit une organisation, comme le CAR-ASP, ou le statut juridique conféré à un individu. Avec cette démarche, nous adhérons davantage aux théories développées par Rafael Encinas de Munagorri et Olivier Leclerc417 qui, comme nous l’évoquions précédemment, voient l’expertise comme le cumul de trois éléments : une commande, une procédure et une décision. Dans cette vision de l’expertise, à laquelle n’échappe pas le cas des CAR du PAM, l’identité de l’expert n’est pas une donnée fondamentale à la réalisation de l’expertise418.
256. On peut alors établir un parallèle avec la théorie du droit international qui distingue les sources matérielles du droit et les sources formelles du droit. Les sources matérielles constituent l’ensemble des éléments qui vont initier la création du droit tandis que les sources formelles sont l’ensemble des procédés de l’ordre juridique international qui régissent la création du droit419. En transposant cette approche à l’expertise, la source formelle de l’expertise serait alors le cumul des trois éléments de commande, procédure et décision tandis que la source matérielle de l’expertise serait l’ensemble des connaissances mobilisées afin d’accomplir l’expertise. Dans un contexte d’expertise, il est possible que les sources matérielles et formelles se confondent. Par exemple lorsqu’un individu est désigné en tant qu’expert et s’appuie sur ses propres compétences (savoir et expérience) pour mener son mandat. Dans ce cas, l’expert sera à la fois la source formelle de l’expertise, car mandaté dans le cadre d’une procédure se concluant sur une décision, mais également la source matérielle, car détenteur de savoirs pertinents.
257. Inversement, lorsqu’une institution procède à une consultation publique, dans une démarche démocratique d’expertise par exemple, la source matérielle de l’expertise sera les savoirs et l’expérience des individus consultés tandis que la source formelle de l’expertise sera l’institution (les agents de cette institution ayant matériellement réalisé les recommandations sont alors recouverts par un voile institutionnel les rendant anonymes420). La figure suivante illustre notre conception de l’expertise telle qu’elle ressort d’une confrontation entre les tentatives de définition du statut d’expert international et les pratiques des organes méditerranéens.
Fig. 5 – Représentation schématique des liens entre sources matérielles et formelles de l’expertise.

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258. L’indétermination du statut d’expert n’écarte pas pour autant les exigences habituellement associées à l’expert, notamment l’indépendance et l’impartialité421. Que la source formelle de l’expertise soit un individu nommé ou une institution en charge de réaliser une synthèse de connaissances, des procédures peuvent être établies pour garantir que la fonction soit exercée dans des conditions assurant cette indépendance et cette impartialité. Force est de reconnaître cependant que l’existence d’un statut précis pour l’expert permet de garantir plus facilement les exigences d’indépendance et d’objectivité. En effet, il est plus simple de contrôler d’emblée les qualifications et les liens des individus en charge de l’expertise plutôt que de soumettre leur production à plusieurs examens et débats contradictoires. Nous verrons dans le chapitre suivant si l’absence d’un statut d’expert au sein du PAM se répercute sur la réception de l’expertise.
Conclusion de la section II
259. À la différence de l’ACCOBAMS et de la CGPM où les acteurs de l’expertise peuvent être aisément identifiés, le PAM fait preuve d’une complexité institutionnelle et administrative pouvant brouiller les pistes d’une étude complète de la réception des conclusions de l’IPBES. Si ce modèle soulève des questions théoriques intéressantes pour la conceptualisation de l’expertise, force est de constater qu’il pâtit d’un manque de transparence422. Bien qu’une réforme soit en cours, il semble que l’inertie du système prévaut. Il faudra encore attendre quelques années pour juger de la capacité du PAM à répondre à ces critiques.
Conclusion du chapitre 1
260. Ce premier chapitre nous a permis de prendre conscience de l’incroyable diversité pratique que peut revêtir le terme « expert ». Et, pour discuter de la façon dont seront prises en compte les conclusions pertinentes de l’IPBES, il est nécessaire de poser un regard critique sur cette diversité.
261. Le premier constat est que la notion d’expert est instable et se comprend davantage comme une fonction, à savoir la participation à l’expertise, plutôt que comme un statut, entendu comme un « ensemble cohérent de règles applicables à une catégorie de personnes, ou d’agents, ou à une institution et qui en déterminent, pour l’essentiel, la condition et le régime juridique »423. Par exemple, le rôle des secrétariats ou les cas particuliers des CAR montrent bien que considérer l’expert par son seul statut juridique peut limiter le champ d’analyse vis-à-vis des réalités pratiques de l’expertise.
262. Se concentrer sur la fonction d’expert n’écarte pas pour autant l’étude des règles applicables aux individus qui auraient le « statut » d’expert. En effet, nous avons été amenés à examiner plusieurs organes experts, chacun d’entre eux ayant des critères de composition différents424. Or ces critères sont importants car ils peuvent avoir un impact sur le fonctionnement des organes experts, et par extension sur la façon dont seront traitées les conclusions de l’IPBES. Par exemple, qu’un expert soit chargé de représenter un gouvernement ou qu’il ait une spécialisation dans un domaine précis n’est pas un élément anodin et aura nécessairement une influence sur le déroulement de l’expertise.
263. Toujours est-il qu’opérer un examen des organes experts de la région n’est pas suffisant si l’on souhaite comprendre de quelle façon les recommandations de l’IPBES pourront être traduites juridiquement. Il faut en effet saisir comment s’insère l’expertise de ces organes dans le processus décisionnel. Quelles sont leurs relations avec les décideurs ? Quels sont les obstacles réels et potentiels à cette relation ? Le chapitre suivant s’intéressera donc au déploiement de l’expertise méditerranéenne.
Notes de bas de page
233 Une présentation générale du fonctionnement des organes subsidiaires experts des accords multilatéraux environnementaux est disponible en introduction du présent titre.
234 À savoir l’établissement d’un organe subsidiaire qui fournit ses recommandations et conclusions à l’organe décisionnel. Cf. introduction du titre 1.
235 P. Haas, « Do regimes matter? Epistemic communities and Mediterranean pollution control », International Organizations, vol. 43, n° 3, 1989, p. 377-403.
236 Ibid., nous nous sommes appuyés sur la traduction proposée dans M. Meyer, S. Molyneux-Hodgson « “Communautés épistémiques”, une notion utile pour théoriser les collectifs en science ? », Terrains et travaux, vol. 18, n° 1, 2011, p. 141-154.
237 P. Haas, « Do regime matter? Epistemic communities and Mediterranean pollution control », op. cit., p. 384 et s.
238 P. Haas, « Epistemic communities », in J. Kriger (dir.), The Oxford companion to international relations, vol. 1, Oxford University Press, Oxford, 2014, 582 p., p. 274-281.
239 Idem. L’idée de « notions communes de validité » renvoie au fait que la communauté épistémique évalue les propositions et les faits selon des critères partagés par tous. Cette caractéristique explique la cohésion de la communauté épistémique face à des évènements ou discours nouveaux.
240 La Réunion des Parties a lieu à peu près tous les trois ans.
241 ACCOBAMS, Résolution 6.7, Comité scientifique, annexe Règlement Intérieur, article 1.3. La qualité de leur contribution aux sciences de la conservation est évaluée sur la base de leurs travaux et l’on attend des experts qu’ils soient disponibles et capables de travailler en anglais et/ou français. La résolution est modifiée en 2019 pour inclure Turquie pour qui l’ACCOBAMS est entrée en vigueur en 2018. Voir ACCOBAMS, Résolution 7.7, Comité scientifique.
242 ACCOBAMS, Résolution 6.7, Comité scientifique.
243 Idem.
244 Voir par exemple J. Firestone, C. Jarvis, « Response and responsibility: regulating noise pollution in the marine environment », Journal of International Wildlife Law and Policy, vol. 10, n° 1, 2007, p. 109-152, notamment la conclusion.
245 C’est un point original sur lequel nous reviendrons plus en détail dans la seconde partie de cette étude.
246 Article V ACCOBAMS. La responsabilité de ces unités est respectivement endossée par le Centre d’Actitivité Régionale – Aires spécialement protégées (CAR-ASP) pour la Méditerranée et la Commission pour la mer Noire pour la mer Noire.
247 La CIESM est une organisation relativement ancienne dans la région. Établie en 1908, elle a pour but la promotion de la recherche internationale en Méditerranée et mer Noire.
248 ACCOBAMS, 2019, Résolution 7.7, Comité scientifique. La présence de parenthèse indique que, du fait de sa position géographique, une partie relève de plusieurs régions à la fois.
249 ACCOBAMS, 2002, Rapport de la deuxième réunion des parties à l’ACCOBAMS, Palma de Majorque, 9-12 novembre 2002, § 34 et s.
250 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc18, Evaluation of the scientific committee of ACCOBAMS, p. 6.
251 Voir chapitre 2, § 321 et s.
252 ACCOBAMS, règlement intérieur du Comité scientifique, article 3.1.b. « Posséder un niveau adéquat de qualité, de pertinence, de productivité et d’originalité dans les activités relatives à la conservation des cétacés, tel que démontré par des publications scientifiques et des rapports, des communications à des conférences, des participations à des groupes de travail ou des comités aux niveaux national ou international » (nous soulignons).
253 ACCOBAMS, article II.1.
254 Comme ce fut le cas pour la communauté épistémique qui contribua à la création du PAM, voir P. Haas, Saving the Mediterranean: the politics of international environmental cooperation, Columbia University Press, New York, 1990, 303 p. Il est important de préciser que l’informalité des interactions ne signifie pas que celles-ci ont moins d’impact sur les comportements des acteurs.
255 P. Haas, Saving the Mediterranean: the politics of international environmental cooperation, op. cit.
256 Voir chapitre 2, § 320 et s.
257 L’expression « famille CMS » renvoie à la Convention de Bonn sur les espèces migratrices et l’ensemble des accords qui ont été adoptés dans son cadre afin de participer à son application.
258 Voir articles IV et V de la CMS.
259 Accord sur la conservation des albatros et des pétrels, adopté le 19 juin 2001 à Canberra, entré en vigueur le 1er février 2004, UNTS, vol. 2258, p. 257.
260 Accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie, adopté le 15 août 1996 à La Haye, entré en vigueur le 1er novembre 1999, UNTS, vol. 2365, p. 203.
261 Accord sur la conservation des petits c6taces de la mer Baltique et de la mer du Nord, adopté le 17 mars 1992 à New York, entré en vigueur le 29 mars 1994, UNTS, vol. 1772, p. 217.
262 Accord sur la conservation des chauves-souris en Europe, adopté le 4 décembre 1991 à Londres, entré en vigueur le 16 janvier 1994, UNTS, vol. 1863, p. 101.
263 Accord pour la conservation des gorilles et de leurs habitats, adopté le 26 octobre 2007 à Paris, entré en vigueur le 1er juin 2008, UNTS, vol. 2545, p. 55.
264 Accord sur la conservation des phoques de la mer de Wadden, adopté le 16 octobre 1990 à Bonn, entré en vigueur le 1er octobre 1991, UNTS, vol. 2719, p. 263.
265 L’Accord sur la conservation des phoques en mer de Wadden ne s’appuie pas sur un organe expert permanent. Un groupe expert tripartite travaille sur les problèmes liés à la conservation de cette espèce.
266 Article 9 ACAP et règle 2.1 du règlement intérieur du Comité consultatif de l’ACAP.
267 Article 5 ASCOBANS.
268 Règle 1.1 du règlement intérieur du Comité consultatif de l’Accord EUROBATS.
269 L’UICN, le bureau de recherche sur les oiseaux d’eau et les zones humides, le conseil international de la chasse et de la conservation du gibier.
270 Article 7 AEWA.
271 Article 6 de l’Accord GORILLA.
272 Nous verrons dans le second chapitre en quoi ce choix disciplinaire n’est pas anodin. Voir chapitre 2, § 320 et s.
273 ACCOBAMS, 2002, Rapport de la deuxième réunion des parties à l’ACCOBAMS, Palma de Majorque, 9-12 novembre 2002, § 34 et s., § 34 et s.
274 ACCOBAMS, 2010, ACCOBAMS-MOP4/2010/Doc18, Evaluation of the scientific committee of ACCOBAMS.
275 Voir chapitre 2, § 320 et s.
276 Ibid., p. 7, encadré « recommandations ».
277 ACCOBAMS, 2010, Rapport de la quatrième réunion des parties contractantes à l’ACCOBAMS, Monaco, 9-12 novembre 2010, § 61.
278 Ibid., § 63 (nous soulignons).
279 ACCOBAMS, 2013, Rapport de la cinquième réunion des parties à l’ACCOBAMS, Tanger, 5-8 novembre 2013, § 74.
280 Ibid., § 75-80.
281 Nous avons analysée cette composition au point précédent. Cf. supra, § 136-152.
282 La confiance est d’ailleurs un élément déterminant pour l’influence des organes experts sur la prise décision. Voir chapitre 2, § 273 et s.
283 J. Olivier, L’Union mondiale pour la nature (UICN) : une organisation singulière au service du droit de l’environnement, Bruylant, Bruxelles, 2005, 372 p.
284 Les documents mis à dispositions sur le site de l’ACCOBAMS ne semblent pas indiquer de nouvelles controverses institutionnelles depuis cette réforme. Biensûr, cette absence de trace dans les documents n’indique pas forcément une absence de controverse, mais l’on peut supposer que les éventuelles tensions sur les questions institutionnelles ne sont plus fortes au point de transparaître dans les rapports officiels et publics.
285 S. Van den Hove, « A rational for science policy interface », Futures, vol. 39, n° 7, 2007, p. 807-826, p. 807 : « science and policy, far from being mutually exclusive and hermetic categories, are intersecting domains of human activity which are in co-evolution ». Pour une introduction à cet aspect de la sociologie des sciences, voir C. Bonneuil, P.-B. Joly, Sciences, techniques et société, La Découverte, Paris, 2013, 128 p. Le chapitre introductif de cet ouvrage propose une analyse rétrospective des théories concernant les relations entre sciences et société et souligne comment la compréhension de l’activité scientifique s’est peu à peu écartée de modèles « cloisonnés » pour arriver à une lecture de l’activité scientifique comme une activité humaine pleinement ancrée dans la société. Ce constat étayé dépasse d’ailleurs les frontières disciplinaires et est également intégré à l’appui d’études juridiques, voir exemple : E. Biber, « Which science? Whose science? How scientific disciplines can shape environmental law », The University of Chicago Law Review, vol. 97, n° 2, 2012, p. 471-552.
286 Pour reprendre l’expression popularisée par T. Gieryn, « Boundary-work and the demarcation of science from non-science: strains and interests in professional ideologies of scientists », American Sociological Review, vol. 48, n° 6, 1983, p. 781-795.
287 CGPM, 2011, GFCM:XXXV/2011/Inf.8, Performance review of the general fisheries commission for the Mediterranean and Black sea, p. 12. Le CAQ a été établi lors de la 21e session de la Commission, malheureusement le rapport de cette session n’est pas disponible sur le site de la CGPM.
288 Report of the twenty-second session of the General Fisheries Council for the Mediterranean, Rome, 13-16 octobre 1997, § 26.
289 Si le consensus n’est pas atteint, le rapport soumis à l’organe décisionnel doit faire mention explicite des points de discorde, cf. FAO Fisheries Circular n° 995, Decision-making in regional fishery bodies or arrangements: the evolving role of RFBs and international agreement on decision-making processes, 2004, 82 p., p. 18. Nous n’avons pas trouvé d’exemple de ce cas de figure au cours de nos recherches. Cela concorde avec l’analyse de Sophie Gambardella qui souligne dans sa thèse la tendance du SAC à « camoufler » l’incertitude scientifique, cf. S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, Thèse pour le doctorat en droit public, Aix-Marseille Université, soutenue en décembre 2013, 520 p., § 107-111.
290 CGPM, 2016, Rapport de la dix-huitième session du comité scientifique consultatif des pêches, Nicosie, 21-23 mars 2016, Appendice 2 ; CGPM, 2015, Rapport de la neuvième session du comité de l’aquaculture, Marrakech, Maroc, 24-26 février 2015, Appendice 2.
291 CGPM, 2011, GFCM:XXXV/2011/Inf.8, op. cit., p. 8-12.
292 Et, plus généralement, à l’instar des modèles globaux. Voir introduction du titre 1.
293 CGPM, 2011, GFCM:XXXV/2011/Inf.8, op. cit. Cette alternance des réunions a pu générer une certaine confusion sur le rôle de celle-ci vis-à-vis du CAQ, p. 68, « The CMWG seems to play a role of coordination, but in fact the meeting is, in alternate years, more or less a second CAQ meeting, which lasts three days with discussions on questions already discussed in the WG meetings ».
294 Afin d’éviter toute confusion, nous rappelons ici que les groupes d’experts du CAQ sont donc équivalents aux groupes de travail du SAC. Les groupes de travail du CAQ sont quant à eux équivalents aux sous-comités du SAC.
295 CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/Inf.7, Conclusions of the ad hoc meeting to launch the GFCM Aquaculture Multi-stakeholder Platform (AMShP) including Strategic Areas for aquaculture development, Izmir, 12-13 December 2013.
296 CGPM, 2011, Rapport de la trente-cinquième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Rome, 9-14 mai 2011, § 70.
297 CGPM, 2011, Rapport de la treizième session du comité scientifique consultatif des pêches, Marseille, 7-11 février 2011, § 129-145.
298 Voir http://www.fao.org/fishery/rfb/search/en (consulté le 15/01/2018).
299 FAO Fisheries Circular n° 995, Decision-making in regional fishery bodies or arrangements: the evolving role of RFBs and international agreement on decision-making processes, op. cit.
300 Ibid., appendix 2.
301 FAO, States of the world fisheries and aquaculture Opportunities and challenges, FAO, Rome, 2014, 223 p., p. 75, « data gaps often undermine management measures ». Le même constat est réitéré en 2016, FAO, State of the world fisheries and Aquaculture 2016 Contributing to food security and nutrition for all, FAO, Rome, 2016, 200 p., p. 116.
302 Voir chapitre 7, § 1009 et s.
303 Nous élaborerons davantage ce point dans le chapitre suivant, voir chapitre 2, § 354 et s.
304 CGPM, 2015, Rapport de la dix-septième session du comité scientifique consultatif des pêches, Rome, 24-27 mars 2015, § 64.
305 CGPM, 2015, Rapport de la trente-neuvième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Milan, 25-29 mai 2015, § 16 : « Après de longs débats et au vu de la complexité de la tâche, la Commission a proposé qu’une étude de faisabilité sur deux ans soit réalisée afin d’évaluer la réorganisation proposée pour le CSC et le CAQ. Le secrétariat de la CGPM présenterait un rapport provisoire à la Commission à sa quarantième session, puis un rapport final à sa quarante-et-unième session ».
306 CGPM, 2017, Rapport de la quarante et unième session de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, Budva, 16-20 octobre 2017.
307 Ibid. Cette démarche est apparente dans le rapport du SAC faite à la Commission.
308 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 45.
309 Ibid., § 46.
310 En 2019, les membres de la GFCM ont salué les effets positifs de l’approche sous-régionale. CGPM, 2019, Rapport de la quarante-troisième session, § 120.
311 CGPM, 2015, rapport de la trente-neuvième session, op. cit., § 14.
312 R. Encinas de Munagorri, O. Leclerc, « Les apports de la théorie juridique à la délimitation de l’expertise. Réflexions sur le lien de droit », in Y. Bérard, R. Crespin (dir.), Aux frontières de l’expertise : dialogue entre savoirs et pouvoirs, Presses universitaires de Rennes, Rennes, 2010, 278 p., p. 197-210.
313 Idem.
314 Nous revenons plus en détail sur la place faite à la société civile au sein du PAMA dans le troisième chapitre de notre étude. Voir chapitre 3, § 537 et s.
315 Le rapport le plus récent du CAQ ne fournit que peu d’indication sur l’influence effective de la PAMA. Voir CGPM, 2017, Rapport de la dixième session du comité scientifique consultatif de l’aquaculture, § 36-40.
316 Par exemple E. Giraud, « Le secrétariat des institutions internationales », RCADI., vol. 79, 1951, p. 369-509 ou A. Plantey, F. Loriot, Fonction publique internationale : organisations mondiales et européennes, Édition du CNRS, Paris, 2005, 497 p.
317 B. Desai, Multilateral environmental agreements: legal status of the secretariats, Cambridge University Press, Cambridge, 2010, 330 p.
318 F. Biermann, B. Siebenhüner (dir.), Managers of global changes: the influence of international environmental bureaucracies, MIT Press, Cambridge, 2009, 367 p. ; S. Jinnah, Post-treaty politics: Secretariats influence in global environmental governance, MIT Press, Cambridge, 2014, 245 p. On retrouve également des études portant sur les secrétriats durant les années 1990s, par exemple : R. Sandford, « International environmental treaty secretariats: a case of neglected potential? », Environmental Impact Assessment Review, vol. 16, n° 1, 1996, p. 3-12.
319 Expression utilisée par Steffan Bauer dans S. Bauer, « The Secretariat of the United Nation Environmental Programme: tangled up in blue », in F. Biermann, B. Siebenhüner (dir.), Managers of global changes: the influence of international environmental bureaucracies, op. cit., p. 169-201, p. 186.
320 Un secrétariat peut fournir une assistance technique ou encore des conseils d’ordre juridique ou diplomatique.
321 À titre d’exemple, CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/7, Rapport du secrétariat sur les questions administratives et financières, annexe 1, liste des réunions.
322 ACCOBAMS, règlement intérieur du Comité scientifique, article 1.
323 CDB, 2006, Décision VIII/10, Fonctionnement de la Convention, annexe III, Mode de fonctionnement consolidé de l’organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques et technologies.
324 ACCOBAMS, règlement intérieur du Comité scientifique, article 3.2.
325 Idem.
326 Ces leviers d’influence sont identifiés dans F. Biermann et al., « Studying the influence of international bureaucracies: a conceptual framework », in F. Biermann, B. Siebenhüner (dir.), op. cit., p. 37-74, p. 47. Les auteurs identifient trois possibles types d’influence pour les Secrétariats. L’influence cognitive qui correspond à la diffusion de savoirs et d’idées par les secrétariats ; l’influence normative qui correspond à l’impact des secrétariats sur la création de normes ; et l’influence exécutive qui correspond au rôle joué par les secrétariats dans leur renforcement des capacités administratives des États.
327 CGPM, 2013, Résolution 37/2013/2 concernant la gestion de la capacité de pêche dans la zone d’application de la CGPM, p. 3, « le Secrétariat de la CGPM devrait être chargé de mettre à jour et de communiquer les niveaux actuels de la capacité de pêche aux [parties contractantes] »
328 Par exemple, CGPM, 2015, recommandation 39/2015/2 relative à l’établissement d’un ensemble de normes minimales pour la pêche au chalut de fond des stocks démersaux dans le canal de Sicile, dans l’attente de l’élaboration et de l’adoption d’un plan de gestion pluriannuel (§ 5, 6, 8 et 12) ou encore CGPM, 2015, recommandation 39/2015/4 relative à des mesures de gestion applicables à l’aiguillat commun en mer Noire (§ 8 et 11.b).
329 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 63.
330 Idem.
331 CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/7, Rapport du secrétariat sur les questions administratives et financières, § 21. On notera quand même le recrutement en 2012 d’un spécialiste en ressources halieutiques. Ce recrutement reste néanmoins minoritaire par rapport au recours aux postes temporaires. CGPM, 2013, GFCM:XXXVII/20138, Rapport du secrétariat sur les questions administratives et financières, § 9.
332 Les compositions des secrétariats que nous venons d’évoquer sont disponibles sur les sites internet de leurs accords respectifs.
333 Accord relatif à la création en Méditerranée d’un sanctuaire pour les mammifères marins, adopté à Rome le 25 novembre 1999, entré en vigueur le 21 février 2002, UNTS, vol. 2176, p. 247.
334 Accord relatif à la protection des eaux du littoral méditerranéen, adopté le 10 mai 1975 à Monaco, entré en vigueur le 1er janvier 1981, UNTS, vol. 1263, p. 247.
335 ACCOBAMS, article IV.3.
336 CITES, article XII.2.d.
337 Convention de Barcelone, article 17 iii).
338 F. Biermann et al., « Studying the influence of international bureaucracies: a conceptual framework », op. cit.
339 Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/ 3 relative à l’approche écosystémique comportant l’adoption des définitions du « bon état écologique » (BEE) et des cibles, p. 2, « De demander au Secrétariat de […] réviser et finaliser les définitions du BEE et les cibles associées ».
340 Voir chapitre 7.
341 Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/10 relative au développement d’un Plan d’action pour la consommation et la production durables en Méditerranée, p. 2, « Demander au Secrétariat de préparer, conformément au calendrier présenté en Annexe I et avec le soutien du CAR/PP, ainsi que la participation opportune et constante des Points focaux nationaux concernés un Plan d’action sur la CPD en Méditerranée accompagnée d’une feuille de route ».
342 Nous présentons ces organes du PAM à la section suivante, cf. infra, § 216.
343 Cf. introduction de la partie 1.
344 Sur cette question, un des cas les plus étudiés est celui du Secrétariat de la CITES dont la fonction dans l’expertise scientifique est expressément indiquée par le texte de la convention (article XII) et lui permet d’exercer une influence considérable. Voir T. Gehring, E. Ruffing, « When arguments prevail over power: the CITES procedure for the listing of endangered species », Global Environmental Politics, vol. 8, n° 2, 2008, p. 123-148, ou S. Jinnah, Post-treaty politics: Secretariats influence in global environmental governance, op. cit. p. 147-177. Gehring et Ruffing vont même jusqu’à comparer le Secrétariat de la CITES à la Commission européenne. T. Gehring, E. Ruffing, « When arguments prevail over power: the CITES procedure for the listing of endangered species », loc. cit., p. 136, « By way of the listing procedure, the CITES Secretariat acquires the role of an exclusive agenda-setter comparable to that of the European Commission ».
345 ACCOBAMS, article IV)e.
346 Une pareille situation a été décrite par Stefan Bauer concernant le Secrétariat de la Convention contre la désertification. Voir S. Bauer, « Does bureaucracy really matters? The authority of intergovernmental secretariats in global environmental politics », Global Environmental Politics, vol. 6, n° 1, 2006, p. 23-49.
347 Nous traiterons de la structure et de la composition des organes du PAM à la section suivante.
348 Ce constat peut donc amener les membres des régimes environnementaux à porter une plus grande attention à la façon dont ceux-ci établissent et structurent les secrétariats. Par exemple, il peut être opportun de s’assurer que la structure et la composition d’un secrétariat permettent d’assurer sa crédibilité, sa pertinence et sa légitimité. Sur ces aspects, voir infra, § 274 et s.
349 Voir Introduction générale, § 70.
350 Nous nous appuyons ici sur les informations disponibles sur le site du Plan d’Action pour la Méditerranée : [http://www.unepmap.org/] (consulté le 15/01/2018).
351 Elle peut, comme nous venons de la voir, se voir confier des fonctions d’expertise. Cf. supra, § 199-202.
352 Pour éviter toute confusion, il est utile de préciser que l’adjectif « consultatif », que l’on retrouve par exemple dans les dénominations des organes experts de la CGPM, n’indique pas que la CMDD joue un rôle d’expertise.
353 Elle a par exemple examiné le cadre régional d’adaptation aux changements climatiques avant son adoption lors de la 19e COP en 2016. PAM, 2015, UNEP(DEPI)/MED WG.416/8, Rapport de la 16e réunion de la Commission Méditerranéenne de Développement Durable, Marrakech, 9-11 juin 2015, § 25-27.
354 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/2, Stratégie méditerranéenne de développement durable 2016-2025.
355 Ses résultats concrets ont cependant fait l’objet de critiques, voir S. Frantzi, J. Lovett, « Is science the driving force in the operation of environmental regimes? A case study of the Mediterranean Action Plan », Ocean and Coastal Management, vol. 51, n° 3, 2008, p. 229-245.
356 Bien entendu, étant donné la nature transversale des questions liées à la biodiversité et aux écosystèmes, il n’est pas question ici d’insinuer, par exemple, que le programme Med Pol ne s’en préoccupe pas. Néanmoins, le choix du mandat comme critère de distinction nous permet de limiter l’analyse aux cas les plus directement pertinents.
357 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.376/Inf.3, Révision fonctionnelle du système Plan d’Action pour la Méditerranée/ Programme des Nations unies pour l’Environnement (PAM/PNUE), p. 32. Ces trois autres programmes sont ceux pour la mer Noire, les Caraïbes et le Pacifique Nord-Ouest.
358 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.376/Inf.3, op. cit., p. 16.
359 Le REMPEC est considéré comme une institution internationale.
360 On rappellera qu’en droit français, les associations relèvent du droit privé.
361 P. Haas, Saving the Mediterranean: The Politics of International Environmental Cooperation, Columbia University Press, New York, 1990, 303 p.
362 Ibid., p. 195-196.
363 Convention de Barcelone, 2016, Décision IG.22/20, Programme de Travail et de Budget 2016-2017.
364 Ibid., action 3.3.2.1 du thème général : biodiversité et écosystèmes.
365 Ibid., action 3.3.2.2.
366 Le site internet du CAR « aires spécialement protégées » donne à voir l’ensemble des missions de cette institution, allant de campagne d’éducation du public, à l’élaboration de plans de gestion ou encore la mise en place de base de données. Voir : [http://www.rac-spa.org/missions] (consulté le 15/01/2018).
367 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.376/Inf.3, op. cit.
368 PAM, 1999, UNEP(OCA)/MED IG.12/9, Rapport de la onzième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution et à ses protocoles, Malte, 27-30 octobre 1999, Annexe IV Recommandations et budget-programme approuvé par les parties contractantes pour l’exercice biennal 2000-2001, A2. Cadre institutionnel. Les recommandations faites lors de cette réunion laissent comprendre que l’évaluation des composants du PAM est un exercice auquel l’Unité de Coordination se livre régulièrement.
369 PAM, 2001 UNEP(DEC)/MED IG.13/8, Rapport de la douzième réunion ordinaire des parties contractantes à la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, Monaco, 14-17 novembre 2001, Annexe IV, I.B.a) processus d’évaluation.
370 PAM, 2003, UNEP(DEC)/MED WG.228/5, Évaluation stratégique du cadre général de la convention de Barcelone, p. 13 : « Les CAR ne possèdent pas tous le même statut et ni des crédits budgétaires d’un montant comparable. Il conviendrait de les harmoniser et de mieux répartir leurs budgets ».
371 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/5, Document de gouvernance.
372 Ibid., § 5 Statut institutionnel des CAR.
373 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/5, Mandat des composantes du PAM.
374 Convention de Barcelone, 2012, Décision IG.20/13, Gouvernance ; Convention de Barcelone, 2013, Décision IG.21/13, Gouvernance.
375 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.376/Inf.3, op. cit., p. 15 : « Les CAR et leurs réseaux d’experts respectifs représentent un atout sérieux pour le PAM/PNUE. Ils sont à la base du PAM avec une source unique d’expertise de qualité sur la plupart des priorités thématiques du Programme de travail sur cinq ans. L’expertise fait particulièrement autorité dans des domaines tels que la GIZC et la prévention de la pollution, la biodiversité, la consommation et la production durables ».
376 Le dernier rapport du Secrétariat du PAM sur cette question date de 2015 et a été examiné lors de la 79e réunion du bureau des parties contractantes à la Convention de Barcelone. Ce rapport indique simplement que les négociations avec les pays hôtes sont en cours. Voir PAM, 2015, UNEP(DEPI)/MED BUR.79/4, Rapport sur les questions spécifiques, p. 3.
377 R. Wolfrum, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, vol. IV, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 989, entrée « Host state agreement ». Dans un contexte francophone, c’est le terme « accord de siège » qui est habituellement utilise sans pour autant que l’on relève de différences majeures avec l’expression « accord de pays hôtes ». Voir J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruylant, Bruxelles, 2001, 1198, p. 14, entrée « accord de siège » ;
378 Convention de Barcelone, Décision IG.20/13, Gouvernance, Annexe I, Accord de pays hôte. Les points de suspension sont censés être complétés par les indications pertinentes en fonction du pays hôte et du CAR concernés. Nous soulignons. Les points de suspension indiquent des mentions à compléter en fonction du CAR concerné.
379 Ibid., article 3. Capacité juridique.
380 Ibid., article 4. Locaux.
381 Ibid., article 10. Structure de gouvernance. Le gouvernement hôte a un seul représentant au sein du comité directeur du CAR.
382 Convention de Barcelone, Décision IG.20/13, op. cit., article 11. Privilèges et immunités des biens, fonds et actifs du PNUE.
383 Ces accords de pays hôtes ont de nombreux points communs avec les accords de sièges passés entre les États et les organisations internationales. Sur ce point, voir N. Bonucci, M. Cosnard, A. Nganga Malonga, « Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte », in E. Lagrange, J.-M. Sorel (dir.), Droit des organisations internationales, LGDJ, Paris, 2013, 1197 p., p. 601-625.
384 PAM, 2016, UNEP(DEPI)/MED BUR.82/6, Rapport du Secrétariat sur les questions spécifiques, 18 mars 2016, § 8. « Depuis la CdP17, le Secrétariat a engagé des négociations avec les Parties accueillant des CAR afin de se conformer à ces exigences. Ce travail a produit des résultats inégaux. Les Accords de pays hôte révisés sont toujours à des stades de préparation très différents, et il s’est avéré ardu d’obtenir l’harmonisation des textes de tous ces Accords ». PAM, 2019, UNEP/MED BUR.88/6, Rapport du secrétariat sur les questions spécifiques, § 59-62. Dans la note explicative d’introduction au projet de décision sur la gouvernance censée être adoptée en décembre 2017, le Secrétariat rappelle que la décision IG.20/13 sur les CAR n’a pas pu être appliquée en raison des difficultés liées aux caractéristiques administratives des CAR. Voir PAM, 2017, UNEP(DEPI)/MED WG.443/6, Projet de décision : Gouvernance, « Considérant la lenteur des progrès, les difficultés rencontrées à ce jour et les spécificités de chaque CAR et des législations respectives des pays hôtes régissant les activités des CAR qui ont entravé la mise en œuvre de la décision de la COP 17, il s’avère nécessaire d’envisager de réexaminer la décision, afin de disposer de la flexibilité nécessaire pour faciliter l’avancée de la négociation d’accords de pays hôte nouveaux ou révisés, lesquels sont très importants, notamment pour les CAR qui n’en sont pas encore dotés ». Des progrès sont néanmoins à noter. En effet, lors de la dernière conférence des parties en 2019, les participants ont pu se mettre d’accord sur un ensemble minimal commun à chaque accord de pays hôtes. Voir Convention de Barcelone, 2019, Decision IG.24/2, Governance, annexe IX, Agreed Set of Common Provisions for Host Country Agreements of Regional Activity Centers.
385 Convention de Barcelone, 2009, Décision IG.19/5, Mandat des composantes du PAM, annexe § 4.
386 Dans le cas de l’ACCOBAMS, le Secrétariat élabore les projets de décisions qui sont ensuite discutés durant les réunions du Bureau étendu. Voir ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-BU_EXT3/2016/Doc 14, Report of third meeting of the ACCOBAMs extended bureau.
387 Par exemple, ACCOBAMS, 2016, ACCOBAMS-MOP6/2016/Res6.14, Projet de résolution 6.14 Estimation exhaustive des populations de cétacés et leur répartition dans la zone de l’ACCOBAMS.
388 Par exemple, CGPM, 2014, GFCM:XXXVIII/2014/2, Rapports sur les activités intersessions pour 2013-2014, et recommandations et plan de travail pour 2014-2015 relatifs aux pêcheries.
389 S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, op. cit., § 123-125.
390 J. Rodriguez, L’expert en droit international, Pedone, Paris, 2009, 359 p., p. 43.
391 Bien que certains auteurs s’interrogent sur le caractère contraignant que peut sembler acquérir l’expertise dans certains contextes. Voir par exemple, dans le contexte français, A. Roy, Les experts face au risque : le cas des plantes transgéniques, PUF, Paris, 2001, 284 p. ; des questions similaires se posent aussi à propos du Codex Alimentarius, voir E. Brosset, E. Truilhé-Marengo (dir.), Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, La Documentation française, Paris, 2006, 334 p.
392 P. Roqueplo, « L’expertise scientifique, consensus ou conflit ? », in B. Kalaora, J. Theys (dir.), La Terre outragée. Les experts sont formels !, Éditions Autrement, Paris, 1992, 270 p., p. 157-169, p. 162. Voir également P. Roqueplo, Entre savoir et décision, l’expertise scientifique, INRA Éditions, Paris, 1997, 111 p.
393 Elle est par exemple citée en introduction du dictionnaire critique de l’expertise ; E. Henry, C. Gilbert, J.-N. Jouzel, P. Marichalar (dir.), Dictionnaire critique de l’expertise. Santé, travail, environnement, Sciences Po Les Presses, Paris, 2015, 375 p., p. 13.
394 R. Castel, « Savoirs d’expertise et production de normes », in F. Chazel, J. Commaille (dir), Normes juridiques et régulation sociale, LGDJ, Paris, 1991, 426 p., p. 177-188, p. 179.
395 La liste de ces agents est disponible sur le site internet du CAR-ASP, dans le volet « équipe ». Voir [http://www.rac-spa.org/fr/staff] (consulté le 15/01/2018).
396 Voir Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée, article 14 et Convention de Barcelone, 2008, Décision IG. 17/14, Critères communs pour l’amendement des annexes II et III du Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée.
397 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.382/14, Projet de propositions de modification des annexes ii et iii du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée (protocole ASP/DB).
398 Cette approche est expressément mentionnée aux articles 3.4 et 7 du protocole ASP/DB.
399 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.382/9 rev.1, Projet de stratégie régionale pour la conservation du phoque moine de Méditerranée (2014-2019).
400 Idem. L’auteur de la première version de ce plan est Giuseppe Notarbartolo di Sciara, scientifique très actif dans les différents régimes environnementaux méditerranéens. Il a notamment été directeur du Comité scientifique de l’ACCOBAMS de sa création jusqu’en 2010.
401 PAM, 2013, UNEP(DEPI)/MED WG.382/7, Feuille de route – vers un réseau méditerranéen d’aires marines protégées (AMP) connectées, écologiquement représentatif et géré de manière efficace et durable d’ici 2020. Deux agences spécialisées en ingénierie ont contribué à l’élaboration de ce plan : Okianos et BRLi.
402 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/14, Critères communs pour l’amendement des annexes II et III du Protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée.
403 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/12, Procédure pour la révision des aires inscrites sur la Liste des aires spécialement protégées d’intérêt Méditerranéen (ASPIM).
404 Ibid. La décision précise que ces travaux ont été menés en collaboration avec l’UICN.
405 On citera, à titre d’exemple et en se limitant aux experts agissant dans un contexte de gouvernance, Y. Daudet, « Les membres des commissions d’experts », in Société Française pour le Droit International, Les agents internationaux, Pedone, Paris, 1985, 435 p., p. 93-107 ; R. Encinas de Munagorri, « Quel statut pour l’expert ? », Revue française d’administration publique, n° 103, 2002, p. 379-389, G. Edmond, D. Mercer, « Experts and expertise in legal and regulatory settings », in G. Edmond, Expertise in regulation and law, Ashgate, Hants, 2004, 285 p., p. 1-31 ; K. Favro, M. Lobé Lobas, J.-P. Markus et al. (dir.), L’expert dans tous ses états : à la recherche d’une déontologie de l’expert, Dalloz, Paris, 2016, 509 p.
406 J. Rodriguez, L’expert en droit international, Pedone, Paris, 2009, 359 p.
407 J. Rodriguez, L’expert en droit international, op. cit., p. 35.
408 Tels que décrits en introduction de ce titre et à la section précédente.
409 Convention de Barcelone, 2008, Décision IG.17/5, Document sur la gouvernance, § 8.8. Nous reviendrons sur le rôle de ces points focaux dans le chapitre suivant.
410 Et bien que les membres du PAM aient appelé à ce que les CAR deviennent des « centres internationaux », le CAR-ASP demeure pour le moment une institution publique tunisienne, cf. supra, § 222-236.
411 J. Rodriguez, L’expert en droit international, op. cit., Chapitre VI : La responsabilité juridique émergente de l’expert.
412 Ibid., Chapitre VII : L’expertise, source directe d’une élaboration normative par étapes.
413 Rien n’indique cependant que les caractéristiques de l’expertise doivent nécessairement rejaillir sur les experts la réalisant. Si nous basons notre raisonnement sur une telle hypothèse, il convient néanmoins de souligner que rien ne semble s’opposer à une expertise nationale réalisée par des experts internationaux et vice-versa. Au cours de nos recherches, nous n’avons pas trouvé d’études apportant un éclaircissement définitif sur ce point.
414 La liste des études portant sur le rôle et la place de l’expert dans le contentieux est très longue, les exemples suivants se veulent représentatifs de l’état de la recherche sur la question bien plus qu’ils ne prétendent à l’exhaustivité. O. Leclerc, Le juge et l’expert : contribution à l’étude des rapports entre droit et science, LGDL, Paris, 2005, 471 p. ; E. Truilhé-Marengo, La relation juge-expert dans les contentieux sanitaires et environnementaux, La Documentation française, Paris, 2011, 394 p. En langue anglaise, on citera bien entendu l’étude de Sheila Jasanoff qui fait aujourd’hui figure de référence sur la question : S. Jasanoff, Science at the bar Law, science and technology in America, Harvard University Press, Cambridge, 1995, 285 p. Cet ouvrage a été partiellement traduit dans S. Jasanoff, O. Leclerc, Le droit et la science en action, Dalloz, Paris, 2013, 210 p.
415 On citera par exemple le volume 25 du Journal International de Bioéthique paru en 2014 et consacré à la « gouvernance de la biodiversité et l’expertise » ou encore R. Encinas de Munagorri, Expertise et gouvernance du changement climatique, LGDJ, Paris, 2009, 239 p.
416 Notamment, R. Encinas de R. Munagorrri, O. Leclerc, « Théorie du droit et expertise : conclusion prospective sur les apports de l’analyse juridique », in R. Encinas de Munagorri, Expertise et gouvernance du changement climatique, op. cit., p. 199-229.
417 R. Encinas de Munagorri, O. Leclerc, « Les apports de la théorie juridique à la délimitation de l’expertise. Réflexions sur le lien de droit », op. cit.
418 Si l’identité de l’individu n’est pas une donnée fondamentale à la réalisation de l’expertise, elle reste essentielle à son évaluation. Cf. chapitre 2, § 364 et s.
419 J. Salmon (dir.), Dictionnaire de droit international public, op. cit., p. 1041, entrée « sources du droit international ». Nous reviendrons plus en détail sur la distinction entre sources formelles et matérielles dans la seconde partie de cette étude, voir Chapitre 8, § 1112 et s.
420 Cet anonymat de l’expert est une caractéristique que l’on retrouve dans l’administration française, voir R. Encinas de Munagorri, « Quel statut pour l’expert ? », op. cit., p. 382.
421 R. Encinas de Munagorrri, O. Leclerc, « Théorie du droit et expertise : conclusion prospective sur les apports de l’analyse juridique », op. cit.
422 Nous revenons plus en détail sur les conséquences de ce manque de transparence dans le chapitre suivant.
423 G. Cornu, Vocabulaire juridique, op. cit., p. 988, entrée « statut ».
424 Ces critères constituent alors une partie du statut de l’expert.

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L’évolution du droit international de l’environnement en Méditerranée
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