Introduction au titre 1
p. 65-68
Texte intégral
124. Pour analyser l’institutionnalisation de l’expertise méditerranéenne, il faut au préalable établir un point de référence pour notre étude. En effet, sans contrepoint, il nous serait impossible de déterminer dans quelle mesure les pratiques régionales sont novatrices ou simplement habituelles. En guise d’introduction à ce titre, nous avons donc choisi de dresser un portrait-robot de l’institutionnalisation de l’expertise au sein de plusieurs accords multilatéraux environnementaux. Plus particulièrement, nous nous intéresserons aux accords concernant directement la biodiversité ou ayant des objets s’y rapportant indirectement (le climat ou les substances chimiques). Pour établir ce portrait des organes experts globaux, nous avons pris en compte les accords suivants :
- tout d’abord le cas de quatre grandes conventions portant sur la biodiversité et les écosystèmes : la Convention sur la diversité biologique (CDB)207, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES)208, la Convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau (convention de Ramsar)209 et la Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage (CMS)210. À cette liste manque la Convention du patrimoine mondial (WHC)211 pour constituer le groupe des « Biodiversity-related Conventions »212, mais celle-ci s’appuie sur un modèle particulier dans lequel les recommandations techniques et scientifiques sont formulées par des organismes consultatifs externes213. Ce caractère institutionnel particulier et unique écarte donc cette convention de notre tentative de portrait-robot de l’expertise internationale.
- Nous avons également pris en compte les modèles institutionnels des trois conventions composant le « Chemical Cluster »214, à savoir : la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination215 ; la Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable dans le cas de certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet du commerce international216 ; la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants217. Les substances visées par ces conventions peuvent causer des dommages irréversibles aux écosystèmes, par conséquent, bien qu’elles ne portent pas sur la biodiversité et les écosystèmes, elles n’en demeurent pas moins pertinentes pour leur préservation.
- Finalement ont été étudiés les modèles de la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (CCD)218, et de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)219, qui, avec le CDB, constituent le groupe des conventions « de Rio »220.
125. Aujourd’hui, aux côtés des conférences (ou réunions) des parties et des secrétariats, les organes experts font partie du triptyque institutionnel classique des accords multilatéraux environnementaux221. Ces organes experts (parfois qualifiés d’organes « subsidiaires »222) sont établis de façon ad hoc par les organes décisionnels ou par les textes fondateurs du régime et ont généralement la même fonction, à savoir assister les parties dans la mise en œuvre de leurs obligations conventionnelles223. Cette assistance portera bien évidemment sur les éléments scientifiques et techniques qu’implique cette mise en œuvre. Ces organes experts permettent la gestion de l’incertitude dans les domaines couverts par les conventions et contribuent ainsi à l’application du principe de précaution224. Ils garantissent également la flexibilité des accords les instituant en favorisant leur réactivité face à des données nouvelles225. Cette flexibilité est tout particulièrement visible en ce qui concerne la CITES où les espèces peuvent être reclassées d’une annexe à une autre en fonction de leur état de conservation226.
126. Cette fonction se traduit concrètement par la tenue de réunions en amont de celles des organes décisionnels227. Durant ces évènements, les organes subsidiaires élaborent des recommandations sur les diverses thématiques inscrites dans leur programme de travail. Les conclusions de ces organes ne sont pas contraignantes, mais leurs consécrations subséquentes par les organes décisionnels ont amené certains auteurs à s’interroger sur la portée « prénormative » de leur activité228. Aussi, les décisions adoptées lors des réunions de ces organes subsidiaires le sont généralement à la suite d’un vote ou d’un consensus, ce qui, dans un cas comme dans l’autre, peut ouvrir la voie aux critiques sur l’objectivité de leurs conclusions. En effet, si les décisions sont adoptées par un vote, il sera alors possible de s’appuyer sur l’existence de votes exprimant une opinion contraire pour les remettre en question. Si elles sont adoptées par consensus, leur caractère excessivement consensuel pourra être dénoncé comme insuffisant vis-à-vis des enjeux environnementaux abordés229. Cette critique a par exemple été formulée s’agissant de l’organe expert de la CDB dont les recommandations, bien que fréquemment suivies de décisions lors des COP, sont vues comme n’étant pas suffisamment crédibles d’un point de vue scientifique en raison de leur modalité d’adoption230.
127. Les travaux concrets sur lesquels s’appuient ces organes subsidiaires lors de leurs réunions sont généralement le résultat des activités menées tout au long des périodes intersessionnelles par des groupes de travail restreints.
128. Les organes experts subsidiaires et leurs subdivisions sont généralement composés d’experts nommés par les États231. Dans cette hypothèse, ils peuvent alors siéger au sein de l’organe en tant qu’individus indépendants ou représentants de l’État232. D’autres personnes qualifiées peuvent participer aux réunions de ces organes, mais seulement en tant qu’observateurs et non pas experts. Bien souvent, seuls les experts nommés par les gouvernements ont la capacité pour adopter les conclusions et les recommandations finales. Bien entendu, si les États y ont consenti, il est possible que des experts soient nommés par des parties prenantes (organisations internationales, ONG, etc.). Les durées des mandats des experts nommés varient en fonction des régimes considérés. Il n’existe pas, à notre connaissance, de cadre juridique permettant la nomination définitive d’un expert. Le tableau suivant résume les caractéristiques principales des organes experts subsidiaires globaux.
Fonctionnement général des organes experts subsidiaires globaux
Structure | Composition | Fonctionnement |
Organe établi initialement ou de façon ad hoc par les États membres de la convention. Plusieurs groupes de travail spécialisés établis temporairement par l’organe expert selon les besoins. | Experts principalement nommés par les États, pour la durée d’un mandat, selon deux modes de représentations : 1 – Les États nomment chacun un expert en charge de les représenter au sein de l’organe expert (modèle CDB, CMS…) 2 – Les États nomment des experts en leur qualité propre et agissant sans lien étatique formel au sein de l’organe expert (modèle CITES, Convention de Stockholm…) | Réunions plus fréquentes que celles de l’organe décisionnel (annuelles) Production de recommandations à destination des organes décisionnels Adoption des recommandations par vote ou consensus. |
129. Ayant ces modèles à l’esprit, il nous est à présent possible de s’intéresser à leurs déclinaisons méditerranéennes. Pour cela, nous étudierons tout d’abord la structure des organes experts méditerranéens (chapitre 1) pour ensuite étudier la façon dont s’insère leur expertise dans le processus de prise de décision (chapitre 2). Ce faisant, nous verrons que leurs caractéristiques institutionnelles et les règles procédurales façonnant leur activité sont des éléments déterminants pour leur influence. De fait, la compréhension de ces éléments est un préalable impératif pour saisir comment pourront être traitées les conclusions de l’IPBES au sein de ces régimes.
Notes de bas de page
207 Convention sur la diversité biologique, adoptée le 5 juin 1992 à Rio de Janeiro, entrée en vigueur le 29 décembre 1993, UNTS, vol. 1760, p. 79.
208 Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, adoptée le 3 mars 1973 à Washington, entrée en vigueur le 1er juillet 1975, UNTS, vol. 993, p. 271.
209 Convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau, adoptée le 2 février 1971 à Ramsar, entrée en vigueur le 21 décembre 1975, UNTS, vol. 996, p. 250.
210 Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, adoptée le 23 juin 1979 à Bonn, entrée en vigueur le 1er novembre 1983, UNTS, vol. 1650, p. 333.
211 Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, adoptée le 16 novembre 1972 à Paris, entrée en vigueur le 17 décembre 1975, UNTS, vol. 1037, p. 173.
212 Ces cinq conventions sont fréquemment désignées sous le nom de « biodiversity-related conventions » et forment ce que plusieurs auteurs et institutions internationales nomment le « biodiversity cluster ». Voir par exemple, UNEP-WCMC, Promoting synergies within the cluster of biodiversity-related environmental multilateral agreements, UNEP World Conservation Monitoring Centre, Cambridge, 2012, 95 p.
213 Ces institutions sont l’UICN, le Conseil international des monuments et des sites, le Centre international d’études pour la conservation et la restauration des biens culturels. Ces trois organisations sont mentionnées explicitement dans le texte de la convention du patrimoine mondial.
214 Le terme « chemical cluster » renvoie au très haut degré d’intégration que connaissent ces trois conventions portant sur les produits chimiques. Les liens institutionnels entre ces trois conventions sont tels qu’une conférence des parties commune conjointe a eu lieu en 2010 permettant l’adoption d’une décision « omnibus ». « Omnibus decision on enhancing co-operation and coordination among the Basel, Rotterdam and Stockholm conventions Adopted by the Conference of the Parties to the Basel Convention as decision BC.Ex-2/1, by the Conference of the Parties to the Rotterdam Convention as decision RC.Ex-2/1 and by the Conference of the Parties to the Stockholm Convention as decision SC.Ex-2/1 »
215 Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, adoptée le 22 mars 1989 à Bâle, entrée en vigueur le 5 mai 1992, UNTS, vol. 1673, p. 57.
216 Convention de Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable dans le cas de certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet du commerce international, adoptée le 10 septembre 1998 à Rotterdam, entrée en vigueur le 24 février 2004, UNTS, vol. 2244, p. 337.
217 Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants, adoptée le 22 avril 2001 à Stockholm, entrée en vigueur le 17 mai 2004, UNTS, vol. 2256, p. 119.
218 Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, adoptée le 14 octobre 1994 à Paris, entrée en vigueur le 26 décembre 1996, UNTS, vol. 1954, p. 3.
219 Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, adoptée le 9 avril 1992 à New York, entrée en vigueur le 21 mars 1994, UNTS, vol. 1771, p. 107.
220 Cet ensemble d’accords internationaux est sensiblement similaire à ceux dont l’application méditerranéenne a été analysée par le Plan Bleu. Voir, Z. Vernin, Les accords environnementaux sur l’environnement et les référentiels d’action au Sud et à l’Est de la Méditerranée, Cahier du Plan Bleu n° 16, Plan Bleu, Valbonne, 2016, 67 p., p. 8.
221 Si bien que l’absence d’un tel modèle pour un domaine environnemental constitue en soi un objet d’étude. Voir par exemple, P. Cullet, « Governing the environment without CoPs: the case of water », International Community Law Review, vol. 15, n° 1, 2013, p. 123-135.
222 Le terme subsidiaire est utilisé pour indiquer que ces organes sont établis afin d’assister un organe principal dans la conduite de sa mission. Plus précisément, si les organes experts sont qualifiés de subsidiaires, c’est qu’ils ont pour rôle d’assister l’organe réunissant les représentants des États parties (la Conférence ou Réunion des parties) dans la formulation de ces décisions.
223 Voir par exemple CDB article 25 ; CITES, 2000, résolution Conf. 11.1 (Rev. CoP17), Constitution des comités ; ou encore CMS article VII.
224 J. Vinuales, « Legal techniques for dealing with scientific uncertainty in environmental law », Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 43, n° 2, 2010, p. 438-503, p. 454.
225 D. Caron, « La protection de la couche d’ozone stratosphérique et la structure de l’activité normative internationale en matière d’environnement », Annuaire français de droit international, vol. 36, 1990, p. 704-726, p. 723.
226 Sur le rôle des organes subsidiaires experts de la CITES voir, M.-P. Lanfranchi, « Le traitement de la connaissance scientifique dans le cadre de la ‘CITES’ », Journal International de Bioéthique, vol. 25, 2014, p. 75-89.
227 La distinction entre organe expert et organe politique est fréquemment utilisée pour distinguer les organes des accords multilatéraux environnementaux. Cependant, comme nous le verrons, les aspects politiques sont omniprésents et il est difficile de considérer un organe expert comme étant « non-politique » ou « apolitique ». En revanche, les organes experts se distinguent des organes décisionnels en ce que seuls ces derniers peuvent adopter des décisions qui auront un impact juridique. En effet, seuls ces organes peuvent avoir un impact sur les droits et obligations des parties. Pour cette raison, nous utiliserons fréquemment le qualificatif d’organe décisionnel pour évoquer les réunions ou conférences des parties, quand bien même les organes experts adoptent eux aussi des décisions.
228 Cette notion de pré droit est évoquée dans la thèse de Sophie Gambardella concernant la gestion des ressources halieutiques en Méditerranée. S. Gambardella, La gestion et la conservation des ressources halieutiques en droit international. L’exemple de la Méditerranée, Thèse pour le doctorat en droit public, Aix-Marseille Université, soutenue en décembre 2013, 520 p., § 137-140 ; Jacobo Rios Rodriguez y voit quant à lui des modèles pour des normes techniques ultérieures. J. Rodriguez, L’expert en droit international, Pedone, Paris, 2009, 359 p., p. 252-254. Cette idée renvoie finalement aux questions récurrentes concernant l’expert dans un contexte contentieux où certains auteurs ont cru voir une substitution du juge par l’expert.
229 Les voies de contestation ouvertes par ces différents modes d’adoption des recommandations sont particulièrement visibles dans le cas du Codex Alimentarius qui s’est successivement appuyé sur chacun de ces modes. Voir les différents chapitres sur cette question dans E. Brosset, E. Truilhé-Marengo (dir.), Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, La Documentation française, Paris, 2006, 334 p. Plus particulièrement, E. Truilhé-Marengo, « Consensus comme modalité d’adoption des normes au sein du Codex alimentarius », in E. Brosset, E. Truilhé-Marengo (dir.), Les enjeux de la normalisation technique internationale : entre environnement, santé et commerce international, loc. cit., p. 105-119.
230 Voir CDB, 2006 UNEP/CBD/SBSTTA/BRAINSTORMING/1/4, Report of the brainstorming meeting of chairs of the subsidiary body on scientific, technical and technological advice (SBSTTA) on ways and means to improve the effectiveness of the subsidiary body, 17 août 2006, p. 6.
231 Voir par exemple le Modus operandi SBSTTA CBD § H, CMS Résolution 11.4, art 24 CCD.
232 Ainsi, au sein de l’organe expert de la CDB ne siègent que des représentants des États parties tandis que les organes experts de la CITES sont composés d’experts nommés afin de représenter une région et non un État en particulier. Concernant la CDB, cette composition a pu être perçue comme un obstacle au travail devant être réalisé par les organes experts. Sur ce point, voir T. Kœtz et al., « The role of the Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice to the Convention on Biological Diversity as science–policy interface », Environmental Science and Policy, vol. 11, 2008, p. 505-516.

Le texte seul est utilisable sous licence Creative Commons - Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International - CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
La fabrication du droit de l’Union européenne dans le contexte du « Mieux légiférer »
Nathalie Rubio (dir.)
2018
Circulations de normes et réseaux d’acteurs dans la gouvernance internationale de l’environnement
Sandrine Maljean-Dubois (dir.)
2017
Solidarité et droit de l’Union européenne : un principe à l’épreuve
Estelle Brosset, Rostane Mehdi et Nathalie Rubio (dir.)
2021
Quel droit pour l’adaptation des territoires aux changements climatiques ?
L’expérience de l’île de La Réunion
Anne-Sophie Tabau (dir.)
2018
Le contrôle de constitutionnalité des décisions de justice : une nouvelle étape après la QPC ?
Marthe Fatin-Rouge Stefanini et Caterina Severino (dir.)
2017
La démocratie connectée : ambitions, enjeux, réalité
Michaël Bardin, Marthe Fatin-Rouge Stefanini, Priscilla Jensel-Monge et al. (dir.)
2018
Les Organisations internationales et la résolution des conflits post‑bipolaires en Afrique
Thierry Bidouzo
2019
Systèmes de contrôle de constitutionnalité par voie incidente et protection des personnes en situation de vulnérabilité
Approche de droit comparé
Caterina Severino et Hubert Alcaraz (dir.)
2021
Le droit international de la reconnaissance, un instrument de décolonisation et de refondation du droit international ?
Albane Geslin et Emmanuelle Tourme Jouannet (dir.)
2019
Procès et environnement : quelles actions en justice pour l’environnement ?
Mathilde Hautereau-Boutonnet et Ève Truilhé (dir.)
2020