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    Plan détaillé Texte intégral I. Les (mes)usages des mini-publics dans la conduite des politiques publiques : un diagnostic stabilisé des recherches en science politique I. Un schéma institutionnel bien connu en France : le cas des conseils régionaux II. La CCC : la nationalisation du schéma de déprise institutionnelle ? Conclusion : la trajectoire institutionnelle des assemblées citoyennes, un chantier de recherche qui reste à mener Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Les assemblées citoyennes

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    Table des matières

    Les assemblées citoyennes et le « policy-making »

    Quelle place pour la délibération publique dans les rapports de force ?

    Guillaume Gourgues et Alice Mazeaud

    p. 253-270

    Texte intégral Bibliographie Notes de bas de page Auteurs

    Texte intégral

    « Nous avons rendez-vous à 10 h, devant les portes du conseil régional. Il fait froid, certains trajets en bus ont posé problème (pas facile de trouver le bon bus à Gorge de Loup !), mais tout le monde est content de se retrouver. Les panélistes doivent rencontrer les vice-présidents (VP) respectivement en charge des transports et de la démocratie participative de la démocratie participative pour leur présenter leur avis. Tout le monde est venu, ce qui ne me surprend pas. L’avis a demandé beaucoup de travail, les panélistes redisent, en discutant à leur arrivée, qu’il faut faire entendre ce qu’ils ont à dire. Mais personne n’a l’air de trop se soucier de la rédaction du Schéma régional des transports (SRT), notamment lorsque je leur pose la question. Les VP arrivent, on s’installe dans une petite salle adjacente à la salle des délibérations, où se tient la séance plénière du conseil régional. Le VP démocratie participative resitue le cadre de l’atelier citoyen, et deux panélistes reviennent sur les conclusions. Le VP transport se met alors à répondre, au lieu de dialoguer. Il affirme que les éléments de réponses (notamment sur le transport de marchandises, la tarification) sont déjà contenus dans les politiques régionales. Ensuite, il demande aux panélistes de lui préciser sur quoi ont porté leurs désaccords. Je sens tout le monde très mal à l’aise. Plusieurs d’entre eux lui disent qu’ils ne comprennent pas sa question. Le VP livre alors sa philosophie générale de la “concertation” : elle sert à interroger les citoyens sur les points de désaccord pour trouver des compromis, pour “éviter les problèmes”. Il est en train de rédiger le SRT et note quand même un décalage entre les déclarations de “bon sens” de l’avis citoyen et l’impératif technique du secteur des transports. Le dialogue en restera là, les échanges étant principalement axés sur cette incompatibilité, ses causes et ses conséquences. Une fois le VP transport parti, le VP à la démocratie participative garantit aux panélistes qu’ils pourront être auditionnés lors des “Assises de synthèse du Schéma régional des services de transport”, qui se tiennent en novembre. Le VP s’en va. Nous restons un moment avec les panélistes, bien plus silencieux qu’à leur arrivée. Tout le monde repart et une panéliste me dit : “et bien, tout ce trajet en bus pour ça…1” »

    1Cette anecdote, vieille de plus de 10 ans, incarne le point de départ de notre réflexion. Tout au long de nos travaux de recherche, engagés depuis 2005, nous avons constaté un recours exponentiel à des formats très variés de « mini-publics délibératifs ». Notamment, dans les conseils régionaux français, nous avons croisé la route des « ateliers citoyens » qui présentaient déjà les caractéristiques essentielles des mini-publics : tirage au sort, délibération organisée par un prestataire-facilitateur extérieur embauché pour l’occasion, audition d’experts et remise d’un « avis » contenant des préconisations. Au-delà du cas de l’atelier citoyen sur les transports du conseil régional Rhône-Alpes mis en exergue, nous avons observé, analysé, comparé de nombreux « mini-publics » et chaque fois, le même constat2 : ces assemblées citoyennes sont organisées sans lien réel avec le « policy-making », c’est-à-dire les espaces concrets de la production du contenu de l’action publique régionale. Pour ne prendre que l’exemple des politiques de transport, ces espaces de production sont pourtant connus : la commission régionale en charge du dossier, les auditions d’experts par les services régionaux, les contributions écrites des groupes d’intérêt (des usagers des transports aux transporteurs routiers), les rapports produits par la direction régionale de la SNCF. Mais l’atelier citoyen est pensé et mis en œuvre sans aucun lien réel avec ces espaces. Ses commanditaires et prestataires débattent pourtant, et parfois sans fin, de sa forme : sa « qualité délibérative », sa représentativité, la sélection des bons experts pour les auditions. Toutefois, une fois placés devant l’action publique – en l’occurrence la rédaction d’un schéma régional – ses mêmes commanditaires n’ont aucune idée de la manière dont ils peuvent parvenir à faire exister l’avis des citoyens dans cette citadelle technique et ses rouages institutionnels. Les citoyens tirés au sort, auxquels personne n’a véritablement présenté l’enjeu d’une « défense » de leur avis a posteriori, se retirent rapidement du processus, manifestement déçus.

    2Nos travaux nous ont conduits à multiplier ces constats, à les renforcer, et donc à identifier progressivement un problème dans l’étude de ces dispositifs participatifs d’un type particulier que sont les « mini-publics délibératifs »3 : si les procédures elles-mêmes sont l’objet d’une grande sophistication théorique et méthodologique, il n’en est pas de même pour leur lien à l’action publique. La question de leurs « effets » sur le policy-making est bien souvent vaguement stylisée, et peu de réponses convaincantes y sont apportées. Certains auteurs contournent l’obstacle en apportant des réponses normatives sur ce que les assemblées citoyennes pourraient apporter au policy-making4. James Fishkin5 plaide par exemple pour un renforcement permanent de la « responsiveness » des autorités, en assumant un lien direct entre mini-publics délibératifs et décision publique, mais ne précise pas comment démontrer l’effectivité de cette prise en compte. Comme le signalent récemment Vincent Jacquet et Ramon Van der Does6 : « Despite ever-growing scholarly attention paid to minipublics, the nature of their consequences on the policy-making process remains unclear ».

    3C’est sur la base de ce constat que nous proposons de dresser ici les grandes lignes d’un chantier de recherche qu’il nous semble crucial de renforcer dans l’étude des assemblées citoyennes. Nous souhaitons ici défendre l’idée selon laquelle les recherches sur les assemblées citoyennes et plus particulièrement les mini-publics délibératifs doivent se fixer pour tâche de combler sérieusement une lacune, persistante et désormais largement connue, concernant l’analyse du positionnement de ces dispositifs dans les rapports de force qui fondent la production de l’action publique. La mobilisation des outils intellectuels fournis par la sociologie de l’action publique peut ouvrir la voie d’une étude « externe » de ces dispositifs et complémentaire au décorticage des expériences elles-mêmes. C’est que nous chercherons à montrer à partir d’une analyse en trois temps : un rappel des acquis récents de la littérature sur les mini-publics et le policy-making, un retour sur les acquis de nos travaux sur les conseils régionaux et une piste de lecture de la trajectoire de la Convention Citoyenne sur le Climat (CCC) éclairée par ces connaissances.

    I. Les (mes)usages des mini-publics dans la conduite des politiques publiques : un diagnostic stabilisé des recherches en science politique

    4S’il reste très difficile de comprendre ce que les dispositifs participatifs « changent » à la conduite effective de l’action publique7, plusieurs travaux de recherche ont tenté, ces dernières années, d’engager des recherches systémiques et comparatives qui permettent de consolider cet agenda de recherche. Ces travaux portent le plus souvent sur des assemblées citoyennes mises en place par les autorités locales, dans de très nombreux pays du monde. Nous évoquerons brièvement les apports respectifs de ces recherches pour pointer ce qui, à notre sens, reste leur enseignement essentiel : les travaux sur les mini-publics publics délibératifs investissent trop peu leur insertion institutionnelle (degré, forme, modalités), qui conditionne pourtant largement leurs effets en termes d’action publique.

    5Concernant les dispositifs participatifs de différentes natures, Joan Font, Graham Smith, Carol Galais et Pau Alarcon8 (2017) ont mis en place un protocole d’enquête permettant de comparer la « prise en compte » des propositions émanant de ces dispositifs dans les décisions publiques. Après avoir identifié 571 propositions dans trois régions espagnoles pour un total de 40 dispositifs, leur degré de mise en œuvre (implementation) est construit comme une variable dépendante, qui peut donc être croisée avec un ensemble de variables indépendantes. Leur faisceau d’hypothèses (12 au total) regroupe l’influence du contexte, du processus participatif lui-même et de la nature des propositions. Les résultats de leur traitement quantitatif leur permettent alors d’énoncer une idée centrale : si les propositions issues des dispositifs participatifs parviennent à exister dans le policy-making, c’est qu’elles ont traversé l’épreuve du « cherry-picking », déjà identifiée par Graham Smith il y a plus de 10 ans9 : “The effect of these variables provides evidence that authorities make a non-random selection of proposals to be implemented, selecting those that are easier to develop or are closer to their own preferences”10. C’est donc l’état préalable de la configuration institutionnelle et politique (political agency) qui déterminera d’abord et avant tout la prise en compte des propositions « participatives », plus que la qualité procédurale de la délibération et/ou de la participation. En d’autres termes, les autorités locales choisissent d’appliquer des propositions peu coûteuses, proches des agendas déjà formulés, qui suscitent peu de controverses et qu’elles sont donc prêtes, aussi bien politiquement qu’administrativement, à soutenir.

    6Des travaux plus récents prolongent ce type de perspective en se concentrant sur les mini-publics délibératifs. Vincent Jacquet et Ramon Van der Does11 proposent ainsi une analyse quantitative des publications scientifiques produites sur ces mini-publics, afin d’identifier, parmi les innombrables « case studies », différentes manières d’aborder la question de leurs effets sur l’action publique. Après avoir procédé à une revue systématique de la littérature sur les conséquences des mini-publics sur l’élaboration des politiques publiée avant 2019 – méthode bibliométrique régulièrement employée en sciences cliniques – les auteurs dégagent un corpus de 131 articles, publié depuis les années 1990. Ils identifient alors trois manières de traiter la question des « effets », identifiables dans cette littérature :

    1. L’approche par la « congruence décisionnelle » : un nombre conséquent d’études de cas « trace » la trajectoire des propositions issues des mini-publics pour comprendre si elles ont conduit à modifier certaines décisions publiques. On retrouve ici de fortes accointances avec la méthode utilisée dans le cas espagnol. Si l’absence de congruence est souvent constatée, la participation ayant davantage une portée « symbolique »12, certains cas d’étude révèlent des configurations de congruence entre propositions et décision (abandon du nucléaire au Japon ; politique des tests génétiques prénataux en Nouvelle-Zélande). Cette approche pose toutefois le problème de sa faisabilité : il est bien souvent impossible d’identifier un ensemble précis de recommandations dans les avis remis par les assemblées, ou de certifier que ces propositions sont le facteur central de la congruence.
    2. L’approche par les « séquences d’action publique » : cette démarche prend le pari inverse et part d’une analyse, très classique (et d’ailleurs largement remise en question aujourd’hui dans la sociologie de l’action publique) des séquences d’élaboration d’une politique publique. Il s’agit alors d’identifier les effets des mini-publics en fonction d’une variété de séquences : par exemple, si ces effets sont peu visibles durant la phase législative, ils peuvent intervenir dans la phase de mise en œuvre. En d’autres termes, si les acteurs décisionnels font peu de cas de l’assemblée citoyenne, d’autres acteurs peuvent se saisir des productions de celle-ci pour intensifier le rapport de force et continuer de réclamer des réorientations. Toutefois, cette approche évite la question de l’influence décisionnelle : les constats d’une inexistence des assemblées dans le processus législatif sont massifs, et il est souvent difficile de mesurer l’influence « indirecte » des dispositifs sur l’évolution des séquences.
    3. L’approche par le « changement structurel » : cette approche consiste à rapporter la conduite des mini-publics à la configuration structurelle des rapports de force au sein même des institutions et des secteurs d’action publique. L’influence des propositions émises par les assemblées citoyennes ne peut alors être comprise qu’à la lumière de leur enrôlement dans des rapports de force et donc des dysmétries plus larges. Concrètement, cette approche pose la question de la « traduction » des dispositifs : comment les propositions et avis s’encastrent-ils dans des modes de pilotage bureaucratique et politique qui encadrent leur circulation dans l’action publique ? Qui s’autorise à filtrer les propositions et à garantir leur mise en œuvre ?

    7Vincent Jacquet et Ramon Van der Does13 constatent alors que la troisième approche est à la fois la plus prometteuse et la moins pratiquée. La plus prometteuse, car elle permet de dépasser le simple enjeu de la « mesure » d’une prise en compte ou l’existence parcellaire de telles ou telles propositions dans des décisions très précises, ou dans d’hypothétiques séquences d’action publique difficile à isoler. La troisième approche permet ainsi de saisir les assemblées citoyennes dans une approche longitudinale qui place la focale sur les tensions internes aux institutions autour du pilotage et de la prise en compte de ces assemblées. La moins pratiquée, sûrement parce qu’elle est très coûteuse en terme empirique et théorique : elle exige la mobilisation d’un grand champ de littérature (autant en sociologie de l’action publique qu’en « democratic innovations ») et une enquête qui englobe souvent le dispositif et ses coulisses administratives.

    8Cette troisième approche a surtout le mérite, de notre point de vue, de replacer au centre du débat la question des usages stratégiques des dispositifs délibératifs par les acteurs eux-mêmes impliqués dans les rapports de force qui sous-tendent la production des politiques publiques. Sur ce point, les travaux récemment publiés de Daniel Kübler, Philippe E. Rochat, Su Yun Woo et Nico van der Heiden14démontrent qu’un tel chantier de recherche reste encore largement à construire. L’équipe suisse propose d’analyser l’utilisation des mini-publics par les municipalités de Suisse alémanique (N = 1 505), sur une période donnée (2000-2012). Ils produisent ainsi des données qualitatives et quantitatives sur un total de 362 mini-publics locaux. Ils cherchent alors à identifier les raisons qui poussent les autorités locales à adopter (ou pas) ces mini-publics. Ils construisent pour ce faire une grille d’analyse en 5 hypothèses et 12 variables, qui leur permettent notamment d’organiser une série de régressions logistique.

    9Leur objectif est d’identifier les corrélations les plus solides permettant d’identifier les facteurs les plus déterminants dans la mise en place des mini-publics. Ils énoncent alors un effet d’alignement de plusieurs variables :

    « Notre analyse des facteurs associés à la mise en place des mini-publics montre que les municipalités les plus susceptibles d’avoir recours aux mini-publics sont celles qui
    (1) ne véhiculent pas la tradition participative et délibérative de la démocratie unitaire (incarnée par l’existence du système d’assemblée des citoyens)
    (2) dont les services publics sont soumis à une pression de croissance,
    (3) qui comptent un grand nombre de groupes politiques différents et des liens solides avec les partis et les communautés
    (4) qui disposent d’administrateurs publics professionnels et favorables aux réformes et, enfin,
    (5) qui sont suffisamment riches pour engager des prestataires professionnels pour faciliter l’organisation des mini-publics15. »

    10L’équipe suisse soulève ainsi l’idée d’une configuration politique d’ensemble qui expliquerait l’adoption de mini-publics délibératifs, qu’elle qualifie de « logique pragmatique de gouvernabilité ». Résumons cette logique : les autorités publiques locales adoptent des mini-publics sur des dossiers « chauds », où la pression est intense, mais uniquement lorsqu’elles ont la garantie que le pilotage interne de ces dispositifs sera suffisamment robuste16 pour que leur organisation ne déborde pas du cadre prévu. Ainsi, « la gouvernance participative apparaît comme un outil permettant de discerner l’opinion publique latente sur des choix politiques potentiellement conflictuels afin de créer un soutien en adaptant les politiques à ce que l’on peut anticiper comme acceptable pour les principaux groupes politiques présents dans une juridiction »17. Les propositions servent moins à « fabriquer » des politiques publiques, qu’à identifier des sujets sur lesquels des résistances sont à anticiper. Il importe moins de répondre aux propositions (responsiveness) que d’être en mesure d’adapter les décisions aux zones de turbulences identifiées et produisant notamment des justifications adaptées (accountability).

    11Le croisement de ces travaux de recherche récents nous amène donc à éclaircir une position de recherche : pour comprendre la manière dont les assemblées citoyennes existent (ou pas) dans les rapports de force qui sous-tendent le « policy-making », il convient de prêter davantage attention à leur insertion politique et institutionnelle. L’étude des propositions concrètes des dispositifs n’a d’intérêt véritable que si elle est replacée en permanence dans une compréhension approfondie des conditions de production et de pilotage des dispositifs, qui sont eux aussi l’objet de conflits. C’est d’ailleurs, à notre sens, le manque essentiel des travaux que nous venons d’inventorier : ils ne prêtent pas suffisamment attention aux « politiques d’organisation » définies comme « la distribution des tâches, des rôles et des responsabilités au sein des administrations d’État ou, de manière plus générique, les modes de spécialisation des organisations publiques »18 qui conditionnent l’usage des propositions citoyennes. Il nous semble donc crucial d’introduire plus fermement dans les recherches la manière dont la prise en charge administrative de la participation publique et, plus spécifiquement des assemblées citoyennes, change de forme au gré des « manipulations de la machine administrative »19 et explique la manière dont les propositions sont « traitées ». Le rapport de force concerne alors autant le thème sur lequel s’exprime l’assemblée, que la conduite de l’assemblée elle-même.

    I. Un schéma institutionnel bien connu en France : le cas des conseils régionaux

    12Notre convergence avec les perspectives de recherche développées plus avant ne relève pas que d’un accord théorique. Comme nous l’avons souligné dans l’introduction, c’est bien à partir de nos travaux et de nos résultats empiriques sur le déploiement de dispositifs de démocratie participative dans les conseils régionaux français que nous avons construit cette conviction scientifique : l’insertion institutionnelle, les usages et donc les effets des dispositifs participatifs constituent largement des angles morts de leur production. Dit autrement, nous avons pu identifier un déséquilibre quasi systématique entre le soin apporté à la procédure (comment participe-t-on ?) et celui accordé aux mécanismes de prise en compte (comment va-t-on traiter les résultats de la participation et quelles réponses apportées ?). Nous proposons ici de schématiser nos grands résultats d’enquête.

    13Une telle affirmation peut sembler surprenante : pourquoi concevoir et mettre en œuvre des dispositifs qui n’auraient pas d’utilité ? Ce paradoxe tient notamment au décalage vis-à-vis de l’omniprésence des impératifs d’efficacité et de rationalisation dans la conduite des politiques publiques. Le paradoxe n’est qu’apparent : l’utilité des dispositifs n’est pas à rechercher du côté de leurs effets décisionnels, mais du côté de leur existence même, dans la « monstration20 » du processus participatif et dans leur insertion dans des rapports de force plus vastes. C’est cette idée que nous exprimons en affirmant que les politiques participatives sont des politiques de l’offre21, c’est-à-dire des politiques qui ne visent pas à répondre à un « problème » ou à une « demande », mais à démontrer que les citoyens participent, en leur accordant la possibilité réelle de transiter dans une multitude de dispositifs participatifs.

    14Pour le comprendre, revenons sur nos cas d’études que sont les conseils régionaux français. Après la « vague rose » des élections régionales en 2004, plusieurs conseils régionaux, notamment Poitou-Charentes et Rhône Alpes, se lancent dans la mise en place d’une « démocratie participative ». Si les configurations politiques et territoriales sont très différentes (le leadership de Ségolène Royal d’un côté et une coalition de gauche plurielle au sein de laquelle le parti communiste trouve dans la participation un moyen d’exister), ces deux régions expérimentent des dispositifs participatifs, dont des « mini-publics », encore très peu nombreux en France à cette époque, et donnent ainsi corps à des « politiques participatives ».

    15L’analyse de ces politiques a montré que les dispositifs sont conçus et mise en œuvre par des acteurs publics et privés qui sont à des degrés divers des entrepreneurs de la participation. Au sein de cette nébuleuse participative, les professionnels de la participation, qu’ils soient agents publics ou consultants, jouent un rôle crucial. Bien souvent, ces entrepreneurs conçoivent et/ou mettent en œuvre les dispositifs. Ils peuvent être analysés comme des « faiseurs de mode » qui façonnent l’air du temps participatif à l’aide de guides, de formations, de trophées, mais aussi comme des entrepreneurs qui intéressent d’autres acteurs – en premier lieu des élu·e·s – à l’expérimentation des dispositifs participatifs. Les signes d’institutionnalisation semblent alors se multiplier : création de vice-présidences à la participation citoyenne, de budgets dédiés et surtout d’emplois publics voire de services spécialisés, n’ayant pas d’autres missions que celle d’organiser la participation22, en s’appuyant le plus souvent sur la consolidation d’un « marché de la participation »23.

    16Au sein des institutions régionales, on observe alors un découplage entre ces professionnels de la participation et les acteurs en charge des autres politiques sectorielles, correspondant bien souvent aux compétences régionales (transports, aménagement, éducation, etc.). Pour expérimenter les dispositifs, ces professionnels font donc face à une contrainte : ils doivent arrimer la production et la mise en œuvre des dispositifs à des enjeux sectoriels, faute de quoi ils sont conduits à déployer des dispositifs « autoréférencés » tels que les ateliers citoyens de conception et d’évaluation de la politique participative. Cette configuration institutionnelle a deux conséquences essentielles.

    17Premièrement, les professionnels de la participation doivent assumer systématiquement l’incertitude décisionnelle des dispositifs. En effet, lorsqu’ils pilotent un dispositif participatif sur un enjeu sectoriel, l’objectif des professionnels demeure prioritairement procédural et communicationnel : il s’agit de démontrer que la participation a eu lieu. À l’inverse, ils n’ont pas la main sur la conduite des politiques publiques, et n’ont donc aucune possibilité de garantir une quelconque issue décisionnelle au processus participatif, tout au plus peuvent-ils s’engager dans un suivi bureaucratique. Peu à peu, l’absence d’effets sur la décision n’est plus un problème en soi, mais une dimension indépassable des dispositifs, l’essentiel étant de démontrer la participation a eu lieu, et que le public était là, présent et participatif24. Deuxièmement, les professionnels de la participation font de l’expérimentation et de l’innovation en matière de dispositifs participatifs la condition de leur survie professionnelle et de leur existence institutionnelle. En effet, les responsables et administratifs et politiques sectoriels sont, eux aussi, en mesure de produire des dispositifs participatifs correspondant à leurs attentes. C’est pourquoi les professionnels sont engagés dans une surenchère permanente pour l’innovation qui les distingue et permet de se présenter comme les garants de la « vraie » participation au sein du conseil régional. Dans les années 2000, ce souci de l’innovation et de la distinction a fortement conditionné l’expérimentation des « mini-publics » dans les collectivités territoriales.

    18Ainsi, l’institutionnalisation de la participation au sein des conseils régionaux débouche sur un découplage croissant entre la sophistication procédurale des dispositifs liée à la professionnalisation des acteurs qui en ont la charge et l’effet décisionnel des processus participatifs qui dépend largement des dynamiques sectorielles et territoriales.

    19Dans cette configuration organisationnelle, marquée par un découplage entre politique participative et politiques sectorielles, chaque dispositif participatif suit donc une trajectoire spécifique. Son design dépend de l’agency bureaucratique et politique, de la conflictualité propre à chaque sous-système d’action publique25. Dès lors, s’il est toujours possible que ces dispositifs produisent des effets, directs ou indirects, sur l’action publique, ces effets ne tiennent pas à la qualité procédurale du dispositif, mais à des contingences liées aux rapports de force ou à la congruence entre des intérêts sectoriels et ceux des entrepreneurs de la participation. Dans le cas précis des mini-publics délibératifs26, la prise en compte des « avis citoyens » reste donc tributaire de rapports de force qui les dépassent, et ne varie pas en fonction du degré de professionnalisme dans leur conduite.

    20Notre cadre d’analyse a toujours eu l’ambition de présenter les conseils régionaux, non comme des cas à part, mais bien comme des révélateurs d’une tendance plus vaste à l’absorption institutionnelle de la production des dispositifs participatifs. Principalement animée par un processus de rationalisation instrumentale, cette absorption implique des acteurs publics et privés, donnant à voir une offre de participation alimentée sans but précis, à la faveur des rapports de force (sectoriels) suscités par ceux qui entendent en être les « ingénieurs ». Dans cette logique d’offre, les dispositifs participatifs cherchent davantage à coopter des publics qu’à ouvrir des possibilités d’interpellation et d’expression des problèmes publics. Les mini-publics sont alors emblématiques de l’ouverture des forums aux profanes, tenus de manière quasi systématique en parallèle d’arènes décisionnelles demeurant quant à elle fermées.

    II. La CCC : la nationalisation du schéma de déprise institutionnelle ?

    21C’est à partir de ces cadres d’analyse que nous abordons très logiquement la mise en place de la Convention citoyenne pour le climat (CCC). Sans jamais nier son caractère inédit et son ampleur, notre schéma d’analyse nous permet ici d’avancer un faisceau d’hypothèses et de pistes de recherche la concernant. Soyons clair : nous n’avons jamais pris part, ni de près ni de loin, aux travaux de recherche conduits sur la Convention, qui fournissent un corpus solide de connaissances en sciences sociales sur sa conduite. Toutefois, il nous semble que les recherches en cours sur la CCC gagneraient à intégrer davantage les enseignements de la configuration institutionnelle que nous avons pu schématiser dans le cas des conseils régionaux, et plus largement à l’approche par le « changement structurel ».

    22Notre point de départ est simple, et consiste à prendre au sérieux la question suivante : comment expliquer la trajectoire décisionnelle de la CCC ? Il ne s’agit pas pour nous d’entrer dans les débats et les controverses sur les décalages entre les propositions citoyennes et la loi de transition écologique qui en découle officiellement. Notre objectif est davantage de souligner l’importance des « politiques d’organisation » qui sous-tendent le pilotage de la participation au sein et autour de l’appareil d’État pour saisir le passage des propositions de la CCC à la loi finalement élaborée.

    23Il convient, avant toute chose, de lever une ambiguïté sur notre posture. Nous ne voulons d’aucune manière nous cantonner à un « dévoilement », qui prendrait des allures de prophétie autoréalisatrice : ayant identifié un schéma de déprise institutionnelle dans le cas des mini-publics régionaux, nous chercherions à tout prix à l’identifier à une autre échelle. Notre démarche a été toute autre, et répond en réalité à deux constats que nous avons pu faire, comme de nombreux autres observateurs distants de la CCC. Premièrement, l’annonce surprise du président de la République de soumettre les propositions de la Convention « sans filtre, c’est-à-dire sans intervention du gouvernement, au vote du Parlement, à référendum ou traduites en mesures réglementaires »27 détonne. Habitués à enseigner à nos étudiants la complexité et la stabilité des rouages de la décision publique, nous avons été logiquement interpelés et intrigués par cette annonce. Deuxièmement, nous avons été frappés de constater que cette question des modalités concrètes de la prise en compte des propositions est restée dans le flou tout au long de la CCC. Nous n’identifions aucune précision sur la manière dont les propositions seraient amenées à circuler entre les commissions parlementaires, les arènes interministérielles ou le Conseil d’État. Ce flou persistant n’a pourtant pas découragé les 150 citoyens tirés au sort. Pris dans l’expérience, et selon les données de recherche mises à disposition (Fig. 1), ces derniers semblent raisonnablement optimistes sur l’écoute que leur accordera le gouvernement : la valeur médiane de confiance (5) est la plus forte à l’entrée dans le dispositif (20 %) en octobre 2019, et l’écrasante majorité des répondants se situent entre les valeurs 5 et 7. Toutefois, sans bouleverser les niveaux de confiance, il semble que l’expérience du dispositif la renforce un peu : en juin 2020, les valeurs 6, 7 et 8 connaissent les progressions les plus significatives, et les valeurs de défiance (0-4) reculent. Toutefois, la confiance est loin d’être totale. Comme les participants tirés au sort à la sortie du dispositif, nous étions tout à fait curieux de suivre la trajectoire des propositions. Et c’est dans ce cadre que nous avons alors commencé à reprendre nos outils d’analyse pour tenter d’y voir plus clair.

    Fig. 1 – le niveau de confiance des participants de la CCC dans « l’engagement du gouvernement à prendre en compte vos décisions » (en pourcentage)28.

    Image

    24Nous ne proposerons ici que des pistes d’analyse, reposant sur un travail d’enquête en cours, et encore inabouti. Nos résultats intermédiaires nous invitent toutefois à défendre une idée claire : un schéma de déprise institutionnelle semble bien pouvoir être appliqué à la tenue de la CCC.

    25Il faut, pour cela, restituer quelques éléments fondamentaux de compréhension des « politiques participatives » au sein de l’État français. Ces dernières se structurent historiquement à partir des secteurs d’action publique, et en particulier à partir du secteur de l’environnement dès les années 199029. Peu à peu, chaque secteur (environnement, politique de la ville, transport, bioéthique, énergie, social, etc.) voit se développer, à des degrés variables, une série de dispositifs imposés ou suggérés, mêlant de ce point de vue autorités locales et nationales. Cette construction sectorielle est d’ailleurs objectivée dans un rapport commandité par le SGMAP en 2016 au cabinet Ernst and Young, auquel nous avons été étroitement associés. Le cabinet place chaque « ministère » comme la principale instance de définition des procédures, du degré de contrainte et de sophistication des dispositifs à leur prise en compte effective30.

    26Au sein de ces sillons sectoriels, l’environnement présente une configuration spécifique liée à la constitutionnalisation d’un droit à la participation et à l’existence de la CNDP, consacrée Autorité administrative indépendante en 2002, dont le rôle est de garantir le droit à la participation du public31. Cette indépendance n’est toutefois acceptée par les parlementaires qu’à partir du moment où elle est conditionnée à une absence de contrainte décisionnelle. Toutefois, on observe tout au long des années 2000 la progression d’un projet de « conversion » de la CNDP en « haute autorité à la participation », qui pourrait étendre le principe de la garantie indépendante du débat public au-delà du secteur de l’environnement. La préparation des ordonnances portant réforme du dialogue environnemental en 2016 marque alors un tournant : l’idée est finalement écartée et les acteurs politiques manifestent une hostilité non dissimulée à la Commission (des amendements proposent de la supprimer) lui reprochant notamment de ne pas éteindre les conflits d’aménagement (Notre Dame des Landes en tête).

    27En parallèle, le thème participatif monte en puissance au sein des administrations transversales de la modernisation de l’État. À partir de 2016, le SGMAP expérimente, avec le concours de la CNDP, des mini-publics dans plusieurs domaines, dont celui du « big data en santé » que nous avons observé en 201732. Si le dispositif est formellement intégré à une vaste consultation préalable à l’élaboration d’une loi dans le domaine, pour le SGMAP, il s’agit aussi de valider une méthode d’atelier citoyen reproductible par tous les ministères. Ce processus d’institutionnalisation s’accélère avec la création en novembre 2019 d’un « centre de la participation citoyenne » au sein de la DITP (Direction interministérielle à la Transformation publique). À l’instar de ce que nous avons observé dans les conseils régionaux, la participation citoyenne acquiert, pour la première fois depuis le début de la Ve République, une place dans les organigrammes administratifs.

    28En 2017, la mise en place du Grand débat national (GDN) est pourtant marquée par un choix institutionnel inattendu : le pilotage du dispositif n’est confié ni à la CNDP, ni à la DITP. La première est rapidement marginalisée : Chantal Jouanno n’est sollicitée qu’à titre individuel, mais pas l’institution dont elle est pourtant présidente, qui se voit donc confirmer son « périmètre » environnemental. La seconde n’est pas associée : elle n’est aucunement identifiée par les cabinets des têtes de l’exécutif comme une ressource pour organiser et concevoir des assemblées citoyennes, et se trouve essentiellement occupée à construire un centre de ressource à destination des services de l’État.

    29Le GDN et la CCC présente alors le point commun de ne disposer d’aucun ancrage institutionnel réel, et de n’être porté par aucun agent de l’État « professionnalisé » en matière de participation capable de défendre ses conclusions au sein de l’appareil administratif. En réalité, le pouvoir exécutif est le seul interlocuteur et acteur véto de ces deux processus. Le GDN est confié à un système bricolé et ad hoc de « garants » sans aucune ressource, attachée au service du Premier ministre, des consultants spécialisés dans les » mini-publics » sont directement recrutés pour organiser les ateliers citoyens régionaux. Les résultats du GDN ne font l’objet d’aucune utilisation explicite – les cahiers de doléances ne sont pas étudiés, ou alors très superficiellement – sans qu’aucun acteur interne à l’État ne puisse réellement intervenir.

    30La mise en place de la CCC peut alors s’analyser dans la continuité. La Convention est pilotée par un système ad hoc, mobilisant des observateurs et des garants éminemment qualifiés et/ou médiatiques pour assurer sa « prise en compte ». Cette fois-ci, l’exécutif profite également de la CCC pour concrétiser un projet ancien de réforme d’une institution, à savoir celle du Conseil Économique Social et environnemental (CESE)33, désormais sommé d’accueillir les Conventions citoyennes. Mais l’équation institutionnelle reste la même : le pouvoir exécutif invente un système ex nihilo un système de pilotage du dispositif, qui ne s’appuie sur aucun des acteurs disposant d’une forme d’expertise ou de légitimité en matière de participation.

    31Un schéma de déprise institutionnelle commence alors à se matérialiser : un dispositif délibératif extrêmement sophistiqué, dont la procédure et les résultats méritent d’être comparés à des expériences étrangères34, est neutralisé institutionnellement du fait même des « politiques d’organisation » de moyen terme. Face à cette déprise, les autres ressources mobilisables par les acteurs impliqués dans la CCC s’avèrent peu utiles. En effet, au démarrage de la Convention, la publicité donnée à la CCC et à son système de garants donne l’impression que le gouvernement s’expose, sur un sujet où il est fortement mis sous pression : s’il ne tient pas compte des propositions, il se met en danger. Selon les mots de Cyril Dion, garant le plus médiatique de la Convention, « si l’Élysée écarte les propositions des citoyens sur le climat, ça fera l’effet d’une bombe »35. Il n’en sera rien. Sans entrer dans une analyse fine de degré de prise en compte des propositions de la CCC dans la version finale du texte de loi, nous pouvons remarquer que les réactions très critiques suscitées par ce texte donnent à voir des acteurs n’ayant aucun levier d’intervention concret sur sa fabrique. Les enquêtés journalistiques se concentrent alors sur le « détricotage » des propositions, tandis que Cyril Dion ou les participant·e·s désormais réunis dans le « groupe des 150 » tentent de passer par une stratégie de scandalisation (pétition, communiqués). S’ouvre alors un jeu classique d’évitement du blâme, où les responsables gouvernementaux valorisent ce qu’ils ont retenu d’un processus d’écoute sélective, dont on ignore la nature et les conditions. De manière plus subtile, le chef de l’État opère même un décentrement du débat. Lorsque des journalistes le confrontent aux déceptions qu’engendre la mise à l’écart ou l’atténuation de nombreuses propositions issues de la CCC, ce dernier remet alors au centre du jeu la place du Parlement, jamais évoquée jusqu’à présent, et finit par délégitimer la procédure même de la Convention :

    « Je ne vais pas dire aux parlementaires de prendre le texte des citoyens comme vérité révélée ! [… De l’autre côté, j’ai 150 citoyens, je les respecte, mais je ne vais pas dire, parce que ces 150 citoyens ont écrit un truc, que c’est la Bible ou le Coran ou que sais-je, dans cette période si tendue je préfère même ne pas prendre ces comparaisons36 ! »

    32En qualifiant de « truc » l’avis rendu au terme d’une procédure placée sous l’œil d’observateurs avertis et cadrés par une méthodologie éminemment réflexive, le chef de l’État créé un contre-feu : le débat porte, comme lors de la mise en place de la CCC, sur la crédibilité de la procédure, et non pas sur l’absence totale de clarté des mécanismes de prise en compte des propositions. La clarté n’aura d’ailleurs que très peu bénéficié de la nomination d’un tout nouveau ministre en charge de la participation citoyenne, qui a dû « en même temps » veiller à calmer la gronde parlementaire générale et à s’assurer que les députés fassent un accueil minimal aux propositions citoyennes.

    33Nous pouvons alors nous demander jusqu’où peut se prolonger le schéma de déprise institutionnelle ? Un rapide état des lieux de la configuration institutionnelle confirme l’intérêt d’une telle question. La CNDP est désormais concentrée sur le champ de l’environnement, de son rôle réglementaire et du soutien méthodologique local. La DITP est accaparée par la constitution d’un Centre de ressource, essentiellement tournée vers les services de l’État. La loi du 15 janvier 2021 a parachevé le rôle du CESE dans l’animation et le pilotage de futures conventions citoyennes. Tirons une conclusion simple : tout est prêt, en terme organisationnel, pour que l’appareil d’État multiplie, encore en encore, les signes permettant de montrer qu’il continue de « prendre au sérieux » l’inclusion des citoyens, sans jamais courir le risque de perdre le contrôle des mécanismes de « prise en compte ». Cette sécurisation passe par une sorte de division et de hiérarchisation des enjeux : les cadres règlementaires et le pilotage professionnalisé de la participation se concentrent sur le « low politics » (les débats d’aménagement, les routines administratives, la préparation des projets de loi) ; les modes de pilotage directement supervisé par l’exécutif, et plaçant une instance consultative sans moyen de contrainte en guide d’intermédiaire, s’imposent sur toute affaire touchant au « high politics », c’est-à-dire aux sujets impliquant de potentiels changements structurels dans les orientations de l’action publique.

    34Analysée depuis ce point de vue, la CCC confirme une forme de « nationalisation » d’une situation que nous avions identifiée au sein des régions : d’un côté, il s’agit du dispositif le plus élaboré, ambitieux, délibératif et réflexif de tous les dispositifs jamais mis en place en France ; d’un autre côté, son organisation marque l’apothéose d’un processus de « reflux » en matière d’organisation administrative de la participation, avec la délégitimation de la CNDP dans son rôle (potentiel) de « haute autorité à la participation » et la forte personnalisation du dispositif (de son existence à ses conséquences toute la trajectoire de la CCC dépend de la volonté présidentielle37). Les recherches à venir sur le dispositif gagneraient sûrement à suivre ce sillon de l’agency bureaucratique et politique au sein de l’État, pour livrer une analyse de ses « effets », qui ne peuvent définitivement pas se limiter à des enjeux moraux (la trahison des gouvernants).

    Conclusion : la trajectoire institutionnelle des assemblées citoyennes, un chantier de recherche qui reste à mener

    35Lorsqu’on réencastre l’étude des assemblées citoyennes dans celle des ressorts institutionnels de la prise de décision publique, une idée s’impose : quel que puisse être le niveau de sophistication procédurale des assemblées citoyennes, leur « trajectoire décisionnelle » se joue largement en dehors de leur qualité délibérative. Les dispositifs, en eux-mêmes, ne sont jamais des facteurs de changement, mais doivent impérativement être saisis dans la continuité d’une institutionnalisation (en trompe-l’œil) de la participation citoyenne dans l’appareil d’État.

    36Cette idée n’est pas propre à la CCC et semble largement partagée aujourd’hui parmi les chercheurs mobilisés sur la question. Pour ne prendre qu’un exemple, Ank Michels et Harmen Binnema avertissent d’une tendance potentiellement problématique, faisant largement écho à ce que nous venons d’évoquer, à propos du G1000 en Belgique :

    « If deliberative democracy could indeed offer a possible remedy for declining levels of satisfaction with the institutions and processes of representative democracy, it must be seen to have substantive and durable effects. Otherwise, deliberative forums such as the G1000s may, at best, remain interesting experiments with little significance for democracy. »38

    37Face à ce constat, désormais largement partagé, on pourrait imaginer que les innovations s’arrêtent faute de débouchés. Pourtant, hier en régions comme aujourd’hui au sein de l’État, l’absence d’effets décisionnels n’enraye jamais la production des dispositifs participatifs, et n’entrave pas l’institutionnalisation de la participation. Dès lors, c’est bien le paradoxe d’une participation sans effet qu’il convient d’explorer. Ces quelques pistes d’analyse ne sont ni abouties, ni fondées sur une recherche empirique satisfaisante à ce stade. Elles ont simplement pour ambition de démontrer qu’une analyse du lien entre assemblées citoyennes et policy-making ne peut pas faire l’économie d’une perspective longitudinale, multifactorielle, permettant de saisir dans un même mouvement comment ces assemblées existent à la faveur de rapports de force spécifiques, et comment leur prise en compte est conditionnée par ces mêmes rapports de force. Ainsi, c’est bien l’état du rapport de force, et la configuration de l’agency institutionnel, qui détermine la trajectoire des dispositifs participatifs.

    38De ce point de vue, il nous semble crucial de ne pas uniquement concentrer l’effort scientifique sur l’analyse et sur la comparaison du design de ces dispositifs, mais de le déployer également sur les politiques d’organisation de la participation au sein des appareils d’États. Contrairement à une idée trop répandue, un tel propos ne repose pas sur une critique a priori de toute initiative participative39 qui, dans le cas présent, consisterait à ne les considérer que comme des gadgets voués par avance à se briser sur les penchants autoritaires de la Ve République. Cette approche donne certes à voir les ruses, les stratégies des gouvernants, et les usages de ces dispositifs, mais elle permet aussi de saisir les points d’accroche que peuvent saisir les « contestataires ». Plus largement, ces dispositifs alimentent l’idée selon laquelle l’organisation même de l’État est bien un enjeu politique tout aussi important que l’invention d’innovations démocratiques. Défendre les assemblées citoyennes conduit ainsi inévitablement à défendre une « politique d’organisation » alternative plus globale, en admettant qu’il devient absurde et de plus en plus couteux de donner le change sans changer la donne. Toute la difficulté ici est que la CCC est le produit des institutions de la Ve République qui tout à la fois permettent et entravent ce type de dispositif. Dès lors, il est peu probable qu’en l’absence de changements institutionnels préalables les futures expérimentations connaissent d’autres trajectoires décisionnelles, et cela alors même que les entrepreneurs de la participation aiment à rêver que les dispositifs participatifs transforment les représentations et les pratiques des institutions.

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    Gourgues G., 2010a, Le consensus participatif. Les politiques de la démocratie dans quatre régions françaises, Thèse de doctorat en science politique, Université de Grenoble.

    Gourgues G., 2010b, « Studying the region as a space for democracy: a sociological approach of regional politics », Regional and Federal Studies, 20 (3), p. 353-369.

    Gourgues G., 2012, « Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français », Participations, 1 (2), 2012, p. 30-52.

    10.3917/parti.002.0030 :

    Gourgues G., 2018, « Quand la participation est victime de ses “effets”. Vie et mort du tournant social et participatif de la politique de formation professionnelle en PACA (2004-2015) », Pôle Sud, 49 (2), p. 25-40.

    Gourgues G., Mazeaud A., 2017, « Peut-on délibérer du “Big Data en santé” sans controverser ? Retour sur l’expérience d’un atelier citoyen français », Revue Française des Affaires sociales, 4, p. 95-116.

    10.3917/rfas.174.0095 :

    Gourgues G., Mazeaud A., 2018a, « Quantifier la démocratie participative. Pratiques et usages de la mise en chiffre de la démocratie participative », in Gourgues G., Mazeaud A. (dir.), L’action publique saisie par ses publics : gouvernement et (dés)ordre politique, Presses du Septentrion.

    Gourgues G., Mazeaud A., 2018b, « Une décennie de démocratie participative régionale, pour rien ? », in Kernalegenn T., Pasquier R. (dir.), 30 ans de démocratie régionale. Des régions pour quoi faire ?, Berger-Levrault, p. 185-199.

    Gourgues G., Mazeaud A., Nonjon M, 2021, “From the participatory turn of administrations to the bureaucratisation of participatory democracy: Study based on the French case”, International Review of Administrative Sciences.

    10.1177/00208523211003122 :

    Jacquet V., Van der Does R., 2021, “Deliberation and policy-making: Three ways to think about minipublics’ consequences”, Administration & Society, 53 (3), p. 468-487.

    10.1177/0095399720964511 :

    Kübler D., Rochat P. E., Woo S. Y., Van der Heiden N. (2020), « Renforcer la gouvernabilité plutôt qu’approfondir la démocratie : les raisons qui amènent les gouvernements locaux à introduire la gouvernance participative », Revue Internationale des Sciences Administratives, 86 (3), p. 427-444.

    10.3917/risa.863.0427 :

    Mazeaud A., 2010, La fabrique de l’alternance. Poitou-Charentes et la démocratie participative (2004-2010), Thèse de doctorat en science politique, Université de La Rochelle.

    Mazeaud A., Nonjon M., 2018, Le marché de la démocratie participative, Éd. du Croquant, 2018.

    Mazeaud A., Sa Vilas Boas M.-H., Berthomé G., 2012, « Penser les effets de la participation sur l’action publique à partir de ses impensés », Participations, 1 (2), p. 5-29.

    10.3917/parti.002.0005 :

    Michels A., Binnema H., 2019, “Assessing the impact of deliberative democratic initiatives at the local level: a framework for analysis”, Administration & Society, 51 (5), p. 749-769.

    10.1177/0095399718760588 :

    O’Miel J., Gourgues G., Mazeaud A., Nonjon M., Parizet R., 2017, « Une sociologie critique de la démocratie participative est-elle utile ? », Participations, 3(3), p. 221-242.

    Ollivier-Trigalo M., Piechaczyk X., 2001, Évaluer, débattre ou négocier l’utilité publique ?, IFSTTAR/INRETS, n° 233.

    Pollitt C., 1984, Manipulating the Machine. Changing the Pattern of Ministerial Departments 1960-1983, Londres, Allen & Unwin.

    Smith G., 2009. Democratic innovations: Designing institutions for Citizen participation. Cambridge University Press.

    10.1017/CBO9780511609848 :

    Notes de bas de page

    1 Mercredi 19 septembre 2007, Charbonnières-les-bains, Notes de terrain.

    2 Cet article s’appuie notamment sur deux thèses de science politique consacrées à la démocratie participative dans les conseils régionaux français (Gourgues 2010a ; Mazeaud 2010). Ces réflexions ont par la suite été prolongées par des travaux communs (Gourgues, Mazeaud, 2017 ; 2018a ; 2018b ; Gourgues, Mazeaud, Nonjon 2021).

    3 L’analyse est souvent valable pour d’autres dispositifs participatifs, mais il faut admettre qu’il est rare que les autres dispositifs atteignent un tel niveau de sophistication procédurale et un tel niveau de déconnexion avec l’action publique.

    4 F. Fischer, “Participatory Governance as Deliberative Empowerment. The Cultural Politics of Discursive Space”, The American Review of Public Administration, 36 (1), 2006, p. 19-40 ; A. Fung, “Minipublics: Deliberative Designs and Their Consequences”, in Rosenberg SW (eds.) Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern? Palgrave Macmillan, 2007, p. 159-183.

    5 J. Fishkin, When the People Speak. Deliberative Democracy & Public Consultation, Oxford University Press, 2009.

    6 V. Jacquet, R. Van der Does, Deliberation and policy-making: Three ways to think about minipublics’ consequences”, Administration & Society, 53 (3), 2021, p. 471.

    7 A. Mazeaud, M.-H. Sa Vilas Boas, G. Berthomé, « Penser les effets de la participation sur l’action publique à partir de ses impensés », Participations, 1 (2), 2012, p. 5-29.

    8 J. Font, G. Smith, C. Galais, P. Alarcon, “Cherry-picking participation: Explaining the fate of proposals from participatory processes”, European Journal of Political Research, 57 (3), 2018, p. 615-636.

    9 G. Smith, Democratic innovations: Designing institutions for Citizen participation. Cambridge University Press, 2009.

    10 J. Font, G. Smith, C. Galais, P. Alarcon, op. cit., p. 619.

    11 V. Jacquet, R. Van der Does, op. cit., p. 468-487.

    12 L. Boussaguet, « Participatory mechanisms as symbolic policy instruments? », Comparative European Politics, 14 (1), 2016, p. 107-124.

    13 V. Jacquet, R. Van der Does, op. cit., p. 468-487.

    14 D. Kübler, P. E. Rochat, S. Y. Woo, N. Van der Heiden, « Renforcer la gouvernabilité plutôt qu’approfondir la démocratie : les raisons qui amènent les gouvernements locaux à introduire la gouvernance participative », Revue Internationale des Sciences Administratives, 86 (3), 2020, p. 427-444.

    15 Ibid., p. 439.

    16 Les auteurs notent à ce propos : « En outre, il est raisonnable de supposer que les mini-publics font désormais partie intégrante d’une pratique professionnelle menée par les acteurs administratifs »

    17 D. Kübler, P. E. Rochat, S. Y. Woo, N. Van der Heiden, op. cit., p. 427-444.

    18 P. Bezes, P. Le Lidec, « Politiques de l’organisation », Revue française de science politique, 66 (3), 2016, p. 407-433.

    19 C. Pollitt, Manipulating the Machine. Changing the Pattern of Ministerial Departments 1960-1983, Londres, Allen & Unwin, 1984.

    20 T. Alam, J. Godard, « Réformes sectorielles et monstration de la modernité », Politix, 3, 2007, p. 77-100.

    21 G. Gourgues, « Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français », Participations, 1 (2), 2012, p. 30-52.

    22 G. Gourgues, A. Mazeaud, M. Nonjon, « From the participatory turn of administrations to the bureaucratisation of participatory democracy: Study based on the French case », International Review of Administrative Sciences, 2021.

    23 A. Mazeaud, M. Nonjon, Le marché de la démocratie participative, Éd. du Croquant, 2018.

    24 G. Gourgues, A. Mazeaud « Quantifier la démocratie participative. Pratiques et usages de la mise en chiffre de la démocratie participative », in G. Gourgues, A. Mazeaud, L’action publique saisie par ses publics : gouvernement et (dés)ordre politique, Presses du Septentrion, 2018, p. 155-174.

    25 G. Gourgues, op. cit., 2012, p. 30-52 ; G. Gourgues, « Quand la participation est victime de ses “effets”. Vie et mort du tournant social et participatif de la politique de formation professionnelle en PACA (2004-2015) », Pôle Sud, 49 (2), 2018, p. 25‑40.

    26 Pour une étude de cas concernant Rhône-Alpes, voir notamment G. Gourgues, « Studying the region as a space for democracy: a sociological approach of regional politics », Regional and Federal Studies, 20 (3), 2010, p. 353-369.

    27 A. Garric, « La convention lancée pour sortir de la crise des “gilets jaunes” doit élaborer des propositions “sans filtre” », Le Monde, 7 octobre 2019.

    28 Les données sont issues de deux questionnaires conçus par les animateurs de la CCC : questionnaire d’entrée de la session 1, 4 octobre 2019 (N =157) ; questionnaire de sortie de la session 7, 19 juin 2020 (N =92). Données complètes mises à disposition par le GIS, [https://www.participation-et-democratie.fr/donnees-de-recherche-sur-la-convention-citoyenne-pour-le-climat-par-session].

    29 M. Ollivier-Trigalo, X. Piechaczyk, Évaluer, débattre ou négocier l’utilité publique ?, IFSTTAR/INRETS, n° 233, 2001.

    30 Dans les bilans du mandat présidentiel en cours, le ministère de l’économie et des finances est ainsi gratifié de 11 « démarches » participatives, mélangeant la consultation en ligne sur la Loi Numérique, la consultation publique sur le droit de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, mais également une série d’initiatives d’écoute des usagers, d’ouvertures des données, etc.

    31 C. Blatrix, « Genèse et consolidation d’une institution : le débat public en France », in M. Revel et al. (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, « Recherches », 2007, p. 43-56.

    32 G. Gourgues, A. Mazeaud, « Quantifier la démocratie participative. Pratiques et usages de la mise en chiffre de la démocratie participative », in G. Gourgues, A. Mazeaud (dir.), L’action publique saisie par ses publics : gouvernement et (dés)ordre politique, Presses du Septentrion, 2018.

    33 Le projet remonte à 2017 ; voir notamment M. Noblecourt, « Le CESE, qui a échappé à la suppression, veut faire peau neuve », Le Monde, 11 juillet 2017.

    34 D. Courant, « Des mini-publics délibératifs pour sauver le climat ? Analyses empiriques de l’Assemblée citoyenne irlandaise et de la Convention citoyenne française », Archives de Philosophie du Droit, 62, 2020, p. 485-507.

    35 L’Obs, 4 octobre 2019.

    36 Déclaration d’Emmanuel Macron lors de l’interview accordée à Brut, 4 décembre 2020.

    37 Voir en ce sens ; « La convention citoyenne pour le climat est profondément monarchique », Reporterre, 5 février 2020.

    38 A. Michels, H. Binnema, “Assessing the impact of deliberative democratic initiatives at the local level: a framework for analysis”, Administration & Society, 51 (5), 2019, 749-769.

    39 J. O’Miel, G. Gourgues, A. Mazeaud, M. Nonjon, R. Parizet, « Une sociologie critique de la démocratie participative est-elle utile ? », Participations, 3(3), 2017, 221-242.

    Auteurs

    • Guillaume Gourgues

      Université Lyon 2, TRIANGLE

    • Alice Mazeaud

      La Rochelle Université, LIENSS

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    Table des matières

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    2018

    Rethinking Flow Beyond Control

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    An Outreach Legal Essay

    Jean-Sylvestre Bergé

    2021

    Circulations de normes et réseaux d’acteurs dans la gouvernance internationale de l’environnement

    Circulations de normes et réseaux d’acteurs dans la gouvernance internationale de l’environnement

    Sandrine Maljean-Dubois (dir.)

    2017

    Solidarité et droit de l’Union européenne : un principe à l’épreuve

    Solidarité et droit de l’Union européenne : un principe à l’épreuve

    Estelle Brosset, Rostane Mehdi et Nathalie Rubio (dir.)

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    Quel droit pour l’adaptation des territoires aux changements climatiques ?

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    L’expérience de l’île de La Réunion

    Anne-Sophie Tabau (dir.)

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    Le contrôle de constitutionnalité des décisions de justice : une nouvelle étape après la QPC ?

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    2017

    La démocratie connectée : ambitions, enjeux, réalité

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    2018

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    2019

    Systèmes de contrôle de constitutionnalité par voie incidente et protection des personnes en situation de vulnérabilité

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    Approche de droit comparé

    Caterina Severino et Hubert Alcaraz (dir.)

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    Le droit international de la reconnaissance, un instrument de décolonisation et de refondation du droit international ?

    Le droit international de la reconnaissance, un instrument de décolonisation et de refondation du droit international ?

    Albane Geslin et Emmanuelle Tourme Jouannet (dir.)

    2019

    La consultation en droit public interne

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    Fleur Dargent

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    Le contrôle de constitutionnalité des décisions de justice : une nouvelle étape après la QPC ?

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    La démocratie connectée : ambitions, enjeux, réalité

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    1 Mercredi 19 septembre 2007, Charbonnières-les-bains, Notes de terrain.

    2 Cet article s’appuie notamment sur deux thèses de science politique consacrées à la démocratie participative dans les conseils régionaux français (Gourgues 2010a ; Mazeaud 2010). Ces réflexions ont par la suite été prolongées par des travaux communs (Gourgues, Mazeaud, 2017 ; 2018a ; 2018b ; Gourgues, Mazeaud, Nonjon 2021).

    3 L’analyse est souvent valable pour d’autres dispositifs participatifs, mais il faut admettre qu’il est rare que les autres dispositifs atteignent un tel niveau de sophistication procédurale et un tel niveau de déconnexion avec l’action publique.

    4 F. Fischer, “Participatory Governance as Deliberative Empowerment. The Cultural Politics of Discursive Space”, The American Review of Public Administration, 36 (1), 2006, p. 19-40 ; A. Fung, “Minipublics: Deliberative Designs and Their Consequences”, in Rosenberg SW (eds.) Deliberation, Participation and Democracy: Can the People Govern? Palgrave Macmillan, 2007, p. 159-183.

    5 J. Fishkin, When the People Speak. Deliberative Democracy & Public Consultation, Oxford University Press, 2009.

    6 V. Jacquet, R. Van der Does, Deliberation and policy-making: Three ways to think about minipublics’ consequences”, Administration & Society, 53 (3), 2021, p. 471.

    7 A. Mazeaud, M.-H. Sa Vilas Boas, G. Berthomé, « Penser les effets de la participation sur l’action publique à partir de ses impensés », Participations, 1 (2), 2012, p. 5-29.

    8 J. Font, G. Smith, C. Galais, P. Alarcon, “Cherry-picking participation: Explaining the fate of proposals from participatory processes”, European Journal of Political Research, 57 (3), 2018, p. 615-636.

    9 G. Smith, Democratic innovations: Designing institutions for Citizen participation. Cambridge University Press, 2009.

    10 J. Font, G. Smith, C. Galais, P. Alarcon, op. cit., p. 619.

    11 V. Jacquet, R. Van der Does, op. cit., p. 468-487.

    12 L. Boussaguet, « Participatory mechanisms as symbolic policy instruments? », Comparative European Politics, 14 (1), 2016, p. 107-124.

    13 V. Jacquet, R. Van der Does, op. cit., p. 468-487.

    14 D. Kübler, P. E. Rochat, S. Y. Woo, N. Van der Heiden, « Renforcer la gouvernabilité plutôt qu’approfondir la démocratie : les raisons qui amènent les gouvernements locaux à introduire la gouvernance participative », Revue Internationale des Sciences Administratives, 86 (3), 2020, p. 427-444.

    15 Ibid., p. 439.

    16 Les auteurs notent à ce propos : « En outre, il est raisonnable de supposer que les mini-publics font désormais partie intégrante d’une pratique professionnelle menée par les acteurs administratifs »

    17 D. Kübler, P. E. Rochat, S. Y. Woo, N. Van der Heiden, op. cit., p. 427-444.

    18 P. Bezes, P. Le Lidec, « Politiques de l’organisation », Revue française de science politique, 66 (3), 2016, p. 407-433.

    19 C. Pollitt, Manipulating the Machine. Changing the Pattern of Ministerial Departments 1960-1983, Londres, Allen & Unwin, 1984.

    20 T. Alam, J. Godard, « Réformes sectorielles et monstration de la modernité », Politix, 3, 2007, p. 77-100.

    21 G. Gourgues, « Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français », Participations, 1 (2), 2012, p. 30-52.

    22 G. Gourgues, A. Mazeaud, M. Nonjon, « From the participatory turn of administrations to the bureaucratisation of participatory democracy: Study based on the French case », International Review of Administrative Sciences, 2021.

    23 A. Mazeaud, M. Nonjon, Le marché de la démocratie participative, Éd. du Croquant, 2018.

    24 G. Gourgues, A. Mazeaud « Quantifier la démocratie participative. Pratiques et usages de la mise en chiffre de la démocratie participative », in G. Gourgues, A. Mazeaud, L’action publique saisie par ses publics : gouvernement et (dés)ordre politique, Presses du Septentrion, 2018, p. 155-174.

    25 G. Gourgues, op. cit., 2012, p. 30-52 ; G. Gourgues, « Quand la participation est victime de ses “effets”. Vie et mort du tournant social et participatif de la politique de formation professionnelle en PACA (2004-2015) », Pôle Sud, 49 (2), 2018, p. 25‑40.

    26 Pour une étude de cas concernant Rhône-Alpes, voir notamment G. Gourgues, « Studying the region as a space for democracy: a sociological approach of regional politics », Regional and Federal Studies, 20 (3), 2010, p. 353-369.

    27 A. Garric, « La convention lancée pour sortir de la crise des “gilets jaunes” doit élaborer des propositions “sans filtre” », Le Monde, 7 octobre 2019.

    28 Les données sont issues de deux questionnaires conçus par les animateurs de la CCC : questionnaire d’entrée de la session 1, 4 octobre 2019 (N =157) ; questionnaire de sortie de la session 7, 19 juin 2020 (N =92). Données complètes mises à disposition par le GIS, [https://www.participation-et-democratie.fr/donnees-de-recherche-sur-la-convention-citoyenne-pour-le-climat-par-session].

    29 M. Ollivier-Trigalo, X. Piechaczyk, Évaluer, débattre ou négocier l’utilité publique ?, IFSTTAR/INRETS, n° 233, 2001.

    30 Dans les bilans du mandat présidentiel en cours, le ministère de l’économie et des finances est ainsi gratifié de 11 « démarches » participatives, mélangeant la consultation en ligne sur la Loi Numérique, la consultation publique sur le droit de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, mais également une série d’initiatives d’écoute des usagers, d’ouvertures des données, etc.

    31 C. Blatrix, « Genèse et consolidation d’une institution : le débat public en France », in M. Revel et al. (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, « Recherches », 2007, p. 43-56.

    32 G. Gourgues, A. Mazeaud, « Quantifier la démocratie participative. Pratiques et usages de la mise en chiffre de la démocratie participative », in G. Gourgues, A. Mazeaud (dir.), L’action publique saisie par ses publics : gouvernement et (dés)ordre politique, Presses du Septentrion, 2018.

    33 Le projet remonte à 2017 ; voir notamment M. Noblecourt, « Le CESE, qui a échappé à la suppression, veut faire peau neuve », Le Monde, 11 juillet 2017.

    34 D. Courant, « Des mini-publics délibératifs pour sauver le climat ? Analyses empiriques de l’Assemblée citoyenne irlandaise et de la Convention citoyenne française », Archives de Philosophie du Droit, 62, 2020, p. 485-507.

    35 L’Obs, 4 octobre 2019.

    36 Déclaration d’Emmanuel Macron lors de l’interview accordée à Brut, 4 décembre 2020.

    37 Voir en ce sens ; « La convention citoyenne pour le climat est profondément monarchique », Reporterre, 5 février 2020.

    38 A. Michels, H. Binnema, “Assessing the impact of deliberative democratic initiatives at the local level: a framework for analysis”, Administration & Society, 51 (5), 2019, 749-769.

    39 J. O’Miel, G. Gourgues, A. Mazeaud, M. Nonjon, R. Parizet, « Une sociologie critique de la démocratie participative est-elle utile ? », Participations, 3(3), 2017, 221-242.

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    Gourgues, G., & Mazeaud, A. (2022). Les assemblées citoyennes et le « policy-making ». In M. Fatin-Rouge Stefanini & X. Magnon (éds.), Les assemblées citoyennes (1‑). DICE Éditions. https://doi.org/10.4000/books.dice.10600
    Gourgues, Guillaume, et Alice Mazeaud. « Les assemblées citoyennes et le “policy-making” ». In Les assemblées citoyennes, édité par Marthe Fatin-Rouge Stefanini et Xavier Magnon. Aix-en-Provence: DICE Éditions, 2022. https://doi.org/10.4000/books.dice.10600.
    Gourgues, Guillaume, et Alice Mazeaud. « Les assemblées citoyennes et le “policy-making” ». Les assemblées citoyennes, édité par Marthe Fatin-Rouge Stefanini et Xavier Magnon, DICE Éditions, 2022, https://doi.org/10.4000/books.dice.10600.

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    Fatin-Rouge Stefanini, M., & Magnon, X. (éds.). (2022). Les assemblées citoyennes (1‑). DICE Éditions. https://doi.org/10.4000/books.dice.10440
    Fatin-Rouge Stefanini, Marthe, et Xavier Magnon, éd. Les assemblées citoyennes. Aix-en-Provence: DICE Éditions, 2022. https://doi.org/10.4000/books.dice.10440.
    Fatin-Rouge Stefanini, Marthe, et Xavier Magnon, éditeurs. Les assemblées citoyennes. DICE Éditions, 2022, https://doi.org/10.4000/books.dice.10440.
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