1Ces dernières années, les assemblées citoyennes se multiplient et ont tendance à être exaltées. Cet engouement s’explique par plusieurs raisons. Non seulement, elles sont perçues comme un remède possible aux défauts de légitimité de la démocratie représentative traditionnelle, tout en évitant ceux d’une démocratie référendaire, mais encore les propositions ou avis qu’elles délivrent sont considérés comme susceptibles de refléter assez justement les idées et opinions de la population à une échelle plus grande. Dans le même temps, et particulièrement depuis le Brexit, les procédures d’initiative populaire et de référendum ont été de plus en plus décriées en France. Elles le sont d’autant plus avec la montée en puissance du populisme auquel elles ont tendance à être associées comme formes d’expression plébiscitaire et passionnelle, au détriment de choix raisonnés.

2Les assemblées citoyennes, et autres formes de mini-publics délibératifs, seraient-elles un nouveau mode de participation plus avantageux que celui du référendum qui, ces dernières années, n’a la faveur ni des élus et décideurs politiques1, ni celle des citoyens lorsqu’ils sont eux-mêmes impliqués dans des processus délibératifs2 ? Les théoriciens de la démocratie participative et de la démocratie délibérative eux-mêmes ignorent, dans la plupart des cas, les processus référendaires3 ou les rejettent en bloc comme antithèse de la délibération4. Ces procédés n’ont d’ailleurs cessé d’être diabolisés par une partie de la doctrine5 au point que l’on peut s’interroger sur l’opportunité de défendre encore le recours aux mécanismes référendaires comme mode d’expression de la démocratie. Or, non seulement les États dans lesquels des procédures référendaires existent et fonctionnent sont de plus en plus nombreux6, mais des mécanismes de participation et d’influence directe des citoyens sur le processus normatif sont réclamés par ces derniers, notamment en France sous la forme d’un « référendum d’initiative citoyenne » (RIC)7. Les procédures référendaires seraient-elles vouées à disparaître au regard des risques plébiscitaires, démagogiques et populistes qu’elles véhiculent selon certains ? Une combinaison entre les procédures délibératives montantes et les mécanismes plus traditionnels de démocratie directe peut-elle au contraire être envisagée ? Est-elle même souhaitable ?

3Les opinions sont généralement très tranchées dans la doctrine majoritairement politiste qui s’est penchée sur ces questions. La montée en puissance des théories de la démocratie délibérative a conduit à délaisser la « démocratie de masse », et semble « tourner le dos à l’espace public élargi en tant que site possible d’une politique raisonnable »8. Avant même de tenter de répondre à ces questions, il convient d’identifier plus précisément ce que recouvrent les termes utilisés. Tout d’abord, les mécanismes de démocratie directe ou/et semi-directe sont à distinguer des formes de gouvernement qui peuvent être qualifiées de démocratie directe ou semi-directe. La démocratie directe suppose que les citoyens puissent à la fois initier des propositions, en délibérer, les amender et décider en dernier ressort d’adopter ou de rejeter le fruit de ces délibérations. Jean-Jacques Rousseau soulignait lui-même que si cette forme de gouvernement est susceptible de fonctionner à une petite échelle, elle ne peut être organisée à grande échelle. Même la multiplication d’assemblées citoyennes locales, la création d’une journée de la délibération ou encore le recours au vote par le biais d’internet ne permettent pas, malgré tout, de résoudre le problème du nombre, de la déperdition des opinions, de l’impossibilité d’organiser une délibération englobant tous les citoyens9. Si l’initiative peut être accessible à tous à travers un mécanisme d’initiative populaire, si la décision populaire peut à son tour être organisée à l’échelle d’un État, la participation directe et égalitaire des citoyens à la délibération avec possibilité d’amendement n’est pas réalisable. Cette impossibilité concrète à organiser la délibération autrement que par la représentation, ainsi que le temps nécessaire à l’exercice de la démocratie directe au quotidien, expliquent que toutes les démocraties reposent sur un fondement représentatif, plus précisément celui de la représentation électorale. Certaines démocraties comme la Suisse, en revanche, peuvent avoir des mécanismes de démocratie directe ou semi-directe influençant plus ou moins le fonctionnement du système représentatif au point de qualifier ce type de régime de démocratie de « semi-directe ». Ces instruments, mécanismes ou procédés démocratiques peuvent être distingués en fonction de la place dont disposent les représentants dans ce processus et, en particulier, le rôle joué par le Parlement. Ainsi, peuvent être qualifiés d’instruments de démocratie directe, les procédés qui permettent aux citoyens de disposer à la fois de l’initiative du processus normatif et du pouvoir de décision. Les initiatives populaires directes, dans lesquelles la proposition des citoyens entièrement rédigée est présentée directement au scrutin si le nombre requis de signatures est atteint et si les conditions de recevabilité de l’initiative sont respectées, en font partie. De même, le référendum-veto, qui permet à une minorité de citoyens de demander la suspension de l’entrée en vigueur du texte et de réunir un minimum de signatures pour qu’un scrutin sur la validation ou le rejet du texte soit organisé, peut être qualifié de procédé de démocratie directe. Le référendum abrogatif d’initiative populaire tel qu’il existe en Italie peut également être rangé dans cette catégorie puisque, si la demande est recevable, le processus ne peut être interrompu que si les promoteurs de l’initiative la retirent ou si le Parlement procède lui-même à l’abrogation de la disposition. La révocation des élus (ou recall) est également un procédé de démocratie directe car il permet à une minorité de citoyens de réunir un minimum de signatures pour qu’un scrutin sur la poursuite ou la fin du mandat de l’élu soit organisé. Dans ces trois exemples, les plus connus, la notion de procédé de démocratie directe est assimilée à celle de participation directe des citoyens.

4À l’inverse peut être qualifié, selon nous, de procédé de démocratie semi-directe, toute procédure dans lesquelles les citoyens ne maîtrisent ni l’initiative, ni la décision finale. Ainsi, les initiatives populaires indirectes, qui offrent seulement le droit à une minorité de citoyens de proposer un texte au Parlement s’ils réunissent le nombre requis de signatures, sont un instrument de démocratie semi-directe. En effet, aucun scrutin populaire n’est en principe prévu à l’issue de ce processus et les représentants restent maîtres du destin de cette proposition. De même, dans le cadre d’une procédure de référendum au sens strict, les citoyens ne maîtrisent pas le déclenchement du processus ni la question qui leur est posée. Ils ne disposent pas de l’initiative et ne peuvent s’exprimer que pour répondre à la question qui leur est présentée. Dans ces deux exemples, la place des citoyens dans le processus de participation est dépendante d’une ou de plusieurs autres autorités représentatives. Plus les procédures de participation directe des citoyens sont nombreuses et se combinent, plus le caractère représentatif du régime est susceptible d’en être affecté, en particulier si l’initiative populaire directe, le référendum-veto et la révocation populaire des élus cœxistent. Dans ce cas, l’influence sur le système représentatif est incontestable car les représentants seront en permanence obligés d’anticiper la réaction des citoyens susceptibles de s’opposer d’une manière ou d’une autre aux choix effectués en leur nom. Il en résulte que les représentants sont obligés d’être très à l’écoute des citoyens, comme cela est le cas en Suisse qui est d’ailleurs qualifiée par de nombreux auteurs de démocratie semi-directe en raison de la présence de procédures de démocratie directe à tous les niveaux10.

5Les assemblées citoyennes, pour leur part, sont, aux côtés des jurys citoyens et des sondages délibératifs, des « mini-publics » délibératifs dont la spécificité tient au fait que leurs membres sont tirés au sort. S’ils sont présentés comme une forme plus authentique de représentation des citoyens en raison de l’élaboration de critères permettant d’assurer une certaine représentativité des personnes tirées au sort, elles n’en restent pas moins une forme de représentation. Depuis quelques années, de nombreux mini-publics de ce type sont mis en place à l’initiative des autorités publiques en France, prenant notamment exemple sur les différentes assemblées ou conventions citoyennes organisées en Irlande. Si des collectivités locales toujours plus nombreuses se sont dotées d’assemblées participatives ou de conseils citoyens11, généralement composés de personnes volontaires tirées au sort à la différence des assemblées citoyennes dont la composition ne repose pas sur le volontariat, ces dernières sont apparues au niveau national plus récemment que ce soit dans le cadre du Grand débat national12, de la lutte contre le réchauffement climatique, ou encore de la campagne de vaccination contre le COVID-19. L’intérêt médiatique et l’engouement suscités par ces nouvelles modalités de participation citoyenne, du moins avant le « filtrage » des propositions de la Convention citoyenne sur le Climat opéré par le Gouvernement puis le Parlement, ont donné un coup de projecteur sur les théories de la démocratie délibérative, notamment en France13, consistant à faire primer le débat, l’échange d’arguments et la construction consensuelle de propositions, sur la simple décision.

6La montée en puissance des assemblées citoyennes au niveau local et national semble s’accompagner d’un désintérêt des représentants pour des mécanismes plus classiques et très répandus dans le monde tels que l’initiative populaire, pourtant réclamée par les « Gilets jaunes », et le référendum. Dès lors, il convient de se demander si les assemblées citoyennes peuvent valablement constituer une alternative aux procédés d’initiative populaire et de référendum (I) ou si les mécanismes de démocratie directe et semi-directe peuvent être complémentaires d’un processus d’assemblée citoyenne. Quelques expériences d’intégration d’une assemblée citoyenne à un processus de démocratie directe ou semi-directe semblent montrer que ces deux modalités loin de s’opposer pourraient utilement se compléter, notamment pour sauvegarder voire améliorer les procédures référendaires qui restent le mode d’expression démocratique le plus égalitaire (II).

I. Les assemblées citoyennes : une alternative aux procédures référendaires ?

7La crise de la démocratie représentative et la perte de confiance des citoyens envers les représentants qu’elle véhicule, favorisent l’émergence de modalités plus directes de participation citoyenne au processus d’élaboration des normes et, plus largement, à la vie politique. Au-delà des élections périodiques, les citoyens souhaitent intervenir plus directement dans la gestion des affaires publiques afin d’influencer les choix que les élus font en leur nom. Parmi ces mécanismes, la révocation populaire est un outil puissant aux mains des citoyens permettant de convoquer un élu aux urnes et de le renvoyer si la majorité des citoyens n’est pas satisfaite14. Cela peut influencer le comportement des élus pour tenir compte des souhaits des citoyens. Les autres mécanismes de démocratie directe ou semi-directe existants sont susceptibles d’agir directement sur la confection des normes et non plus sur le mandat d’un élu. Schématiquement, dans un processus d’élaboration d’une norme, trois phases peuvent être distinguées : l’initiative, la délibération15 et l’adoption/approbation transformant un vœu en acte juridique. L’initiative constitue donc la première étape du processus dans lequel l’intervention directe des citoyens est envisageable. Si les procédures d’initiative populaire se sont multipliées dans le monde depuis les années 199016, elles sont généralement très rationalisées, aboutissant souvent à en limiter fortement l’exercice ou/et à réduire leur impact sur le système représentatif en général et en tant que mode de production des normes en particulier17. La Suisse au niveau fédéral, cantonal et local, le Liechtenstein au niveau national et local mais également les États-Unis au niveau local, sont les États dans lesquels ces mécanismes sont le plus fréquemment utilisés18, même si la production normative qui en résulte reste très marginale. En revanche, de nombreuses démocraties ne sont pas dotées de dispositifs permettant aux citoyens d’être entendus soit que les procédures d’initiative populaire n’existent pas au niveau national, comme cela est le cas en Belgique et en France, soit que ces initiatives populaires ne s’adressent qu’aux parlementaires afin d’inscrire une proposition à l’ordre du jour et ne peuvent pas faire l’objet d’un référendum. Ces initiatives populaires « indirectes », par opposition aux précédentes, sont également qualifiées d’initiatives d’« agenda ». Bien que ce type de mécanisme soit fréquemment prévu dans les États, il est très mal connu19. Les référendums pour leur part sont plus souvent à l’initiative de l’exécutif que d’initiative populaire20. Leur déclenchement et, notamment le sujet sur lequel ils portent, sont généralement maîtrisés par les représentants. Or, dans la plupart des États, les gouvernements ne souhaitent pas confier directement aux citoyens une compétence qui va de l’initiative à la décision, et qui concurrence directement la procédure parlementaire ordinaire. Cette méfiance à l’encontre des citoyens et l’impossibilité pour ces derniers d’impulser des politiques publiques, de proposer des actes juridiques ou de peser sur les choix politiques autrement que par l’élection ou la manifestation, sont de plus en plus contestées. Le développement d’internet et des réseaux sociaux et le fossé croissant se creusant entre élus/gouvernants et citoyens ont conduit à faire émerger de nouvelles propositions, assez théorisées21, mais peu pratiquées jusque dans les années 200022, dont celle des assemblées citoyennes. Ainsi, en France, la Convention citoyenne sur le Climat (CCC) semble constituer le résultat à la fois d’une prise en compte de la demande citoyenne exprimée fortement dans le cadre du mouvement des Gilets jaunes et du souhait des gouvernants d’éviter des modalités de participation plus directes et incontrôlables telle que le fameux RIC. D’un autre côté, le rejet des processus référendaires a été accentué par la récupération populiste de ce mécanisme23 et la volonté d’en faire une forme puissante et brutale de résistance à la mondialisation, avec des arguments fondés sur la perte de souveraineté, l’immigration, la diffusion et l’homogénéisation des mœurs et des cultures au détriment de l’identité nationale24.

8La mise en place d’assemblées citoyennes apparaît dans ce contexte comme une alternative aux procédures référendaires ; comme une manière de donner le change à la revendication citoyenne tout en conservant une maîtrise du processus. La plupart des assemblées citoyennes sont d’ailleurs descendantes (top down) c’est-à-dire décidées par les gouvernants qui déterminent également les sujets sur lesquels ces assemblées peuvent se prononcer. Elles sont plus rarement ascendantes (bottom up) tel l’exemple du G1000 en Belgique, dont le processus a été salué notamment par les élus mais dont les propositions n’ont pas été prises en considération25. L’une des critiques que soulève cette procédure de délibération citoyenne est justement liée à l’emprise qu’ont les gouvernants ou les représentants sur ce type de processus et qui conduit à en faire des institutions dont l’existence, les missions et la portée des recommandations ou propositions qui en émanent sont entièrement déterminées par les commanditaires. Les quelques exemples français d’assemblées citoyennes révèlent en effet les ambiguïtés et faiblesses de ces processus que ce soit en termes d’organisation, de choix des experts, de détermination des propositions ou de portée de celles-ci26. Si l’accent a été mis sur le processus délibératif, comme en Islande ou en Irlande, qui est l’une des faiblesses à l’heure actuelle des procédés référendaires qu’ils soient « d’en bas » (d’initiative populaire) ou « d’en haut » (à l’initiative de l’exécutif, du parlement ou d’une minorité parlementaire)27, le reste de la procédure n’a pas été pensé pour donner du pouvoir aux citoyens, mais pour que l’exécutif et le Parlement puissent en garder la maîtrise. La légitimité même de ces assemblées, en tant qu’elles constitueraient une représentation de la population, est contestée28. Plus largement, assemblée citoyenne et mécanismes de démocratie directe ou semi-directe n’ont pas les mêmes fonctions (A) et n’offrent pas non plus les mêmes garanties démocratiques pour l’instant (B).

A. Des fonctions différentes

9Tout d’abord, les mécanismes de démocratie directe ou semi-directe n’ont pas les mêmes fonctions que celles d’une assemblée citoyenne. À la différence des initiatives populaires, par exemple, toutes les assemblées citoyennes n’ont pas vocation à initier un processus normatif. Certaines d’entre elles se présentent avant tout comme des sondages délibératifs en ce qu’elles permettent de dresser un portrait de l’opinion, à travers ces mini-publics, une fois que des arguments sont échangés autour d’un projet. D’autres visent à faire des propositions plus ou moins concrètes comme ce fût le cas de la Convention citoyenne islandaise, des assemblées citoyennes ou mixtes (composées de parlementaires et de citoyens en Irlande29) ou de la Convention citoyenne sur le Climat. Toutefois, une autorité est généralement chargée de faire le tri entre les mesures qui peuvent être retenues ou non et le Parlement peut être amené à exercer ce rôle. Dans ce cas, un rapprochement avec les initiatives populaires dites d’agenda est possible mais le champ de proposition de l’assemblée est généralement plus large et la proposition n’intervient qu’en bout de course, c’est-à-dire à l’issue des débats. Dans une procédure d’initiative populaire, la logique est différente puisque ce sont les promoteurs de l’initiative qui, dans un premier temps, vont décider entre eux des termes de la proposition, puis, dans un second temps vont présenter cette proposition au public en vue de recueillir le nombre de signatures permettant de les qualifier pour être soit présentées au Parlement (initiative populaire indirecte), soit au référendum (initiative populaire directe)30.

10Même dans le cas où une assemblée citoyenne vise à élaborer des propositions, comme l’initiative populaire, la procédure de construction de ces propositions est par essence différente. L’assemblée citoyenne a pour avantage une composition diversifiée et l’absence de pré-jugement quant aux solutions qui seront proposées et déterminées par la recherche d’un consensus, même lorsque les thèmes sur lesquelles elles sont chargées de travailler leur sont imposés. L’initiative populaire, présentée par un groupe de promoteurs, est bien plus polarisée autour du thème soutenu par ces derniers. En outre, l’initiative populaire est généralement plus ciblée et orientée que peuvent l’être, en principe, les propositions ou recommandations d’une assemblée citoyenne.

11Mise à part la force de proposition, ces mécanismes diffèrent complètement surtout en présence d’assemblées citoyennes descendantes (ou « étatiques »31), celles-ci étant les seules qui ont vocation à peser véritablement sur le débat public. Ces assemblées sont souvent pilotées par le gouvernement, que ce soit pour leur mise en place, dans leur manière de fonctionner, quant aux thèmes dont elles peuvent débattre et quant à la forme et à l’impact de leurs propositions.

12À la différence des assemblées citoyennes, qui sont ponctuelles, la procédure d’initiative populaire est généralement prévue par la Constitution, elle est même conçue comme un droit fondamental dans certains États, corrélé à la liberté d’expression ou au droit de participer aux affaires publiques32. Les initiatives populaires sont en principe précisées par la loi, ce qui peut donner lieu à un contrôle de constitutionnalité de cette dernière afin de vérifier que ce droit n’est pas excessivement restreint. Le flou entourant la mise en place d’une assemblée citoyenne laisse en revanche à ses commanditaires la possibilité d’en faire un usage d’opportunité en rapport avec un besoin des élus mais pas nécessairement en rapport avec un besoin des citoyens. Pourquoi une assemblée citoyenne, par exemple, ne serait-elle pas réunie pour réfléchir aux modalités de participation directe des citoyens aux affaires publiques ? La manipulation possible de ces assemblées citoyennes « commanditées » à des fins électoralistes notamment ou pour contourner d’autres procédures (une réforme constitutionnelle adoptée par les représentants et soumise au référendum par exemple) ne doit pas non plus être négligée.

13La question de la légitimité des propositions délivrées dans le cadre d’une assemblée citoyenne ou dans celui d’une procédure d’initiative populaire se pose également. Les propositions citoyennes doivent être soutenues par un pourcentage assez élevé de la population ou un nombre suffisamment important de citoyens : 100 000 électeurs en Suisse, 10 % des électeurs en Croatie et en Uruguay, par exemple. Ce soutien populaire vise à donner une certaine légitimité, celle du nombre censé représenter une part significative de la population. À l’inverse, l’assemblée citoyenne n’est pas censée disposer de la légitimité d’une minorité mais constituer un échantillon représentatif de la population33. Or, les propositions faites par une assemblée citoyenne et leurs recommandations ne sont que le reflet du consensus majoritaire qui s’est dégagé dans le cadre de cette seule assemblée, chaque assemblée pouvant potentiellement aboutir à ses propres conclusions34. On peut toujours se demander en quoi le soutien de milliers voire de millions de citoyens conférerait moins de légitimité à une proposition que celui d’une assemblée d’une centaine de personnes.

14S’agissant des procédures de référendum, les différences de fonctions par rapport aux assemblées citoyennes sont également frappantes. La mise en place d’une assemblée citoyenne vise à entendre des points de vue (les « voix »35) et faire éventuellement émerger un consensus alors que le référendum vise à trancher entre plusieurs propositions et donc à prendre une décision révélée par les « votes »36. Dans les référendums consultatifs, le même objectif est recherché même si, en principe, les autorités ne sont pas liées par les résultats37. Le caractère binaire de la plupart des référendums conduit à réduire le rôle des citoyens au minimum, approuver ou rejeter en bloc, sans possibilité de motiver ou de nuancer leur choix. Une assemblée citoyenne se concentre sur la phase préalable, celle de la construction d’une proposition, d’un avis ou d’une recommandation mais elle n’a pas vocation à décider et imposer un point de vue. Charles Girard souligne que l’assemblée citoyenne « ne permet toutefois pas de remplacer la délibération du peuple par une délibération à l’échelle locale. Ses membres, en effet, ne se substituent pas à l’ensemble des citoyens, appelés à se prononcer lors d’un référendum, mais plutôt aux membres des commissions législatives et des comités d’experts habituellement chargés d’élaborer les projets de loi »38.

15Cette remarque soulève la question de la légitimité des propositions faites par une assemblée citoyenne qui n’est pas comparable à la légitimité d’une décision produite par référendum lequel place tous les citoyens sur un pied d’égalité. D’où la nécessité d’ailleurs de ne pas confondre les rôles au risque de faire prévaloir une participation élitiste qui conduirait à accorder plus de crédibilité, voire plus de « légitimité démocratique », à une assemblée citoyenne qu’à la masse de l’électorat39. C’est la raison pour laquelle certains auteurs appellent à favoriser la délibération de masse afin d’améliorer le fonctionnement de la démocratie de masse40.

16Une autre différence importante tient au cadre institutionnel dans lequel assemblées citoyennes et procédures de démocratie directe ou semi-directe interviennent. Les assemblées citoyennes sont encore, dans de nombreux cas, à un stade « expérimental » et ne bénéficient pas notamment d’une garantie constitutionnelle assurant leur existence avec une certaine indépendance. Certes, le respect d’un cadre procédural offre moins de souplesse mais dans le recours aux mécanismes de référendum et d’initiative populaire il constitue le fondement d’un certain nombre de garanties démocratiques, notamment pour s’assurer que les choix exprimés par les citoyens seront l’authentique reflet de leur volonté.

B. Des garanties juridiques plus fortes dans les mécanismes de référendum et d’initiative populaire

17Quant au respect d’un cadre garantissant la valeur démocratique du procédé, les différences entre assemblées citoyennes et mécanismes de référendum ou d’initiative populaire sont de taille. Dans la plupart des États, les procédures d’initiative populaire, de référendum voire de consultation bénéficient d’un cadre normatif relativement clair. Ces procédures sont souvent prévues par les textes constitutionnels que ce soit pour les procédures nationales (France, Irlande…41), fédérales42 ou même parfois locales (Arménie43, France44, Pologne45, Portugal46, Slovaquie47…) et sont précisées généralement par des lois, voire des lois disposant d’un statut spécifique (lois organiques en France et au Portugal par exemple48). Des règles relatives à la campagne référendaire et au déroulement du scrutin sont également adoptées de même que sont prévues des autorités et commissions de contrôle, consultatifs ou juridictionnels, afin de veiller au bon déroulement de ces processus. Ainsi, en France, le Conseil constitutionnel veille au respect de la procédure de l’article 11 pour les référendums d’initiative minoritaire (appelés « référendum d’initiative partagée »49) et surveille le bon déroulement de toutes les opérations référendaires nationales50. En Italie, les missions de contrôle des propositions de référendum abrogatif et du bon déroulement des opérations référendaires sont partagées entre le bureau central près la Cour de cassation et la Cour constitutionnelle italienne51. En Irlande et au Royaume-Uni, des commissions indépendantes vérifient le bon déroulement de l’ensemble du processus référendaire et jouent un rôle majeur dans la détermination des questions posées52.

18Il semblerait en revanche que pour les assemblées citoyennes, l’encadrement soit à l’état embryonnaire et ne soit pas la priorité afin de laisser une certaine souplesse au processus. Des chartes de bonne conduite, des principes de base permettant de veiller au bon déroulement, avec mise en place de « garants », peuvent exister. Toutefois, beaucoup de garanties destinées à assurer notamment le bon déroulement des débats relèvent du « droit souple » voire sont construites, déconstruites, adaptées au fur et à mesure du déroulement de l’expérience démocratique, comme ce fut le cas dans le cadre de la CCC. Dans cette expérience, certaines règles du jeu ont été modifiées au fur et à mesure de l’état d’avancement des travaux. Certains scrutins ont été invalidés suite au refus de la part des conventionnels de voter faute d’information, de discussion ou parce qu’aucun temps de parole ne leur avait été accordé. Les discussions sur le recours au référendum lors des séances de la 7^e session sont à cet égard très instructives. Par exemple, pour le vote de chaque proposition, 2 minutes étaient accordées à l’expression des « pour le référendum » et 2 minutes pour l’expression des « contre le référendum ». Au bout de quelques votes, il a été décidé de ne pas toujours commencer par l’expression des « pour » car les « contre », intervenant en dernier lieu, étaient susceptibles d’influencer plus fortement les choix des votants. Il a donc été choisi d’alterner. De même, une autre adaptation peut être citée : certains citoyens ont refusé de voter certaines questions dans l’ordre qui leur était proposé et l’ordre des votes a été modifié. Certains votes ont été invalidés puis recommencés car une minorité a contesté l’absence de temps de parole suffisant. Enfin, la manière même dont certaines questions étaient formulées par le comité de gouvernance était contestable. Par exemple, à propos de la soumission des propositions de révision constitutionnelle à référendum, les questions étaient : « Dans quelle mesure êtes-vous favorable à … » alors que la réponse était favorable ou défavorable et qu’il n’y avait pas la possibilité d’exprimer une gradation comme le supposerait la notion de « mesure » (ex. : je suis défavorable, plutôt défavorable, mitigé, favorable, très favorable, sans opinion…)53. De même, les citoyens ont été appelés à voter pour ou contre le référendum sur des propositions présentées en bloc et non pour chacune d’entre elles de manière indépendante.

19Par ailleurs, si l’attention se focalise sur la logique délibérative54 des assemblées citoyennes, qui constituerait le véritable intérêt de ce type de mécanisme par opposition aux référendums pour lesquels il ne s’agirait que de décider, il semblerait que la qualité réellement délibérative des assemblées citoyennes et, à l’inverse, la supposée absence de qualité délibérative des référendums puissent être mises en doute. Dans l’un comme dans l’autre cas, l’appréhension de ces procédures est soit idéalisée, soit injustement discréditée alors que les réalités sont différentes. Comme Dimitri Courant l’a rappelé, la Convention citoyenne sur le Climat n’a pas permis un débat permanent des 150 citoyens et la possibilité pour tous de se prononcer sur chacune des dispositions qui ont finalement été proposées. La constitution de sous-groupes et de sous sous-groupes à l’intérieur de ces derniers n’a permis le débat qu’entre quelques personnes pour chaque proposition. L’influence des experts choisis et même parfois des membres du comité de gouvernance, ainsi que le manque d’information et de documentation dénoncés par certains membres de la Convention, permettent également de relativiser l’idéal délibératif. Si l’on s’en tient à cette première expérience d’envergure nationale, la qualité de la délibération n’est pas plus garantie dans une assemblée citoyenne qu’elle ne l’est dans une assemblée parlementaire. Au contraire, les garanties minimales de bon déroulement des débats présentes dans les assemblées parlementaires55, ne se retrouvent pas dans les assemblées citoyennes. Quant aux procédures référendaires, elles ne se limitent pas à un vote individuel et il est très réducteur de considérer que la délibération n’existe pas avant que les citoyens se prononcent par un vote. Tout d’abord, les débats existent avant et pendant la campagne, mais ils peuvent être minés par l’absence d’information, la désinformation, une présentation trop partiale des arguments pour et contre ou encore le contexte. Ainsi, une campagne très intense, des enjeux importants et des opinions très tranchées conduisent parfois à ce que la recherche de voix empêche qu’une véritable délibération puisse avoir lieu entre les citoyens56. Lawrence Leduc constate toutefois que si les mécanismes de démocratie directe sont peu délibératifs, ce n’est pas le cas de tous les référendums et initiatives populaires directes. Certaines expériences ont pu mieux que d’autres favoriser le débat entre les citoyens tel que le référendum suédois sur l’énergie nucléaire en 1980 : un scrutin organisé en dehors de toute période électorale, avec des enjeux politiques faibles permettant aux citoyens de se concentrer sur la question posée et d’en débattre véritablement, ainsi qu’une pluralité d’options possibles permettant de réduire la polarisation du débat57.

20En outre, on a souvent tendance à réfléchir par rapport au référendum français de l’article 11 qui mériterait largement d’être repensé au regard du fait qu’il s’agit avant tout d’une arme entre les mains de l’exécutif, et précisément du Chef de l’État. Elle peut être utilisée à des fins démagogiques, contre les assemblées ou pour contourner les assemblées dans le cadre d’une procédure de révision de la Constitution. À la différence du référendum de l’article 89 ou 88-5, les assemblées n’ont pas préalablement délibéré sur le texte présenté aux citoyens.

21Par ailleurs, force est de souligner que l’un des points faibles des assemblées citoyennes par rapport aux procédures référendaires est leur impact relatif. Toutes les expériences menées jusqu’à présent ont été peu convaincantes en termes d’efficacité si l’on se situe du côté de la décision. On ne peut pas nier la force propositive d’une assemblée citoyenne, comme pour une initiative populaire d’ailleurs, avec l’avantage de pouvoir faire plusieurs propositions en même temps. En revanche, elles peuvent tout au plus influencer les pouvoirs publics et l’opinion publique mais non le contraindre comme les résultats d’un référendum58.

22Dans les deux cas, assemblées citoyennes et mécanismes de démocratie directe ou semi-directe (initiatives populaires et référendums) sont des outils insatisfaisants. Le droit peut proposer des remèdes afin de rendre les assemblées citoyennes comme les référendums, d’initiative populaire ou non, plus délibératifs. Il peut également poser un certain nombre de règles afin de permettre à ces procédures d’être plus efficaces en termes de prise en compte de la parole citoyenne.

23Par conséquent, les assemblées citoyennes et les procédures référendaires ne peuvent pas être présentées comme concurrentes ou substituables. En revanche, ces procédures présentent un certain nombre d’atouts qui, combinés, permettraient de revaloriser la place des citoyens dans nos démocraties.

II. La combinaison des procédés délibératifs et des mécanismes de démocratie directe ou semi-directe

24Les modalités de combinaison sont triples et peuvent même s’additionner dans certains cas : soit les assemblées citoyennes peuvent être déclenchées par un procédé de démocratie semi-directe, soit il s’agit de soumettre les propositions de l’assemblée citoyenne au référendum, soit encore les procédures d’initiatives populaires et de référendums peuvent être enrichies par des procédés délibératifs à l’image des assemblées citoyennes.

25La première consiste à confier aux citoyens le soin de déclencher une procédure d’assemblée citoyenne lorsque le sujet paraît opportun. Ce déclenchement peut se faire sous la forme d’une pétition collective59 qui conduirait à solliciter l’autorité compétente (Commission nationale du débat public ou CESE, ou plus simplement le Gouvernement ou le Parlement) qui serait contrainte de réunir une telle assemblée. Pour l’instant, les assemblées citoyennes qui ont été réunies pour faire des propositions de révision complète ou partielle de la Constitution, en Islande et en Irlande, ou encore pour proposer une réforme électorale (Colombie-Britannique et Ontario au Canada60) ne l’ont pas été à l’initiative des citoyens. Or, la modalité de saisine citoyenne d’une assemblée représentative afin qu’elle délibère sur un sujet existe déjà dans certains États. En Équateur, par exemple, la convocation d’une assemblée constituante peut être demandée par 12 % du corps électoral61. Le projet de réforme élaboré par l’assemblée constituante est, à l’issue de la procédure, soumis au référendum.

26Un référendum pourrait également être organisé sur l’opportunité de convoquer une assemblée citoyenne sur un sujet important. Si cette modalité n’existe pas encore, certains États organisent déjà des référendums sur l’opportunité de mettre en place une assemblée constituante. Ainsi en Colombie, ce sont les deux chambres du Parlement qui peuvent décider de soumettre au référendum la proposition de former une assemblée constituante. Une élection des membres de cette assemblée aura lieu si un tiers des électeurs inscrits approuvent cette proposition de loi62. En Suisse également, une révision totale de la Constitution peut être demandée par initiative populaire et soumise à référendum avant que le projet soit élaboré par les assemblées63. Le projet final sera à son tour soumis à un vote par référendum.

27La possibilité pour une minorité de citoyens de demander l’organisation d’un référendum pour décider de la convocation d’une assemblée citoyenne devrait être déterminée par la Constitution. Toutefois, il devrait être également prévu que cette demande puisse provenir du Gouvernement ou d’une minorité parlementaire afin d’éviter que le Parlement perçoive cette assemblée citoyenne comme un organe susceptible de le concurrencer ou/et de l’affaiblir.

28Si cette question relève de la prospective, celle de la soumission des travaux d’une assemblée citoyenne au référendum (A) et celle de l’amélioration des procédures d’initiative populaire ou de référendum par l’inclusion d’une assemblée citoyenne au processus ont, en revanche, déjà été testées (B).

A. Les propositions des assemblées citoyennes soumises au référendum

29Sans trancher le point de savoir si les assemblées citoyennes sont réellement représentatives ou si elles disposent d’une légitimité accrue par rapport aux assemblées parlementaires, force est de constater que l’attention médiatique portée à ces assemblées leur confère de fait une certaine aura64. La légitimité démocratique de leur composition, à la fois citoyenne et procédant du tirage au sort, ainsi que le caractère inédit de la plupart d’entre elles, les place dans un registre différent de celui des assemblées parlementaires. Elles sont perçues comme une forme plus authentique de représentation de la société. La question du devenir de leurs propositions se pose donc et interroge nécessairement sur la légitimité et la place que peuvent occuper ces assemblées citoyennes dans une démocratie.

30Dès lors, les propositions des assemblées citoyennes ont-elles légitimement vocation à être soumises au référendum ? Autrement dit, le référendum doit-il s’inscrire dans la logique d’une assemblée citoyenne afin de sauvegarder l’authenticité populaire du processus ? Au Canada, en Islande et en Irlande, les propositions des assemblées citoyennes ont toutes été soumises au référendum avec des succès divers. En Islande, les propositions du « Conseil constitutionnel », composé de 25 citoyens65, ont été approuvées en bloc66. En Irlande, trois propositions sur les dix présentées par la Convention constitutionnelle de 2012 ont été présentées au référendum67. Deux ont été approuvées, celle sur le mariage entre personnes de même sexe68 et celle sur la suppression du blasphème69, et une a été rejetée70. La proposition de réforme du 8^e amendement de la Constitution, portant sur la légalisation de l’avortement et issue des travaux d’une assemblée exclusivement citoyenne réunie en 2016, a été approuvée par référendum71. En Colombie-Britannique, en Ontario et sur l’Île-du-prince-Édouard au Canada, en revanche, soit les citoyens ont rejeté les différentes propositions de réforme issues des assemblées citoyennes, soit les votes favorables n’ont pas atteint les seuils de majorité exigés72.

31Une telle continuité « populaire » qui consisterait à combiner deux procédés appelant à une participation directe des citoyens serait une première en France. Comme le rappelle François Saint-Bonnet : « En recherchant dans l’histoire des signes de la démocratie participative autres que passagers, on ne rencontre ni institution ni mécanisme s’efforçant de cumuler délibération et pouvoir de décision populaires […] Être entendu sans pouvoir décider ou décider sans pouvoir se faire entendre : telle est cette amère alternative qui conduit à considérer que la démocratie participative n’a d’autre histoire que celle de fragiles concessions faites au peuple par ceux qui n’en sont pas »73. C’est la raison pour laquelle l’adoption d’un référendum d’initiative citoyenne serait une véritable révolution politique et culturelle dans la mesure où les propositions citoyennes qui auraient obtenu suffisamment de soutien pourraient être directement soumises à un référendum pour être adoptées ou rejetées. À la différence de procédures d’initiatives populaires indirectes, le Parlement ou le Gouvernement ne pourraient pas filtrer les propositions.

32Les objectifs de la Convention citoyenne sur le Climat étaient ambigus sur ce point. Les conventionnels ont été incités à faire des propositions, le Comité de légistique adossé à cette Convention était chargé de les aider à transcrire ces propositions sous forme de texte, parfois législatif. Toutefois, dans certains cas, la transcription ne pouvait être réalisée et les membres du Comité légistique avaient une obligation de neutralité ne permettant pas d’orienter ou de transformer une proposition vague de manière qu’elle soit plus concrète et traduisible en termes juridiques74. De fait, toutes les propositions ne pouvaient pas devenir des règles directement soumises au référendum.

33La question de la soumission au référendum des propositions élaborées par une assemblée citoyenne a donné lieu à de vifs débats à l’intérieur comme à l’extérieur de la CCC.

34En Islande, les 114 propositions de l’assemblée citoyenne (appelée « Conseil constitutionnel ») ont été soumises en bloc à consultation. Cependant, malgré des résultats positifs75, elles n’ont pas été prises en compte pour des raisons liées à la procédure de révision constitutionnelle qui s’est révélée inadaptée76. En Irlande, certaines propositions seulement, livrées par la Convention constitutionnelle de 2012, ont été retenues et soumises à référendum obligatoire comme pour toute révision de la Constitution. On notera au passage que les propositions d’une assemblée citoyenne peuvent tout autant être instrumentalisées que le sont celles soumises à un référendum. En Espagne, à Madrid, a été mise en place en 2019 une assemblée citoyenne permanente appelée « Observatorio de la ciudad », composée de citoyens tirés au sort et disposant d’un règlement organique77. Elle pouvait faire des recommandations concernant la politique de la ville et décider de proposer au référendum local les plus populaires auprès des internautes78. Cette institution a cependant été remise en cause quelques mois plus tard par la nouvelle municipalité79.

35En France, alors que le Chef de l’État s’était engagé à soumettre toutes les propositions de la CCC « sans filtre » à référendum ou au Parlement, l’éventualité même d’un seul référendum s’est dissipée peu à peu. Dès lors, force est de se demander si le référendum entre réellement dans la logique d’une assemblée citoyenne. Est-ce souhaitable, voire nécessaire, ou, au contraire, le recours à l’un doit-il exclure tout recours à l’autre ?

36Les décideurs publics se révèlent plutôt hostiles au recours systématique et programmé au référendum à la suite d’une assemblée citoyenne. Cela s’explique par la perte de maîtrise à la fois du sujet et de l’agenda politique. Plus étonnant est le rejet du référendum par les citoyens eux-mêmes, en tout cas ceux qui ont fait partie de la Convention citoyenne sur le Climat.

37Dans le cadre de cette Convention, le recours au référendum a en effet été massivement rejeté par les citoyens conventionnels à l’exception des propositions de modification du Préambule (76 % de votes favorables), de l’article 1 de la Constitution (85 % de votes favorables) et de la proposition relative à la création d’un crime d’écocide (63,4 % de citoyens favorables au recours au référendum). Les principaux arguments avancés ont été que les citoyens (non issus de la CCC) auraient du mal à saisir les enjeux et l’intérêt des dispositions proposées et qu’un référendum risquerait d’enterrer définitivement et de manière brutale toutes les propositions élaborées par la Convention. De ce fait, même si globalement les citoyens de la CCC se sont prononcés favorablement pour que plusieurs familles d’objectifs (groupe de dispositions législatives au nombre de 10) soient présentées au référendum80, un vote séparé sur chaque famille d’objectifs a révélé une forte opposition au recours au référendum allant de 66,9 % à 93,5 % selon la thématique. La combinaison assemblée citoyenne + référendum est alors perçue par les citoyens soit comme un risque, et il est intéressant de souligner la confiance exprimée par les citoyens de la CCC envers les représentants plus qu’envers leurs concitoyens, soit comme une concurrence contre-productive, puisque les citoyens « non conventionnels » se feraient leur propre opinion sans avoir eu peut-être le temps d’être suffisamment informés. L’un des membres de la Convention cite G. Clémenceau : « La démocratie, c’est le pouvoir pour les poux de manger les lions ». D’autres citoyens de la CCC, minoritaires en prise de parole, affirment au contraire : « Faites confiance au peuple français », « faites confiance à l’intelligence collective », « Ne prenez pas les citoyens pour des imbéciles », « Souvenez-vous de la polémique autour du vote des femmes… ».

38Pour cette assemblée citoyenne française, la question du recours au référendum a été également l’occasion d’interprétations voire de surinterprétations de l’article 11 qui, jusqu’à présent, était considéré comme ayant un champ d’application très large malgré les orientations indiquées par l’alinéa 1^er. En effet, trois critères cumulatifs ont été présentés comme « retenus » par les « légistes » pour qu’un référendum soit « juridiquement » envisageable :

« 1) que la mise en œuvre des objectifs contenus dans une famille passe principalement par des mesures de niveau législatif ; 2) que les dispositions législatives aient le caractère substantiel d’une réforme de la politique économique, sociale, environnementale et des services publics qui y concourent ; 3) que les dispositions législatives n’aient pas un caractère budgétaire ».

39Il en ressort, premièrement, que l’article 11 ne peut pas être utilisé pour réviser la Constitution alors que cette question a été régulièrement discutée lors de révisions constitutionnelles d’envergure81 et n’a jamais été tranchée sauf pour le RIP. Deuxièmement, les dispositions proposées doivent avoir un caractère substantiel alors que rien n’est indiqué en ce sens dans la Constitution. D’après cette dernière, les dispositions doivent être cantonnées au domaine de la loi tel que défini par l’article 34. Or, si l’on ajoute que les réformes bien que relevant de la politique environnementale ne peuvent pas porter sur une question pénale82 ou budgétaire83, cela limite considérablement le champ d’application du référendum. Plus intéressant encore, les modérateurs des débats soulignent que si ces critères ne sont pas respectés, le Conseil constitutionnel s’y opposera, alors que le Conseil constitutionnel n’est, jusqu’à présent, pas compétent pour un référendum décidé par le Chef de l’État (pas de contrôle de constitutionnalité préalable obligatoire) si ce n’est de manière exceptionnelle, en qualité de gardien du bon déroulement des opérations référendaires84.

40En définitive, le référendum de l’article 11 se révèle inadapté aux propositions issues de l’assemblée citoyenne puisque l’interprétation délivrée par les juristes mélange à la fois le régime juridique du référendum de l’article 11 al. 1^er et celui du RIP.

41Cette inadaptation de l’article 11 conduit à se demander plus largement quel type de procédure peut intervenir pour se prononcer sur les propositions d’une assemblée citoyenne en dehors de la procédure traditionnelle qui consisterait pour le gouvernement à présenter un projet de loi qui serait soumis au vote des assemblées comme ce fut le cas suite aux propositions de la CCC. En effet, la crainte de nombreux citoyens est à la fois une instrumentalisation des propositions citoyennes ou/et une sélection parmi celles-ci afin d’en limiter la portée. La crainte est donc celle d’une réappropriation/transformation des résultats de l’assemblée citoyenne par le gouvernement sans considération pour la légitimité démocratique de cette dernière.

42En réalité, si l’on se tourne du côté des procédures référendaires, le risque, tant redouté des gouvernants et des citoyens eux-mêmes, est double :

• que les citoyens approuvent des propositions difficiles à mettre en œuvre, que ce soit pour des raisons pratiques ou politiques, la parade étant un filtre de ces questions soumises au référendum mais avec le risque que ce filtre devienne un bouchon.
• que de bonnes propositions soient mal comprises, rejetées par les citoyens et définitivement enterrées85.

43Dans les deux cas, la question de la soumission au référendum doit être clarifiée dès le départ pour ne pas générer de frustrations. Le juriste est là pour rappeler que respecter le citoyen consiste aussi à assurer la clarté et la loyauté des procédures. Ces procédures qui peuvent justement être considérées comme des contraintes peuvent aussi permettre d’assurer la sincérité, la loyauté et la transparence de tous ces processus.

44Ainsi, si les assemblées citoyennes « propositives » venaient à se développer, les procédures référendaires en France devraient être repensées afin de prendre en compte l’originalité des propositions présentées par une assemblée citoyenne qui ne constitue ni une forme de représentation traditionnelle, ni l’expression d’une minorité. Il s’agirait d’établir une procédure de référendum spécifique dans le prolongement de l’organisation de ces assemblées citoyennes.

45Une telle proposition, qui pourrait s’appliquer au-delà du cas français, serait une solution intermédiaire entre deux extrêmes possibles : d’une part, des propositions de l’assemblée citoyenne dont l’adoption et la mise en œuvre seraient directement et uniquement dépendantes du Parlement mais susceptibles de provoquer le mécontentement les citoyens conventionnels et au-delà ; d’autre part, la soumission totale et « sans filtre » de toutes les propositions de l’assemblée citoyenne au référendum, qui concurrencerait le rôle du Parlement alors même que ces assemblées citoyennes ne sont encore qu’au stade expérimental et ne bénéficient pas d’un cadre juridique permettant d’assurer l’indépendance de leurs membres et la qualité des débats.

46Les propositions de l’assemblée citoyenne pourraient être soumises au parlement avec la possibilité pour ce dernier soit d’adopter directement ces propositions, soit de les amender sans en affecter la substance, soit d’en amender la substance et de les rejeter. Toutefois, dans ce dernier cas, la proposition de l’assemblée citoyenne et la proposition du parlement pourraient toutes deux être soumises au référendum, à l’image du contre-projet en Suisse, avec une question subsidiaire posée aux votants concernant leur préférence entre les deux projets86. Il est fort possible que le contre-projet parlementaire ait la faveur des votants, comme dans le cas suisse, toutefois, l’objectif recherché n’est pas nécessairement l‘adhésion aux propositions de l’assemblée citoyenne mais l’ouverture de la délibération à la masse des citoyens : entre citoyens, entre citoyens et représentants et au sein de diverses institutions représentatives.

47Dans ce cas, l’assemblée citoyenne initie un processus destiné à s’adresser à tous, comme dans le cas d’une initiative citoyenne, mais sans que les propositions faites soient partisanes et polarisées.

48À l’inverse, une assemblée citoyenne peut être mise au service d’une procédure de démocratie directe ou semi-directe afin d’améliorer la qualité de la délibération et d’éclairer le choix des électeurs.

B. L’inclusion d’une assemblée citoyenne au processus référendaire

49La principale critique adressée aux référendums est de ne pas permettre une véritable délibération. Les campagnes référendaires sont parfois très polarisées, les camps opposés s’affrontent à coût d’arguments parfois mensongers mais ne s’écoutent pas et ne délibèrent pas véritablement87. Par ailleurs, aux États-Unis notamment, les résultats des scrutins référendaires, principalement d’initiative populaire, sont fortement influencés par les moyens financiers investis par les promoteurs de l’initiative et par les partisans de chacun des camps (pour ou contre). Toutefois, beaucoup d’auteurs reconnaissent la plus-value de légitimité démocratique découlant d’une décision adoptée par référendum, par rapport à une décision adoptée par le Parlement ou même par une assemblée citoyenne, et appellent à améliorer la qualité délibérative des processus référendaires88. L’adjonction d’une assemblée citoyenne au référendum peut aider à clarifier les enjeux de ce dernier car la clarté des questions posées ou des textes soumis au vote populaire constitue l’une des principales difficultés liées à l’organisation de référendums et d’initiatives populaires89. Sur la base de constats analogues, certains chercheurs américains ont proposé d’introduire des comités citoyens dans les processus d’initiative populaire directe90. Cela permet d’insérer une phase de délibération citoyenne dans une procédure conduisant à un référendum, afin de clarifier la question mais aussi les enjeux et les conséquences du scrutin – en contraste avec les missions qui sont parfois confiées à des commissions électorales en Irlande ou au Royaume-Uni notamment. La première expérience de ce type s’est déroulée en Oregon.

50En effet, comme de nombreux autres États fédérés outre-Atlantique, l’Oregon connaît divers procédés démocratiques permettant aux citoyens soit de proposer un texte (initiative populaire directe ou indirecte, législative ou constitutionnelle), soit d’empêcher son entrée en vigueur (référendum suspensif), soit de le ratifier (référendum d’initiative institutionnelle)91. Le coût potentiel de telles procédures, en particulier des initiatives populaires qui sont les mécanismes les plus utilisés, a conduit à considérer comme cruciale la question de l’amélioration des informations fournies aux citoyens92. À cela s’est ajouté le souci d’éviter le gaspillage ou/et une mauvaise décision qui répondrait à des arguments fallacieux ou des intérêts immédiats sans prendre en considération les effets de la mesure sur le long terme. A ainsi été ressenti le « besoin de garantir aux citoyens les informations nécessaires pour prendre des décisions pertinentes et économiquement viables »93. Depuis 2008, une commission appelée « Citizens’ Initiative Review Commission », composée d’une vingtaine de personnes représentatives de la population, peut être désignée à l’occasion d’un scrutin afin de délibérer sur son objet. Cette « commission de vérification » établit, à l’issue de sa délibération, un communiqué d’une page qui sera annexé à la proposition d’initiative populaire ou au texte soumis à référendum. Dans ce communiqué, sont exposés non seulement ce que les participants ont compris de l’initiative, mais également les arguments en faveur ou en défaveur de l’adoption de la mesure en question, ainsi qu’une synthèse de ceux-ci. Pour ce faire, les membres de la commission auditionnent les promoteurs de la mesure et ses détracteurs, et peuvent également auditionner des experts. L’objectif est donc de clarifier les enjeux du scrutin. Les analyses des premiers effets de l’introduction d’une commission citoyenne au cours du processus référendaire sont plutôt positives. Les citoyens appelés à voter disposeraient d’une vision plus éclairée des enjeux de l’adoption ou du rejet de la mesure proposée et seraient mieux en mesure de faire leurs choix. Il semblerait d’ailleurs qu’ils considèrent, en majorité, que ce type de document les a directement influencés94. Bien évidemment, les promoteurs des initiatives populaires n’approuvent pas nécessairement la mise en place d’une telle assemblée qui les oblige à repenser la manière de mener leur campagne au soutien de leur proposition. Certains d’entre eux ont dénoncé « un processus délibératif équivalent à mettre en place un gouvernement alternatif qui dicterait aux citoyens leurs choix électoraux »95. Ces CIR permettent en effet de rétablir un certain équilibre entre le camp des pour et celui des contre une proposition en fournissant aux citoyens des points de vue plus éclairés. De ce fait, les arguments diffusés par les promoteurs et les opposants à une mesure d’initiative populaire sont susceptibles d’avoir moins d’impact sur les citoyens et, dans le même temps, malgré des campagnes très bien financées, les diverses parties « perdent leur capacité à contrôler le processus de votation »96. Cette procédure a rencontré beaucoup de succès au point que l’Arizona, le Colorado, le Massachusetts, la Californie et l’État de Washington ont également mis en place ce type d’assemblée citoyenne à titre expérimental. Un écueil de taille menace pourtant la poursuite et la généralisation de ces expériences. En effet, en Oregon, qui est le seul État dans lequel ces CIR ont été institutionnalisées, le financement de ces dernières dépend de fonds privés car aucun budget n’est accordé par l’État pour le fonctionnement de ces institutions. Or, non seulement un financement privé de telles institutions n’est pas sain, mais en plus il rend la mise en place de ces CIR dépendantes des fonds qui sont ou non alloués pour leur tenue. D’ailleurs, en 2018, aucune CIR n’a pu être organisée en Oregon faute de financement. Les autres États américains ne sont pas mieux lotis pour l’instant. Par conséquent si ces CIR venaient à se généraliser, leur coût devrait être intégré au budget des États pour qu’elles puissent fonctionner en toute indépendance.

51Dans un contexte différent, l’Irlande a connu une expérience se rapprochant de celle-ci. En effet, en 2016, une assemblée de quatre-vingt-dix-neuf citoyens, présidée par une juge de la Cour suprême, a été mise en place suite à une résolution du Parlement97. Elle avait vocation à se prononcer sur plusieurs questions : la réforme du VIII^e Amendement relatif à l’avortement, celle de la procédure de référendum, la durée du mandat parlementaire, répondre aux défis et opportunités d’une population vieillissante, faire de l’Irlande un leader en matière de lutte contre les changements climatiques. En Irlande, toutes les modifications de la Constitution sont obligatoirement soumises au référendum, donc toute proposition de réforme constitutionnelle issue de cette assemblée citoyenne qui serait retenue par les autorités publiques serait nécessairement soumise au référendum. La seule incertitude concernait donc les choix effectués par les représentants. Parmi les recommandations de l’assemblée citoyenne, certaines ont été écartées ou n’ont pas reçu de réponse de la part du Parlement et seule la question de l’avortement a conduit à une proposition de réforme constitutionnelle, pour l’instant98. Le moment du référendum sur cette révision a également été déterminé par l’Assemblée, ce qui rappelle la maîtrise de l’agenda politique par les autorités politiques en amont (détermination des sujets) et en aval (choix parmi les recommandations de l’assemblée citoyenne et détermination du scrutin).

52Concernant la question de l’avortement en particulier, le débat dans le cadre de l’assemblée citoyenne avant la soumission au référendum semble avoir permis de débloquer une situation dans laquelle les avis des uns et des autres étaient très tranchés. Le thème de l’avortement est en effet très sensible en Irlande au point que les parlementaires ne souhaitaient pas particulièrement prendre ouvertement position sur la question99, ce qui explique la composition exclusivement citoyenne de cette assemblée à la différence de la convention constitutionnelle de 2012-2014100. Les arguments débattus dans ce cadre ont permis de faire évoluer les points de vue et d’aboutir à un consensus majoritaire. L’assemblée citoyenne s’était en effet prononcée à 64 % en faveur de la légalisation de l’avortement, qui a par la suite été adoptée par référendum avec 66,4 % de votes favorables. Cette évolution de l’opinion publique sur la question de l’avortement est à souligner au regard des fortes oppositions qu’elle a pu rencontrer par le passé. Cette coïncidence des votes, entre le mini-public constitué par l’assemblée citoyenne et la majorité des électeurs participants au référendum, est peut-être révélatrice de l’état de l’opinion publique une fois éclairée, mais cela peut aussi être dû tout simplement à une évolution des mentalités sur ce sujet en Irlande. Le fait qu’une assemblée de citoyens ait débattu sur ce thème a sans doute permis de dédramatiser le débat qui aurait été certainement plus tendu au sein de l’assemblée parlementaire. Les prises de position ont été moins passionnelles car les enjeux ne sont pas les mêmes pour les citoyens membres de ces assemblées et pour les parlementaires. Le « mandat » des membres de l’assemblée citoyenne se termine au moment où cette assemblée ad hoc prend fin, à la différence des parlementaires dont les prises de position sont dépendantes du parti auquel ils appartiennent et du souhait de voir leur mandat renouvelé. Enfin, les citoyens qui se sont prononcés dans le cadre du référendum ont peut-être été aussi plus attentifs aux débats très médiatisés de l’assemblée citoyenne et se sont prononcés avec le sentiment de faire un choix réfléchi101. Pour Francis Hamon, « le recours aux sondages délibératifs102 pourrait donc être un moyen de responsabiliser les citoyens et de remédier aux deux principales faiblesses de la démocratie référendaire, c’est-à-dire le sentiment d’incompétence que ressentent beaucoup d’électeurs et le taux élevé des abstentions »103.

53Des propositions dans le même sens que les CIR des États-Unis sont d’ailleurs apparues en France au printemps 2019 dans le but d’atténuer les risques de l’adoption éventuelle d’un RIC104. Ce projet, nommé « référendum d’initiative citoyenne délibératif », s’inspire largement de la procédure développée en Oregon105.

54Si ces expériences sont intéressantes et ont permis dans les cas précités d’éclairer les citoyens appelés à voter, notamment sur des sujets sur lesquels les réactions des citoyens étaient susceptibles d’être plus passionnelles que rationnelles, elles suscitent également quelques critiques106. Tout d’abord, ces CIR ou par analogie « commission referendum review » ne sont systématiques dans aucun des États étudiés alors même qu’elles sont présentées comme utiles pour la bonne compréhension du scrutin par tous les citoyens. Dès lors, quels sont les critères pour mettre en place une « assemblée citoyenne référendaire » si leur utilité est réellement démontrée sur le long terme ? Ces critères doivent-ils être déterminés par la Constitution ? Le recours à cette assemblée doit-il être laissé à la libre appréciation d’une autorité publique ou peut-il être demandé par une minorité de citoyens ou une minorité parlementaire, par exemple ? Le cas échéant, quelle serait l’autorité publique la plus légitime pour convoquer de telles assemblées ? Serait-ce le CESE transformé en Conseil de la participation citoyenne comme proposé dans le projet de réforme constitutionnelle de 2019107 ? Une convocation par le Président de la République ou sur décision du Gouvernement serait-elle opportune au regard du risque d’instrumentalisation de telles assemblées108 ? De quelle manière les assemblées parlementaires pourraient-elles être associées à ce type de processus à l’encontre duquel elles nourrissent des craintes légitimes ? Comment ces assemblées citoyennes seraient-elles financées109 ? Autant de questions liées à l’institutionnalisation des assemblées citoyennes et qui mériteraient d’être considérées. Comme pour les assemblées citoyennes en général, les expériences sont encore récentes et trop peu nombreuses (Irlande, Oregon et quelques autres États américains) pour pouvoir déterminer s’il y a un réel avantage par rapport aux campagnes référendaires ordinaires et si un tel avantage s’inscrirait dans la durée une fois l’effet de la nouveauté passé. En d’autres termes, la question de la plus-value de telles assemblées se pose dans un contexte où le droit français est très influencé par les normes européennes et internationales. L’invention de telles procédures souligne également la nécessité de continuer à améliorer les campagnes référendaires, et les mécanismes de démocratie directe et semi-directe en général, même si sur ce point beaucoup d’États ont déjà fait des progrès afin de clarifier les enjeux d’un référendum tel que la règle du sujet unique110 (ou unité de matière en Suisse), l’exigence de déterminer un titre (Italie pour le référendum abrogatif) et d’un résumé (États-Unis111), l’exigence de clarté et de précision des questions posées (Italie, Portugal), la présentation officielle des arguments pour et contre dans le cadre d’une initiative populaire (Suisse)… Il nous semble qu’une introduction systématique d’un comité citoyen référendaire permettrait de réconcilier les aspirations des citoyens à une plus grande participation, d’une part, et l’«  impératif délibératif »112, d’autre part. En effet, cela pourrait favoriser une clarification des enjeux du scrutin et une présentation des arguments favorables ou défavorables aux options proposées de manière plus neutre que lors des campagnes ordinaires. Un cadre constitutionnel apparaît toutefois indispensable pour garantir l’indépendance d’un tel comité, la pérennité de son fonctionnement et son financement qui devra être assuré par l’État. Cela justifierait donc une révision de la Constitution afin d’institutionnaliser et de systématiser la mise en place de commissions citoyennes intégrées à tout processus référendaire, quel que soit le mode de déclenchement du référendum (initiative gouvernementale, parlementaire, minoritaire ou populaire) et dont la mission serait de débattre et de communiquer sur les enjeux du référendum. Ce n’est toutefois pas la seule option possible puisque d’autres formes de commissions indépendantes peuvent être imaginées pour s’assurer de la clarté du processus référendaire pendant toute sa durée, intégrant partiellement des citoyens tirés au sort, mais dont les compétences seraient plus complètes et systématiques que celles actuellement détenues par le Conseil constitutionnel français, par exemple113.

Conclusion

55Le développement des assemblées citoyennes, qu’elles soient spontanées ou commanditées, met en lumière les carences et défaillances du fonctionnement des démocraties traditionnelles dans lesquelles l’urgence à décider réduit voire même occulte le temps et la qualité des débats, y compris au sein des assemblées représentatives. Si ce mouvement est révélateur de la nécessité d’un renouveau de la démocratie, les assemblées citoyennes n’ont pas pour autant vocation à supplanter des mécanismes plus traditionnels tels que les référendums d’autant qu’ils n’ont pas les mêmes fonctions. Dans un cas, il s’agit de débattre et de proposer, dans l’autre, il s’agit de décider. Tout au plus les assemblées citoyennes peuvent-elles, au stade de leurs propositions, concurrencer d’autres formes d’initiatives qu’elles soient parlementaires, gouvernementales ou populaires. En revanche, la question du sort des recommandations ou propositions faites par des assemblées citoyennes se pose et, quelle que soit la réponse, celle-ci devrait être clairement établie dès la mise en place d’une assemblée citoyenne sur décision des autorités publiques. La question de la soumission des propositions d’une assemblée citoyenne au référendum obligatoire se pose également, même si elle suscite beaucoup de craintes notamment de la part des représentants. Une assemblée citoyenne dont les propositions ne sont pas soumises obligatoirement à référendum pour être validées ou rejetées est comparable aux initiatives populaires indirectes (ou d’agenda) avec le même risque d’inefficacité et, en définitive, de désintérêt de la part des citoyens eux-mêmes. Dans ce cas, la fonction de l’assemblée citoyenne est strictement consultative pour les autorités publiques qui sont libres de tenir compte, de modifier, de rejeter ou d’ignorer les recommandations effectuées. Toutefois, lorsque les propositions faites par les assemblées citoyennes ne sont pas prises en considération par leurs commanditaires ou par les autorités chargées de les analyser, en l’occurrence le Parlement, le risque est d’accentuer la désillusion des citoyens et de creuser le fossé de la défiance vis-à-vis de la représentation traditionnelle. Le recours possible au référendum constitue un moyen de négocier une prise en compte des propositions d’une assemblée citoyenne par le gouvernement et les parlementaires. En effet, lors d’un référendum les citoyens pourraient avoir le choix, sur une thématique bien précise, entre le statu quo et la proposition de l’assemblée citoyenne. Une alternative pourrait être que les parlementaires puissent présenter un contre-projet parallèlement à la proposition citoyenne lors du scrutin référendaire, voire même que plusieurs propositions même d’origines diverses (minorité parlementaire, minorité citoyenne, CESE…) soient présentées au scrutin. Comme dans le cas des initiatives populaires suisses, le gouvernement et le parlement pourraient également livrer aux citoyens une argumentation en faveur du rejet des propositions de l’assemblée citoyenne, ce qui aurait aussi pour avantage de nourrir le débat. Toutefois, le référendum qui serait consécutif à une assemblée citoyenne devrait lui-même permettre aux citoyens d’être éclairés, ce qui suppose que les procédures référendaires soient elles-mêmes repensées en termes de clarté, de choix proposés et d’informations soumises aux électeurs. De telles améliorations deviendraient même indispensables si un scrutin à choix multiple était organisé. Dans ce cadre, l’intégration d’une assemblée citoyenne chargée de débattre et clarifier de manière synthétique les enjeux du scrutin pourrait être une option, même si ce n’est pas la seule. Les procédures françaises pourraient sur ces questions être largement renouvelées et, au-delà de la France, ce sont toutes les formes de participation directe des citoyens qui devraient être améliorées afin d’inciter les citoyens à prendre part aux débats plus souvent et à s’investir de manière continue dans l’élaboration des politiques publiques. Pour l’heure, le statut et le régime juridique des assemblées citoyennes, leurs compétences et leur rôle restent encore à préciser. Pourquoi ne pas imaginer qu’un grand débat sur l’opportunité d’institutionnaliser une assemblée citoyenne et de renouveler les formes de participation citoyenne soit organisé et que les propositions qui en résulteraient soient soumises à référendum ?