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Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d’euros pour la culture

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Jean-Cédric Delvainquière
, 
François Tugores
, 
Nicolas Laroche
, 
et al.

Annexes _ Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010 : 7,6 milliards d’euros pour la culture

Texte intégral

Sources et méthodes 

1L’enquête sur les dépenses et les recettes des collectivités territoriales a été menée auprès de l’ensemble des régions et des départements de France, de tous les établissements de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comportant en leur sein au moins une commune de plus de 10 000 habitants et ayant déclaré la compétence culturelle, de l’intégralité des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) compétents, et auprès d’un échantillon de 207 communes représentatif des 930 communes de plus de 10 000 habitants (selon le recensement de la population de 2007, le plus récent disponible lors du tirage de l’échantillon). Elle a été réalisée par le DEPS, qui s’est appuyé sur le pôle « Statistiques et finances locales » (SFL) du Forum pour la gestion des villes et des collectivités territoriales.

2Elle repose dans un premier temps sur la saisie, au niveau le plus fin possible des nomenclatures comptables, des données sur les dépenses exécutées, récapitulées dans les comptes administratifs des collectivités enquêtées. Les collectivités reçoivent ensuite un questionnaire visant à valider, corriger ou à préciser l’affectation des dépenses déclarées. Sur la base de ces enquêtes, les traitements statistiques d’imputation de valeurs manquantes ou de redressement des réponses permettent d’estimer au niveau national les dépenses de chaque groupe de collectivités.

3Les dépenses analysées correspondent aux seules dépenses inscrites dans le budget principal des collectivités. Les budgets annexes, qui enregistrent les opérations liées à certaines activités ou équipements culturels spécifiques, ne font pas partie du champ de l’étude. À titre informatif, en 2006, les montants enregistrés dans les budgets annexes culturels des départements de métropole représentaient seulement 0,7 % des montants inscrits dans les budgets principaux ; pour les villes, 4,4 %. La pratique des budgets annexes est assez stable dans le temps.

4Les comptes peuvent inclure des mouvements d’ordre, c’est-à-dire des opérations comptables qui ne se traduisent pas par un encaissement ou un décaissement et qui s’équilibrent en dépenses et en recettes. Ces opérations gonflent les budgets des collectivités et doivent donc être neutralisées pour connaître l’intervention effective des collectivités. Certains mouvements d’ordre étaient directement identifiables dans le compte. Sollicitées grâce au questionnaire, les collectivités ont pu soit confirmer que la fonction culture ne comprenait pas de mouvements d’ordre soit signaler de tels montants.

5Les opérations liées à la gestion active de la dette consistent en deux types d’opérations : le réaménagement de la dette (un emprunt est soldé grâce à un nouvel emprunt à un taux d’intérêt inférieur au précédent) et l’option de tirage sur ligne de trésorerie, dont peut être assorti un emprunt de la collectivité (lorsqu’elle dispose d’un volant de trésorerie, la collectivité rembourse par anticipation et momentanément tout ou partie de l’emprunt, évitant les intérêts sur la période). Dans les deux cas, la dette contractée est inchangée, seuls les intérêts dus varient : ces opérations se traduisent budgétairement par une recette et une dépense du même montant, parfois plusieurs fois sur l’année ; si elles sont donc neutres sur l’équilibre financier de la collectivité, elles viennent gonfler « artificiellement » et dans des proportions importantes, les volumes de dépenses et de recettes. C’est pourquoi elles sont, dans l’analyse, systématiquement neutralisées des dépenses d’investissement. Ces traitements n’étaient pas faits dans les publications antérieures et l’effort budgétaire correctement calculé et publié ici pour 2010 ne peut pas être comparé directement avec ceux des publications antérieures. Les comparaisons faites dans la présente publication se font à partir de ratios recalculés.

6Les traitements des réponses à l’enquête, ainsi que les nomenclatures utilisées pour ventiler les domaines culturels d’affectation des dépenses, sont différents pour chaque type de collectivités. Chaque type de collectivités possède par ailleurs des compétences culturelles qui lui sont propres.

Les communes

7L’enquête a porté sur un échantillon de 207 communes de plus de 10 000 habitants, incluant la totalité des communes de plus de 100 000 habitants. Compte tenu de la taille des communes du champ de l’enquête, on les appelle parfois « villes » dans le texte de l’étude.

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

8La nomenclature budgétaire et comptable M14 des communes distingue neuf secteurs d’intervention culturelle regroupés en trois grandes fonctions (au sein de la fonction 3) :

9A – « L’expression artistique » regroupe les actions en faveur de la création et de la diffusion des œuvres artistiques et en faveur de la formation à la pratique artistique :

  • rubrique 311 : expression musicale, lyrique et chorégraphique ;

  • rubrique 312 : arts plastiques et autres activités artistiques ;

  • rubrique 313 : théâtres ;

  • rubrique 314 : cinémas et autres salles de spectacle.

10B – La « conservation et diffusion des patrimoines » correspond aux actions d’entretien, de protection et d’ouverture au public du patrimoine culturel au sens large (monuments, archives, bibliothèques, musées) :

  • rubrique 321 : bibliothèques et médiathèques ;

  • rubrique 322 : musées ;

  • rubrique 323 : archives ;

  • rubrique 324 : entretien du patrimoine culturel.

11C – « L’action culturelle » (rubrique 33) comprend les activités d’animation culturelle dans lesquelles la production ou l’enseignement artistique est secondaire et qui sont souvent transversales aux autres secteurs (maison de la culture, centre d’animation culturelle, organisation de festivals…).

12Une dixième rubrique permet d’enregistrer les opérations communes à l’ensemble de ces secteurs d’intervention (services communs : rubrique 30).

13Par ailleurs, l’enquête vise à retracer les dépenses et les recettes culturelles selon leur nature détaillée.

14A – Dépenses de fonctionnement :

  • chapitre D011 : charges à caractère général (articles 60, 61, 62 sauf 621, 63 sauf 631 et 633) ;

  • chapitre D012 : charges de personnel (articles 621, 631, 633 et 64) ;

  • articles D60225 et D6065 : achats stockés ou non stockés de livres, disques ;

  • chapitre D65 : autres charges d’activité, avec le détail des subventions (D657), dont celles de fonctionnement aux organismes publics (D6573) ;

  • chapitre D66 : charges financières ;

  • chapitre D67 : charges exceptionnelles.

15B – Dépenses d’investissement :

  • chapitre D16 : emprunts et dettes ;

  • chapitres D20, D21 et D23 : dépenses d’équipement, dont D216 : collections d’œuvres d’art et D204 : subventions d’équipement versées.

16C – Recettes de fonctionnement :

  • chapitre R70 : produits des services, du domaine et ventes diverses ;

  • chapitre R74 : dotations, subventions et participations ;

  • chapitre R75 : autres produits d’activité ;

  • chapitre R76 : produits financiers ;

  • chapitre R77 : produits exceptionnels.

17D – Recettes d’investissement :

  • chapitre R13 : subventions d’investissement reçues (par type de collectivités territoriales) ;

  • chapitre R16 : emprunts et dettes.

18L’estimation des montants au niveau national est faite à partir des réponses des communes répondantes et des traitements opérés pour les réponses manquantes de quelques communes de l’échantillon, et pour redresser certaines réponses ou non-réponses, concernant par exemple les déclarations de dépenses culturelles affectées à tort dans une fonction non culturelle ou les dépenses regroupées abusivement dans certaines catégories générales. Ces traitements se font par strate de communes, regroupées selon leur taille et leur nature (ville centre, isolée, périphérique, etc.). Les communes des DOM sont traitées séparément de celles de la métropole.

19Une fois les traitements appliqués aux réponses des communes, une extrapolation est faite pour obtenir le montant national, en fonction du taux de sondage de chacune des six strates de communes, par nature des dépenses et recettes et par fonction culturelle. Par rapport aux comptes administratifs, les estimations redressent légèrement à la hausse les dépenses de fonctionnement (+ 3,8 %) et légèrement à la baisse celles d’investissement (– 1,8 %).

Les groupements de communes

20Les groupements de communes sont la traduction de la coopération intercommunale par laquelle des communes « s’associent » pour la mise en œuvre conjointe de services publics locaux ou, plus largement, de politiques territoriales. Pour cela, la structure juridique utilisée est l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI), dont il existe différents types, auxquels des communes se rattachent et qu’elles dotent de compétences et de moyens pour la mise en œuvre de ces politiques : communauté urbaine (CU), communauté d’agglomération (CA), communauté de communes (CC) et syndicat d’agglomération nouvelle (SAN). Permettant les économies d’échelle et la mutualisation de coûts, d’équipements ou de services, la plupart des EPCI se voient dotés de ressources dites propres, c’est-à-dire qu’ils bénéficient directement de certains produits de la fiscalité locale et pas exclusivement de dotations (contributions) des communes membres. Dans ce cas, les EPCI sont qualifiés d’EPCI à fiscalité propre.

21Au 1er janvier 2010, la Direction générale des collectivités locales comptait 2 611 EPCI à fiscalité propre, répartis en 16 communautés urbaines, 181 communautés d’agglomération, 5 syndicats d’agglomération nouvelle et 2 409 communautés de communes. Seule une partie de ces groupements sont effectivement compétents dans le domaine culturel. La compétence « culture » (développement et aménagement culturels, gestion des équipements culturels) a pu être repérée à partir de la base de données « Banatic » (Base nationale d’informations sur l’Intercommunalité en France) du ministère de l’Intérieur, pour les groupements dont la culture n’est pas une compétence obligatoire : CA, CC et SAN. Parmi ces groupements, seuls ceux qui comportaient au moins une commune membre de plus de 10 000 habitants ont été enquêtés, en cohérence avec le champ des communes enquêtées. La compétence juridique n’entraîne pas nécessairement une intervention dans le domaine concerné : seuls les EPCI « actifs » vont effectivement engager des dépenses dans le domaine de compétence en question. En 2010, 245 EPCI, composés de 13 communautés urbaines (CU), 127 communautés d’agglomération (CA), 3 syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) et 102 communautés de communes (CC), ont effectivement engagé des dépenses au titre de la culture. Ces 245 EPCI regroupaient 4 368 communes (y compris de moins de 10 000 habitants) et 24 465 259 habitants en 2010, soit 38 % de la population française (tableau).

22Les données de base de l’analyse ont été extraites de la fonction 3 des comptes administratifs de ces 245 groupements de communes, fonction qui enregistre les dépenses et les recettes culturelles. Dans certains cas, le niveau de détail des comptes n’ayant pas permis d’identifier l’ensemble des informations souhaitées, les données des comptes administratifs ont pu être complétées à partir de celles des comptes de gestion. Suite au traitement des comptes, les EPCI ont été sollicités par questionnaire afin de compléter les données d’éventuelles opérations qui n’auraient pas été enregistrées dans la fonction appropriée ou pour ventiler plus finement les données entre les différentes sous-fonctions de la fonction 3. Sur les 245 enquêtés, 132 groupements ont répondu au questionnaire. Des traitements du même type que pour les communes ont ensuite permis de redresser les non-réponses. Le travail ainsi réalisé a permis d’ajuster les dépenses culturelles enregistrées dans les comptes administratifs de + 0,5 % en fonctionnement et de – 0,8 % en investissement. De manière plus évidente encore que pour les autres niveaux de collectivités, outre le repérage des groupements du champ, actifs en matière culturelle, l’apport de l’enquête est donc surtout visible dans l’analyse des sommes détaillées par secteurs d’intervention (avec le même niveau de détail que pour les communes, la nomenclature utilisée étant identique) ou par nature des dépenses et des recettes.

23Certains groupements non compétents pour la culture peuvent quand même engager des dépenses culturelles pour des actions qui sont à la frontière de leurs autres domaines d’intervention (volet culturel dans un plan de développement touristique par exemple). La limitation de l’étude aux EPCI de villes de plus de 10 000 habitants compétents dans le domaine culturel ne prend donc pas en compte ces dépenses.

Tableau − Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de métropole et d’outre-mer au 1er janvier 2010

Tableau − Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de métropole et d’outre-mer au 1er janvier 2010

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

24En 2010, les reversements de fiscalité ont été identifiés, et ont pu être déduits des dépenses globales, en vue de calculer l’effort culturel budgétaire. Ce n’était pas le cas en 2006. Les dépenses totales utilisées pour calculer l’effort budgétaire étaient donc plus élevées en 2006 et l’effort budgétaire a priori plus faible qu’en 2010. Ces reversements de fiscalité sont des attributions de compensation et des dotations de solidarité communautaire : les groupements à fiscalité professionnelle unique reversent, en règle générale, une partie de la fiscalité économique qu’ils perçoivent à leurs communes membres, via l’attribution de compensation et la dotation de solidarité communautaire. On ne peut donc pas directement comparer l’effort culturel tel qu’il est correctement calculé en 2010 et celui publié en 2006. À titre indicatif donc, l’effort culturel en fonctionnement calculé, au numérateur et au dénominateur, sur les dépenses de personnel, les charges à caractère général et les autres charges de gestion courante, est resté stable : il est passé de 9,3 % en 2006 à 9 % en 2010.

Les départements

25Les données de base ont été extraites des comptes administratifs des 100 départements de métropole et d’outre-mer en 2010 (donc hors Mayotte), et particulièrement de la sous-fonction 31 qui enregistre les opérations liées à la culture. Interrogés par questionnaire, les départements ont, dans un second temps, validé et complété ces données en identifiant les dépenses et les recettes culturelles qui ne figuraient pas dans la sous-fonction 31 des comptes. Seulement 77 départements de métropole et d’outre-mer ont répondu au questionnaire. Les non-réponses totales (des 23 départements) ou partielles (à l’intérieur des questionnaires des 77 départements répondants) et les réponses visiblement insuffisantes ont ensuite été traitées par des méthodes similaires à celles utilisées pour les communes. L’estimation des dépenses des départements est alors réalisée. Les traitements statistiques ont conduit à la prise en compte d’un volume de dépenses représentant 37,6 % des dépenses culturelles de fonctionnement et 9,6 % en investissement. Ces redressements étaient d’ampleur comparable en 2006 : respectivement 37,9 % et 4,1 %.

26Le détail de la nature des dépenses et des recettes (fonctionnement, investissement) est semblable à celui des communes. En revanche, la ventilation par secteur d’intervention est moins détaillée. À partir de la nomenclature M52 appliquée par les départements, on distingue deux grandes fonctions, dont une seule est détaillée par secteur, et comme pour les communes une troisième rubrique, transversale :

27A – Activités artistiques et action culturelle.

28B – Conservation et diffusion des patrimoines :

  • patrimoine ;

  • bibliothèques et médiathèques ;

  • musées ;

  • archives.

29C – Autres.

30Dans le domaine culturel, les départements ont la charge particulière des bibliothèques départementales de prêt et des archives départementales, ils se sont vus confier la conservation du patrimoine rural non protégé par la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004. L’importance financière de ce transfert pour les départements de métropole est cependant assez limitée, puisque l’État consacrait 5,1 millions d’euros à ce titre avant 2005. La même loi permettait, à défaut des régions, aux départements qui le souhaitaient d’engager une expérimentation, pour quatre ans, concernant la gestion des crédits d’entretien et de restauration du patrimoine classé ou inscrit, n’appartenant pas à l’État ou à ses établissements publics. Le conseil général du Lot a été la seule collectivité départementale en France à expérimenter la gestion déléguée de ces crédits : la convention d’expérimentation (2007-2010) a arrêté la contribution annuelle de l’État (Drac) à 550 000 euros et celle du département à 300 000 euros. De même, depuis 2004 toujours, les départements peuvent aussi, s’ils en font la demande et comme pour toute collectivité territoriale ou groupement, se voir transférer la propriété de monuments classés ou inscrits, et des objets qu’ils renferment, appartenant à l’État ou au Centre des monuments nationaux et figurant sur une liste établie par décret en Conseil d’État. Sur les 176 monuments et sites transférables, le transfert de 65 monuments a été engagé. Sur les 65 monuments, 16 transferts ont été effectués au bénéfice des départements (43 à celui des communes et 6 à celui des régions).

Les régions

31L’ensemble des vingt-six régions de métropole et d’outre-mer a été interrogé, en vue de valider ou de compléter les données des comptes administratifs. Vingt et une régions ont répondu au questionnaire. Les traitements statistiques des non-réponses ou des réponses partielles ou erronées ont ensuite conduit à redresser à la hausse les dépenses de fonctionnement de 2,4 %, et de 2,9 % les dépenses d’investissement par rapport aux comptes administratifs.

32Le chiffrage de certaines dépenses continue cependant de buter sur certains obstacles. Ainsi, la grande majorité des régions n’est pas en mesure d’identifier avec précision les dépenses relatives au personnel régional intervenant dans le domaine culturel. Une telle identification nécessiterait en effet souvent un travail trop important du service ressources humaines des régions afin de connaître la masse salariale des agents intervenant dans le champ culturel. Parmi les 22 régions de métropole, l’identification de ces dépenses a été possible pour 10 régions, soit 8 de plus qu’en 2006, ces charges totalisant 5 % de leurs dépenses culturelles totales et 6 % des seules dépenses de fonctionnement. Ces éléments ne permettent cependant pas d’envisager une estimation des dépenses de personnel pour les régions n’ayant pas pu réaliser ce travail d’identification.

33À partir de la nomenclature M71 appliquée aux régions, le détail par fonction culturelle est différent de celui des départements comme des communes :

  • A – Activités artistiques et action culturelle

    • enseignement artistique ;

    • activités culturelles et artistiques.

  • B – Patrimoine.

  • C – Autres.

34Dans le domaine culturel, les régions ont une responsabilité en matière de développement culturel et se sont vues transférer l’inventaire général du patrimoine culturel par la loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004. L’importance financière de ce transfert, réalisé en 2005 et 2006, effectif en 2007 en matière de personnel, est cependant assez limitée, les régions ayant reçu 2,2 millions d’euros en 2006. Concernant le volet enseignement artistique de la loi du 13 août 2004, aucun transfert de crédit n’est intervenu jusqu’à l’année enquêtée.

Tableaux récapitulatifs

Tableau A − Dépenses et recettes culturelles redressées et extrapolées à l’ensemble des communes de plus de 10 000 habitants, 2010 (France entière*)

Tableau A − Dépenses et recettes culturelles redressées et extrapolées à l’ensemble des communes de plus de 10 000 habitants, 2010 (France entière*)

Le tableau relatif à la France métropolitaine est disponible à l’adresse www.culturecommunication.gouv.fr/Etudes-et-statistiques/Lespublications

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

Tableau B − Dépenses et recettes culturelles des groupements de communes (EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, compétents et actifs dans le domaine culturel), 2010 (France entière*)

Tableau B − Dépenses et recettes culturelles des groupements de communes (EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, compétents et actifs dans le domaine culturel), 2010 (France entière*)

Le tableau relatif à la France métropolitaine est disponible à l’adresse www.culturecommunication.gouv.fr/Etudes-et-statistiques/Lespublications

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

Tableau C − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des départements, 2010 (France entière*)

Tableau C − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des départements, 2010 (France entière*)

Le tableau relatif à la France métropolitaine est disponible à l’adresse www.culturecommunication.gouv.fr/Etudes-et-statistiques/Lespublications

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

Tableau D − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des régions, 2010 (France entière*)

Tableau D − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des régions, 2010 (France entière*)

Le tableau relatif à la France métropolitaine est disponible à l’adresse www.culturecommunication.gouv.fr/Etudes-et-statistiques/Lespublications

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

Table des illustrations

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Titre Tableau A − Dépenses et recettes culturelles redressées et extrapolées à l’ensemble des communes de plus de 10 000 habitants, 2010 (France entière*)
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Titre Tableau B − Dépenses et recettes culturelles des groupements de communes (EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, compétents et actifs dans le domaine culturel), 2010 (France entière*)
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Titre Tableau C − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des départements, 2010 (France entière*)
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Titre Tableau D − Dépenses et recettes culturelles de l’ensemble des régions, 2010 (France entière*)
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