Les dépenses culturelles consolidées des collectivités territoriales

7,5 milliards d’euros de dépenses culturelles des collectivités territoriales métropolitaines

1Les dépenses et les recettes culturelles des collectivités territoriales sont ventilées selon les nomenclatures comptables en vigueur pour chaque type de collectivité ; l’enquête menée régulièrement par le ministère de la Culture auprès des régions, des départements, des groupements de communes et des communes de plus de 10 000 habitants permet de collecter, redresser et agréger ces données pour estimer les dépenses au niveau national (voir annexe méthodologique, p. 23).

2La dépense culturelle consolidée des collectivités territoriales métropolitaines en 2010 est estimée à 7,47 milliards d’euros (tableau 1), soit 119 euros par habitant si l’on rapporte cette somme à la population nationale. Ce montant est dit « consolidé » car il déduit du total des dépenses les transferts allant d’une collectivité à une autre, afin de ne pas les compter deux fois (encadré 1). Par rapport à 2006, cette dépense consolidée a augmenté de 9,6 % (graphique 1), soit 2,3 % par an en moyenne. Une fois prise en compte l’inflation, la dépense en volume a augmenté de 0,8 % par an. Rapportée au nombre d’habitants, cette dépense en volume par habitant a augmenté de 0,3 % par an en moyenne depuis 2006.

Grande stabilité de la répartition des dépenses par type de collectivités

3Cette évolution a très peu affecté les grands agrégats. Ainsi, les dépenses consolidées des régions ont augmenté plus vite que celles des autres collectivités, mais elles étaient limitées en 2006, et le restent en 2010 (8,8 % des dépenses consolidées de l’ensemble des collectivités). Le bloc des communes et des groupements de communes reste celui qui finance le plus largement les dépenses culturelles, malgré une légère baisse de son importance (72,8 % des dépenses contre 73,0 % en 2006). Au sein de ce bloc, le mouvement le plus marqué est en fait le transfert de la part des communes (59,6 % en 2010, soit 1,7 point de moins qu’en 2006) au profit des groupements (13,2 %, soit 1,5 point de plus). L’analyse de l’évolution des dépenses de ces collectivités « communales » est, de ce fait, moins lisible que pour les autres collectivités. Pris ensemble, les dépenses consolidées de ces deux types de collectivités ont augmenté de 2,2 % par an, plutôt à destination de l’expression artistique et des activités culturelles (+ 4,9 % par an entre 2006 et 2010) et moins vers la conservation et la diffusion des patrimoines (+ 1,3 %). Enfin, la part des départements dans le financement de la culture se contracte très légèrement.

Tableau 1 − Dépenses culturelles consolidées des collectivités territoriales, 2010 (France métropolitaine)

Graphique 1 – Répartition et évolution des dépenses culturelles consolidées entre 2006 et 2010 (France métropolitaine)

Graphique 2 – Dépenses culturelles consolidées par domaine des collectivités territoriales, 2010 (France métropolitaine)

Compétences culturelles propres et interventions croisées des collectivités territoriales

4Ces dépenses et leurs évolutions sont à relier aux compétences propres à chacune des collectivités territoriales. Les lois de décentralisation encadrent en effet les domaines où elles peuvent agir. Tous les niveaux de collectivités territoriales sont ainsi soumis à l’obligation de consacrer 1 % du montant des investissements dans la plupart des constructions publiques à l’insertion d’œuvres d’art et doivent assurer la garde et la conservation des objets mobiliers classés au titre des monuments historiques dont elles sont propriétaires, affectataires ou dépositaires. Tous les niveaux de collectivités territoriales sont compétents en matière d’enseignement public de la musique, de la danse et de l’art dramatique, et soutiennent également les écoles d’art (plus particulièrement les communes et intercommunalités mais sans exclusivité). Toutes les collectivités ont également reçu la compétence en matière d’archives, d’organisation et de financement de leurs musées ainsi que de leurs services archéologiques, le cas échéant. Elles ont en outre, depuis la loi du 13 août 2004, la possibilité de demander le transfert de la propriété de monuments classés ou inscrits, et des objets qu’ils renferment, appartenant à l’État ou au Centre des monuments nationaux et figurant sur une liste établie par décret en Conseil d’État. Sur les 176 monuments et sites transférables, le transfert de 65 monuments a été engagé. Sur les 65 monuments, 43 transferts ont été effectués au bénéfice des communes, 16 à celui des départements et 6 à celui des régions.

5Les communes sont par ailleurs dotées d’une compétence spécifique en matière de lecture publique, pour l’organisation et le financement des bibliothèques municipales ; elles peuvent également soutenir les salles de cinéma, et ont l’obligation d’entretenir les églises et chapelles construites avant 1907.

6Les départements ont la charge particulière des bibliothèques départementales de prêts, qui assurent l’offre de livres dans les communes de moins de 10 000 habitants. Ils assument également, au travers des archives départementales, la conservation des archives des services déconcentrés de l’État ou d’autres archives publiques et peuvent recevoir les archives municipales et régionales. La loi du 13 août 2004 leur a également confié la conservation du patrimoine rural non protégé et leur permet, à défaut des régions, et pour ceux qui le souhaitaient (ce fut le cas pour un département), d’expérimenter la gestion des crédits d’entretien et de restauration du patrimoine classé ou inscrit n’appartenant pas à l’État ou à ses établissements publics.

7Les régions ont une responsabilité en matière de développement culturel et ont reçu la mission de l’inventaire général des monuments et richesses artistiques de la France, transférée par la loi du 13 août 2004.

8Même si chaque collectivité territoriale a des compétences spécifiques, un même projet culturel peut être financé par plusieurs collectivités de types différents (communes, département, région). De plus, en vertu de la clause générale de compétence, chaque collectivité peut intervenir dans tous les domaines qui ne relèvent pas de la compétence exclusive d’une autre collectivité, ce qui, comme l’étude le confirme à nouveau, est largement le cas dans le champ culturel. Dans ce cadre, de nombreux projets et équipements culturels bénéficient de financements conjoints des différentes collectivités.

Augmentation des dépenses en faveur de l’expression artistique et des activités culturelles

9Si l’on considère maintenant la ventilation principale de la hausse des dépenses consolidées non plus par type de collectivité mais par grands domaines de dépense, l’augmentation est particulièrement forte pour l’expression artistique et les activités culturelles (création et diffusion des œuvres artistiques, enseignement des différentes disciplines, animation culturelle). Ce sont les communes et les groupements de communes qui contribuent le plus à cette augmentation. En contrepartie, les dépenses de conservation et de diffusion des patrimoines (entretien, protection et fonctionnement des musées, archives, bibliothèques, médiathèques) augmentent moins vite. Régions et départements s’investissent de manière croissante dans ces domaines.

10Là encore, la répartition des dépenses par domaine d’intervention est malgré tout assez peu affectée par les évolutions constatées entre 2006 et 2010. Le domaine de l’expression artistique et des activités culturelles regroupe 58 % des dépenses (4,32 milliards d’euros), en grande partie (85 %) des dépenses de fonctionnement. De leur côté les dépenses de conservation et de diffusion des patrimoines s’élèvent à 2,93 milliards d’euros ; la part des dépenses de fonctionnement y est plus faible que pour celles orientées vers les activités culturelles, mais elle reste majoritaire (68 %). Enfin, une partie des dépenses culturelles (217 millions d’euros, soit 3 % des dépenses culturelles consolidées) ne peut pas être classée dans un des deux domaines, soit par manque d’information, soit parce qu’elles leur sont transversales. Il s’agit essentiellement de dépenses de fonctionnement (69 %).

Dépenses d’investissement : l’incidence du calendrier électoral

11Les dépenses d’investissement (1,66 milliard d’euros) représentent 22 % des dépenses culturelles consolidées en métropole en 2010, et celles de fonctionnement 78 % (5,81 milliards d’euros).

12En 2010, les dépenses d’investissement sont légèrement inférieures à celles de 2006 (1,70 milliard d’euros). Alors que l’année 2006 correspond, pour le bloc communal (communes et groupements), à la sixième année du mandat municipal 2001-2008, l’année 2010 correspondait à la troisième année du mandat 2008-2014. Or, les premières années de mandat sont traditionnellement marquées par un niveau d’investissement inférieur à celui des dernières années de mandat. De plus, la mise en place, en 2009, du mécanisme de remboursement anticipé du fonds de compensation de la TVA, dans le cadre du plan de relance de l’économie, a pu conduire à une hausse des investissements culturels des collectivités locales en 2009 plus soutenue que celle qui aurait été enregistrée sans ce mécanisme. En effet, les collectivités qui s’engageaient, par convention, à accroître leurs investissements en 2009 par rapport à la moyenne de leurs investissements 2004-2007, bénéficiaient d’une avance du fonds de compensation leur permettant d’accroître leur capacité de financement : elles étaient donc fortement incitées à anticiper la réalisation de certains de leurs investissements sur l’année 2009. En 2010, les investissements des communes, et particulièrement des groupements de communes, en ont subi le contrecoup et se situent certainement en deçà de ce qu’ils auraient été s’ils avaient suivi une évolution tendancielle. De leur côté, les dépenses d’investissement des départements et des régions ont atteint, en 2010, un niveau supérieur à celui de 2006.

13Les évolutions des dépenses d’investissement sont de ce fait assez délicates à commenter, et on privilégiera les commentaires sur les dépenses de fonctionnement, moins dépendantes du choix de l’année d’enquête.

Encadré 1 – Traiter les flux croisés de subventions pour calculer les dépenses consolidées

14La simple addition des dépenses culturelles de chaque niveau de collectivité ne permet pas de donner une vision consolidée de l’engagement culturel de l’ensemble des collectivités. En effet, certaines interventions culturelles locales peuvent faire l’objet de financements croisés de la part de plusieurs collectivités et entraîner ainsi des doubles comptes. Aussi convient-il de prendre en compte, dans les comptes administratifs et dans l’enquête, les transferts ou subventions entre les différents niveaux de collectivités territoriales au titre de leur intervention en matière culturelle, et de neutraliser les doubles comptes.

Les subventions

15Le premier type de flux croisé, le plus important, est lié au versement de subventions (qui intègrent ici également les fonds de concours). À titre d’exemple, si une région verse une subvention à une commune pour financer la construction d’une bibliothèque, cette subvention est enregistrée comme une dépense de la région et comme une recette de la commune. La construction de la bibliothèque figure également dans les dépenses de la commune pour son montant total alors qu’une partie du financement, en fait assurée par la région, est déjà comptabilisée au titre des dépenses de la région.

16Le montant des subventions versées n’est pas égal à celui des subventions reçues. En effet, une partie des subventions versées peut bénéficier à des collectivités locales qui n’entrent pas dans le champ de l’enquête, comme les villes de moins de 10 000 habitants et leurs EPCI à fiscalité propre. Ce sont donc les subventions reçues par les collectivités analysées qui ont été retenues pour réaliser le travail de consolidation. À cet égard :

• Les collectivités du champ de l’étude peuvent bénéficier de subventions en provenance de villes et de groupements qui n’entrent pas dans le champ. Le biais est cependant faible puisque, à titre d’exemple, les subventions reçues par les villes et les EPCI en provenance d’autres collectivités du bloc communal, pour lesquelles il n’est pas possible de préciser si elles font partie ou non du champ de l’enquête (i.e. s’il s’agit de communes de plus de 10 000 habitants, et pour les groupements, s’il s’agit ou non de groupements comportant au moins une commune membre de plus de 10 000 habitants), ne représentent que 4,6 % du total des subventions reçues par les villes et EPCI du champ.

• De manière plus significative, il peut exister des décalages temporels entre l’inscription d’une subvention dans le compte de la collectivité qui la verse et dans celui de la collectivité qui en bénéficie. Ainsi, à titre d’exemple, les subventions versées par les régions aux départements sont estimées à 8,7 millions d’euros en 2010 quand les subventions reçues par les départements en provenance des régions s’établissent à 12,9 millions d’euros.

La mutualisation de services et de moyens entre villes et EPCI

17Le versement d’une subvention n’est pas le seul type de flux croisé qui peut exister entre deux collectivités. Ainsi, dans le cadre de la mutualisation de plus en plus forte des services et des moyens entre villes et EPCI, il peut exister des flux liés à la mise à disposition de personnel ou à des remboursements de frais. À titre d’exemple, si une ville met du personnel à la disposition de son groupement en vue de l’organisation d’un événement culturel, la charge de personnel figure en dépense dans le compte de la ville, mais une facturation est effectuée au groupement : cette dernière correspond alors à une dépense pour l’EPCI et à une recette pour la ville. Le financement de la dépense est donc en réalité porté par le groupement.

18La nomenclature M14 permettant désormais d’identifier de tels montants, leur chiffrage a été tenté lors de l’exploitation de l’enquête. Les montants ainsi identifiés sont en fait très limités : ainsi, les groupements ont remboursé 7,2 millions d’euros (France métropolitaine) à leurs villes membres au titre de frais de personnel ou de frais pris en charge par ces dernières pour le compte de l’EPCI. À l’inverse, les villes ont remboursé 1,1 million d’euros (France métropolitaine) à leur EPCI au titre de frais de personnel ou de frais qu’ils ont eux-mêmes pris en charge.

19Au total, les dépenses culturelles de chaque type de collectivité ont été diminuées des subventions et des remboursements qu’elles ont perçus au titre de la culture. Il en ressort que les doubles comptes entre collectivités ne représentent que 239,8 millions d’euros de subventions en 2010 pour la France métropolitaine (tableau A) et 8,3 millions d’euros pour les remboursements, soit au total 3,3 % des dépenses culturelles consolidées, cette part s’élevant autour de 10 % pour les seules dépenses d’investissement. Pour la métropole et les DOM, ces doubles comptes, subventions et remboursements, s’élèvent à 257 millions d’euros.

Tableau A − Subventions culturelles reçues par les collectivités territoriales métropolitaines, 2010 (en millions d’euros)

Les subventions culturelles entre collectivités territoriales sont stables par rapport à 2006 mais se distribuent différemment entre les niveaux

20En 2010, les subventions reçues par les collectivités métropolitaines en provenance d’autres collectivités s’établissent à 239,8 millions d’euros contre 230,8 millions d’euros en 2006. Les subventions reçues en 2010 sont donc en très faible augmentation sur quatre ans, mais la répartition des flux s’est quelque peu modifiée :

• les subventions proviennent bien davantage qu’en 2006 du bloc communal (communes et groupements). Ce sont en effet maintenant 15 % des subventions qui proviennent de ces collectivités locales, contre seulement 4 % en 2006. Les subventions versées aux régions par les communes et leurs groupements, quasi nulles en 2006, atteignent 4,4 millions d’euros en 2010. La progression est significative mais le montant reste malgré tout marginal. Ces subventions communales perçues par les régions sont concentrées sur un nombre très limité de régions et proviennent surtout des grandes villes ;

• l’augmentation des subventions en provenance des collectivités communales s’est en fait orientée essentiellement vers les villes elles-mêmes : elles passent de 3,2 millions d’euros en 2006 à 21,4 millions en 2010. Cela semble en bonne partie lié au développement de l’intercommunalité culturelle pouvant conduire à des versements de subventions aux communes qui assurent le financement d’équipements ou d’événements culturels « d’intérêt communautaire » par exemple. Mais ce mouvement s’est fait en compensation des subventions versées par les départements, moins fortes en 2010 qu’en 2006 ;

• le montant des subventions versées par les régions aux autres collectivités territoriales reste stable : 109 millions d’euros. En revanche, la répartition des bénéficiaires a radicalement changé : la part des départements parmi les bénéficiaires des subventions régionales a doublé ; celle des groupements de communes a augmenté de 50 %. Les subventions régionales aux communes sont en revanche passées de 81,6 millions d’euros en 2006 à 61,5 millions en 2010.

21De façon assez logique compte tenu du développement de l’intercommunalité, au total, et toutes provenances confondues, les subventions croisées des collectivités territoriales ont surtout bénéficié aux groupements de communes et, dans une moindre mesure, aux départements, et ont baissé pour les villes.

Graphique A – Subventions culturelles reçues par les collectivités territoriales métropolitaines, 2010

Dépenses culturelles consolidées en métropole et dans les DOM : 7,64 milliards d’euros

22Pour la première fois, l’édition 2010 de l’enquête sur les dépenses et les recettes culturelles des collectivités territoriales couvre les départements d’outre-mer (DOM). Leurs dépenses culturelles consolidées sont de 172 millions d’euros, l’essentiel en fonctionnement (140 millions d’euros, soit plus de 80 % c’est-à-dire plus qu’en métropole) et le reste en investissement (32 millions d’euros). Au total, les dépenses culturelles consolidées des collectivités territoriales en métropole et dans les DOM sont estimées en 2010 à 7,64 milliards d’euros.

23L’intercommunalité culturelle étant encore très limitée dans les territoires d’outre-mer, la part des dépenses culturelles assumées par les groupements y est très faible (1 % en fonctionnement, 3 % en investissement). A contrario, celle des régions et des départements est plus élevée qu’en métropole : respectivement 18 % et 22 % en fonctionnement.

24La conservation et la diffusion des patrimoines totalisent une part plus importante des dépenses culturelles qu’en métropole : 41 % des dépenses de fonctionnement (contre 34 % en métropole).

25L’analyse des évolutions n’étant possible que sur le champ métropolitain, on privilégiera ce contour dans le reste de l’étude, y compris pour les résultats portant sur 2010. Les résultats des collectivités d’outre-mer et la comparaison avec ceux de métropole seront décrits dans des encadrés spécifiques.

Encadré 2 – Dépense nette des collectivités : le poids des recettes spécifiquement culturelles

26Les subventions versées entre collectivités ont été neutralisées pour calculer une dépense de l’ensemble des collectivités, c’est la dépense dite « consolidée ». Une autre approche prend également en compte les recettes spécifiquement culturelles et en mesure l’importance par rapport aux dépenses spécifiquement culturelles, pour établir une dépense « nette ». Il s’agit là de mesurer le montant des recettes que les collectivités reçoivent de l’État et de l’Union européenne au titre de la culture, et aussi celles, appelées « produits des services », qui proviennent de la participation des usagers des services culturels : frais d’inscription dans les conservatoires, droit d’entrée dans un établissement géré directement par une collectivité, par exemple.

27Toutes les recettes « culturelles » ne sont pas comptées puisque, par exemple, la billetterie d’un théâtre subventionné, mais qui n’est pas géré directement par une commune, ne sera pas enregistrée dans les comptes de la commune. C’est pourtant une recette qu’on peut identifier comme spécifiquement culturelle, mais ce n’est pas une recette d’une collectivité locale.

28On mesure donc ici seulement les recettes, spécifiquement culturelles, enregistrées dans les comptes des collectivités. Elles totalisent 717 millions d’euros en France métropolitaine et dans les DOM (hors subventions et remboursements entre collectivités territoriales : 257 millions d’euros). Au sein de ces recettes spécifiques, les subventions reçues de l’État, au titre de la culture, se sont élevées à près de 215 millions d’euros (dont plus de 150 millions d’euros au bénéfice des seules communes, 33 millions d’euros à celui des groupements, 22 millions d’euros pour les départements et 9 millions d’euros pour les régions) et celles en provenance de l’Union européenne, 10 millions d’euros ; l’ensemble des autres recettes spécifiquement culturelles se chiffrent ainsi à 492 millions d’euros, dont 274 millions d’euros pour les produits des services culturels (209 millions d’euros au bénéfice des communes et 44 millions d’euros à celui des groupements).

29La dépense « nette » est donc de 6,9 milliards d’euros. Les recettes spécifiquement culturelles enregistrées dans les comptes des collectivités territoriales représentent ainsi 9,4 % des dépenses culturelles consolidées (7,9 % en fonctionnement et 14,7 % en investissement).

Graphique B – Recettes spécifiquement culturelles enregistrées dans les comptes

Les dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants en 2010

Communes de plus de 10 000 habitants : 4,6 milliards d’euros en 2010, soit 8,2 % de leur budget en métropole

30En 2010, l’effort financier des communes de métropole de plus de 10 000 habitants dans le domaine culturel est de 4,61 milliards d’euros. Cela représente 8,2 % de leur budget et 152 euros par habitant.

31Les villes centres (encadré 3, Typologie des communes) s’engagent de manière plus soutenue dans le domaine culturel (9,5 % de leur budget) que les villes périphériques ou les villes isolées (6,8 %). De même, l’effort culturel des grandes villes (9,6 % pour les villes de plus de 100 000 habitants) est plus important que la moyenne : la dépense culturelle par habitant s’y élève en effet à 181 euros. D’une grande ville à l’autre, la dépense par habitant varie de 1 à 8.

32Ces fortes disparités peuvent en partie trouver leur origine dans le degré d’intégration intercommunale des villes, dans la mesure où elles peuvent avoir transféré une partie de l’intervention culturelle au niveau intercommunal. Si elles n’en assument directement plus qu’une part réduite, l’effort budgétaire culturel, qui rapporte la dépense culturelle à la somme des dépenses qui restent à leur charge, apparaîtra alors faible. À l’inverse, si des communes transfèrent plutôt des compétences autres que culturelles vers des groupements intercommunaux, l’effort budgétaire culturel sera élevé.

33En comptant les dépenses des communes des départements d’outre-mer (104 millions d’euros, encadré 4), les dépenses culturelles des communes sont de 4,71 milliards d’euros en 2010.

Les dépenses culturelles des villes ont stagné en volume entre 2006 et 2010

34Entre 2006 et 2010, les dépenses culturelles des villes de métropole de plus de 10 000 habitants ont progressé quasiment au même rythme que l’inflation : + 1,4 % par an. Elles ont donc stagné en volume, c’est-à-dire compte tenu de l’inflation (tableau 3).

35La précédente période d’analyse (2002-2006) correspondait aux premières années d’application de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, qui a dynamisé le phénomène intercommunal. Les transferts de compétence des communes aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) expliquaient alors la baisse en volume des dépenses culturelles communales de fonctionnement sur la période 2002-2006 (+ 0,6 % par an en valeur, avec une inflation de + 1,9 % par an, soit – 1,3 % par an). Ensuite, entre 2006 et 2010, l’ampleur des transferts a été moindre et les dépenses communales de fonctionnement n’ont pas baissé. Pour des raisons qui tiennent au calendrier électoral, les dépenses d’investissement de 2010 sont par ailleurs plus faibles que celles de 2006.

36L’effort budgétaire culturel, c’est-à-dire le poids des dépenses culturelles dans le budget des communes, a légèrement régressé, passant de 8,6 % du budget total en 2006 à 8,2 % en 2010. La progression des dépenses culturelles a donc été plus lente que la progression des autres dépenses des communes.

37Rapportée au nombre de leurs habitants, la dépense culturelle des communes de plus de 10 000 habitants a augmenté moins vite que l’inflation. En tenant compte de l’inflation, elle a donc baissé entre 2006 et 2010 (graphique 3). Cette baisse prolonge celle observée depuis le milieu des années 1990. Les transferts de compétences vers les EPCI expliquent largement cette baisse de moyen terme. Ajoutées aux dépenses des EPCI, les dépenses totales par habitant du bloc communal avaient nettement augmenté jusqu’en 2006. Leur baisse récente en volume entre 2006 et 2010 vient rompre cette tendance. Si l’on s’en tient aux seules dépenses de fonctionnement, les dépenses culturelles par habitant en volume ont cependant très légèrement progressé (graphique 3).

Tableau 2 − Dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants, 2010

Tableau 3 − Évolution moyenne annuelle des dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants de métropole, 2002-2010 (en %)

Graphique 3 – Dépense culturelle par habitant des communes de plus de 10 000 habitants et de leurs groupements, 1978-2010 (en volume)

54 % des dépenses de fonctionnement sont des dépenses de personnel et 21 % sont des subventions

38Les villes s’occupent du fonctionnement des services culturels de proximité (bibliothèques, enseignement musical et chorégraphique…). Assez naturellement, les 3,7 milliards d’euros de dépenses de fonctionnement qu’elles consacrent à la culture sont en grande partie des dépenses directes : 2 milliards d’euros de charges de personnel et 0,7 milliard de charges à caractère général (tableau 4). Les transferts effectués vers d’autres partenaires culturels des villes, comme les associations par exemple, représentent la quasi-totalité (0,9 milliard d’euros) du dernier quart des dépenses culturelles de fonctionnement.

39Les dépenses de personnel couvrent à elles seules 54 % des dépenses de fonctionnement (tableau 4). Elles concernent surtout les équipements culturels des communes, comme les archives, les bibliothèques et médiathèques – respectivement 88 % et 80 % des dépenses de fonctionnement –, ainsi que les musées et les actions menées en faveur de l’expression musicale, lyrique et chorégraphique, où l’on trouve les dépenses relatives aux établissements d’enseignement (conservatoires, écoles d’art et de musique…) – autour de 69 % des dépenses de fonctionnement. D’autres secteurs sont moins concernés par les dépenses de personnel, qui ne représentent par exemple que 35 % des dépenses de fonctionnement destinées aux cinémas et autres salles de spectacle, 26 % dans l’action culturelle ou 23 % des dépenses dans le domaine des théâtres. La délégation de la gestion de ces actions à des tiers (associations…) peut expliquer cette faible part des frais de personnel. L’appréciation des dépenses destinées aux théâtres est par ailleurs perturbée par les budgets annexes, qui ne sont pas pris en compte dans l’étude. Ces budgets annexes bénéficient de subventions du budget principal et la nature des dépenses du budget principal prises en compte (subvention) masque donc la nature réelle (personnel, charges générales, etc.) des dépenses engagées par les communes pour les théâtres.

Tableau 4 − Dépenses culturelles des communes de plus de 10 000 habitants par nature comptable et secteur d’intervention, 2010 (France métropolitaine) En milliers d’euros

Baisse du poids des dépenses de personnel, surtout dans les arts plastiques et les activités artistiques

40La part des dépenses de personnel dans l’ensemble des dépenses de fonctionnement a baissé de quatre points depuis 2006. Cette contraction des dépenses est très significative pour les arts plastiques et autres activités artistiques (– 10 points), ou encore l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (– 6 points), domaines où la part des charges de personnel est relativement élevée, du fait de l’importance de personnel fonctionnaire. Elle a en revanche augmenté dans des domaines où ces charges sont faibles, comme par exemple le cinéma et les salles de spectacle (+ 10 points). Elle est stable pour les bibliothèques.

770 millions d’euros de subventions culturelles de fonctionnement en 2010

4190 % des autres charges de gestion courante correspondent à des subventions versées par les communes : 770 millions d’euros, soit 21 % des dépenses de fonctionnement (tableau 4). La part des subventions versées est plus importante dans les villes centres que dans les autres villes ; les dépenses de fonctionnement des villes isolées et des villes périphériques sont en revanche plutôt des dépenses de personnel et des charges générales.

42Les subventions bénéficient surtout au(x) théâtre(s). La part des subventions dans leurs dépenses de fonctionnement est en effet très forte (52 %), et elle a augmenté de 10 points entre 2006 et 2010. De même pour les arts plastiques et autres activités artistiques : hausse de 11 points, ce qui amène la part des subventions dans leurs dépenses de fonctionnement à 24 % en 2010. Les subventions représentent aussi une forte part des dépenses de fonctionnement pour l’action culturelle (39 %), mais cette part est en revanche en baisse (de 6 points). Ces secteurs sont aussi ceux où la délégation de service public et le conventionnement des associations sont fréquents.

4380 % des subventions communales sont destinées à des organismes de droit privé, comme des associations. Dans les théâtres et pour l’expression musicale, lyrique et chorégraphique, ces organismes privés ne représentent cependant que les deux tiers des bénéficiaires.

Dépenses d’investissement : 47 % pour la conservation et la diffusion des patrimoines

4420 % des dépenses des communes de plus de 10 000 habitants sont des dépenses d’investissement. Cela représente pour elles 0,9 milliard d’euros en 2010. La quasi-totalité porte sur les équipements propres des communes et 95 % de ces dépenses correspondent à des dépenses d’équipement brut, le reste étant des subventions d’équipement. 2,6 % de ces dépenses d’équipement correspondent à l’achat d’œuvres d’art (23 millions d’euros en 2010).

45La part des dépenses d’investissement dans les dépenses culturelles totales des communes de plus de 10 000 habitants est particulièrement importante dans l’entretien du patrimoine (73 %). Celles des musées et des théâtres lui sont très inférieures (autour de 25 % des dépenses culturelles totales) mais sont supérieures à la moyenne. La part des investissements dans les dépenses culturelles est en revanche très faible dans les dépenses affectées à l’expression lyrique et chorégraphique (graphique 4).

Graphique 4 – Dépenses culturelles des villes de plus de 10 000 habitants de métropole par secteur d’intervention et nature comptable, 2010 (France métropolitaine)

Baisse des dépenses pour l’expression lyrique et chorégraphique et pour les bibliothèques, malgré un soutien par les subventions

46Entre 2006 et 2010, les dépenses culturelles des villes de plus de 10 000 habitants de métropole ont augmenté de 1,4 % par an en valeur. Cette hausse a été portée par celle des subventions : elles représentent une faible part des dépenses totales (16,7 % en 2010) mais elles ont augmenté de 5 % par an. Par comparaison, les charges de personnel n’ont augmenté que de 0,6 % par an, et les dépenses d’investissement ont baissé de 1,4 % par an.

47Les plus fortes hausses des dépenses communales ont été orientées vers l’action culturelle, les théâtres et vers les arts plastiques. Pour les théâtres et les arts plastiques, elles ont été largement portées par les subventions, tandis que celles pour l’action culturelle l’ont été par les charges de personnel.

48Les baisses concernent le cinéma et autres salles de spectacle et, dans une moindre mesure, l’expression lyrique et chorégraphique et les bibliothèques, qui ont pourtant bénéficié d’un soutien par les subventions très important. En revanche, les subventions vers les cinémas et les salles de spectacle ont baissé de presque 20 % par an entre 2006 et 2010.

49Les dépenses d’investissement ont aussi baissé pour les cinémas et les salles de spectacle. Les seules hausses de dépenses communales orientées vers ce secteur sont en fait les charges de personnel.

Encadré 3 – Typologie des communes (Insee)

50Unité urbaine : la notion d’unité urbaine repose sur la continuité du bâti et le nombre d’habitants. On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants.

51Si l’unité urbaine se situe sur une seule commune, elle est dénommée ville isolée.

52Si l’unité urbaine s’étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale. Si une commune représente plus de 50 % de la population de l’agglomération multicommunale, elle est seule ville centre. Sinon, toutes les communes qui ont une population supérieure à 50 % de celle de la commune la plus peuplée, ainsi que cette dernière, sont villes centres. Les communes urbaines qui ne sont pas villes centres constituent la banlieue de l’agglomération multicommunale.

53Les unités urbaines sont redéfinies périodiquement. L’actuel zonage, daté de 2010, a été établi en référence à la population connue au recensement de 2007 et sur la géographie du territoire au 1er janvier 2010.

Encadré 4 – Les villes d’outre-mer réalisent un effort culturel moitié moindre que celui des communes métropolitaines

54Toutes les communes de plus de 10 000 habitants des quatre territoires d’outre-mer ont été enquêtées. L’ensemble de leurs dépenses culturelles se chiffre à 104 millions d’euros en 2010, dont 86 millions en fonctionnement (tableau 2). L’effort culturel moyen de ces communes est deux fois moindre que celui des communes de métropole (4,1 % contre 8,2 % pour les dépenses totales). En fonctionnement, les communes ultra-marines ont dépensé près de 56 euros par habitant au titre de la culture, contre plus du double pour les communes métropolitaines. En investissement, les dépenses ont été presque trois fois moindres.

55Le faible nombre de grandes villes dans ces territoires est à prendre en compte ; ainsi, deux communes seulement sur les 48 de plus de 10 000 habitants des DOM atteignent ou dépassent les 100 000 habitants, toutes deux situées à La Réunion. Dans chacun des trois autres territoires, une seule ville atteint ou dépasse les 50 000 habitants (deux villes, les 30 000 habitants), la plus peuplée en Martinique en comptant moins de 90 000.

56D’un DOM à l’autre, les dépenses par habitant sont assez similaires, tout au moins en fonctionnement. En Martinique toutefois, les investissements culturels de trois villes ont représenté en 2010 plus du tiers des investissements culturels des quatre départements et, de ce fait, les dépenses culturelles d’investissement des communes de plus de 10 000 habitants y apparaissent deux fois plus élevées que pour l’ensemble des départements d’outre-mer, et représentent une part deux fois plus élevée des investissements totaux des communes (6,2 %). A contrario, ces indicateurs sont significativement inférieurs aux moyennes des quatre départements pour les communes concernées de La Réunion et, plus encore, de Guyane.

57Considérées globalement, les communes des DOM présentent un profil de leurs dépenses culturelles sensiblement différent de celui des communes métropolitaines : si l’action culturelle et les bibliothèques-médiathèques arrivent en tête des domaines d’intervention, comme en métropole, ceux de l’expression musicale, lyrique et chorégraphique et plus encore, des musées, des théâtres et des arts plastiques et autres activités culturelles ne représentent qu’une bien moindre proportion des dépenses totales. A contrario, on observe une plus grande part des dépenses ventilées dans la rubrique des services communs, ce qui peut aussi tenir à une ventilation au sein des autres domaines plus difficile à obtenir. Les dépenses en faveur de l’entretien du patrimoine culturel ainsi que des archives (essentiellement de l’investissement) de même qu’en matière de cinémas et autres salles de spectacle (essentiellement des dépenses directes de fonctionnement) se situent dans des proportions comparables à celles des communes métropolitaines.

Les dépenses culturelles des groupements de communes en 2010

Dépenses culturelles des groupements de communes de plus de 10 000 habitants : 1,1 milliard d’euros en 2010

58Les groupements des villes de plus de 10 000 habitants en métropole, et compétents dans le domaine culturel, ont dépensé à ce titre 1,1 milliard d’euros en 2010. Cela représente 7,1 % de leur budget et 44,3 euros par habitant (tableau 5). Pour les groupements des DOM, les dépenses culturelles se sont élevées à près de 4,8 millions d’euros (encadré 5).

59Chaque type de groupements (communauté d’agglomération, communauté de communes, communauté urbaine, syndicat d’agglomération nouvelle) présente des caractéristiques spécifiques (population regroupée, compétences obligatoires…) et leurs dépenses doivent donc être analysées séparément.

60Les communautés d’agglomération (CA) constituent plus de la moitié des EPCI du champ de l’enquête et près des deux tiers de leur population (tableau 5). Leurs dépenses culturelles représentent en 2010 plus des trois quarts des dépenses culturelles de l’ensemble des EPCI. La dépense par habitant des communautés d’agglomération (54,2 euros par habitant) est de ce fait la plus forte des EPCI (à l’exception des trois syndicats d’agglomération nouvelle). Leur budget culturel représente 10 % de leur budget total.

61Les communautés de communes (CC) enquêtées, dont l’effectif se rapproche de celui des CA, regroupent une population inférieure à celle des CU ; elles ont mobilisé un volume de crédits culturels 1,7 fois plus élevé que les CU. Leur effort culturel est comparable à celui des CA même si, rapportées à la population regroupée, leurs dépenses culturelles sont moindres.

62Les communautés urbaines (CU), type d’intercommunalité très intégré et le plus densément peuplé, sont dotées de nombreuses compétences obligatoires, qui se traduisent par des budgets totaux très conséquents. Dotées en moyenne d’un budget de 6 à 7 fois plus important que les CA, les CU apparaissent pourtant mobiliser des volumes de crédits culturels comparables à ceux des CA (autour de 6 millions d’euros en moyenne). Leur effort culturel est de ce fait particulièrement bas (1,5 % de leur budget et 14,7 euros par habitant) même si la masse de crédits gérés par chaque CU peut être importante. De fortes disparités existent cependant entre les CU : pour plusieurs d’entre elles, les villes centres assument encore la plus grande partie du financement des interventions culturelles sur le territoire communautaire.

63Les syndicats d’agglomération nouvelle (SAN) ont le taux d’effort culturel le plus élevé (121,9 euros par habitant et 11,5 % du budget global).

Fortes disparités des taux d’effort budgétaire culturel

64Si certains groupements ne disposent que de compétences spécifiques dans le domaine culturel, d’autres peuvent avoir en charge l’intégralité des actions menées dans ce domaine sur leur territoire. Il en résulte des situations très contrastées. Pour les 245 groupements compétents et ayant engagé des dépenses en 2010, les dépenses par habitant varient ainsi de moins de 1 euro à 307 euros et le poids des dépenses culturelles dans le budget s’échelonne entre moins de 1 % et 56 %. Ainsi, les valeurs médianes, c’est-à-dire la valeur des variables qui permet de scinder les groupements d’une catégorie en deux groupes de même taille, sont plus faibles que les valeurs moyennes. Les dépenses médianes par habitant s’établissent ainsi à 40 euros pour les communautés d’agglomération (contre 54 euros en moyenne), 35 euros pour les communautés de communes (contre 40 euros en moyenne) du fait des très nombreux groupements qui ont de très faibles dépenses par habitant.

Tableau 5 − Dépenses culturelles des EPCI à fiscalité propre et comportant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, 2010

Stagnation de la dépense par habitant

65Entre 2006 et 2010, les dépenses des EPCI de métropole ont augmenté de 6 % par an. Cette très forte progression s’explique par l’augmentation du nombre d’EPCI de plus de 10 000 habitants à fiscalité propre et à compétence culturelle, qui est passé de 194 à 242. En 2010, près de 60 % des EPCI interviennent en effet dans le domaine culturel, contre la moitié en 2006 et seulement un tiers en 2002. Cette extension traduit la poursuite du développement de l’intercommunalité culturelle et doit à cet égard être mise en relation avec la faible croissance des dépenses des communes de plus de 10 000 habitants. Mais elle traduit vraisemblablement aussi l’achèvement de ce développement, la croissance des dépenses étant malgré tout bien inférieure à celle qui avait été observée au cours de la précédente période d’enquête (tableau 6).

66Rapportée au nombre d’habitants, la dépense budgétaire culturelle a en fait quasiment stagné en valeur, autour de 44 euros par habitant, et donc légèrement régressé en euros constants (graphique 3).

67Pour les mêmes raisons liées au calendrier municipal que pour les communes, les dépenses d’investissement des EPCI ont baissé. Celles de fonctionnement ont en revanche augmenté de presque 10 % par an.

Tableau 6 − Évolution moyenne annuelle des dépenses culturelles des EPCI de métropole, 2002-2010 (en %)

Une structure des dépenses proche de celle des communes

68La structure des dépenses de fonctionnement des groupements est assez similaire à celle des villes. Elle est caractéristique d’acteurs de proximité : les dépenses directes (charges de personnel et charges à caractère général) représentent un peu plus des trois quarts (77 %) des dépenses de fonctionnement (tableau 7). Les autres charges de gestion courante, qui correspondent quasi exclusivement au versement de subventions de fonctionnement, en constituent moins d’un quart (22 %).

69Les dépenses de personnel représentent 445 millions d’euros, soit 59 % des dépenses de fonctionnement des EPCI (tableau 7). Comme pour les communes, ces frais sont particulièrement importants dans les dépenses orientées vers les archives (84 %), les bibliothèques-médiathèques (73 %) et vers l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (80 %). Les charges générales sont en revanche proportionnellement plus importantes pour les musées (30 % des dépenses de fonctionnement, contre 19 % pour l’ensemble des EPCI).

70Les subventions représentent 19 % des frais de fonctionnement, et sont versées principalement aux théâtres (61 % des dépenses de fonctionnement) et aux cinémas et autres salles de spectacle (58 %).

71Comme pour les communes, ce sont des personnes de droit privé, notamment des associations, qui bénéficient le plus des subventions de fonctionnement. Sauf dans deux domaines : les bibliothèques et l’expression musicale, lyrique et chorégraphique, où les organismes publics en captent la majorité (respectivement 85 % et 54 %). Pour ces deux derniers domaines, cela s’explique par l’importance des équipements municipaux, les bibliothèques et les établissements d’enseignement (conservatoires et écoles), que peuvent soutenir les intercommunalités.

72L’importance des frais de personnel et des charges générales dans le budget des EPCI est propre aux dépenses à caractère culturel. Les dépenses directes sont moins importantes dans leurs dépenses destinées aux autres secteurs économiques, et les subventions prennent plus de place. Cela peut être relié à la prise en charge de la gestion directe d’équipements qui leur ont été transférés en lien avec les compétences dont ils ont été dotés dans le champ culturel, ainsi qu’aux créations de nouvelles structures culturelles d’emblée intercommunales. L’intervention directe, par le biais des frais de personnel et des charges générales et la faible part des subventions, s’est accrue entre 2006 et 2010.

Grandes disparités des domaines d’action culturelle entre types d’EPCI

73L’action culturelle représente une part deux fois moins importante du budget des EPCI (13 %) que de celui des communes (24 %). L’essentiel de l’intervention en matière culturelle se porte vers l’expression musicale, lyrique et chorégraphique (29 % des dépenses, plutôt des dépenses de fonctionnement) et vers les bibliothèques et médiathèques (23 % des dépenses). Les dépenses d’investissement sont proportionnellement plus élevées pour les actions de conservation et diffusion des patrimoines (graphique 5).

74Les domaines d’intervention sont en fait assez différents d’un type d’EPCI à un autre (graphique 6).

75Pour les communautés urbaines, les dépenses liées aux bibliothèques, aux médiathèques et aux théâtres présentent un poids relativement faible, au bénéfice des musées et des cinémas et autres salles de spectacle. C’est l’inverse pour les communautés de communes : le poids des dépenses de fonctionnement consacrées aux bibliothèques et médiathèques est plus fort que pour l’ensemble des EPCI, et aussi, bien que dans une moindre mesure, pour les dépenses consacrées à l’expression musicale, lyrique et chorégraphique. Pour ces mêmes communautés, les dépenses de fonctionnement relatives aux théâtres et aux musées y sont moins marquées.

76Les SAN privilégient l’action culturelle (40 % des dépenses culturelles de fonctionnement) et les bibliothèques et médiathèques. Les communautés d’agglomération ont en revanche une structure de dépense par domaine culturel logiquement proche de la moyenne, étant donné leur poids dans le total des dépenses.

Tableau 7 − Dépenses culturelles des EPCI par nature comptable et secteur d’intervention, 2010 (France métropolitaine)

Graphique 5 – Dépenses culturelles des EPCI par secteur d’intervention et nature comptable, 2010 (France métropolitaine)

77Au-delà de ces disparités entre type de groupements, ceux-ci étant eux-mêmes de taille très variable au sein de chaque type et ayant reçu des compétences d’ampleur et de nature différentes, selon le type d’équipements ou de services culturels qu’ils peuvent être amenés à gérer par exemple, il n’est pas pertinent de conclure à certaines spécialisations par secteur des différents types de groupements.

Graphique 6 – Répartition des dépenses culturelles des EPCI en fonctionnement par secteur, 2010 (en %)

Encadré 5 – Territoires d’outre-mer : l’intercommunalité culturelle limitée à La Réunion, en 2010

78Les territoires d’outre-mer comportaient en tout 16 groupements de communes à fiscalité propre au 1er janvier 2010 : 8 communautés d’agglomération et 8 communautés de communes. Huit de ces groupements étaient concernés par l’enquête au titre de leur compétence culturelle mais quatre d’entre eux n’ont engagé aucune dépense en 2010, et seules quatre communautés d’agglomération sont finalement concernées, toutes situées à La Réunion.

79Regroupant près de 60 % des communes de La Réunion et plus de 50 % de sa population, ces groupements de communes réalisent un effort culturel très sensiblement moindre qu’en métropole, plus particulièrement en ce qui concerne les dépenses culturelles de fonctionnement (1,2 % contre 10,8 % pour l’ensemble des communautés d’agglomération de métropole).

80En 2010, le montant global engagé au titre de la culture est légèrement supérieur en investissement qu’en fonctionnement (2,5 millions d’euros pour 2,3 millions d’euros). Mais quelle que soit la nature des dépenses, rapportées au nombre d’habitants, elles se situent toujours à un niveau significativement plus bas que pour les communautés d’agglomération de métropole : 4,5 euros par habitant en fonctionnement et 4,8 euros en investissement, contre 38 euros et 16,1 euros par habitant en métropole.

81Considérées globalement, les dépenses culturelles de ces groupements sont très fortement concentrées sur le poste bibliothèques-médiathèques (70 % des dépenses, les trois quarts en investissement) ; les charges de personnel au titre de la culture se répartissent presque à parité entre ce poste (bibliothèques-médiathèques) et les services communs et constituent près des trois quarts des dépenses culturelles de fonctionnement. Le dernier quart est constitué de subventions, classées en totalité en « action culturelle » (12 % des dépenses totales).

Les dépenses culturelles des départements en 2010

1,4 milliard d’euros, soit 2,1 % du budget des départements, est consacré aux dépenses culturelles en métropole

82Les départements métropolitains ont consacré 1,4 milliard d’euros à la culture en 2010, soit 2,1 % de leur budget et 22,1 euros par habitant (tableau 8). Le fonctionnement (dépenses de personnel, charges générales, subventions de fonctionnement) couvre 69 % de ces dépenses soit 1 milliard d’euros. Les investissements culturels sont de 0,4 milliard d’euros et représentent 3,1 % des dépenses d’investissement des départements.

83L’intervention du département de Paris dans le champ culturel est limitée au financement des archives départementales. Le reste relève des dépenses de la ville de Paris, de la région Île-de-France ou de l’État. L’effort culturel du département n’est de ce fait que de 0,2 %. Hors Paris, l’effort culturel des départements varie de 0,7 % à 4,8 %, soit un rapport de 1 à 7 entre le plus faible et le plus élevé. En euros par habitant, l’écart est de 1 à 9, de 7,2 à 64,3 euros (cartes). Les départements d’outre-mer en 2010 (donc hors Mayotte) ont dépensé 38,3 millions d’euros (tableau 8 et encadré 6).

Cartes – Dépenses culturelles en euros par habitant et en pourcentage du budget, 2010

Forte augmentation des dépenses culturelles en 2007 et 2008, suivie d’un net recul

84Les dépenses culturelles des départements ont augmenté de 1,8 % par an en moyenne en métropole entre 2006 et 2010. Cela marque un ralentissement par rapport à la période d’enquête précédente (2002-2006), en particulier pour les dépenses d’investissement (tableau 9).

Tableau 8 − Dépenses culturelles des départements, 2010

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

Tableau 9 − Évolution moyenne annuelle des dépenses culturelles des départements de métropole, 2002-2010

85En termes d’effort budgétaire, c’est-à-dire rapportées au budget total des départements, les dépenses culturelles ont un peu régressé : elles représentent 2,1 % du budget en 2010, contre 2,4 % en 2006. L’interprétation de cette baisse doit être relativisée. Les dépenses totales des départements ont en effet augmenté rapidement du fait des transferts de compétences et de moyens en provenance de l’État, dans les domaines des collèges et de la voirie notamment, et de la forte progression des dépenses d’action sociale (voir Annexe méthodologique, p. 23). Cela prolonge les transferts de compétences antérieurs, dans le contexte de la création de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en 2002 et des transferts de gestion de l’intégralité du dispositif revenu minimum d’insertion (RMI) en 2004, période où l’on avait observé une baisse consécutive de plus d’un point de l’effort budgétaire culturel. Rapportées à un budget en forte augmentation du fait d’un contour en évolution, les dépenses culturelles en représentent une part moindre, même si elles progressent.

Hausse des subventions de fonctionnement…

86En euros courants, les dépenses totales de fonctionnement ont apparemment progressé plus rapidement qu’entre 2002 et 2006 (2 % par an entre 2006 et 2010 contre 0,6 % avant). Mais les données brutes des comptes administratifs, c’est-à-dire non corrigées et non redressées, permettent de suivre année après année le profil de l’évolution des dépenses globales culturelles de fonctionnement des départements (graphique 7). Elles n’ont été très fortes qu’en début de période (2007 et 2008). Elles ont ensuite reculé ou peu augmenté, moins vite que l’inflation ; on ne peut plus parler d’augmentation des dépenses culturelles des départements depuis 2008.

87Parmi les dépenses de fonctionnement, les charges générales ont été tenues à peu près au même rythme que l’inflation (+ 1,5 % par an environ) et les charges de personnel ont augmenté de 2,1 % par an. Les subventions, et particulièrement celles versées aux communes ou à leurs groupements, ont en revanche augmenté plus vite : + 3,4 % par an.

... baisse des subventions d’investissement

88De leur côté, les dépenses d’investissement ont augmenté de 1,5 % par an, soit beaucoup moins qu’entre 2002 et 2006 (tableau 9). Ici, les subventions baissent, en particulier celles orientées vers les communes et leurs groupements (– 4,4 % par an) et vers les personnes et organismes de droit privé (– 3,8 %) ; elles contribuent donc fortement au ralentissement des dépenses d’investissement. Les achats de collections et d’œuvres d’art aussi (– 6,5 % par an). Les dépenses d’équipement augmentent en revanche de + 5,5 % par an entre 2006 et 2010 ; ce sont elles qui font l’essentiel de la progression des dépenses d’investissement. La mesure des variations des dépenses d’investissement peut toutefois être influencée par le cycle municipal, quoique de façon indirecte. Son ralentissement ne peut donc pas être considéré à coup sûr comme représentatif d’une tendance réelle.

Recul en volume des dépenses par habitant

89L’engagement culturel des départements peut aussi se mesurer par la dépense moyenne par habitant : elle est de 22,1 euros par habitant en 2010 en métropole, en hausse de 5 % par rapport à 2006 (21 euros si on rapporte les dépenses d’alors à la population recensée en 2006). Une fois prise en compte l’évolution de l’inflation, elle a très légèrement régressé en volume (graphique 8). La tendance au ralentissement des dépenses que l’on observait déjà entre 2002 et 2006 se prolonge donc, pour les dépenses de fonctionnement comme pour celles d’investissement.

Graphique 7 – Évolution des dépenses culturelles des départements en fonctionnement, 2006-2013

Graphique 8 – Dépenses culturelles par habitant des départements en volume, 1975-2010 (en euros constants 2010)

36 % des dépenses départementales de fonctionnement sont des dépenses de personnel et 41 % sont des subventions

90Du fait de leurs compétences différentes (voir « Les dépenses consolidées »), la structure des dépenses culturelles des départements est très différente de celle des communes. D’abord, les dépenses d’investissement y sont proportionnellement plus importantes : 31 % des dépenses culturelles départementales sont des dépenses d’investissement, contre 20 % seulement pour celles des villes de plus de 10 000 habitants. Ensuite, les dépenses des départements sont beaucoup plus orientées vers le patrimoine, en particulier vers les services d’archives et l’entretien du patrimoine, alors que celles des communes sont avant tout destinées à soutenir l’action culturelle et l’expression artistique. De fait, les dépenses d’investissement se dirigent généralement en priorité vers le patrimoine. Enfin, les dépenses de fonctionnement ne sont pas structurées de la même façon : moins de dépenses de personnel (36 % des dépenses de fonctionnement) et plus de subventions (41 %) dans les départements que dans les communes.

Subventions départementales : surtout pour l’activité artistique et l’action culturelle

91Les dépenses de personnel prennent une place particulièrement importante dans les dépenses départementales destinées aux services d’archives (80 % des dépenses de fonctionnement) et aux bibliothèques et médiathèques (70 %), qui relèvent tous deux de la compétence explicite des départements (tableau 10). Elles entrent en revanche très peu dans la composition des dépenses départementales des activités artistiques (11 %).

92La part des subventions dans les dépenses de fonctionnement est de son côté la plus élevée pour les activités artistiques et l’action culturelle (72 %). Cette fonction culturelle absorbe d’ailleurs la quasi-totalité des subventions départementales. De leur côté, les dépenses d’investissement sont proportionnellement plus importantes pour l’entretien du patrimoine et les musées (graphique 9).

Tableau 10 − Dépenses culturelles des départements par nature comptable et secteur d’intervention, 2010 (France métropolitaine) (en milliers d’euros

Graphique 9 – Dépenses culturelles des départements par secteur d’intervention et nature comptable, 2010 (France métropolitaine)

93On retrouve donc là les grandes constantes liées à la nature des dépenses et à leur fonction culturelle de destination que l’on observe aussi dans les dépenses communales. Si les proportions sont différentes, la hiérarchie est quasi identique. Petite différence tout de même : les subventions départementales sont moins versées à des personnes ou organismes privés (71 % des subventions) que celles des communes (80 %), surtout lorsqu’elles sont destinées à la conservation et à la diffusion du patrimoine (52 %).

Les musées constituent l’un des principaux facteurs de différenciation du profil des dépenses culturelles des départements

94Soixante-quinze des quatre-vingt-quinze départements de métropole (hors Paris) financent des actions dans l’ensemble des secteurs culturels. Tous les départements interviennent au titre des activités artistiques et des actions culturelles, des bibliothèques et médiathèques et des archives. Pour ces deux derniers domaines, cela est bien entendu lié aux compétences spécifiques transférées de longue date aux départements concernant les bibliothèques départementales de prêt ainsi que les services d’archives départementales. Ils sont 94 départements à avoir agi également au titre du patrimoine. Les interventions concernant les musées constituent alors un important facteur de disparité dans les interventions départementales : 19 départements n’ont, selon leurs comptes et leurs réponses à l’enquête, pas engagé de dépenses à ce titre en 2010. La disparité observée à cet égard s’amplifie si l’on considère la nature des dépenses engagées par les 76 autres départements : seulement 65 ont enregistré des dépenses en fonctionnement et en investissement ; les 11 autres n’ont engagé que des dépenses d’investissement (2) ou des dépenses de fonctionnement (9).

95Pour les trois domaines dans lesquels tous les départements interviennent (activités artistiques et action culturelle, bibliothèques et médiathèques et archives), la quasi-totalité des départements (94) ont engagé des dépenses de fonctionnement. Les disparités sont plus marquées en investissement : si tous les départements sont intervenus au titre des archives, ils sont 88 dans ce cas dans le domaine des bibliothèques et médiathèques et seulement 81 pour des opérations liées aux activités artistiques et culturelles.

96Concernant le patrimoine, à l’inverse, tous les départements concernés ou presque (94) interviennent en investissement mais ils sont légèrement moins nombreux en fonctionnement (89).

Encadré 6 – Les dépenses des départements d’outre-mer

97Pour trois DOM sur quatre, les dépenses culturelles de fonctionnement sont inférieures à la moyenne métropolitaine.

98Les DOM affichent des niveaux de dépenses culturelles un peu inférieurs à ceux des départements métropolitains, surtout en raison d’un niveau d’investissement culturel significativement plus faible (3,6 euros par habitant contre 6,9 euros en métropole). En fonctionnement, leurs dépenses culturelles par habitant sont en revanche un peu supérieures (17,1 euros contre 15,3 euros en métropole).

99Le département de la Martinique affiche un budget culturel de fonctionnement comparable à celui de La Réunion, presque deux fois plus peuplée, et le ratio de ces dépenses rapportées au nombre d’habitants est, logiquement, deux fois plus élevé pour la Martinique. Les dépenses culturelles de fonctionnement de ce département le placent même dans le groupe de tête de la douzaine de départements affichant plus de 25 euros par habitant pour leurs dépenses culturelles de fonctionnement, alors que les trois autres DOM se situent un peu en deçà de la moyenne nationale. La Martinique réalise un effort budgétaire autour de 2 % en fonctionnement, légèrement supérieur à la moyenne nationale (1,9 %) et supérieur donc à celui des autres DOM, un peu au-dessus de 1 %.

100En matière d’investissement culturel, seul le département de la Guadeloupe échappe à un niveau nettement inférieur à la moyenne de l’ensemble des départements, en lui consacrant en 2010 près de 4 % de ses investissements totaux (contre 3,1 % en métropole et 1,4 % pour les DOM). Le budget culturel de ce département se répartit d’ailleurs presque à parts égales (55 % et 45 %) entre dépenses de fonctionnement et d’investissement, contre 2/3 et 1/3 en moyenne.

101Finalement, le département le plus peuplé et celui le moins peuplé, respectivement La Réunion et la Guyane, se rapprochent en matière de dépenses culturelles, tant en euros par habitant qu’en pourcentage des dépenses générales ; ils ont tous deux réalisé en 2010 un très faible effort d’investissement culturel.

Les bibliothèques-médiathèques et les services d’archives mobilisent une grande part des dépenses culturelles de fonctionnement des départements d’outre-mer

102Par rapport à la métropole, les DOM mobilisent proportionnellement un peu plus de crédits au titre des bibliothèques et médiathèques (et plus encore en fonctionnement, en lien avec une part plus importante relevant des dépenses de personnel pour ce secteur) ainsi que des archives, et un peu moins en direction des musées (en particulier en investissement) ou des activités culturelles et de l’action culturelle (en fonctionnement).

103Le département de La Réunion est celui qui se rapproche le plus du profil moyen des départements de métropole, en consacrant plus de la moitié de ses dépenses culturelles de fonctionnement aux activités artistiques et à l’action culturelle et, respectivement, 15 % aux bibliothèques-médiathèques (contre 17 % en métropole) et 12 % aux services d’archives (contre 13 %).

104En revanche, les trois autres DOM s’en distinguent, en mobilisant par exemple une part relativement plus grande de leurs crédits de fonctionnement destinés à la culture en faveur des bibliothèques-médiathèques, en particulier le conseil général de Guyane (52 % de ses dépenses culturelles de fonctionnement vont à ce seul secteur) ou en direction de leurs services d’archives, en particulier pour le département de la Guadeloupe (24 % en fonctionnement). Le département de la Martinique, enfin, se différencie également en faveur des musées, auxquels sont dévolus 12 % des crédits culturels de fonctionnement (contre 9 % en métropole), alors qu’a contrario, ce secteur ne pèse que 2 % dans le budget culturel de la Guadeloupe. Ce dernier département affiche cependant le pourcentage de ses crédits de fonctionnement consacré au patrimoine le plus élevé des DOM (22 % contre 10 % en moyenne) et de même en investissement : 42 %, très au-dessus de la moyenne métropolitaine (36 %).

105Les dépenses d’investissement du département de la Guadeloupe représentaient globalement plus de 70 % de l’ensemble des investissements culturels des DOM en 2010 : 85 % des investissements dans le secteur du patrimoine, 75 % dans celui des archives (comme pour les activités artistiques), ou encore 60 % dans le secteur des musées.

Les dépenses culturelles des régions en 2010

662 millions d’euros, soit 2,6 % du budget des régions, sont consacrés aux dépenses culturelles en métropole

106Les régions métropolitaines ont consacré 662 millions d’euros à la culture en 2010, soit 2,6 % de leur budget et 10,5 euros par habitant. Le fonctionnement (dépenses de personnel, charges générales, subventions de fonctionnement) couvre 73 % de ces dépenses soit 480 millions d’euros (tableau 11) ; c’est 3,1 % du budget de fonctionnement des régions. De leur côté, les investissements culturels sont de 182 millions d’euros et représentent 2 % des dépenses d’investissement des régions.

107L’effort culturel, qui rapporte le budget culturel au budget total, varie de 1 à 3 d’une région à une autre (de 1,7 % à 4,6 %). La dépense par habitant varie entre 6,4 euros et 18,3 euros (hors Corse, 56 euros : la collectivité territoriale de Corse a, seule, bénéficié d’importants transferts de compétence culturelle, dans le domaine du patrimoine en particulier, par les lois du 13 mai 1991 – dite loi Joxe – et du 22 janvier 2002 ; elle est de plus la région métropolitaine la moins peuplée, 2,4 fois moins que le Limousin) (cartes).

Cartes – Dépenses culturelles en euros par habitant et en pourcentage du budget, 2010

Source : Observatoire SFL-Forum/DEPS, Ministère de la Culture et de la Communication, 2014

108Les régions d’outre-mer ont dépensé 34 millions d’euros au titre de la culture en 2010 (tableau 11 et encadré 7). La dépense culturelle par habitant des régions d’outre-mer est pratiquement deux fois plus élevée qu’en métropole, mais c’est aussi le cas de l’ensemble des dépenses : leur effort budgétaire culturel est donc assez semblable à celui

Tableau 11 − Dépenses culturelles des régions, 2010

Ralentissement des dépenses régionales

109Les dépenses culturelles des régions ont augmenté de 4,5 % par an en moyenne en métropole entre 2006 et 2010 (tableau 12). Ce dynamisme est surtout porté par les dépenses de fonctionnement (+ 5,5 % par an), l’investissement connaissant une progression plus modérée (+ 2 %). L’analyse de l’évolution en investissement est, ici aussi, rendue délicate sur la base de deux années de référence seulement, étant donné sa grande variabilité potentielle. Les crédits de fonctionnement consacrés à la culture ont augmenté pour 20 régions sur 22. Par contraste, seulement 13 régions ont connu un accroissement des crédits d’investissement consacrés à la culture.

110La progression des dépenses culturelles des régions enregistrée entre 2006 et 2010 a nettement décéléré par rapport à celle qui avait été observée à partir des précédentes enquêtes. Ainsi, l’évolution moyenne annuelle des dépenses de fonctionnement a été divisée par deux (tableau 12). Le tassement est plus sensible encore en investissement : alors que les dépenses culturelles avaient progressé de 12,1 % par an en volume entre 2002 et 2006, elles sont quasiment stables entre 2006 et 2010 (+ 0,6 %).

Baisse de l’effort budgétaire culturel par rapport à 2006

111En termes d’effort budgétaire, c’est-à-dire rapportées au budget total des régions, les dépenses culturelles se sont légèrement tassées : elles représentent 2,6 % du budget en 2010, contre 2,8 % en 2006. Sur la période 2006-2010, la hausse des budgets globaux des régions (+ 5,9 % par an) a de fait été plus soutenue que celle des dépenses culturelles (+ 4,5 %). La progression des dépenses culturelles s’est en effet inscrite dans un contexte de poursuite de l’élargissement des budgets régionaux lié aux différents transferts de compétences dont elles ont fait l’objet, depuis 2002, dans les domaines de l’apprentissage et de la formation professionnelle, de l’enseignement secondaire et des transports. Le poids des dépenses culturelles dans les dépenses de fonctionnement a donc régressé, passant de 3,4 % en 2006 à 3,1 % en 2010. La majorité des transferts de compétences dont ont bénéficié les régions depuis 2002 a en effet touché la section de fonctionnement. Les données brutes des comptes administratifs, c’est-à-dire non corrigées et non redressées, permettent de suivre année après année le profil de l’évolution des dépenses globales culturelles de fonctionnement des régions (graphique 10). Elles ont en fait été très fortes en début de période (2007 et 2009) mais ont ensuite très peu augmenté, ou reculé comme en 2011 et en 2013 (concernant, pour cette dernière année, les données des budgets primitifs). La progression de 5,5 % par an des dépenses de fonctionnement doit donc être relativisée.

112De son côté, le poids des dépenses d’investissement culturelles dans l’ensemble des dépenses d’investissement est resté stable entre 2006 et 2010, à 2 %.

Tableau 12 − Évolution moyenne annuelle des dépenses culturelles des régions de métropole, 2002-2010

Ralentissement des dépenses par habitant en volume

113L’engagement culturel des régions peut aussi se mesurer par la dépense moyenne par habitant : elle est de 10,5 euros en 2010 en métropole, plus élevée qu’en 2006 même une fois corrigée de l’inflation (graphique 11). La progression est plus faible qu’entre 2002 et 2006, années de forte accélération des dépenses régionales. Elle est essentiellement portée par les dépenses de fonctionnement, celles d’investissement étant en léger retrait en volume.

84 % des dépenses culturelles sont des subventions

114Du fait du partage de compétence entre niveaux de collectivité, contrairement aux autres collectivités territoriales, l’essentiel des dépenses culturelles des régions est constitué de subventions, qu’elles soient de fonctionnement ou d’investissement : 553 millions d’euros au total en métropole, soit 84 % des dépenses culturelles.

115En fonctionnement, les subventions versées par les régions au titre de la culture représentent 5,9 % de l’ensemble des subventions de fonctionnement versées par les régions. Elles bénéficient essentiellement aux personnes de droit privé (85 % des subventions) : associations, individus (bourses, etc.) ou entreprises.

116Contrairement aux subventions de fonctionnement, l’essentiel (60 %) des subventions d’investissement est versé aux communes et groupements de communes, illustrant l’importance des financements croisés, et seulement 24 % aux bénéficiaires de droit privé.

117La grande majorité des régions n’est en revanche pas en mesure d’identifier avec précision les dépenses relatives au personnel régional intervenant dans le domaine culturel (voir Annexe méthodologique, p. 23).

Graphique 10 – Évolution des dépenses culturelles des régions en fonctionnement, 2006-2013

Graphique 11 – Dépenses culturelles par habitant des régions en volume, 1984-2010

Les trois quarts des dépenses des régions sont orientées vers les activités culturelles et artistiques, principalement sous forme de subventions

118La nomenclature fonctionnelle des comptes administratifs des régions est beaucoup plus agrégée que pour les autres types de collectivités, et constitue une limite forte pour l’appréciation de leurs dépenses culturelles. Les activités culturelles et artistiques, qui regroupent les actions en faveur de la création et de la diffusion des œuvres artistiques (voir Annexe méthodologique, pour les nomenclatures utilisées), représentent les trois quarts des dépenses culturelles régionales (graphique 12). Les régions métropolitaines y ont consacré 491 millions d’euros en 2010, dont 422 millions en fonctionnement. Il s’agit essentiellement de subventions (86 % en fonctionnement) en direction de bénéficiaires privés (327 millions d’euros en fonctionnement). Ces dépenses comprennent en particulier le soutien aux formations dites permanentes (orchestres, chorales, troupes de théâtre…), aux scènes nationales et autres salles de spectacle ainsi qu’aux festivals, ou encore les aides aux associations des différentes disciplines artistiques, y compris en matière de pratique amateur.

119Les subventions d’équipement (investissement) versées dans ce domaine (64 millions d’euros) le sont plutôt au bénéfice des communes et de leurs groupements (à hauteur de 38 millions d’euros, soit 60 % de ces subventions). Ce domaine, les activités culturelles et artistiques, où toutes les régions interviennent, totalise 88 % des dépenses culturelles de fonctionnement des régions de métropole ; il a progressé de + 4,2 % par an en moyenne entre 2006 et 2010.

120La conservation et la diffusion des patrimoines, c’est-à-dire les actions d’entretien, de protection et d’ouverture au public du patrimoine culturel (monuments, archives, biblio thèques, musées…), ont bénéficié de 151 millions d’euros, soit 23 % des dépenses culturelles globales des régions métropolitaines. Ces dépenses correspondent essentiellement à des dépenses d’investissement et représentent de fait plus de 60 % de toutes les dépenses culturelles en investissement ; elles se composent aux deux tiers de subventions d’investissement. En investissement, les subventions bénéficiant aux communes et à leurs groupements dans ce domaine du patrimoine (44 millions d’euros) représentent le double des subventions régionales de fonctionnement en direction des acteurs privés (20 millions d’euros).

121Comme les dépenses consacrées aux activités culturelles et artistiques, celles consacrées au patrimoine ont été dynamiques entre 2006 et 2010 (+ 7,6 % par an).

Graphique 12 – Dépenses culturelles des régions par secteur d’intervention et nature comptable, 2010 (France métropolitaine)

Enseignement artistique : légère baisse des dépenses régionales entre 2006 et 2010

122La moitié seulement des régions métropolitaines (dix) présentent des dépenses dans le domaine de l’enseignement artistique, auquel elles ont consacré 11 millions d’euros en 2010 (1,6 % des dépenses culturelles de l’ensemble des régions métropolitaines). Depuis 2006, les crédits consacrés à ce secteur en métropole ont baissé : en fonctionnement, ils ont baissé de 1 % par an, et les investissements sont quasiment deux fois plus faibles qu’en 2006.

123Parmi les dépenses identifiées par les régions comme relevant de la culture, sans avoir été enregistrées dans les rubriques correspondantes de la nomenclature, certaines, pour un montant total de 9 millions d’euros, n’ont pas pu être ventilées au sein de l’un des trois secteurs d’intervention de la nomenclature.

Tableau 13 − Dépenses culturelles des régions par nature comptable et secteur d’intervention, 2010 (France métropolitaine)

Encadré 7 – Les dépenses culturelles des régions d’outre-mer

124Totalisant un peu plus de 34 millions d’euros pour la culture en 2010, les quatre régions d’outre-mer présentent certaines caractéristiques qui les différencient des régions métropolitaines, sans être homogènes entre elles.

125Ainsi, la Guyane et La Réunion affichent un effort culturel de fonctionnement parmi les plus élevés (plus de 5 % des dépenses totales sont des dépenses culturelles) et réalisent un montant de dépenses culturelles supérieur à 15 euros par habitant en fonctionnement (contre 7,6 euros en moyenne pour les régions métropolitaines). Les deux autres régions d’outre-mer ont des dépenses de fonctionnement par habitant plus proches de la moyenne mais tout de même au-dessus de la métropole (entre 8 et 10 euros par habitant).

126Les dépenses culturelles totales de La Réunion sont supérieures à la somme des dépenses des trois autres régions d’outre-mer, alors que sa population représente 44 % de la population d’outre-mer.

127Les régions Guadeloupe, Martinique et Guyane engagent chacune entre 4 et 6,5 millions d’euros au titre de la culture. Elles présentent une répartition entre fonctionnement et investissement de leurs dépenses culturelles atypique, avec des dépenses culturelles d’investissement ne représentant que 10 à 13 % des dépenses culturelles totales pour la Martinique et la Guyane, et au contraire 45 % de ses dépenses culturelles totales pour la région de la Guadeloupe (contre 27 % en métropole).

128Les régions d’outre-mer se distinguent des régions métropolitaines par la prépondérance de l’enseignement artistique, qui représente entre 44 % et 65 % des dépenses de fonctionnement dans trois des quatre régions (sachant que la moitié seulement des régions de métropole affichent des dépenses sur ce secteur). Les activités culturelles et artistiques bénéficient logiquement d’une part plus réduite des dépenses culturelles à l’exception de la Guadeloupe : 77 %. En investissement, elles y surpassent en effet les dépenses orientées vers le patrimoine, qui fait plus l’objet d’interventions directes, y compris en fonctionnement, que de subventions.