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Dénoncer la corruption

 | 
Jens Ivo Engels
, 
Olivier Dard
, 
Frédéric Monier
, 
et al.

Deuxième partie. Acteurs, discours et stratégies

9. Le lobbying en France

Entre dénonciation et énonciation d’un problème public

Guillaume Courty

Texte intégral

1Depuis longtemps en France, le lobbying est associé dans l’imaginaire républicain à la corruption. Dans le champ du pouvoir, cette analogie est devenue le cadre officiel utilisé par l’exécutif depuis que, entre 2006 et 2012, l’Assemblée nationale puis le Sénat ont ouvert la voie en adoptant les premières réglementations françaises du lobbying. Dernièrement, la loi du 9 décembre 2016 dite loi Sapin II traite en parallèle du lobbying et de la corruption et reprend le combat lancé par la loi Sapin I de janvier 1993 qui avait créé le Service central de lutte contre la corruption.

  • 1 Une seule pratique, les cadeaux aux parlementaires, a été évoquée par le déontologue — fonction cr (...)

2Le présent chapitre entend aider à saisir ce qui sous-tend un tel débat sur le lobbying. Beaucoup des personnes qui ont participé à l’élaboration de ces dispositifs — des lobbyistes évidemment mais également des élus et des membres du gouvernement comme des spécialistes de la transparence et de la lutte anticorruption — reconnaissent que le lobbying tel qu’il est pratiqué en France n’est pas assimilable à la corruption. Dans le même temps, ils insistent — certains avec regret — sur le fait qu’il n’est pas possible de séparer les deux termes1. La raison de la force de cette confusion tient dans le travail de vulgarisation et de médiatisation dont deux catégories d’acteurs font montre depuis le début des années 2000. D’un côté, des journalistes dénoncent le lobbying comme un problème dans la démocratie française. De l’autre, des ONG se sont appropriées la cause de la transparence et de la lutte contre la corruption et énoncent des faits aidant à faire croire en l’importance du phénomène qu’elles proposent de réformer. Ce contexte n’est pas franco-français. L’association entre lobbying et corruption est largement développée par des organisations internationales. L’OCDE en 2012 puis le Conseil de l’Europe en 2013 ont, en effet, largement insisté sur le côté néfaste de cette équation.

  • 2 Guillaume Courty, 2006.

3Une transformation marquante du lobbying en France est apparue au milieu des années 2000. Alors que la presse politique nationale utilisait peu ce mot pour cadrer ses articles sur l’actualité parlementaire, elle a développé un usage de plus en plus précis de ce thème. En faisant le tri des faits retenus depuis 1954, ces seules années 2000 ont provoqué presque 60 % des affaires médiatiques de lobbying. Dans le passé, une seule année, 1951, peut rivaliser avec cette intensité car elle avait concentré scandales et poursuites judiciaires contre des journalistes ayant utilisé le mot lobbying pour dénoncer certaines pratiques2. Ce n’est donc pas la confusion avec la corruption qui est nouvelle, mais la profusion de problèmes véhiculant le bien-fondé de cette autre équation primordiale : lobbying = milieux d’affaires.

4Réduire la fabrique d’un problème aux seuls journalistes serait faire montre d’une cécité particulièrement gênante. Le lobbying est en effet également inséparable de la mobilisation d’organisations d’un nouveau type, celles qui se vouent à la défense de la transparence de la vie politique. Autant les journalistes permettent de mettre l’accent sur l’importance des conceptions prévalant dans le champ du pouvoir, autant les organisations mobilisant pour une meilleure transparence permettent de saisir l’entrée en jeu d’agents dont certains sont tributaires de ressources internationales. Leur argumentation n’emprunte pas la même logique. Ils ne peuvent pas dénoncer un non-respect des règles, puisqu’ils proposent d’adopter de tels dispositifs pour neutraliser des phénomènes dont ils soulignent qu’ils se sont développés faute de normes.

5Le lobbying fait donc l’objet d’un étrange concert où les dénonciations des uns entrent en résonance avec les énonciations des autres. Avec une telle stéréophonie, le champ du pouvoir a été converti à la nécessaire adoption de règles sur le lobbying.

L’imaginaire journalistique et la dénonciation du lobbying/corruption

  • 3 Le corpus utilisé, la méthode de traitement ainsi que le codage sont présentés et expliqués dans u (...)

6Pour composer leur article, les journalistes ont à leur disposition des formules, des croyances et des références qu’ils partagent avec les autres agents impliqués, élus comme consultants ou associatifs3.

  • 4 Violaine Roussel, 2009, p. 484.
  • 5 Joseph Gusfield, 2009.

7Pour ces journalistes, le lobbying est un thème porteur de scandales, peu nombreux, mais très marquants dans la vie politique de ces dix dernières années (de l’Union des industries et métiers de la métallurgie — UIMM — à Servier en passant par J. Cahuzac). Cette « réprobation que suscitent des activités jugées illégitimes dont la dénonciation interrompt le fonctionnement habituel d’un jeu social4 » concerne aussi le lobbying. Ces affaires ouvrent alors des opportunités à des journalistes et des ONG de s’arroger la propriété du problème dénoncé5. Ils y défendent leur conception d’une loi « pure et parfaite » que les représentants de la Nation devraient élaborer seuls, sans participation directe ou indirecte de ceux pour lesquels elle est adoptée, sans avoir à la mettre au service d’une cause ou d’un intérêt. Au nom de cette conception, ils tentent de mobiliser leur lectorat pour qu’il prête attention aux faits rapportés comme preuve du non-respect de cette morale politique. La loi n’est donc pas pure selon eux, car les lobbyistes rencontrent les élus dans des restaurants, organisent des colloques dans les enceintes parlementaires, invitent dans les théâtres et les salles de sport. Voilà pour les actes non conformes à leur conception. Ils vont parfois plus loin en faisant entrer dans le lobbying des faits de corruption, de fraude, de prise illégale d’intérêt, de trafic d’influence et de conflit d’intérêts. Toutes ces pratiques traduisent selon eux la même preuve d’une violation des normes politiques. Depuis la réglementation officielle du lobbying, un nouveau paradoxe s’est imposé : à peine autorisé au Parlement, le lobbying est associé à des délits.

  • 6 Les faits qui sont présentés unilatéralement comme une transgression ont été codés dans « problème (...)

8Le lobbying est peu objet de scandale car le traitement journalistique le dénonce largement comme un problème6. Entre 1954 et 2016, 64,6 % des faits du corpus analysé sont ainsi cadrés comme des problèmes. Pour composer leurs articles, leurs auteurs énoncent ces faits en ajoutant qu’une norme a été transgressée. L’affaire est souvent sans appel : ces journalistes soutiennent que le lobbying est interdit depuis la Révolution, le texte le plus invoqué étant la fameuse loi le Chapelier qui date de 1791. D’autres textes plus récents peuvent être cités, tous aussi dénués de force juridique, comme cette charte de l’Organisation mondiale de la santé mobilisée par une journaliste de France 2 expliquant qu’un déjeuner entre des industriels du tabac et des parlementaires est interdit.

  • 7 Jeffrey Berry, 1999, p. 384.

9Faute de texte interdisant le lobbying, ces journalistes utilisent une panoplie de transgressions, le plus fréquent étant d’alerter sur l’arrivée dans un dossier législatif d’une partie rédigée par un groupe d’intérêt (l’intérêt général est donc la norme transgressée). Autre exemple de transgression, une organisation a rendu visite à des parlementaires, mais en secret. Autre cas, une consigne de vote a été donnée à des élus, mais par une personne n’appartenant pas au parlement. Ces faits énoncés comme problèmes concernent une catégorie patronale dans 76,5 % des cas. Le traitement médiatique montre ainsi en France le même cadrage qu’aux États-Unis, où les chercheurs constatent que la presse américaine accuse les milieux d’affaires dans presque la moitié des cas7. Cette croyance dans la dangerosité de ces agents est telle que des journalistes disent se méfier des informations mises à leur disposition par ces sources. On trouve donc ici un pan central qui valide l’assimilation de la corruption et du lobbying, son association aux milieux d’affaires.

10L’énigme n’est donc plus de savoir si le lobbying est un problème pour nombre de journalistes mais de se demander comment un tel traitement est devenu aussi fréquent.

Les journalistes saisis par le lobbying

11Pour que les articles dénonçant des pratiques de lobbying soient aussi nombreux et aussi homogènes, il faut bien se résoudre à envisager que ces journalistes sont orientés vers ce cadre par quelques logiques dont ils n’ont pas nécessairement conscience.

12Le corpus d’articles retenus montre un changement notable d’échelle depuis le premier article relevé en 1954. On passe de moins d’une dizaine d’articles par an dans les années 1990 à plus d’une cinquantaine dans les années 2010. Contrairement à ce que l’évidence pourrait laisser présager, cette transformation n’est pas le fruit d’une multiplication des affaires de lobbying mais celui de la fabrication d’un problème public — processus inséparable de la structuration d’une configuration particulière dans laquelle des organisations demandent plus de transparence dans la vie politique française en face de celles qui défendent et représentent les professionnels du lobbying.

Tableau 1. Le traitement des affaires de lobbying (1954-2017) selon les médias et selon le cadre utilisé (% en colonne)

Tableau 1. Le traitement des affaires de lobbying (1954-2017) selon les médias et selon le cadre utilisé (% en colonne)

Lecture : PEN (presse économique nationale), PPN (presse politique nationale), PQR (presse quotidienne régionale). Les lettres d’info sont notamment Acteurs publics et la Lettre A (et d’autres disparues comme l’Hémicycle). Les sites internet regroupent aussi bien des sites d’information que des quotidiens en ligne.

13Tous les journalistes ne sont pas amenés à traiter ces faits et tous les médias n’ont pas la même modalité de traitement. Une catégorie fait même exception. Les lettres d’information publiées à l’intérieur du champ du pouvoir sont les seules à ne pas y voir autant de problèmes. Cette presse d’information pour les politiques, « la presse spécialisée » comme le disent les agents du champ du pouvoir, reprend beaucoup plus les versions des professionnels du lobbying que celles des ONG et confortent ainsi les élus dans leur « innocence » puisque ces affaires montrent que tout est imputable aux lobbyistes. Avec toutes les précautions requises du fait de la composition de ce corpus, il est néanmoins possible de soutenir que les médias qui ont le plus d’appétence avec le sujet sont les rédactions politiques des quotidiens et hebdomadaires, suivis par ceux qui ont l’économie comme spécialité. Les sites d’information arrivent ensuite et les médias audiovisuels en dernier.

14Parmi ceux qui publient sur le lobbying, une autre nuance doit être faite en prenant en compte la modalité de traitement utilisée. Une opposition semble structurer l’espace médiatique. Celle qui oppose les rédactions (ou les médias) politiques à ceux qui sont spécialisés dans l’information économique. La presse économique est en effet caractérisée par son très faible traitement des scandales et des jugements alors qu’elle abonde en articles valorisant le lobbying (deux fois plus que la presse politique, notamment du fait de la présence de blogs hébergés dans les sites). Cette situation particulière est confortée par la circulation des informations. Lorsqu’un fait est diffusé comme un problème par la presse politique, il est repris avant tout par les autres médias (PQR, hebdo, radio, etc.) à l’exception de la presse économique. Les seules informations qui passent presque partout sont les communiqués des ONG spécialisées dans la transparence.

Les cadres journalistiques des affaires de lobbying

  • 8 Luc Boltanski et al., 1984.

15Ce traitement médiatique du lobbying comme problème emprunte deux cadres d’analyse qui permettent de dénoncer tout en échappant aux jugements de normalité qu’un lecteur mobilise fréquemment devant de tels récits8.

  • 9 Pierre Lascoumes, 2011.

16Le premier cadre est un lien englobant trois catégories de pratiques qui permettent aux journalistes d’alerter sur une dérive du système politique pour cause de lobbying. En premier lieu, il s’agit de faits électoraux comme l’audition d’un candidat ou la présentation d’une plate-forme électorale ; en deuxième lieu, de faits parlementaires comme la transmission d’informations, de consignes de votes, de lois prérédigées ou d’amendements ; en troisième lieu, de rencontres entre agents politiques et professionnels de la représentation des intérêts hors d’un cadre institutionnel (dîners, visites, réceptions…) ou hors d’un cadre ritualisé selon le protocole et le cérémonial républicain (colloque parlementaire). Ces trois catégories de faits sollicitent le cadrage journalistique d’un problème et permettent de focaliser l’attention du champ du pouvoir en l’incitant — à partir de 2009 — à proposer des réglementations, car ces pratiques de lobbying dénoncées comme des problèmes entrent dans la zone grise de la démocratie9.

  • 10 De plus amples investigations seraient nécessaires pour voir quelle place ces affaires de lobbying (...)
  • 11 Ce corpus d’auteurs a la morphologie suivante : composé majoritairement d’hommes (65,9 %) ; d’autr (...)

17Le second cadre renvoie aux travaux menés sur la transformation au sein du champ journalistique de la presse politique. Comme le souligne Nicolas Kaciaf, le travail journalistique a, au cours de la Ve République, détourné le regard de l’enceinte parlementaire pour s’attarder sur les coulisses. La focalisation des journalistes sur ces faits n’est donc en rien liée à une culture politique particulière qui serait caractérisée par l’hostilité à l’égard de la représentation des intérêts. Bien au contraire, ceux qui s’alarment sont beaucoup plus orientés par leur culture professionnelle que par leur culture politique10. La population des journalistes qui ont écrit sur le lobbying montre une très nette méconnaissance des règles du jeu politique. Cette méconnaissance est en partie la conséquence des contraintes qui pèsent sur ces journalistes : ils doivent écrire sur des faits dont ils ne sont pas spécialistes (seuls 38,9 % écrivent dans la presse politique et 4 % dans la presse à destination des décideurs), dans l’urgence et sans pouvoir se spécialiser sur ces questions (87 % n’écrivent qu’un article sur le sujet montrant la rareté du journalisme d’investigation sur ces sujets dans les rédactions11). Le cadrage qu’ils appliquent n’en est que plus rigide et homogène.

18Cette méconnaissance est également le produit de leur spécialisation dans le monde du journalisme ainsi que des logiques qui président à leur prise en charge d’un article sur le sujet.

Noviciat des (d)énonciateurs et économie de la preuve

19La morphologie de cette population d’auteurs donne à voir une caractéristique majeure : la faible participation des journalistes spécialisés dans la vie politique et parlementaire. Une traduction de cette faiblesse s’observe dans le peu d’articles que tous ces auteurs consacrent à ce sujet. Seuls 13,1 % d’entre eux ont écrit plus d’un article sur ce thème. Seules la presse politique nationale et certains sites d’information donnent l’occasion de suivre un dossier ou de revenir plusieurs fois sur le lobbying.

20L’autre caractéristique qui unit ces auteurs réside dans un prêt-à-penser qu’ils utilisent pour composer la trame de leur article. L’économie de la preuve de l’influence exercée par les lobbyistes ou les groupes d’intérêt est réduite à sa plus simple expression. Cette preuve repose sur la simple énonciation d’une causalité : si un amendement a été écrit par un autre qu’un membre du Parlement, il y a eu influence. Qu’une rencontre ait eu lieu entre des personnes dans un lieu éloigné du site parlementaire, il y a eu influence. Qu’un texte ait circulé contenant des points que le dispositif adopté prend en compte, il y a eu influence.

  • 12 Même des journalistes d’investigation comme G. Gaetner, V. Nouzille ou R. Lecadre souscrivent à ce (...)

21Cette trame, très simple à utiliser — elle ne nécessite aucune investigation12 —, permet de comprendre la présence dans ce corpus d’essayistes qui ont la plume acerbe contre les politiques (Sophie Coignard alterne des ouvrages sans concession sur l’état du système avec des articles sur l’actualité politique dans laquelle le lobbying est rare et secondaire). D’autres auteurs ne sont pas journalistes et souscrivent eux-aussi à cette version édulcorée de l’influence : des lobbyistes qui écrivent eux-mêmes certaines tribunes dans la presse économique et certains responsables d’ONG qui font le même exercice dans la presse de gauche (Libération et Mediapart notamment) recourent à la même relation causale pour affirmer qu’il y a eu influence, celle qu’ils ont exercée ou qu’ils dénoncent comme ayant été excessive.

22Cette intériorisation d’une vérité vérifiable des luttes d’influence repose également sur d’autres modalités de traitement, elles aussi largement communes à ces auteurs. La première modalité est une réduction de la bataille aux seuls agents utiles, généralement ceux qui sont considérés comme influents — les perdants retiennent assez peu l’attention des journalistes. La deuxième est une autre réduction de la scène en ne retenant que les coups appropriés : rien n’est dit sur les documents ou les stratégies qui n’ont servi à rien. La troisième modalité participe du primat d’une vision utilitariste de la politique où tout le monde sait ce qu’il veut et peut l’écrire clairement : les lobbyistes savent donc ce qu’ils veulent obtenir des parlementaires qui eux, en retour, savent ce qu’on attend d’eux. Quatrième modalité : l’explication de la décision se trouve dans la version qu’on impose. Cette forme de résolution de l’énigme de l’influence permet aux auteurs de produire des histoires parfaitement cohérentes les unes avec les autres.

23Une dernière piste est intéressante à suivre pour comprendre l’intériorisation de cette conception : les lieux de formation de ces auteurs. Qu’ils soient rédacteurs, essayistes, lobbyistes, chargés de plaidoyers ou élus, Science Po revient comme lieu dominant de formation mais également comme espace légitime de discussion (soit parce que des lobbyistes y enseignent soit parce que des colloques y sont organisés sur la transparence). Comme le précise la DG d’une ONG prônant la transparence, l’IEP lui a fait découvrir la communication et la science politique lui a fait adopter la cause de la démocratie.

Les propriétaires de la cause de la transparence et les stratégies d’énonciation des faits de lobbying/corruption

24Des ONG participent à la discussion et à la mise en forme de ce « problème ». Le lobbying au xxie siècle est en effet inséparable des organisations qui se sont fait une spécialité d’intervenir sur ce thème. La première organisation — Transparency international France (TIF) — créée en 1995, arrive juste un an après le premier rapport officiel faisant publiquement l’association entre lobbying et corruption, avec comme auteur le Service central de la prévention de la corruption créé par la loi Sapin I en janvier 1993.

25Ce pôle change de dimension et de portée avec les entrées en jeu successives d’Anticor en 2002 puis le 9 octobre 2008 du collectif ETAL (Encadrement et transparence des activités de lobbying) autour de dix-huit associations rejointes par Regards citoyens créée en 2009. À partir de 2015, l’élaboration de la loi Sapin II sur le lobbying a suscité une nouvelle coalition où Attac, Bloom ou Sherpa ont été amenées à prendre position.

  • 13 Sur Bruxelles, voir Cécile Robert, 2017. Sur ces mobilisations et le contexte de la mise en forme (...)
  • 14 Étienne Ollion, 2015.
  • 15 En France, ces organisations utilisent des formes scientifiques mais leurs membres ne se présenten (...)

26Cette nébuleuse d’organisations n’a pas encore fait l’objet de travaux en science politique13. Ces organisations ont fait du lobbying un des éléments de leur stratégie de monopolisation d’un domaine d’expertise démocratique. Leur argumentation est la suivante. Tout en reconnaissant que le lobbying est nécessaire, elles s’évertuent à le faire réglementer, avec succès. Pour aboutir à cette prise en compte, elles ont inventé une forme de discours qui arrive à faire passer pour de l’énonciation ce qui pourrait autrement être pris pour de la dénonciation. Dans leur vocabulaire, énoncer se dit « plaidoyer14 ». Cette forme particulière d’énonciation légitime est obtenue par la mise en forme scientifique de leurs arguments : « documenter la corruption » se fait par des cartes. Des indicateurs ont été inventés. Des « outils » sont diffusés. Des formes d’objectivation sont disponibles (cartes, infographies, tableaux, classements). Des formations sont organisées. Cette scientifisation15 permet d’observer l’émergence d’une nouvelle catégorie de doxosophes, ces entrepreneurs d’une morale particulière, la transparence.

Le lobbying : vieux problème, nouvelle configuration

  • 16 Guillaume Courty, 2006.

27Comme déjà souligné dans d’autres travaux, le lobbying n’est pas nouveau dans le système politique français. Il a été l’objet de polémiques, de débats et même d’affaires médiatisées16. Le xxie siècle voit donc apparaître de très nombreuses affaires dans la presse mais également une nouvelle configuration d’acteurs qui sont pris dans ce jeu de la (d)énonciation croisée du phénomène.

28Ces organisations luttant contre la corruption prennent place dans la configuration qui s’occupe de lobbying et inventent une tribune permettant de diffuser leurs demandes auprès des pouvoirs publics. Il en découle une communauté épistémique dans laquelle les lobbyistes comme les ONG partagent un même mode de pensée et participent à la naturalisation du problème. D’un côté, les ONG adoptent une posture critique originale : elles reconnaissent l’utilité du lobbying, organisent des programmes de recherche et forment à ces pratiques (comment déclarer son budget par exemple). De l’autre côté, des lobbyistes sont enrôlés dans ce débat autour d’une réforme nécessaire alors qu’ils forment eux aussi à ces pratiques (dans les masters et lors des sessions qu’ils organisent pour leurs clients).

  • 17 Sur ce point voir Guillaume Courty, Marc Milet, 2017.

29Cette configuration a participé à la mise en forme juridique du lobbying dans la loi Sapin II17. Tous ont été actifs à tous les stades de son élaboration. Les uns pour convaincre le président de la République de lancer une telle loi. Les autres pour surveiller le dispositif et les débordements de certains parlementaires. Tous pour accompagner un texte qui vaut autant consécration de la transparence que reconnaissance du métier de lobbyiste dans un pays qui espère en finir avec sa vingt-troisième place dans le classement établi par Transparency international France (TIF).

Les propriétaires de la cause de la transparence : de nouveaux doxosophes ?

30Le lobbying est donc partiellement la propriété d’entrepreneurs de morale. Deux organisations sont centrales : TIF et Regards citoyens. Ces deux organisations ont en commun de produire des travaux sur la corruption et le lobbying en les imposant comme la connaissance légitime sur ces questions. À l’occasion, ils bénéficient du soutien et des ressources institutionnelles. Regards citoyens, en partenariat avec un laboratoire de science politique, a ainsi mis en ligne un site permettant aux internautes de savoir qui des parlementaires ou les lobbies fait réellement la loi (lafabriquedelaloi.org). Pour sa part, TIF bénéficie des financements de la Commission européenne et fait commenter son rapport annuel.

  • 18 Trois indices sont utilisés : la perception de la corruption, le baromètre mondial et l’indice de (...)

31Ces organisations ont développé bien des traits caractéristiques des doxosophes. L’usage des enquêtes d’opinion est déjà omniprésent. TIF utilise des indices qui ont la charge d’évaluer le niveau de corruption : ils reposent sur de telles enquêtes18 et sont déduits « de sondage de sondages » ou élaborés à partir de « research » et « survey ». Les attributs de la science sont en effet nombreux à parer les rapports : aux quantités chargées d’impressionner (« 60 000 personnes interviewées dans 42 pays » dit le rapport sur l’indice global de corruption) s’ajoutent les histogrammes, des cartes et classements. À l’arrivée, mille personnes interrogées sur leur perception du phénomène permettent de déduire le classement de la France en matière de corruption. Le sondage ne produit plus l’opinion, il fabrique le fait « corruption » pour la France.

32Ces organisations adoptent également un autre usage plus classique des sondages pour justifier leur credo : en 2014, TIF en partenariat avec Contexte commande un sondage pour savoir si les Français veulent de la transparence. Ainsi soutenu, le discours de ces organisations prend les traits d’une simple énonciation de faits présentés comme « réels » car perçus par les citoyens et « sensibles » car voulus par ceux qui ont répondu à la question fermée qu’on leur a posée. Le citoyen est d’ailleurs la boîte noire de ces ONG. Sondé en début de chaîne pour trouver la perception du phénomène, il est célébré à tous les instants pour souligner le combat mené en son nom : l’informer et le réconcilier avec la politique. Qui est ce citoyen ? « Euh, ben on, c’est, c’est quand même assez difficile à… Euh… (silence) je vois pas quels indicateurs en fait on pourrait réellement prendre en compte… », répond la DG de TIF à cette question.

33L’énonciation des entrepreneurs de morale n’est pas la dénonciation des journalistes. Ni les termes, ni les faits, ni la crédibilité de celui qui énonce ne peuvent être comparés. Même l’ambiance est différente de celle entretenue par les journalistes. Nulle agressivité, nulle injonction dans le propos : un ensemble cohérent, argumenté de propositions qui reposent sur des formules déjà testées dans d’autres pays.

  • 19 Rien n’indique que toutes ces prestations soient gratuites. Des ONG recourent à des financements d (...)

34Peut-on alors finalement parler de doxosophes ? Un dernier argument, le plus important certainement, permet de trancher. Un élément fait apparemment défaut. Il n’y a pas de marché économique (ou peut-être pas encore) autour de la transparence. Seul le champ du pouvoir est devenu le demandeur de cette offre particulière : ils prennent les solutions avec le problème. D’autres sont sollicités pour suivre des formations, remplir des guides, souscrire à des chartes19. Mais rien n’indique que cela soit payant. La transparence repose donc bien sur une science de l’opinion pour servir le pouvoir dans sa reconquête des laissés-pour-compte de la démocratie. Une telle doxa et un tel artefact s’incarnent dans cette autre version des doxosophes.

La conversion tardive des professionnels de la politique

35En ouverture des débats sur l’élaboration de la loi Sapin II, quelques propos de députés permettent de comprendre la place respective prise par les articles de presse et les rapports des ONG. Le 7 juin 2016, alors que 1 081 amendements sont à examiner, l’ambiance est précisée par le député socialiste Jean-Luc Laurent : ces dispositifs vont permettre de mettre « un grelot à la cheville du représentant d’intérêts [et] il faut réarmer le citoyen ordinaire ». Le mérite en revient, pour un autre député, aux « efforts des associations — Regards citoyens, Bloom, Anticor ou Transparency International — qui ont poussé à la création de ce registre : sans elles, le projet de loi n’aurait sans doute pas comporté cet article » (député écologiste Serge Coronado).

36Pourtant, jusque-là, une autre logique prévalait dans le champ du pouvoir. Avant 2016, les professionnels de la politique ne faisaient rien pour débattre publiquement du problème. Certains, et non des moindres, ont dit dans des cercles fermés qu’il fallait mettre un terme à cette démocratie des intérêts (les gaullistes par exemple), mais aucun n’avait pris le sujet au sérieux alors que, dans le champ du pouvoir européen, le lobbying était conçu comme un enjeu.

  • 20 Julien Boelaert et al., 2017, p. 31.

37Ce silence, puis cette mise à l’agenda, permettent d’explorer une facette classique de la profession politique : les stratégies de défense d’une profession « tant critiquée20 ». La stratégie qui a le plus longtemps prévalu était le déni du phénomène lui-même. Du déni, le champ du pouvoir est passé en moins de dix ans à sa prise en compte, sa réglementation puis son débat dans le cadre d’une loi. Une raison a guidés les politiques : cela permettait de contribuer à valoriser le Parlement puis les institutions.

  • 21 Guillaume Courty, Marc Milet, 2017.

38Une mobilisation, au départ très feutrée, commence en novembre 2006, avant le lancement de la campagne présidentielle de 2007. Deux députés UMP — P. Beaudouin et A. Grosskost — déposent la première résolution en la matière. Neuf ans après — et quelques mobilisations parlementaires de plus — la France compte deux règlements, l’un à l’Assemblée nationale, l’autre au Sénat, celui de l’Assemblée ayant fait l’objet d’une réforme en 2012. C’est à ce stade de l’histoire institutionnelle du lobbying que Michel Sapin lance un projet de loi suite à la demande formulée par le président de la République lors de ses vœux pour 2016. Composé de trois volets (la lutte contre la corruption, la transparence, et la régulation des activités financières), la loi Sapin II a été la première occasion de discuter publiquement du lobbying21.

  • 22 Violaine Roussel, 2008.

39Deux processus permettent de comprendre comment les élus ont à la fois mis autant de temps à se saisir de ce sujet puis l’ont fait en tombant progressivement d’accord avec nombre des points mis en avant par les organisations prônant la transparence. Le premier processus est un enjeu interne au champ du pouvoir français. Cet enjeu a en effet permis aux parlementaires de contribuer à rénover leur autorité dans la Ve République tout en inventant le responsable d’un dysfonctionnement du système. Le deuxième processus est très comparable à ce que Violaine Roussel a analysé sur le principe de précaution22. Légiférer sur le lobbying consiste en effet à « mettre en scène les mesures préventives visibles qu’ils [les détenteurs du pouvoir] prennent, dans le but de montrer qu’ils ont fait tout ce qui était possible et de se garantir contre les mises en cause dont ils savent désormais pouvoir faire l’objet ». À l’arrivée, la consécration de l’impératif de transparence joue bien son rôle de dissimulation des comportements fautifs grâce à l’unicité du terme de lobbying qui recouvre des pratiques très variées ne faisant pas consensus entre les lobbyistes, les journalistes et les ONG.

Les professionnels de la politique : entre reconnaissance et déni

40En 2013, le Conseil des ministres utilise pour la première fois le terme de lobbying pour demander aux assemblées d’empêcher le cumul des fonctions de collaborateurs d’élus. Jusqu’à cette première prise en charge, le lobbying avait été soumis à une quasi-loi de la gravitation le plaçant hors de l’orbite du champ du pouvoir. Plus le problème était médiatisé et moins il avait de chance d’être discuté au sommet de l’État. Tout se passe même comme si la logique dominante consistait à toujours limiter l’étendue du phénomène, à le laisser cantonné dans l’arène parlementaire alors que les ONG comme les journalistes le voient partout, dans toutes les sphères où s’exerce le pouvoir.

41La lente conversion des agents du champ du pouvoir à l’énonciation du lobbying correspond à leur assimilation d’un crédit potentiel que ces affaires médiatiques leur permettent de mobiliser. Ils ont de facto redécouvert le rôle que la Commission européenne fait jouer aux groupes d’intérêt depuis 1960 : ils sont un des gages de son autorité. Le raisonnement qui est à la source est le suivant. Les institutions, en reconnaissant subir beaucoup de pression, montrent en fait leur puissance et prouvent qu’elles ont relevé le défi qui se posait à elles : ne pas être en déclin. Comme la Commission au sortir des années 1970, le parlement français était très logiquement décrit comme une institution en déclin placée sous la férule de l’exécutif. Il n’avait donc plus les pouvoirs qui étaient les siens sous les régimes précédents. Le lobbying a donc été ajouté à la palette des instruments de revalorisation de l’institution parlementaire entre 2006 et 2009. La même logique a prévalu quand, en 2016, le discours sur la crise du système politique a pris encore plus de vigueur. Le lobbying est devenu un instrument de valorisation de toutes les institutions, des collectivités territoriales aux ministères.

***

42Dénoncé et énoncé, le lobbying est devenu un problème public, propriété d’entrepreneurs de morale qui ont réussi, à force de « plaidoyers », à énoncer ce que les journalistes ne font fréquemment que dénoncer. Des solutions institutionnelles originales ont été instaurées sans neutraliser le problème dont les journalistes se saisissent régulièrement pour continuer à alarmer le citoyen. Ce problème ressemble de ce point de vue aux prophéties : même quand il est en passe d’être résolu, ses adeptes continuent à croire qu’il existe.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Notes

1 Une seule pratique, les cadeaux aux parlementaires, a été évoquée par le déontologue — fonction créée à l’Assemblée nationale au cours de ces réformes sur la transparence de la vie politique — comme une pratique pouvant être assimilée à de la corruption. La loi Sapin a repris ce sujet en le limitant au départ aux dons en nature. Finalement, le décret d’application du 9 mai 2017 précise dans ses annexes les pratiques qui relèvent du lobbying et aucune ne concerne la corruption (cela va des rencontres même informelles aux documents transmis aux décideurs).

2 Guillaume Courty, 2006.

3 Le corpus utilisé, la méthode de traitement ainsi que le codage sont présentés et expliqués dans un fichier disponible sur ceraps.univ-lille2.fr/fr/membres-du-laboratoire/guillaume-courty.html#c1309/

4 Violaine Roussel, 2009, p. 484.

5 Joseph Gusfield, 2009.

6 Les faits qui sont présentés unilatéralement comme une transgression ont été codés dans « problème », les faits de transgression faisant l’unanimité dans le champ du pouvoir dans « scandale ».

7 Jeffrey Berry, 1999, p. 384.

8 Luc Boltanski et al., 1984.

9 Pierre Lascoumes, 2011.

10 De plus amples investigations seraient nécessaires pour voir quelle place ces affaires de lobbying occupent dans les autres écrits des journalistes spécialisés sur le travail parlementaire.

11 Ce corpus d’auteurs a la morphologie suivante : composé majoritairement d’hommes (65,9 %) ; d’autres professionnels que des journalistes publient : 8 % environ sont des lobbyistes, des universitaires, des essayistes et des hommes politiques.

12 Même des journalistes d’investigation comme G. Gaetner, V. Nouzille ou R. Lecadre souscrivent à cette économie de la preuve de l’influence.

13 Sur Bruxelles, voir Cécile Robert, 2017. Sur ces mobilisations et le contexte de la mise en forme de la première réglementation de 2009, voir Guillaume Courty, 2017.

14 Étienne Ollion, 2015.

15 En France, ces organisations utilisent des formes scientifiques mais leurs membres ne se présentent pas comme des chercheurs. À Bruxelles, des membres des organisations mobilisant autour de la transparence portent le titre de « chercheurs », publient des « recherches » et ont un discours beaucoup plus radical sur le lobbying et les lobbies en général.

16 Guillaume Courty, 2006.

17 Sur ce point voir Guillaume Courty, Marc Milet, 2017.

18 Trois indices sont utilisés : la perception de la corruption, le baromètre mondial et l’indice de corruption dans les pays exportateurs.

19 Rien n’indique que toutes ces prestations soient gratuites. Des ONG recourent à des financements d’entreprises pour organiser des dîners, ce qui ne va pas sans semer le trouble parmi des professionnels du lobbying.

20 Julien Boelaert et al., 2017, p. 31.

21 Guillaume Courty, Marc Milet, 2017.

22 Violaine Roussel, 2008.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Le traitement des affaires de lobbying (1954-2017) selon les médias et selon le cadre utilisé (% en colonne)
Légende Lecture : PEN (presse économique nationale), PPN (presse politique nationale), PQR (presse quotidienne régionale). Les lettres d’info sont notamment Acteurs publics et la Lettre A (et d’autres disparues comme l’Hémicycle). Les sites internet regroupent aussi bien des sites d’information que des quotidiens en ligne.
URL http://books.openedition.org/demopolis/docannexe/image/1256/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 96k

Auteur

Professeur de science politique à l’université de Lille et chercheur au CERAPS (unité CNRS). Spécialiste des groupes d’intérêt, il a codirigé avec Julie Gervais l’ouvrage sur les actions de lobbying pendant l’élection présidentielle de 2012 (Le lobbying électoral) et reprend l’ensemble de ses travaux dans Le lobbying en France (Peter Lang, 2017).

© Demopolis, 2018

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