Chapitre 32
Ministère du duc Decazes – 2e partie
Note de l’auteur
L’insurrection carliste et les relations franco-espagnoles – Rapport d’Albert Sorel pour le Quai d’Orsay – La réforme judiciaire en Égypte – Intervention de Gambetta – Discours du député Tirard – Les mandements des évêques et la tension franco-allemande – Conséquences sur les relations franco-italiennes – La France et la sécurité du Pape – Question des circonscriptions des diocèses d’Alsace-Lorraine – Conférence internationale de Bruxelles sur les droits de la guerre (1874) – La position française sur le droit de la guerre – Réflexions sur le droit international – Le protocole final de la conférence de Bruxelles – Le Quai d’Orsay fait rédiger un manuel de droit des gens – L’arbitrage français entre l’Angleterre et le Portugal.
Texte intégral
1Depuis les commencements de l’insurrection carliste1 et principalement dans les derniers temps de la régence présidence du maréchal Serrano2, le cabinet de Madrid s’était plaint que la surveillance exercée par nos agents civils ou militaires dans les Pyrénées ne fût pas assez efficace. Une région aussi accidentée qui se prête si bien à la stratégie ordinaire des contrebandiers était difficile à garder rigoureusement sur tous les points. Les autorités françaises ne pouvaient répondre qu’aucun partisan du prétendant ne franchirait la frontière ; qu’il ne se tiendrait aucun conciliabule carliste dans les départements limitrophes, et que nul parmi les réfugiés suspects ou notoirement dangereux dirigés sur la Belgique ou la Suisse ne rentrerait en France avec l’intention de pénétrer en Espagne. Mais ce qui était possible et légitime avait été fait ; nous avions scrupuleusement rempli tous nos devoirs de voisinage, toutes nos obligations conventionnelles ou non ; et le gouvernement conservateur du maréchal de Mac-Mahon comme celui de M. Thiers, avait donné à l’Espagne les témoignages les plus constants et les plus certains de sa parfaite loyauté. Si M. Decazes eût favorisé le rétablissement de la monarchie en Espagne, ce n’est certainement point au profit de don Carlos qu’il eût travaillé. Tous ses antécédents protestaient contre cette supposition. Il était connu, au-delà des Pyrénées comme en deçà, pour avoir été à ses débuts diplomatiques à Madrid, l’agent très intelligent, et très zélé de la politique qui soutenait la royauté constitutionnelle héréditaire dans la ligne féminine. Tout le monde savait que, depuis lors, il était resté fidèlement attaché à ses convictions et à ses amitiés de cette époque. Personne ne pouvait être moins suspect de prêter appui aux entreprises du carlisme. Ces souvenirs n’empêchèrent pas cependant qu’on lui en attribua le dessein.
2Le cabinet de Madrid était représenté alors à Paris par un agent remuant et difficultueux qui semblait prendre à tâche de créer un incident, le marquis de la Vega Armijo3. L’ambassadeur et son gouvernement finirent par accuser formellement nos fonctionnaires civils et militaires de complicité avec les partisans carlistes. Ce parti pris de contester des faits patents et d’en signaler d’imaginaires, indiquait l’intention de nous chercher querelle. L’on ne tarda point à s’apercevoir que dans ses récriminations le gouvernement espagnol était soutenu et peut-être excité par une main puissante. Un beau jour le duc Decazes reçut de l’ambassadeur d’Allemagne lui-même une communication par laquelle on lui donnait à entendre que, dans la pensée de M. de Bismark, la France voulait faire payer à l’Espagne le tort d’avoir été la cause involontaire de la guerre de 1870 et que le tenter serait mettre en cause la dignité de la cour de Berlin.
3Cette démarche témoignait assez combien il importait de faire justice sans aucun retard des récriminations du gouvernement espagnol jusque-là trop dédaignées. Elles furent de notre part l’objet d’enquêtes aussi complètes que sincères. À l’aide des éléments fournis par les autorités compétentes, il fut aisé de réduire à néant des allégations sans nul fondement et nous ne résistâmes point au désir légitime de donner chemin faisant au marquis de Armigo personnellement quelques leçons bien appliquées que méritaient l’esprit de taquinerie et le ton provocateur de sa correspondance. On ne parvint pas néanmoins tout de suite à le réduire au silence. Le gouvernement résolut d’en appeler à l’opinion publique.
4Par les ordres du duc Decazes, je fis préparer la publication des dépêches et documents échangés entre lui et le diplomate espagnol. Pour ce travail, je réclamai le concours de M. Sorel ancien attaché de la direction politique, que M. de Chaudordy avait utilisé amplement à Tours et à Bordeaux, et que j’aurais voulu conserver dans nos bureaux en 1871 avec un avancement justifié par ses services. Il préférait la carrière du publiciste et de l’historien dans laquelle il s’est fait un nom des plus honorables et qui l’a conduit depuis à l’Académie des sciences morales et politiques et même à l’Académie française4. Je ne parvins donc point à le retenir ; mais tout lien n’avait pas été rompu entre lui et nous. L’intention de M. Decazes, que j’encourageais, était de l’employer au besoin à des travaux de longue haleine et de style pour lesquels les loisirs nous manquaient. L’historique des actes du gouvernement sur la frontière d’Espagne était précisément une besogne de ce genre. M. Sorel y était tout-à-fait propre et s’en acquitta fort bien. La grande pièce de résistance est son œuvre5.
5Je crois que l’ensemble de ces documents eût fait honneur au Gouvernement auprès des hommes politiques et que le prince de Bismark, après le témoignage d’intérêt qu’il avait donné au cabinet de Madrid, n’eût pas été très flatté de voir publiquement mise en lumière la légèreté avec laquelle l’ambassadeur d’Espagne à Paris s’était engagé dans cette polémique. Mais au moment où notre « Livre jaune » allait être distribué survenait en Espagne la révolution qui appelait le parti conservateur au pouvoir, et déterminait le rétablissement de la monarchie constitutionnelle6.
6Le duc Decazes voyait triompher ses anciens amis, et ne cachait point sa satisfaction. L’événement était envisagé avec la plus grande faveur par les conservateurs français de la nuance orléaniste. Il n’était pas à supposer qu’on soupçonnât désormais le gouvernement du maréchal de seconder les menées carlistes. La publication préparée devenait inopportune. On y renonça. J’en fis tirer seulement un petit nombre d’exemplaires numérotés qui sont restés dans nos archives à titre d’épreuves.
7À la même époque, les négociations relatives à la réforme judiciaire en Égypte approchaient de leur terme. Avec M. de Moustier, M. de Rémusat et M. de Broglie, on s’était tenu sur la défensive7. Mais le Khédive8 avait été amené à faire des concessions qui rendaient ses propositions acceptables. L’on ne pouvait refuser plus longtemps d’y accéder sans compromettre les intérêts des nationaux français en territoire égyptiens et sans nous exposer à être définitivement abandonnés par les autres puissances qui ne nous avaient jusqu’alors soutenus que très mollement.
8Je rappellerai en deux mots le sujet du débat. Le point de droit était très simple à l’origine. Les capitulations concédées par les souverains ottomans ont établi que les étrangers de même nationalité domiciliés ou de passage dans l’Empire ottoman ne seraient justiciables que de leurs consuls dans leurs différends entre eux. L’usage a prévalu que les procès entre étrangers de nationalités différentes seraient déférés au consul du défenseur. On a fait à cette catégorie de litiges l’application de la règle : Actor sequitur forum rei9.
9Le gouvernement ottoman a maintenu la compétence de ses propres tribunaux dans les causes entre ses sujets et les étrangers quelque fût leur nationalité. En Égypte, pays gouverné de loin, indépendant de fait dans ses affaires intérieures, et, depuis la vice-royauté de Méhémet-Ali, envahi par les étrangers, les consuls n’ont pas eu de peine à faire pencher la balance en leur faveur dans les procès entre nationaux et étrangers, et à absorber à peu près toute l’administration de la justice. Ce régime avait des partisans. Ils y voyaient une garantie nécessaire contre une administration despotique et profondément corrompue. D’autres pensaient que le grand développement des colonies étrangères en Égypte avait créé des intérêts qui ne pouvaient plus s’accommoder des complications infinies qu’entraînait la diversité des juridictions consulaires.
10Le Khédive était avec eux et demandait pour les causes mixtes l’institution de tribunaux égyptiens. Il espérait obtenir par surcroît, sinon immédiatement au moins à l’aide du temps, que toutes les autres fussent soumises à la même procédure. Il eût volontiers réclamé aussi la juridiction criminelle pour ces tribunaux nouveaux ; mais nous l’avions arrêté court dans toutes les tentatives ayant pour objet d’étendre leurs attributions au-delà de la connaissance des procès mixtes en matière civile. Nous cédions sur les usages ; nous voulions maintenir les droits formels définis dans les capitulations. Nous luttâmes au surplus pied à pied jusqu’au dernier moment pour restreindre autant que possible nos concessions et obtenir comme contrepartie toutes les garanties que nous jugions utiles.
11Ces efforts consciencieux, soutenus, énergiques, d’autant plus méritoires que l’Europe nous aidait à peine, et eût préféré retarder moins longtemps l’entente avec le Khédive, n’étaient appréciés cependant que très médiocrement en France. Nous avions rencontré deux sortes d’adversaires. Le parti légitimiste et catholique s’était avisé de se poser en défenseur attitré des capitulations sous prétexte qu’elles étaient une part importante de l’héritage de nos anciens rois, et sans se soucier de la différence des temps, sans distinguer ce qui était l’essence des capitulations de ce qui venait des usages et constituait l’abus, il voulait le maintien intégral et absolu de l’état de choses existant ; il le voulait aussi bien en Égypte que dans les autres provinces de l’Empire ottoman. Tout était perdu en Orient, suivant les journaux de ce parti, si nous abandonnions une parcelle quelconque, en quelque endroit que ce fût, de cet amas de coutumes plus ou moins logiques et raisonnables qui s’étaient greffées sur le texte primitif. Un financier, dont le gouvernement impérial avait employé les services en Turquie, fort capable dans sa spécialité, mais envisageant la question de la manière la plus étroite, le marquis de Ploeuc10, devenu député, s’était donné la tâche de nous susciter tous les obstacles dans le parlement comme dans la presse. Le duc Decazes, sur ma proposition, l’avait nommé membre d’une commission chargée d’examiner les dernières propositions du Khédive et les nôtres, avec mission de libeller des conclusions. Les délibérations de cette commission n’avaient pu le détourner de son opposition opiniâtre ; il n’avait eu que des considérations très secondaires faiblement présentées à opposer aux résolutions prises et il avait dû s’y soumettre vis-à-vis de ses collègues ; mais il n’avait cependant voulu signer le rapport de la commission que sous la réserve de ses observations ; et ses efforts tendirent jusqu’au dernier moment à faire échouer les négociations. Il semblait que tout fût désespéré et perdu en Orient, qu’il n’y eût plus de place pour l’activité de nos nationaux et que toute garantie de sécurité et de justice dût leur faire désormais entièrement défaut, si nous prêtions les mains à la constitution des nouveaux tribunaux égyptiens.
12Nous avions d’autres adversaires moins sincères peut-être, mais non moins gênants. M. Gambetta entretenait dès cette époque de nombreuses relations à l’étranger ; il était en rapports avec les plus remuants de nos nationaux d’Égypte. Ceux-ci se montraient divisés ; les uns regardaient l’inextricable confusion des législations et des juridictions comme très préjudiciables à la bonne administration de la justice ; les autres étaient hésitants, quelques-uns de bonne foi, habitués à jurer par les capitulations, les autres par esprit d’opposition au Gouvernement qui se montrait disposé aux concessions. M. Gambetta tenu au courant par ses amis d’Alexandrie n’avait pas manqué de saisir cette occasion d’intervenir dans le débat. Il connaissait imparfaitement la question et au fond n’avait pas de parti pris ; mais il voulait faire sentir sa main ; les journaux républicains rivalisaient avec la presse légitimiste et accusaient le Gouvernement de livrer au Khédive les intérêts des Français d’Égypte. Si, disaient-ils, celui-ci acceptait les restrictions imposées par la France, c’est qu’il était sûr à l’avance de disposer des tribunaux nouveaux par la corruption. M. Gambetta, sans aucun doute s’inspirait de vues plus larges que le marquis de Ploeuc ; il n’était pas dupe de l’ardeur avec laquelle ses amis nous combattaient et jugeant bien qu’il ne pourrait pas continuer raisonnablement à créer des obstacles sans produire des arguments décisifs qui lui faisaient défaut, il cessa de faire une opposition de principe ; il ne contesta plus que faiblement et sur les détails. Finalement, il cessa même toute opposition, mais en conservant cependant à l’égard du Gouvernement une attitude ambiguë qui obligea à retarder plus qu’on ne l’aurait dû l’assentiment définitif à l’arrangement accepté par l’Europe.
13Nous avions en effet perdu un temps précieux à nous défendre contre des attaques encore plus irréfléchies que malveillantes et le Khédive menaçait d’inaugurer les nouveaux tribunaux sans notre concours. Il fallut se hâter ; mais la dignité commandait de nous hâter lentement. Nous donnâmes cette dernière preuve de notre énergie. Nous obligeâmes le Khédive à nous attendre pour installer la nouvelle magistrature. Nous ne pûmes néanmoins réparer complètement le préjudice que nos retards forcés nous avaient causé. Ceux dont l’adhésion avait devancé la nôtre s’étaient trouvés ainsi en mesure de discuter avec le Khédive les questions se rattachant au personnel de la nouvelle magistrature. Ces magistrats, on le sait, devaient être choisis en Europe par le gouvernement khédivial avec l’agrément et l’autorisation de celles des Puissances qui avaient obtenu d’être représentées dans les tribunaux de la réforme. D’après toutes les probabilités, et aussi d’après les intentions primitives d’Ismaïl-Pacha, nous étions fondés à espérer que le président de la Cour d’appel serait un Français ; mais le cabinet de Vienne ayant adhéré avant nous à la réforme, était entré immédiatement en pourparlers sur la présidence et le Khédive s’était vengé des délais que nous lui avions imposés en choisissant un Autrichien. Les intérêts français ont eu à souffrir par la suite de cette présidence autrichienne. La faute n’en saurait être imputée au Gouvernement ; ceux-là seuls en sont responsables qui, après que toutes les études étaient terminées, que tous les hommes compétents avaient été consultés, que toutes les discussions étaient épuisées, que nous avions contraint le Khédive à concéder toutes les garanties légitimes, nous ont empêchés de notifier en temps opportun l’assentiment de la France à la réforme judiciaire et ont fourni ainsi à nos rivaux, forts de leur accord avec le gouvernement égyptien, les moyens de régler avant nous les questions de personnes qui les intéressaient.
14Le duc Decazes avait largement payé de sa personne dans les négociations et devant l’Assemblée. Certains, comme nous l’étions nous-mêmes dans les bureaux, d’avoir travaillé au mieux des intérêts du pays, il s’était montré un moment irrité de l’opposition aveugle qu’il avait rencontrée auprès de l’extrême droite et de l’extrême gauche, et qui nous faisait perdre cet avantage précieux de la présidence des tribunaux égyptiens. Mais l’irritation n’était pas dans la nature d’un homme si foncièrement aimable, et l’adhésion définitive de l’Assemblée (décembre 1875) lui fit oublier les ennuis que nos adversaires dans ce débat lui avaient causés.
15Au reste, dans la discussion même qui précéda le vote législatif, notre patriotisme reçut une satisfaction qui ne laissa pas de m’émouvoir. Un député républicain M. Tirard11, le même qui depuis a été ministre et président du Conseil, éclairé sur l’état des choses par les rapports de commerce qu’il entretenait ou avait entretenu avec l’Égypte, défendit la conduite du gouvernement dans un langage des plus animés qui résumait la négociation et mettait vivement en relief le mérite de nos efforts. Je ne saurais résister au plaisir de reproduire ici un extrait de ce discours.
Je ne suis pas, disait l’orateur, de ceux qui courbent facilement la tête, et je déclare néanmoins que, lorsque j’ai lu les documents diplomatiques qui nous ont été soumis et, lorsque je me suis reporté à l’époque à laquelle ces documents ont pris naissance, c’est-à-dire, au lendemain de nos désastres, lorsque j’ai vu le langage fièrement énergique des représentants de la France, j’ai senti monter dans mon cœur je ne sais quelle bouffée d’orgueil national, et je me suis dit : non, mon pays n’est pas mort ; il est debout, et bien vivant encore !
Rappelez-vous, messieurs, l’attitude de M. de Rémusat, noblement maintenue par les ministres, ses successeurs. Qui donc depuis quatre ans a lutté, a introduit dans ces traités de véritables améliorations ? La France, la France seule. Qui a circonscrit les attributions des tribunaux en matière criminelle, sur certains points déterminés, par exemple pour les délits commis à l’audience par ou contre les magistrats à propos des jugements rendus par eux ? La France. Qui donc a demandé et obtenu le maintien de la compétence des tribunaux consulaires en matière de banqueroute frauduleuse ? La France. Qui donc a formellement exigé une mention expresse sans ambiguïté à propos du maintien du statut personnel ? C’est M. de Broglie, d’abord, M. Decazes ensuite, tous deux ministres de la France.
Et à propos du fameux article 11, qui donc a pris l’initiative des demandes d’explication ? Qui donc est venu dire au Khédive : si vous donnez à cet article 11 l’interprétation qu’on vous prête, c’est-à-dire le droit de frapper des taxes en dehors de celles qui sont établies, nous stipulons d’une façon formelle une réserve qui nous permet de sortir de la convention. Qui est-ce qui a dit cela ? C’est la France.
La France l’a-t-elle fait toute seule ? Non, parce que M. le ministre des Affaires étrangères allant au devant des désirs de votre commission s’est adressé à d’autres puissances intéressées qui ont dit : nous faisons nous aussi la réserve que vous faites, et si on n’accepte pas le commentaire que vous avez donné, nous vous soutiendrons.
Voilà le rôle qu’a joué la France12.
16Je pus me dire que l’administration centrale des Affaires étrangères n’était pas sans droit à bénéficier de ces éloges, car ils s’adressaient à tout ce qui avait été fait depuis 1871 et constataient ce qu’il avait fallu de persévérance dans le sentiment de notre droit comme de nos intérêts pour lutter contre les prétentions exagérées du Khédive, après des événements qui semblaient avoir paralysé pour longtemps notre action diplomatique. En résumé, depuis l’origine du débat, il n’y avait eu aucune solution de continuité dans notre conduite, malgré la révolution qui avait emporté les hommes envers lesquels l’Égypte s’était liée en 1870, et malgré les vicissitudes ministérielles qui tant de fois en si peu d’années avaient troublé le cours de nos pourparlers. C’est ainsi que nous parvînmes à conduire à bien, dans les circonstances les plus difficiles une négociation au cours de laquelle nous avions été trop souvent contrariés par le mauvais vouloir des partis chez nous et par l’indifférence des cabinets qui ne partageaient pas notre zèle pour les capitulations. On ne saurait prétendre que l’Allemagne pour sa part nous eût créé de grosses difficultés ; mais il n’est pas besoin de dire que tout en faisant le nécessaire pour protéger les intérêts de ses nationaux, elle ne se souciait pas beaucoup de seconder l’initiative de la France dont le rôle prépondérant dans une question européenne la relevait aux yeux de tous.
17Les mandements des évêques n’avaient pas retenu aussi longtemps que la réforme judiciaire en Égypte l’attention du duc Decazes. Mais l’alerte avait été vive, car notre politique générale était en cause. On a vu13 que le prince de Bismark n’étant pas parvenu à obtenir du duc de Broglie que des poursuites fussent dirigées en France contre l’évêque de Nancy14 s’était décidé à le déférer à la justice allemande, et que ce prélat avait été condamné à des peines sévères. Les évêques d’Angers et de Nîmes15 ayant tenu à leurs diocésains un langage encore plus violent que celui de Nancy, le chancelier allemand revint à la charge. L’ambassadeur d’Allemagne à Paris, le comte d’Arnim16 reçut l’ordre de réclamer auprès de M. Decazes l’assurance que tout serait mis en œuvre pour que des poursuites fussent cette fois exercées. Le Gouvernement persistait à repousser la pensée d’une action judiciaire. Il renouvela la tactique suivie à propos de l’affaire de Nancy. Le ministre des Cultes17 adressa, dès le lendemain, aux évêques de France une circulaire très ferme dans laquelle il insistait sur les dangers qu’ils créaient au pays. M. de Bismark ne pouvait contester la valeur de ce témoignage de bon vouloir ; mais il ne le trouva point suffisant. M. d’Arnim fut invité à rechercher si, à défaut de l’appel comme d’abus auquel le gouvernement français ne croyait pas pouvoir recourir, il ne serait pas possible de faire application de la loi de 1819 sur la presse18. Cette nouvelle suggestion fut déclinée par le duc Decazes. M. de Gontaut-Biron notre ambassadeur à Berlin19 affirmait d’ailleurs au cabinet allemand que la circulaire du ministre aurait une grande efficacité, ajoutant qu’on pouvait la considérer comme un premier avertissement, et que si cet avertissement ne suffisait pas on le renouvellerait. Mais l’irritation de M. de Bismark était loin de se calmer. Il était maintenant attaqué par les évêques de tous les pays. « Le parti clérical veut vous entraver, disait-il, à notre ambassadeur ; vous pouvez être ainsi lancé dans une guerre contre nous. En ce cas, plutôt lutter dans deux ans, dans un an, que d’attendre que vous ayez achevé vos préparatifs. » Puis, reconnaissant sans doute l’énormité de ce langage, il déclarait que son but était uniquement de signaler le danger des tendances qu’il nous dénonçait et que l’avertissement pouvait être utile pour les deux pays.
18Après l’entretien, où le chancelier allemand avait prononcé ces paroles menaçantes, qu’il essayait d’atténuer, et qu’il fait retenir, car nous les verrons se reproduire, dans une autre occasion, grossies et aggravées, M. de Gontaut-Biron fort inquiet de l’avenir jugeait cependant que la circulaire du ministre des Cultes avait produit une impression favorable.
19Un incident nouveau qui pouvait tout compromettre vint au contraire fournir au duc Decazes une bonne occasion de mettre hors de doute les sentiments du Gouvernement et d’enlever tout prétexte sérieux aux accusations de l’Allemagne. Le journal L’Univers20 avait publié un article violent contre le gouvernement allemand et inséré dans ses colonnes une lettre pastorale non moins agressive de l’évêque de Périgueux21. L’État de siège permettait d’infliger à ce journal une suspension de deux mois. Elle fut prononcée sans hésitation et très-opportunément. Tout en se plaignant que les évêques de Nîmes et de Périgueux n’eussent pas été directement atteints par la mesure qui frappait L’Univers et en exprimant le regret que l’on n’eût pas eu recours aux voies de droit, le prince de Bismark laissa tomber sa réclamation. Il se montra d’ailleurs satisfait d’un discours que le duc Decazes avait prononcé sur nos rapports avec l’Italie, et qui excluait bien clairement et bien fermement l’idée, que le Gouvernement n’a d’ailleurs jamais eue à aucun moment depuis 1871, de réagir contre les événements accomplis à Rome.
20Les manifestations si peu mesurées et si peu politiques de nos évêques devaient donner lieu à des difficultés pénibles ailleurs qu’en Allemagne. Le gouvernement italien s’en montrait très-ému. L’Italie n’avait point encore jusqu'à ce moment cherché trop visiblement à s’affranchir des liens d’amitié qui l’unissaient à la France. Le roi Victor-Emmanuel vivait, et, par un sentiment de dignité que ses allures chevaleresques ne lui permettaient pas d’abdiquer entièrement, il tenait à ne pas paraître manquer d’égards envers nous. S’il s’associait aux sympathies que ses sujets marquaient déjà pour la cour de Berlin, et que son fils22 ne dissimulait pas assez, il avait du moins à cœur d’être le dernier dans son pays à nous montrer de la froideur et de l’hostilité. Son gouvernement n’avait pas cessé d’observer dans nos rapports mutuels les apparences de bon vouloir et de la condescendance. Mais les mandements épiscopaux avaient fourni à la malveillance attentive à se créer des griefs, des prétextes trop opportuns pour n’être pas facilement exploités.
21Depuis le retrait de nos troupes, et la prise de possession des États pontificaux par les Italiens, nous avions maintenu dans les eaux de Civita-Vecchia, l’Orénoque, bâtiment de guerre, chargé de veiller à la sécurité du Pape, et de se mettre à sa disposition au cas où il serait obligé de quitter Rome23. Cet état de choses était certainement anormal ; il fut l’objet de vives attaques dans la presse italienne. On réclamait le départ de l’Orénoque dont la présence, déclarait-on, constituait une négation implicite de la souveraineté du Roi sur une partie des anciens États du Pape. On sommait le gouvernement royal de l’exiger de nous à bref délai. Celui-ci, on le pense bien, n’opposa pas une grande résistance à ces excitations. Il résolut d’agir auprès du cabinet français ; mais il le fit en termes courtois. Son agent à Paris M. Nigra24 commença par s’adresser au duc Decazes à titre privé et s’efforça dans des conversations d’un ton très-amical de lui persuader que notre intérêt était de rappeler l’Orénoque par une mesure spontanée (août 1874) Il lui laissa toutefois entendre que, si nous ne prenions pas cette initiative dont notre amour-propre pouvait s’accommoder, le gouvernement italien serait obligé par la pression de l’opinion à présenter sa demande dans la forme officielle.
22Le duc Decazes excellait à tourner les difficultés de ce genre. Il était évident que l’Italie pouvait compter sur tous les encouragements de l’Allemagne. Il importait manifestement de ne pas faire nous-mêmes de cette question une occasion de rapprochement entre les deux cabinets et de ne point donner lieu de s’affirmer aux idées d’entente qui occupaient déjà une si grande place dans l’esprit des Italiens. Il n’y avait donc qu’un parti à prendre, c’était de rechercher les moyens des mettre fin honorablement à la présence de l’Orénoque dans le port de Civita-Vecchia25.
23On eut soin tout d’abord de bien préciser les termes du débat, et de justifier pleinement la conduite tenue jusqu’alors aussi bien que celle que l’on comptait tenir.
La présence de l’Orénoque dans les eaux italiennes, disait le duc Decazes dans sa correspondance avec la légation près du Roi, n’est pas un fait contraire au droit maritime. C’est un fait particulier, d’un caractère spécial, dérivant de la situation créée au Pape par les événements de septembre 1870. Le roi Victor-Emmanuel a accepté comme l’une des bases essentielles de notre politique en Italie la protection spéciale des droits et des intérêts spirituels aussi bien que des convenances légitimes du Saint-Père. La présence de l’Orénoque est la consécration et la sanction de cet état de choses. En outre, l’Italie a des devoirs spéciaux envers le Saint-Siège. Elle a laissé subsister en face du souverain territorial une souveraineté d’essence particulière que les lois de l’État ne sauraient atteindre. Cette souveraineté a une personnalité indépendante, active, et qui rayonne sur le monde entier. Cette puissance a son autorité, ses tribunaux, un personnel administratif. Les puissances entretiennent auprès d’elle des agents chargés de l’entourer de leur sollicitude, de veiller à son libre fonctionnement et de traiter avec elle des questions et des intérêts qui échappent à la connaissance, à l’appréciation et au contrôle du gouvernement territorial.
24M. Decazes maintenait donc avec fermeté le droit de la France de veiller à la sécurité du Pape. Il évita d’ailleurs de contracter aucun engagement envers l’Italie avant de s’être adressé au Pape lui-même et de l’avoir fait juge des considérations politiques qui s’imposaient à notre prévoyance. Il y eut bien des ménagements à garder, bien des précautions à prendre pour prévenir les froissements possibles dans une négociation aussi délicate. Le duc Decazes y employa toute la souplesse de son esprit et de ses manières. Il fut très bien secondé par l’ambassadeur à Rome, M. de Corcelle26, qui, inspirant au pape Pie IX une grande confiance et extrêmement circonspect dans toutes ses démarches, était l’homme le mieux préparé et le plus apte à parler au nom du gouvernement français. Les pourparlers avec la cour de Rome furent si heureusement conduits que le Pape se prêta de bonne grâce aux exigences dont nous lui fîmes l’exposé, et qu’il accepta avec reconnaissance l’expédient auquel on se proposait de recourir pour suppléer aux garanties qui allaient lui faire défaut. Cet expédient consistait, on le sait, à faire stationner sur le littoral de la Corse à quelques heures de Civita-Vecchia après le rappel de l’Orénoque en France, un autre bâtiment le Kléber qui serait toujours prêt à accourir en cas de nécessité soit dans ce port, soit à Naples au premier signal du Pape. L’opinion publique applaudit à cet arrangement présenté habilement dans une publication très étudiée du journal officiel. Le gouvernement italien se tint pour satisfait et Pie IX remercia le maréchal Mac-Mahon dans une lettre sur la rédaction de laquelle M. de Corcelle avait attentivement veillé et qui était pleine de sentiments élevés à l’égard du maréchal et de la France.
25Le gouvernement était délivré de toute inquiétude du côté de l’Italie. Les questions religieuses semblaient apaisées. Le cabinet de Berlin n’avait plus de prétextes sérieux pour incriminer les intentions du clergé français à l’égard de l’Allemagne.
26Il nous restait cependant encore une affaire douloureuse à terminer pour empêchez les difficultés de renaître à la première occasion.
27L’article 6 du traité de paix de Francfort27 stipulait que des mesures ultérieures seraient prises pour établir la coïncidence des circonscriptions diocésaines en Alsace et en Lorraine avec la nouvelle délimitation des territoires. C’était une obligation pénible qui restait à accomplir après la paix ; mais le gouvernement distrait par d’autres soins ne s’était pas hâté de l’exécuter. M. Thiers, sans songer, bien entendu, à éluder des engagements formels, n’avait pas pensé qu’il y eût urgence à mettre fin à un provisoire qui paraissait alors sans inconvénients graves. On ne comprit bien le danger de cet état de choses qu’après l’incident créé par le mandement de l’évêque de Nancy de juillet 1873 qui souleva les colères de M. de Bismark et causa de si grands ennuis au gouvernement. Adressé aux paroisses du diocèse restées françaises, ce document sans nul doute manquait de prudence ; communiqué aux paroisses devenues allemandes, il prenait le caractère d’une sorte de provocation. Le chancelier y trouvait la meilleure occasion d’intervenir dans nos affaires intérieures et de nous rappeler que les diocèses séparés par la nouvelle frontière n’avaient pas encore été délimités.
28Les arrangements à prendre ne dépendaient pas de nous seuls. En vertu de notre droit public, l’État français ne saurait apporter aux circonscriptions des diocèses aucune modification sans le consentement du Pape et des évêques intéressés. M. Thiers l’avait déjà fait remarquer au gouvernement allemand, lorsque pour la première fois la question s’était posée en mai 1873, avant l’affaire du mandement de Mgr de Nancy. Le duc Decazes répondit dans le même sens, lorsqu’au mois de février 1874 il se trouva saisi d’une communication officielle par l’ambassadeur d’Allemagne nous mettant en demeure d’agir. Il ajouta que nous étions prêts à nous entendre avec le Saint-Siège et les évêques en vue d’un arrangement prochain.
29Il tardait désormais au gouvernement d’écarter cette cause de difficultés, au prix même du sacrifice dont nous ne pouvions plus différer l’accomplissement. On convint qu’une commission serait chargée d’arrêter les termes de l’accord à intervenir et j’eus le chagrin d’être désigné pour en faire partie avec le chef de la division des cultes M. Tardif28. Le gouvernement allemand envoya à Paris un haut fonctionnaire de l’Alsace-Lorraine M. Ledderhose29 qui, de concert avec le conseiller de l’ambassade d’Allemagne à Paris, M. de Wesdehlen30 représenta l’administration allemande dans nos conférences.
30Je mis tous mes soins de concert avec mon collègue français à bien préciser, dans les procès verbaux de nos discussions de même que dans le protocole final, toutes les règles de droit public derrière lesquelles nous nous étions retranchés dans nos ajournements et à faire reconnaître par les commissaires allemands la régularité et la nécessité de la procédure suivie par le gouvernement français. C’était une bien triste compensation ; mais puisque nous ne pouvions plus en chercher d’autre, dans le cas présent, que de mettre notre dignité hors de cause, nous devions faire en sorte que tous les documents émanés de notre commission fussent conçus de manière à nous donner entière satisfaction sur ce point. M. Decazes persista jusqu’au dénouement à demeurer étranger à cette négociation ; à peine voulut-il prendre connaissance des arrangements, intervenus à la suite de nos délibérations et j’en eus toute l’amertume.
31Dans une situation telle que celle de la France, pendant ces années d’épreuves, la plupart des affaires qui survenaient ne pouvaient offrir que des ennuis sans laisser de bien sérieux dédommagements à notre patriotisme, même en cas de succès. Des débats, qui en d’autres temps, eussent été un grand délassement pour l’esprit, n’étaient que des sujets pénibles qui remettaient devant nos yeux les plus tristes souvenir et éveillaient les préoccupations les plus vives pour l’avenir. C’est dans cette catégorie que je dois ranger la proposition faite par la Russie de réunir une conférence pour déterminer et fixer les lois de la guerre.
32La Russie a toujours donné une assez grande place dans sa chancellerie à la science du droit des gens. Elle aime à en faire état et à en parler la langue dans ses documents diplomatiques. En 1867, elle avait mis en avant et fait adopter une proposition ayant pour but d’interdire aux armées l’usage des balles explosibles31. Elle jugea opportun de poursuivre son œuvre en conviant l’Europe à embrasser dans un travail d’ensemble tout le code de la guerre. Les contestations retentissantes qui s’étaient élevées entre la Prusse et nous pendant la lutte de 1870 prouvaient sans nul doute combien l’incertitude en pareille matière était à déplorer et combien l’humanité avait lieu d’en gémir. Les protestations du gouvernement de la Défense nationale ont été entendues du monde entier ; l’histoire les a recueillies. Mais elles n’avaient eu d’autre sanction que celle de l’assentiment public. À ce point de vue, nous aurions eu peut-être sujet de nous réjouir que la question du droit de la guerre fût déférée à l’Europe. Malheureusement, à l’heure où elle se présentait, nous n’étions pas libres de la traiter avec l’ampleur voulue et avec l’entière sincérité de langage qu’il nous eût convenu de déployer. Nous étions toujours sous l’impression de la politique suivie par l’empereur Alexandre II pendant la dernière guerre. Tout en nous flattant de l’espoir que ce souverain reconnaîtrait un jour les dangers du nouvel état de l’Europe, nous restions incertains sur ses dispositions présentes. Ses sympathies ne devaient se révéler que l’année suivante sous la pression des circonstances. Nous nous demandions quel était l’objet de l’initiative prise par la Russie et si nous pouvions compter sur son bon vouloir dans la discussion à laquelle elle nous conviait.
Son but, disait-elle dans la communication qu’elle adressait aux Puissances, était de préciser par une entente commune, ce que d’un côté les nécessités de la guerre comportent et ce que de l’autre côté les intérêts solidaires de l’humanité excluent dans l’état présent de la civilisation et des rapports internationaux. Alors en effet, ajoutait-elle, les gouvernements et les armées sachant exactement ce que l’état de guerre autorise et ce qu’il interdit, les peuples pouvant en mesurer d’avance les conséquences, et en prévoir les effets, il est incontestable qu’un pas important aurait été fait pour rendre la guerre régulière et diminuer les calamités dont l’incertitude et l’ignorance qui règnent à cet égard sont trop souvent la cause32.
33Ces généralités étaient irréprochables ; mais il y avait plus d’une réserve à faire sur les dispositions du projet d’arrangement. Quelque fût le désir du gouvernement français de se montrer plein d’égards pour la Russie, il ne pouvait témoigner beaucoup d’empressement à entrer dans la voie qu’elle ouvrait. Sans doute il ne paraissait pas impossible d’améliorer son programme dans celles de ses clauses qui soulevaient des objections de notre part. Mais on n’était nullement rassuré sur la nature des propositions qui pourraient être faites par d’autres au cours des conférences. Il y avait enfin à se demander si ces délibérations ne seraient pas entre l’Allemagne et nous l’occasion de froissements qu’il importait si fort d’éviter.
34Le gouvernement français eût donc préféré que la question ne fût pas posée. Du moment cependant où elle l’était, il ne pouvait point se refuser à en faciliter l’examen. Il résolut de se faire représenter aux négociations dont le siège avait été très-justement fixé dans la capitale d’un pays neutre, à Bruxelles.
35Le baron Baude33 ministre de France en Belgique était naturellement indiqué comme délégué de la France ; on jugea convenable de lui adjoindre un militaire instruit et compétent, et l’on fit choix du général Arnaudeau34 qui a marqué depuis dans nos assemblées. Ces décisions prises, le duc Decazes me chargea de rédiger les instructions destinées à régler la conduite des délégués français35.
36Elles portent la date du 24 juillet 1874. J’en reproduis fidèlement la substance. C’est, je crois, le meilleur moyen de faire connaître la proposition russe et nos propres doctrines. Le projet, disais-je, nous arrivant sous le patronage de l’empereur Alexandre, doit être de notre part l’objet d’un examen attentif et bienveillant ; mais le sujet est difficile. Il s’agit de trouver des règles précises et positives dans une matière qui n’a pas cessé jusqu’ici d’être controversée et de légiférer dans un domaine qui est celui de la force. Le congrès de Paris a voulu réglementer le droit des neutres sur mer et il a fait la déclaration du 16 avril 185636. Elle a été adoptée par le plus grand nombre des États du globe ; elle n’a pas cependant réuni l’adhésion de tous. Le projet de la Russie met l’Europe en présence de problèmes bien autrement compliqués encore et l’on s’en aperçoit dès les premiers pas.
37La Russie définit la guerre un état de lutte ouverte entre deux États indépendants, agissant isolément ou avec des alliés, et entre leurs forces armées et organisées. Cette définition vraie pour les guerres politiques ne l’est pas pour les guerres nationales. Peut-on interdire la levée en masse ? Les États faibles peuvent-ils se laisser enlever ce moyen de défense ? Pour en apprécier l’intérêt ne suffit-il pas de rappeler le grand parti que la Prusse a tiré de son Landsturm37 et de ses forces irrégulières. L’attention des délégués français doit s’arrêter tout particulièrement sur les observations que suggère à cet égard la proposition russe.
38Le cabinet de Saint-Pétersbourg déclare que les opérations de guerre doivent être dirigées exclusivement contre les forces et moyens de guerre de l’ennemi, et non contre ses sujets, tant que ces derniers ne prennent pas eux-mêmes une part active à la guerre. Cette rédaction est trop compréhensive et l’on pourrait en conclure que la marine de commerce des belligérants est à l’abri des conséquences de la guerre. C’est une maxime qui peut convenir aux États faibles sur mer, et contre laquelle nous devons nous mettre en garde. Les intentions du cabinet de Berlin s’étaient déjà manifestées dans les négociations de Bruxelles, au mois d’avril 1871. L’Autriche appuyait auprès de nous ces efforts de l’Allemagne pour introduire dès lors dans le droit international l’immunité de la propriété privée au cours des guerres maritimes. Nous déclinâmes ces suggestions ; nous avions déjà écarté le même vœu formulé par le cabinet de Washington en 1856, comme condition de son acquiescement à la déclaration du congrès de Paris. Le devoir des délégués de la France était, dis-je, de maintenir les règles de notre législation de la mer. Il convenait donc d’écarter les énonciations trop générales du projet russe.
39Je faisais les mêmes observations sur l’article de ce projet relatif à la nécessité des uniformes pour toutes les troupes des belligérants. Les bandes armées ne pouvant toujours s’en procurer, on ne saurait admettre qu’elles ne seraient pas considérées comme ennemis réguliers, et que, en cas de capture, elles seraient exposées à des pénalités plus ou moins sommaires.
40Au surplus, nos représentants à la conférence de Bruxelles se rappelleraient que la loi du 26 juillet 187238 a mis sous les ordres du ministre de la Guerre sans aucune exception, tous les corps armés quels que puissent être leur dénomination, leur mode de recrutement, et sans spécifier qu’ils doivent être porteurs d’un signe distinctif. Le projet de la Russie, ajoutais-je, dans son article 13 reconnaît comme licite la guerre de partisans. Par le mot de partisans, ne faut-il pas entendre précisément ces bandes sans uniformes ? Si telle est l’interprétation que ce mot comporte, notre objection tombe. Si non, elle subsiste au contraire dans toute sa force.
41En nous expliquant ainsi que je viens de le dire, nous ne défendions pas seulement notre liberté d’action pour l’avenir ; nous réservions complètement l’appréciation historique des éclatantes violations de droit que nous avions subies pendant la dernière guerre, et contre lesquelles la Délégation de Tours avait protesté en leur temps. Nous n’étions pas en situation d’en réclamer la condamnation ; mais nous devions faire en sorte que l’Europe n’en vînt pas à s’approprier les maximes à l’aide desquelles on avait essayé de les justifier.
42J’abordais ensuite un sujet qui, à ce point de vue, ne demandait pas moins de ménagements : les droits de l’autorité militaire sur le territoire ennemi. Il est évident, disais-je, que l’occupation suspend, de droit comme de fait, l’exercice de la souveraineté territoriale. Les droits de l’occupant ne vont pas cependant jusqu'à forcer la conscience des fonctionnaires et à les astreindre, par exemple, à lui prêter serment et à rendre la justice en son nom, comme le voudrait le projet russe. La thèse serait inadmissible et doit être écartée sous cette forme. Il est préférable de s’inspirer d’une autre disposition de ce projet portant qu’aussi longtemps que la province occupée par l’ennemi n’est pas annexée à son territoire en vertu d’un traité de paix, la population ne peut être forcée ni à prendre part aux opérations militaires contre son gouvernement légal, ni à concourir à des actes ayant la guerre pour but au détriment de la patrie. Cette clause bien comprise pourrait renfermer les éléments d’un accord sur la question d’ordre moral que soulève l’article 4 que nous repoussons.
43Mêmes réflexions contre la prétention de l’ennemi de s’assurer au moyen de la livraison d’otages la soumission des provinces occupées. Cet usage est d’un autre temps et, il tombait en désuétude, si l’Allemagne n’y avait eu recours sous nos yeux dans des conditions de nature à soulever la conscience publique.
44Quant aux moyens de nuire qui peuvent être licites ou illicites, j’étais bien entendu d’avis d’accepter pleinement les propositions russes : point d’armes empoisonnées ; point de propagation du poison par un moyen quelconque sur le territoire ennemi ; point de meurtre par trahison ; point de menaces d’extermination envers une garnison défendant obstinément une forteresse ; point d’armes occasionnant des souffrances inutiles, ni de balles explosibles d’un poids inférieur à 400 grammes et chargées de matières inflammables. J’étais moins explicite en ce qui regarde l’interdiction d’user du pavillon ou de l’uniforme ennemi comme ruse de guerre. Je déclarais que nous nous en rapporterions aux spécialistes.
45Il me paraissait moins facile de s’entendre sur l’attaque des villes et sur les distinctions à établir à cet égard. Je tenais grand compte des faits odieux et voués à l’exécration de la postérité dont nous avions été témoin dans la dernière guerre ; mais je devais m’inspirer aussi de l’intérêt que nous pouvions avoir à réserver notre liberté d’action. Nous tenons, disais-je, comme puissance maritime à conserver le droit de bombarder les villes ouvertes du littoral de l’ennemi ; c’est le seul moyen d’action que nous ayons dans les pays transocéaniques. Pour les villes fortifiées, l’assiégeant pourrait être laissé libre de notifier ou non le moment du bombardement, et de permettre ou non à la population de sortir de la place ; mais il est des principes éternels d’humanité et de respect pour la faiblesse qui semblent exiger qu’à toutes les époques la sortie des femmes, des enfants et des vieillards puisse être réclamée. Les agents étrangers doivent aussi obtenir, pour eux et pour leurs nationaux, la faculté de mettre à l’abri leurs personnes et leurs biens mobiliers, s’il s’agit de villes ouvertes, avant le bombardement. L’avertissement préalable est de rigueur et un délai raisonnable doit toujours être accordé pour sortir à la population invalide et aux étrangers.
46Nous admettrions avec la Russie que l’occupant a droit de percevoir les impôts et de lever des contributions pécuniaires en cas de nécessité absolue ; mais celles-ci ne doivent être établies qu’en vertu d’une décision du commandant en chef et en évitant en outre de ruiner les populations. Le cabinet russe estimait qu’il pouvait y avoir lieu à restitution dans le cas où les bornes auraient été dépassées.
47L’examen du projet russe dans ses détails, nous ramenait à la question de la propriété privée sur mer en temps de guerre et j’en profitais pour revenir moi-même sur les réserves que j’avais déjà faites en vue de maintenir dans l’intérêt des puissances maritimes des distinctions voulues entre la guerre de terre et la guerre sur mer. Mais je n’insistais pas. Nous savions que le gouvernement anglais était du même avis que nous ; il avait fait d’explicites réserves à ce sujet en acceptant de se faire représenter à la conférence de Bruxelles. Nous n’avions pas besoin de nous mettre en avant. L’Angleterre était au premier rang pour défendre nos principes communs.
48Il était recommandé aux délégués français de ménager le bon vouloir des Russes. Obligés de différer d’avis sur plusieurs points, si d’autres délégués semblaient disposés à soulever des objections, nous devions leur laisser prendre les devants en nous bornant à les appuyer. Il était nécessaire en tout cas de faire en sorte que les résolutions qui seraient prises fussent consacrées sous la forme la plus simple, qu’on évitât le mot de convention et que l’on se bornât, s’il était possible, à une déclaration qui aurait moins le caractère d’un engagement solennel. J’insistais enfin sur les exigences de dignité qui s’imposaient à nous et en terminant :
Nous sommes, disais-je, les vaincus de la veille ; mais ce n’est point un droit des gens à l’usage des vaincus que nous réclamons. Nous n’entendons abdiquer dans cette conjoncture, ni les souvenirs, ni les espérances de la France.
49Nous ne fîmes dans le cours de la délibération que développer ces principes généraux. Ainsi qu’on l’espérait, il se rencontra d’autres puissances pour prendre les initiatives qui de notre part auraient pu compromettre la réserve que nous désirions garder et les délégués français purent défendre, sans se mettre trop en scène, les principes exposés dans leurs instructions.
50Il serait sans intérêt d’entrer ici dans le détail de ces longues conférences qui restèrent d’ailleurs à peu près stériles.
51Tout le monde fut d’accord pour rendre hommage à l’idée dont l’empereur de Russie s’était fait le promoteur. Personne cependant ne se montra convaincu de la possibilité de codifier le droit de la guerre dans l’état de l’Europe. On ne se souciait point de donner son adhésion aux maximes pratiquées récemment par la Prusse et l’on ne se montrait pas non plus disposés à se mettre hautement en opposition avec elle, en discutant avec franchise les questions soulevées par sa conduite dans la dernière guerre.
52Le droit international, quoiqu’on fasse, n’échappera jamais aux fluctuations des événements. Lorsqu’on cherchera à le codifier, il se ressentira toujours des visées particulières de celui qui possédera la prépondérance à ce moment. Les règles à poser devraient être également justes pour tous ; mais ces conditions d’égalité qui sont la base même de toute loi internationale ne sauraient être remplies que le jour où l’équilibre des puissances aurait atteint la perfection, où il n’existerait plus aucun ressentiment entre elles, où aucune ambition ne troublerait leurs perspectives d’avenir. C’est un état de choses dont nous étions bien loin au moment des conférences de Bruxelles, et dont on ne saurait dire que nous nous soyons beaucoup rapprochés. C’est pour cette raison que l’on ressentait, de notre côté, tant de répugnance à entrer dans les voies ouvertes par la proposition russe et que, sans paraître désireux de la voir échouer, on n’a rien fait pour en faciliter le succès.
53Le résultat a été tel en définitive que nous pouvions le désirer. Les délégués des puissances se sont bornés à rédiger le projet d’une Déclaration internationale concernant les lois et coutumes de la guerre accompagnée d’un protocole final. Ce protocole se termine par quelques considérations qu’il suffira de reproduire ici pour faire bien comprendre la portée restreinte de leur travail. Parlant du projet de la Russie, la conférence ajoute :
Les modifications qui y ont été introduites, les commentaires réservés et avis séparés que les délégués ont cru devoir insérer dans les protocoles d’après les instructions et les points de vue particuliers de leurs gouvernements, où leurs opinions personnelles, forment l’ensemble de leur travail. Elle croit pouvoir le déférer aux gouvernements respectifs dont elle est mandataire comme une enquête consciencieuse de nature à servir de base à un échange d’idées ultérieur et à un développement des dispositions de la convention de Genève de 1864 et de la déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868. Il leur appartiendra d’apprécier ce qui dans ce travail pourra devenir l’objet d’une entente, et ce qui nécessiterait un plus mûr examen. La conférence exprime en terminant la conviction que ses débats auront en tout cas appelé la lumière sur ces importantes questions dont le règlement, s’il résultait d’une entente générale, serait un progrès réel pour l’humanité.
54Ainsi se terminait le protocole final du 27 août 1874. C’était assez dire que la conférence reconnaissait elle-même l’impossibilité de tirer de son travail des conclusions ayant un caractère définitif. L’Angleterre ne regretta pas plus que nous ce dénouement de longues délibérations qui ne pouvaient aboutir et aucune des puissances, sans en excepter la Russie, n’a depuis lors cherché, que je sache, à ramener l’attention des cabinets sur le projet de déclaration de la conférence et à provoquer l’entente générale nécessaire pour lui donner force de loi. Ce n’est pas que le sujet fût à nos yeux sans intérêt. Dans notre for intérieur, nous étions loin de l’envisager avec indifférence. Nous ne voulions point d’un code qui ne serait pas entièrement conforme à notre manière de voir, et qui pût nous lier les mains dans l’éventualité de nouveaux conflits ; mais nous n’allions pas jusqu'à penser qu’il nous fût permis de n’avoir point d’idées arrêtées en pareille matière. Quant à moi, j’étais d’avis que nous devions au contraire pour notre propre usage formuler ces règles, ne fût-ce que pour avoir au besoin des théories à opposer à celles de nos adversaires et être, cette fois, en mesure de mieux discuter leurs prétentions et leurs manières d’agir, le jour où nous les rencontrerions sur de nouveaux champs de bataille. J’avais été très frappé des inconvénients de l’instruction insuffisante à cet égard de nos officiers de l’armée de terre. Nos marins sont généralement au courant des lois de la mer et ils n’ont jamais été embarrassés pour les appliquer dans les guerres maritimes de ce siècle. Mais il n’en a pas été de même des officiers de terre ; ils ont en tout temps, et surtout dans les luttes de 1870, montré beaucoup d’incertitude dans l’application des règles et coutumes du droit des gens. Je pensai qu’il serait bon de résumer les nôtres sous la forme condensée d’un manuel qui servirait à l’enseignement de nos écoles militaires, et ferait aisément partie, en campagne, du bagage de nos officiers.
55Je soumis mon projet au ministre qui voulut bien l’approuver et m’encouragea à le mettre à exécution. Je chargeai de ce travail M. Billot alors rédacteur à la sous-direction du Contentieux39, très familier avec les questions de droit, fort au courant de toutes les discussions auxquelles elles avaient donné lieu depuis quelques années à l’étranger comme en France, et qui est devenu plus tard un de mes successeurs à la direction politique, puis ambassadeur près le roi d’Italie. Je convins au surplus avec le ministre que la publication resterait la propriété personnelle de M. Billot et que l’auteur garderait l’anonyme, afin que la responsabilité du ministère des Affaires étrangères ne fût engagée à aucun degré.
56M. Billot consacra tous ses soins à cette étude dont nous avions ensemble discuté le plan. Son opuscule, résumé très clair, très correct et très bien ordonné, vrai code abrégé de la guerre, parut en 1877 sous le titre de : Manuel de droit international à l’usage des officiers de l’armée de terre. Le ministre de la Guerre n’hésita pas à en reconnaître le mérite et l’utilité, et M. Billot put faire suivre l’énoncé de son titre de la mention : « Ouvrage autorisé pour les écoles militaires. » Le principal résultat que nous eussions en vue, en nous mettant à l’œuvre, était ainsi obtenu : nous avions donné l’impulsion à un enseignement trop négligé jusqu’alors parmi nos jeunes officiers.
57Par la même occasion, nous possédions désormais une sorte de précis qui pouvait être offert également à nos aspirants diplomates comme le meilleur programme à suivre dans leur étude des lois de la guerre.
58Entre-temps, nous menions à bonne fin une mission honorable confiée à la France dans la personne de M. Thiers et qui s’était trouvée naturellement transmise au maréchal de Mac-Mahon ; je veux parler de l’arbitrage entre l’Angleterre et le Portugal au sujet des territoires depuis si longtemps contestés de la baie de Lorenzo Marquès40. La commission nommée par M. de Rémusat ne put terminer ses travaux que sous le ministère de M. Decazes. Celui-ci arguant de ce que la commission était instituée pour élaborer la sentence que le président de la République devait rendre, jugea qu’il n’avait pas à s’immiscer personnellement dans ses travaux jusqu’au jour où elle aurait à soumettre son rapport au maréchal, et lorsque le rapport rédigé avec une grande clarté et beaucoup de précision par M. Baudin41, eut été approuvé par nous tous comme base de la sentence, le duc Decazes trouva que le ministre étant représenté par moi dans cette commission, il pouvait se dispenser de recommencer pour lui-même l’étude à laquelle elle avait consacré de si consciencieuses délibérations.
59En définitive, il se désintéressa du débat. La certitude que le ministre ne réviserait pas nos travaux ne fut que mettre plus directement en cause ma conscience de directeur politique aussi bien que de membre de la commission. J’eus la patience et le courage quand l’œuvre était déjà terminée et la sentence arbitrale prête à recevoir la signature du Président, de reprendre pour mon compte l’étude de toutes les pièces principales et de repasser au crible toutes les dispositions et tous les termes d’un document qui officiellement engageait plus encore que la mienne la responsabilité du gouvernement de la République.
60Ma peine ne fut pas tout à fait perdue. Je fis part à mes collègues des observations que m’avait suggérées un nouvel examen ; ils en reconnurent le bien fondé et nous donnâmes ensemble la dernière main au projet de sentence ne varietur. C’est sous cette forme qu’elle fut signée par le président de la République et communiquée aux parties intéressées. Elle adjugeait au Portugal les territoires en litige. Cette décision élaborée avec la plus ferme volonté d’accomplir dans toute la rigueur de ses prescriptions notre mission de juges fut acceptée comme elle devait l’être par les deux parties, non pas sans doute dans un même sentiment mais avec une égale dignité que ne troublèrent ni la satisfaction de l’une, ni le désappointement de l’autre. L’Angleterre souffrait dans son amour-propre comme dans ses intérêts de l’issue de ces arbitrages qui lui avaient été si funestes coup sur coup dans les affaires de l’Alabama42, de l’île de San Juan43 et de la baie de Delagoa. Mais sa loyauté était au-dessus de tout ressentiment apparent.
61En définitive, la France rendait aux deux pays en contestation le service de les débarrasser de prétentions réciproques qui troublaient depuis de longues années leurs rapports et qu’ils étaient impuissants à régler par eux-mêmes. La diplomatie européenne approuva généralement la sentence rendue. Le gouvernement n’eut donc pas à regretter d’avoir déféré à la demande des deux cabinets qui avaient remis leur différend entre ses mains. Il regagnait de jour en jour l’estime de l’Europe. Malheureusement, il n’avait pas encore retrouvé la sécurité.
Notes de bas de page
1L’insurrection carliste, ou troisième guerre carliste, est déclenchée par le prétendant « Charles VII » (Charles de Bourbon, duc de Madrid, 1848-1909) contre le règne du roi Amédée élu en 1871, elle se prolonge après l’abdication de ce dernier pendant la Première République espagnole, et s’achève en 1876 alors qu’Alphonse XII de Bourbon a été proclamé roi en 1874. En 1876, le prétendant, vaincu à Estella (Navarre), fuit en France puis en Italie.
2Le maréchal Francisco Serrano (1810-1885), chef de l’exécutif espagnol après la chute de la reine Isabelle II, et sous le règne éphémère d’Amédée de Savoie, il est président du Conseil des ministres en janvier et février 1874 jusqu’à la restauration des Bourbons en la personne du roi Alphonse XII.
3Antonio Aguilar y Correa, marquis de la Vega de Armijo (1824-1908), homme politique espagnol, brièvement ambassadeur à Paris en 1874, il occupe ensuite de nombreuses fonctions ministérielles. Il est président du Conseil des ministres à plusieurs reprises à la fin du siècle et au début du règne d’Alphonse XIII.
4Albert Sorel est élu à l’Académie des sciences morales et politiques le 14 décembre 1889 au fauteuil de Fustel de Coulanges puis à l’Académie française le 31 mai 1894 au fauteuil d’Hippolyte Taine.
5Note de l’auteur : « M. Sorel avait écrit, à ses débuts, après avoir quitté le ministère, une histoire de la guerre de 1870. Sans être de la même valeur que ses derniers écrits, ce travail n’en était point dépourvu. Il était modéré de ton et d’allure. Bien qu’il inclinât en faveur de la thèse soutenue par M. Benedetti dans son livre sur sa Mission en Prusse, M. Sorel ne cherchait à accabler personne sous le poids de responsabilités dont tant de gens doivent porter leur part. Il s’était proposé d’exposer les événements plutôt que de faire une œuvre de polémique. Le duc de Gramont trouva que sur un certain nombre de points les faits n’étaient pas présentés sous leur vrai jour et que l’auteur ne lui avait pas rendu suffisamment justice. L’ancien ministre des Affaires étrangères s’en expliqua avec une certaine vivacité, dans deux écrits non signés [Rectification de quelques erreurs historiques (l’auteur a laissé ici un blanc)] et malmena assez rudement M. Sorel qui était jeune encore et tout récemment sorti de nos bureaux, mais qu’il traite un peu trop en écolier. Celui-ci était déjà l’égal de nos meilleurs écrivains diplomatiques. »
Note de l’éditeur : Le livre d’Albert Sorel que mentionne Desprez est l’Histoire diplomatique de la guerre franco-allemande. Le livre de Benedetti est Ma Mission en Prusse (1864-1870). Le duc de Gramont a publié sans nom d’auteur des Rectifications historiques, avant de publier deux ouvrages sous le pseudonyme d’Andreas Memor, Passé et présent. Études d’histoire contemporaine, et L’Allemagne nouvelle, 1863-1867.
6Alphonse XII (1857-1885), fils de la reine Isabelle II et du roi consort François d’Assise, est proclamé roi par le Parlement en janvier 1875 au terme d’une période toublée marquée par la Première République espagnole (1873), le coup d’État de Manuel Pavia le 3 janvier 1874, la présidence du maréchal Serrano puis le choix d’une restauration des Bourbons.
7Voir plus haut, chap. 16, § 55-56 et chap. 30, § 29.
8Alors Ismaïl Pacha (1830-1895), vice-roi (wali) en 1863 puis khédive d’Égypte et du Soudan de 1867 à 1879.
9Le demandeur plaide devant le tribunal du défenseur (ou littéralement : suit le for du défenseur).
10Alexandre Marie Sébastien de Ploeuc (1815-1887), membre du conseil du Trésor ottoman puis directeur général de la banque ottomane de Constantinople sous le Second Empire, est élu député de la Seine le 2 juillet 1871 et siège comme monarchiste. Il n’est pas réélu en 1876.
11Pierre Tirard (1827-1893), homme politique français, député de la Seine de 1871 à 1883 puis sénateur inamovible, ministre républicain à partir de 1879 dans les gouvernements de Waddington, Freycinet, Ferry, Duclerc, Fallières, est président du Conseil de décembre 1887 à mars 1890.
12Séance du 17 décembre 1875 à la Chambre des députés.
13Voir plus haut, chap. 30, § 27-28.
14L’évêque de Nancy est alors Mgr Foulon (1823-1893), plus tard archevêque de Lyon et cardinal.
15L’évêque de Nîmes est alors Mgr Besson (1821-1888), celui d’Angers Mgr Freppel (1827-1891).
16Le comte d’Arnim (1824-1881), diplomate prussien, ambassadeur d’Allemagne à Paris le 9 janvier 1872, est disgrâcié par Bismarck et rappelé le 2 mars 1874.
17Le ministre des Cultes est alors Henri Wallon (1812-1904).
18En 1819, la loi de Serre, du nom du garde des Sceaux Hercule de Serre, instaure une liberté de la presse, qui précise les catégories de délits que peut encourir la presse. Ce moment libéral fut de courte durée : après l’assassinat du duc de Berry en février 1820, la liberté de la presse recula.
19Gontaut-Biron est ambassadeur de France à Berlin depuis décembre 1871.
20L’Univers, fondé par l’abbé Migne en 1833 et illustré par Louis Veuillot à partir de 1840, est le principal organe de presse de la tendance ultramontaine et conservatrice du catholicisme français.
21L’évêque de Périgueux en alors Mgr Nicolas-Joseph Dabert (1811-1901).
22Le futur roi Humbert (Umberto) Ier.
23Voir plus haut, chap. 28, § 9.
24Costantino Nigra (1828-1907), diplomate piémontais, ministre d’Italie en France de 1861 à 1876. Il sera ambassadeur d’Italie à Saint-Pétersbourg (1876), à Londres (1882) et à Vienne (1885).
25Rayé dans le manuscrit : « Toute notre correspondance, toutes nos publications officielles et la combinaison même qui devait être substituée au stationnement de l’Orénoque dans les eaux italiennes furent dirigées vers ce but, et je puis le dire, assurèrent ce résultat aussi complètement qu’il était permis de l’espérer. »
26Francisque de Corcelles (1802-1892), parfois orthographié Corcelle, homme politique, avait été chargé d’une ambassade auprès du pape Pie IX en 1849. Nommé ambassadeur près le Saint-Siège le 12 janvier 1873, il démissionne en octobre 1876.
27L’article 6 du traité de Francfort (10 mai 1871) concerne les circonscriptions diocésaines des territoires cédés à l’Empire allemand, qui devront coïncider avec les frontières étatiques, et place les différents cultes desdits territoires sous l’autorité allemande
28Adolphe Tardif (1824-1890) est archiviste paléographe en 1849, docteur en droit en 1850, professeur d’histoire du droit à l’École des Chartes, haut fonctionnaire au ministère des Cultes, occupant les fonctions de chef de division, conseiller d’État en service extraordinaire.
29Carl Heinrich Ludwig Ledderhose (1821-1899) est un haut fonctionnaire de l’administration allemande en fonction dans le « Pays d’Empire » d’Alsace-Lorraine comme président du district de Basse-Alsace, ensuite sous-secrétaire d’État au ministère de l’Alsace-Lorraine.
30Ludwig Friedrich von Wesdehlen (1833-1904), est un diplomate prussien originaire de Neuchâtel.
31La balle « explosible » (c’est le mot utilisé à l’époque) a été inventée par Eugène Pertuiset à Paris en 1865. Elle contient une petite charge qui détone à l’impact sous l’effet de la chaleur générée par l’impact lui-même, y compris sur les surfaces molles. Les souffrances causées sont terribles. Après avoir été d’abord intéressée par l’invention, la Russie, dans une circulaire du prince Gortschakov du 21 mai 1868 (et non 1867), préconise l’interdiction complète des projectiles explosibles de moins de 400 grammes. La proposition de cette circulaire, adressée aux représentations diplomatiques russes et par eux aux gouvernements de l’Europe, est acceptée par tous. L’invention de Pertuiset est utilisée ensuite dans le cadre privé par les chasseurs.
32Instructions données par le tsar Alexandre II au général baron Jomini, 9 juillet 1874.
33Georges-Napoléon Baude (1830-1887), diplomate français entré dans la carrière en 1850, occupe différents postes d’attaché d’ambassade (à Rome, à Madrid) puis de secrétaire (à Saint-Pétersbourg, à Rome, à Londres). Ministre plénipotentiaire à Athènes de 1868 à 1871) puis à Bruxelles pour les négociations du traité de paix avec l’Allemagne (1871), il est ministre à Bruxelles de juin 1873 à octobre 1876, date à laquelle il est nommé ambassadeur près le Saint-Siège. Il est remplacé en mars 1878, au lendemain de l’élection du pape Léon XIII.
34Eugène Arnaudeau (1821-1891), général depuis 1868, est sénateur de la Vienne de 1877 à 1891.
35Rayé dans le manuscrit : « La tâche était délicate. Il ne fallait pas que l’on pût reprocher à la France d’avoir fait échouer l’entreprise à laquelle la Russie paraissait attacher un grand intérêt d’amour-propre ; nous n’éprouvions non plus aucun désir de seconder activement une négociation qui forçait le cabinet français à s’expliquer sur des sujets qui ne comportaient pas de sa part une entière liberté de paroles et qui peut-être nous imposerait des clauses dont nous aurions plus tard à souffrir. »
36Déclaration sur le droit maritime en temps de guerre, décidée par les plénipotentiaires du congrès de Paris après la signature du traité du 30 mars 1856.
37Le terme Landsturm désigne en Allemagne ou en Suisse les milices constituées de civils réservistes qui ne sont pas appelés dans l’armée régulière en cas de guerre.
38La loi du 27 (et non 26) juillet 1872, dite loi Cissey, rend le service militaire obligatoire pour tous les Français âgés de 19 ans. Il prévoit de nombreuses dispenses et motifs de sursis, mais pas de remplacement. La durée du service, en revanche, dépend du tirage au sort, et peut être de cinq ans ou d’une seule année. La loi de 1889 supprimera les dispenses ; celles de 1905 et 1913 imposeront l’égalité, portant le service à deux puis trois ans.
39 Albert Billot (1841-1922), docteur en droit d’origine modeste et sans relations sociales, est présenté un jour de 1865 par un attaché du ministère à Édouard Drouyn de Lhuys, alors ministre des Affaires étrangères, qui le recrute à la sous-direction du contentieux. Il y devient rédacteur en 1871, participe aux négociations du traité de Francfort, se fait une excellente réputation dans les bureaux du Quai d’Orsay ou dans les commissions parlementaires, devient sous-directeur puis directeur du Contentieux (23 janvier et 16 octobre 1880). À la suite du retour manqué d’Hippolyte Desprez à la direction politique, à la fin de 1882, qui contraignit le ministre Charles Duclerc à céder aux pressions de la presse radicale, c’est Albert Billot que le ministre choisit pour nouveau directeur politique, fonction cruciale qu’il conserve jusqu’à la chute du ministère Ferry, le 30 mars 1885. Il est ensuite nommé ministre de France à Lisbonne (novembre 1885) puis ambassadeur à Rome (Quirinal) de mars 1890 à novembre 1897.
40La baie de Delagoa ou Lourenço-Marques (Maputo, Mozambique), sur la côte orientale d’Afrique, est au centre d’un litige territorial entre l’Angleterre et le Portugal depuis 1823. La France est chargée en 1872 de régler le litige par un arbitrage, celui-ci est rendu le 24 juillet 1875, en faveur du Portugal.
41Charles Baudin (1823-1892) est un diplomate de carrière depuis 1844, il quitte la carrière diplomatique en 1871.
42Pendant la guerre de Sécession, les Confédérés ont fait construire en Angleterre des navires qui ont servi à la course et porté préjudice au commerce nordiste. Le plus célèbre fut l’Alabama, d’où le nom d’Alabama Claims donné aux réclamations américaines. À la fin de la guerre, les États-Unis ont réclamé des dommages et intérêts à la Grande-Bretagne. Soumis à un tribunal arbitral, le différend aboutit à la sentence rendue à Genève le 14 septembre 1872, qui fixe le montant des dédommagements à 15,5 millions de dollars américains.
43Les îles San-Juan, archipel de l’actuel État de Washington (États-Unis), sont annexés par les États-Unis en 1872 après un arbitrage rendu par l’empereur Guillaume Ier.
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