Chapitre 31
Ministère du duc Decazes (26 novembre 1873-23 novembre 1877) – 1re partie
Note de l’auteur
Le duc Decazes, ancien diplomate de carrière – Faut-il un sous-secrétaire d’État aux Affaires étrangères ? – Originalité du mécanisme bureaucratique du Quai d’Orsay – Le travail sur la correspondance diplomatique – Le ministre et les diplomates étrangers – Le directeur politique et le personnel – Decazes et son cabinet – Nominations dans les ambassades – Decazes et le comte de Chaudordy.
Texte intégral
Henri Manuel, Le bureau du ministre des Affaires étrangères au Quai d’Orsay, v. 1913, tirage sur papier argentique, La Courneuve, Centre des Archives diplomatiques, collection Aristide Briand, A001425.
1Le duc Decazes1 a conservé le portefeuille des Affaires étrangères pendant quatre ans, malgré de nombreux changements de ministères, et ces quatre années ont été signalées par des événements internationaux de la plus haute gravité. On a craint un moment de voir se renouveler la lutte entre l’Allemagne et nous. Le mot de guerre a du moins retenti à Berlin comme une menace. La paix a pu être maintenue sur nos frontières ; mais on n’est pas parvenu à empêcher qu’elle fût troublée en Orient ; la Russie a profité de l’état de l’Europe pour mettre en question les armes à la main, ce qui restait encore du traité de Paris déjà entamé en 1871 dans ses clauses relatives à la neutralisation de la mer Noire2. Beaucoup d’autres intérêts dignes d’attention, quoique moins importants ont mis la sagesse de nos hommes d’État à l’épreuve pendant cette période. Dans aucune circonstance, le chef de la diplomatie française ne s’est montré au-dessous de sa tâche. Au milieu de ces difficultés, il était comme dans son élément naturel et, sans jamais se dissimuler l’étendue de ses responsabilités, il en supporta le poids allègrement. Le sang-froid ne l’abandonnait jamais ; il fit face avec une vaillance pleine d’entrain aux épreuves les plus redoutables que l’on eût traversées depuis la guerre franco-allemande.
2M. Decazes d’abord duc de Gluksberg, était un diplomate de carrière. Il avait débuté très jeune et son élévation ne s’était pas fait attendre. Il ne la devait pas uniquement à son nom et au bienveillant intérêt de M. Guizot et du roi Louis-Philippe. Il l’avait méritée, par la vivacité et la rectitude de son esprit, par une précoce et rare aptitude pour les affaires. Attaché payé en juillet 1840 sous M. Thiers, il était déjà ministre plénipotentiaire et commandeur de la Légion d’honneur en mars 1847. Il avait précédé le prince Albert de Broglie et gardé l’avance sur lui, car, en 1848, celui-ci n’avait point encore franchi le grade de premier secrétaire. Tous deux se trouvèrent enveloppés dans la catastrophe de la monarchie de Juillet, et durent renoncer aux fonctions publiques ; mais, tandis que M. de Broglie trouvait les grands moyens d’influence et d’action dans les lettres, M. Decazes moins armé pour ce genre de lutte et n’ayant pas d’ailleurs la fortune de son jeune émule et ami, s’engagea résolument dans les affaires financières d’Espagne. Le 4 septembre 1870, il eut le tort de se signaler parmi les gardes nationaux qui contribuèrent au renversement de l’Empire.
3Lorsqu’il se vit arrivé à la députation et au ministère des Affaires étrangères, je crois bien que, chez lui, l’homme d’esprit ressentit quelque confusion de s’être commis avec les révolutionnaires dont il s’était fait à ce moment le collaborateur et qui étaient devenus ses ennemis acharnés. Député et ancien diplomate, il avait été naturellement désigné pour être rapporteur du budget des Affaires étrangères en 1871. Le duc de Broglie en arrivant au ministère ne pouvait moins faire que de lui offrir une ambassade ; il lui proposa celle de Londres et M. Decazes y était à peine installé quand M. de Broglie, sollicité par le grand intérêt des questions constitutionnelles qui se traitaient alors, à prendre le ministère de l’Intérieur, lui offrit les Affaires étrangères. M. Decazes ne pouvait pas hésiter ; il avait toutes les qualités essentielles de la fonction. Il était excellent diplomate et suffisamment orateur. Sa nomination reçut l’accueil le plus favorable auprès du corps diplomatique étranger, comme dans le pays et dans l’Assemblée nationale. Nous le saluâmes, quant à nous, comme un des nôtres.
4Il arrivait cependant, disait-on, avec un projet qui eût jeté un trouble profond dans l’organisation du ministère, s’il y eût été donné suite et qui m’eût atteint le premier. J’en fus, je l’avoue, un peu ému, malgré la stabilité à laquelle j’étais habitué, car je pouvais toujours craindre, au milieu des agitations de la politique, d’être sacrifié à des considérations de parti. On ne parlait de rien moins que de la création d’un sous-secrétariat d’État que l’on nous représentait comme devant être mise à exécution sans délai. Comme directeur des travaux politiques, j’étais menacé de me voir ainsi diminué dans mes attributions et gêné dans tous mes mouvements. On m’eût placé dans l’alternative de subir une humiliation ou de demander ma mise en disponibilité. Mais cette institution aurait eu le tort plus grand de nuire au bon fonctionnement de notre administration centrale et c’est de ce point de vue qu’elle doit être envisagée.
5À l’Intérieur, à la Justice, aux Travaux publics le sous-secrétariat d’État ne constitue point une anomalie. Il peut, sans fausser aucun des ressorts du mécanisme bureaucratique, se substituer au secrétaire général ; le lit est fait. Il serait préférable de conserver le secrétaire général qui n’a pas la prétention de partager la responsabilité avec le ministre. On conçoit cependant que pour des convenances parlementaires, on passe sur les inconvénients de cette substitution. Aux Affaires étrangères, la situation est différente. Il est impossible de trouver des attributions sérieuses et inoffensives pour un sous-secrétaire d’État. Jamais on n’a pu en imaginer de raisonnables pour un secrétaire général, malgré les essais tentés à plusieurs reprises. Le sous-secrétariat d’État serait bien plus encore que le secrétariat général un obstacle au fonctionnement régulier des autres rouages de l’administration.
6Premier inconvénient : le sous-secrétaire d’État qui est un personnage parlementaire, en cela l’égal du ministre, ne saurait évidemment consentir à ne pas être tenu au courant de toutes les affaires principales. Pour être au courant, le moyen c’est de lire les dépêches qui arrivent et celles qui partent, télégraphiques ou autres. Son droit sera de les lire après le ministre. Dès lors, le directeur politique ne les recevra que quelques heures après. Dans la plupart des cas, il en résultera ou que tout le travail de la direction devra être fait à la hâte ou qu’il sera retardé d’un jour, inconvénient non moins grave dans un temps ou la vapeur et l’électricité s’imposent aux habitudes de tous. Dans tous les temps, la diplomatie s’est piquée de ne point se laisser devancer par des rivaux. Notre jeunesse a été bercée des récits de ces courriers légendaires du temps passé. Plusieurs se sont rendus célèbres dans le monde diplomatique par leurs ruses savantes et quelquefois par des actes d’un véritable héroïsme ou leur vie était en danger, pour devancer le courrier anglais sur la route de Constantinople ou de Saint-Pétersbourg. Il n’y a plus de place pour ce genre de savoir-faire et de dévouement ; il n’y a plus de fondrières à traverser en berline, ni de chevaux à crever sur les routes impraticables des Balkans ; mais il faut que les dépêches soient signées à l’heure voulue pour arriver à la gare d’embarquement avant le départ du train postal ; il faut télégraphier de manière que l’instruction transmise puisse être utilisée dans la soirée même ou au plus tard dans la matinée du lendemain par celui à qui elle est destinée. Comment le directeur politique sera-t-il en mesure de présenter au ministre, en temps utile, le travail des bureaux, si le sous-secrétaire d’État s’est interposé pour prendre connaissance des correspondances reçues avant qu’elles aient été transmises à la direction. Dira-t-on que le ministre écrira lui-même les dépêches urgentes ; mais ce ne sera jamais que l’exception, tant que les ministres seront tenus de consacrer une partie de leur journée aux discussions et aux manœuvres du Parlement. Veut-on que le sous-secrétaire d’État prenne lui-même la plume, écrive et télégraphie à la place du ministre ? Alors, le directeur sera annulé et ce qui est pis, la confusion s’introduira dans le travail. Les attributions cesseront d’être distinctes. On ne saura plus à qui revient le devoir de traiter telle ou telle affaire, de prendre l’initiative de telle ou telle proposition auprès du ministre ; et le ministre sera souvent gêné de l’intervention d’un sous-secrétaire d’État auprès duquel il ne saurait avoir l’autorité qu’il conserve sur un directeur.
7Il est une autre occasion de froissement qui peut rendre leurs rapports très délicats. Un sous-secrétaire d’État aux Affaires étrangères s’abstiendra-t-il d’entrer en relations suivies avec le corps diplomatique étranger ? N’aura-t-il point au contraire le désir d’attirer vers lui les ambassadeurs, de les rechercher, de converser avec eux des affaires ? Son amour-propre ne sera-t-il pas de paraître renseigné ; ne voudra-t-il pas essayer son action et se mêler aux négociations pendantes ? C’est naturel et inévitable, et rien n’est plus dangereux. S’il est un précepte qui s’impose, s’il est une règle indubitable, c’est que le privilège de la conversation avec les ambassadeurs à moins d’ordre spéciaux du ministre, et d’entente préalable avec lui, doit lui être réservé. Il doit être laissé seul juge de la manière de conduire ses entretiens, des arguments à employer, des explications à donner. Tout empiétement dans cette partie de son domaine affectant des allures trop indépendantes, comme celle d’un sous-secrétaire d’État tendront forcément à le devenir, risquera d’être une grande gêne dans les relations avec les agents étrangers. Le sous-secrétaire d’État cependant sera toujours porté à empiéter sur le ministre lui-même. Plus il est condamné à la nullité par ses attributions impossibles à définir, plus il est exposé à la tentation de s’ingérer et de paraître. Il devient bientôt à charge à lui-même et embarrassant pour le ministre comme pour les directeurs. Il est désoeuvré et agité.
8Plût à Dieu qu’il pût rester absolument inactif ! Aussitôt qu’il agit en effet, il est essentiellement désorganisateur. Aux Affaires étrangères, je le répète, il n’a point d’attributions naturelles. Il se précipite sur celles qui paraissent n’exiger aucune connaissance spéciale et qui procurent l’influence. Il commence par s’emparer du personnel et de la comptabilité. Il détruit ainsi l’autorité des directeurs de la politique et des consulats, seuls en position d’apprécier le mérite des agents qu’ils suivent dans toutes les manifestations de leur vie officielle. Ces derniers, affranchis d’une surveillance qui ne décide plus de leur sort, se mettent bien vite en tête que l’avancement sera désormais accordé non plus au travail, mais à la faveur et la démoralisation s’introduit promptement dans le personnel. C’est ce qui est arrivé toutes les fois qu’on a voulu créer une direction du personnel indépendante des directions diplomatique et consulaire. Or le sous-secrétaire d’État n’a pas d’autre attribution possible que la distribution des faveurs et devient ainsi fatalement une cause de désordre et un dissolvant.
9En Angleterre sans doute, l’institution d’un sous-secrétariat d’État est acceptée, même au ministère des Affaires étrangères ; mais d’abord on a tenu à en atténuer les inconvénients, en donnant au fonctionnaire qui est l’équivalent de notre directeur des Affaires politiques un rang absolument égal à celui du sous-secrétaire d’État parlementaire, et en lui conférant le titre de sous-secrétaire d’État permanent. Et d’ailleurs, le sous-secrétariat parlementaire est la conséquence nécessaire d’un principe constitutionnel qui l’impose ; le ministre anglais, le secrétaire d’État pour les Affaires étrangères, ne saurait se passer de la collaboration d’un sous-secrétaire d’État parlementaire, parce qu’il a besoin d’un organe dans celle des deux chambres dont il ne fait pas partie. S’il appartient à la Chambre des lords, il n’a pas accès dans la Chambre des communes. S’il appartient à la Chambre des communes, il ne saurait porter la parole devant la Chambre des lords. Il est donc dans la nécessité de choisir un sous-secrétaire d’État qui soit membre de celle des deux chambres où il ne lui est pas permis d’élever la voix. Or, aucune nécessité semblable n’existe en France.
10Toutes ces considérations et d’autres pouvaient être opposées au projet que l’on attribuait au duc Decazes. Mais il ne fut pas nécessaire d’en faire usage. Je suppose qu’avant de passer à l’exécution, M. Decazes avait voulu d’abord mettre à l’épreuve l’organisation et le personnel de nos bureaux. Il ne tarda pas à se convaincre que nous étions en état de remplir convenablement notre tâche et que le mieux était de se servir des instruments qui avaient suffi à ses prédécesseurs. S’il eût cédé à l’engouement irréfléchi des parlementaires pour le sous-secrétariat d’État, il eut vivement regretté cette faute, je n’en doute pas, car personne par la suite ne se montra plus ennemi des complications dans le service, et n’aimait davantage à conduire toutes choses par les procédés les plus simples.
11M. Decazes prit pour chef de cabinet M. Bernard-Dutreil3 qu’il avait eu sous ses ordres à Londres et dont il avait apprécié le bon esprit et la tenue réservée. Il n’eut qu’à s’applaudir de ce choix. M. Dutreil méritait l’estime de tous. On était sûr de le trouver constamment prêt à rendre service ; et jamais cependant il n’abusa de son influence pour favoriser l’incapacité ou l’intrigue. Il évitait de faire valoir auprès du ministre les agents petits ou grands qui n’auraient pas été appuyés par les directeurs compétents. Il dédaignait ce moyen de se former une clientèle d’amis aux dépens du service. Il eût plutôt mis le ministre en garde contre les inconvénients de son trop grand penchant à obliger.
12C’est l’effort que je dus faire moi-même trop souvent. En ce qui me concerne, M. Decazes se tira d’embarras en prenant l’habitude de reporter sur moi la responsabilité des refus que je lui conseillais d’opposer aux sollicitations trop peu fondées. Il abusa même quelquefois de cette manière de se défendre contre les importuns. Mais une amabilité inépuisable, toujours animée et vivante, pénétrait toutes ses paroles. On ne pouvait lui garder rancune ; on pardonnait tout et je supportais sans me plaindre les inconvénients de ce jeu assez grave pourtant à certains moments, comme on le verra plus tard.
13Le duc Decazes en prenant possession du ministère de Affaires étrangères eut tout d’abord à pourvoir à son remplacement comme ambassadeur à Londres. Le comte de La Rochefoucauld, duc de Bisaccia4, député à l’Assemblée nationale lui parut propre à remplir ce rôle. Ses capacités ne le portaient pas aux premiers rangs ; mais son nom, ses alliances, sa fortune en faisaient un personnage de marque. Il n’y avait pas de proportion exacte entre sa valeur politique et cette situation sociale ; l’ampleur de l’une accusait un peu trop l’insuffisance de l’autre. Mais les qualités extérieures de l’ambassadeur ne lui faisaient pas défaut. Il les déployait même trop volontiers, car le faste qui éblouit ne vaut pas la représentation aisée qui attire, crée la familiarité, donne de l’intimité aux rapports et procure les moyens d’information et d’influence. Mais ce n’était point une cause d’exclusion. Nous avions à ce moment tant d’ambassadeurs qui vivaient maigrement sans épuiser le chiffre de leurs appointements que l’on était flatté de l’idée de montrer à l’Angleterre un représentant de la France qui ne voudrait être en reste avec aucun des grands seigneurs d’outre-Manche. Enfin, M. de La Rochefoucauld-Bisaccia s’essayait quoique timidement à un rôle politique que justifiait son nom. On connaissait ses relations avec le comte de Chambord ; mais on savait qu’il apportait dans ses démarches auprès du prince plus de modération et de bon sens que n’en montrèrent beaucoup d’autres parmi ses conseillers. M. Decazes, si mesuré et si pondéré en tous ses jugements, lui en savait gré. Il n’eut pas de peine à faire accepter ce choix par le maréchal.
14Le même jour, 4 décembre 1873, le marquis de Noailles5 changeait de destination et passait de Washington à Rome auprès du roi d’Italie, avec le titre de ministre qu’il devait échanger plus tard contre celui d’ambassadeur. Il succédait à M. Fournier dont l’attitude n’avait pas plu au parti conservateur6. M. de Noailles apportait lui-même dans ce poste, des idées libérales, mais plus tempérées dans la forme, qui rendaient sa mission facile au Quirinal sans alarmer le Vatican. Il eut même la bonne fortune, en attendant que son activité s’exerçât dans les affaires générales, de rendre aux catholiques un très-important service : il fit reconnaître par le gouvernement italien l’existence légale et les droits spéciaux des établissement pieux de la France7. Il faut avouer toutefois que l’approbation du gouvernement français fut sa seule récompense. Il recueillit des catholiques pour toute rémunération ce mot ingénu de l’un d’eux : « Vous avez bien servi les intérêts de l’Église ; mais, vous savez, il nous sera impossible de vous en être reconnaissants. »
15Le ministre avait nommé simultanément, au poste de Berne, l’ancien représentant des Affaires étrangères à Tours et à Bordeaux, le comte de Chaudordy. Celui-ci était, on le sait, membre de l’Assemblée nationale pour le département du Lot-et-Garonne, ses concitoyens lui avaient donné ce juste témoignage d’estime pour les services rendus pendant la guerre. Beaucoup, dès le mois de mars 1871, avaient pensé, et j’étais du nombre, que son élection serait un titre de plus à de hautes fonctions diplomatiques. Il semblait qu’après les preuves faites on dût penser à lui pour un des premiers grands postes vacants. Il n’en fut rien. Ayant parlé de lui à M. J. Favre à la veille de la dissolution de la Délégation, je vis à ma grande surprise que, loin de lui réserver une des ambassades encore vacantes, il en repoussait la pensée dans les termes les plus amers. J’ai dit précédemment pour quelles raisons8. M. Thiers, de son côté, qui gardait rancune à M. de Chaudordy de ses bons rapports avec M. Gambetta, avait été en outre fort mécontent de ne point le voir se rallier ostensiblement à son parti, dans l’assemblée de Bordeaux. Celui-ci s’était en effet rapproché du parti monarchiste dans les rangs duquel à la vérité il ne s’enrôla pas résolument, il y comptait néanmoins de nombreux amis, dont était M. Decazes. Méridionaux tous les deux, ils se convenaient et se plaisaient mutuellement, bien que chez M. de Chaudordy la finesse fût moins expansive et n’eût pas la verve et l’entrain dont elle se couvrait chez le duc Decazes. Les rapports étaient confiants des deux côtés et avant d’être ministre M. Decazes en avait donné pour sa part une première preuve en proposant son ami au duc de Broglie pour une mission secrète assez délicate. Il s’agissait de faire parvenir au prince Gortchakoff9 qui était alors en villégiature à Interlaken10 quelques observations amicales sur l’attitude du prince Orloff11 fort bonne envers la France sous M. Thiers, mais sensiblement réservée sous le gouvernement de son successeur. C’était aussi une occasion de présenter au chancelier quelques considérations de politique générale sur les mauvais desseins que nous pouvions redouter de la part de l’Allemagne. M. de Chaudordy s’était très bien acquitté de cette mission. Il avait laissé dans l’esprit du prince Gortchakoff des impressions qui ne furent point perdues et se manifestèrent tout d’abord dans les relations plus confiantes de l’ambassadeur de Russie à Paris avec M. de Broglie. Le duc Decazes devenu ministre récompensa ce service en faisant donner à M. de Chaudordy le poste de Berne relevé au rang d’ambassade qu’il avait perdu à la chute du Second Empire12. On espérait d’ailleurs que M. de Chaudordy pourrait de là reprendre les relations commencées avec le prince Gortchakoff, habitué à venir chaque année passer quelque temps en Suisse où son fils était accrédité comme ministre de la Russie. Il ne faudrait pas croire pourtant que l’on rattachât à cette circonstance de grands projets et de vastes pensées ; le moment d’un rapprochement entre la Russie et nous n’était pas venu et ne se laissait pas encore entrevoir. Berne n’était au reste dans la pensée du ministre et de l’ambassadeur qu’un poste d’attente. M. de Chaudordy recherchait surtout celui de Madrid par des raisons de convenance personnelle. M. Decazes se rendit plus tard à son désir13 et le chargea en outre d’une mission très importante dont j’aurai à parler lorsque je résumerai les événements d’Orient14. Mais la crise qui se préparait dans les Balkans n’avait pas encore éclaté ; nous ne devions être appelés que plus tard à débattre ces grands intérêts de concert avec les autres puissances européennes et avant d’entamer ce sujet je voudrais liquider diverses questions dont quelques-unes très graves mirent à une sérieuse épreuve la prudence de M. Decazes.
Notes de bas de page
1Louis Decazes, duc Decazes et duc de Glücksbierg (1819-1886), fils du ministre de Louis XVIII, mène une carrière prometteuse dans la diplomatie sous Louis Philippe : attaché au Département des Affaires étrangères en juillet 1840 auprès d’Adolphe Thiers, puis à l’ambassade à Madrid comme attaché (1841) puis premier secrétaire (1843), plénipotentiaire à Tanger (1844) puis à Lisbonne (décembre 1847), il se retire des affaires en 1848 et s’installe en Espagne. Élu député de la Gironde en 1871, il se montre hostile à Thiers. Broglie lui offre l’ambassade de France à Londres le 6 septembre 1873 puis, peu après, le poste de ministre des Affaires étrangères (26 novembre 1873), qu’il conserve jusqu’au 24 novembre 1877, soit quatre années complètes.
2Voir plus haut, chap. 22, § 4 et chap. 23, § 2.
3Paul-Marie Bernard-Dutreil (1831-1902), diplomate depuis 1854, est successivement attaché à Madrid, à Londres à Stockholm, secrétaire à Karlsruhe en 1869, secrétaire des conférences du traité de Francfort, secrétaire d’ambassade à Londres en janvier 1872. Il suit le duc Decazes au ministère comme chef de cabinet (décembre 1873). Il est promu ministre plénipotentiaire en août 1876 mais mis en disponibilité. Il entre alors au Sénat où il siège jusqu’en 1897.
4Marie Charles Gabriel Sosthène de La Rochefoucauld, duc de Bisaccia (1825-1908), gendre du duc de Polignac, député légitimiste de la Sarthe de 1871 à 1898, est ambassadeur à Londres de novembre 1873 au 15 juin 1874.
5Emmanuel Henry Victurnien de Noailles (1830-1909), fils du duc Paul de Noailles, est ministre plénipotentiaire à Washington (12 mai 1872), puis à Rome (Italie) à partir du 6 décembre 1873. Il est élevé au grade d’ambassadeur le 18 juillet 1876. Ambassadeur à Constantinople le 20 février 1882, il quitte ses fonctions le 17 juillet 1886. Il est enfin ambassadeur à Berlin du 26 mai 1896 au 29 août 1902.
6Sur Fournier, voir plus haut, chap. 28, § 5-6.
7Sur les Pieux Établissements de la France à Rome, voir plus haut, chap. 28, § 19.
8Sur le comte de Chaudordy, voir plus haut, en dernier lieu, chap. 24, § 5.
9Alexandre Mikhaïlovitch Gortchakov (1798-1883), diplomate et homme d’État russe, ministre des Affaires étrangères de 1856 à 1882.
10Interlaken, ville de suisse de l’Oberlan bernois.
11Nikolaï Alekseïevitch Orlov (1827-1885), diplomate russe, fils du comte Orlov qui fut plénipotentiaire au congrès de Paris de 1856, est ambassadeur à Londres en 1870 puis à Paris de 1872 à 1876.
12Sous le Second Empire, Berne fut une ambassade au temps du marquis Turgot (1858-1866), ancien ministre des Affaires étrangères qui avait eu le grade d’ambassadeur à Madrid, puis de son successeur immédiat le marquis de Banneville (1866-1868), mais retrouva le statut de légation en 1868 à la nomination du successeur de Banneville.
13Chaudordy est nommé ambassadeur à Madrid le 5 septembre 1874.
14Chaudordy est plénipotentiaire à la conférence de Constantinople en 1876. Voir plus loin, chap. 34, § 29 et suivants.
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