Le métro circulaire ou l’anti-FED :
l’Eurafrique et la DG8 au miroir
p. 190-202
Texte intégral
1En 1968, Henri Rochereau, ancien ministre français de l’Agriculture, s’apprêtait à quitter la Commission européenne où depuis six ans il occupait le poste de commissaire au développement, chargé des conventions de Yaoundé avec les États africains et malgaches associés (EAMA), principalement les ex-colonies françaises et belges en Afrique subsaharienne. Ces conventions comprenaient des accords commerciaux et une aide financière sous forme de don, un Fonds européen de développement (le FED), financé directement par les États membres (la France et l’Allemagne y participant pour la plus grande part) et géré par la Commission.
2Afin de célébrer le départ d’un homme très apprécié, son équipe au sein de la Commission, la direction générale 8 (DG8), décida de lui offrir sous forme de vinyle, un sketch humoristique réalisé par le chef du service de la cellule communication de la direction générale, Pierre Cros, un ancien administrateur colonial français1. Chaque fonctionnaire y joue son propre rôle, y compris Jacques Ferrandi, directeur du Fonds européen de développement (1962-1975) et lui-même ancien « colo ».
3Archive orale précieuse, ce sketch s’avère être une véritable parodie des rapports de pouvoir au sein de la DG8, des buts et du fonctionnement de l’aide au développement communautaire : une aide décrite comme visant moins à assurer le développement des peuples associés que la prospérité des entreprises européennes, la visibilité des États membres de la Communauté en Afrique, leur prestige ainsi que celui des chefs d’États africains. Le projet qui est au centre de cette caricature, la création d’un métro sous terre et circulaire, est d’ailleurs typique de certains grands projets d’infrastructure alors financés par le FED et dont l’impact économique et social devait s’avérer douteux (d’où le titre anti-FED). C’est ce que devaient mettre en avant certains experts britanniques, certains journalistes africains et des ONG, qui dans les années soixante-dix, commencèrent à critiquer l’absence de critères clairs dans l’allocation des ressources du FED et les liens entre la CEE et un certain nombre de dictateurs africains.
4Partant de ce sketch et mobilisant un certain nombre d’archives, nous aborderons ici quelques aspects de l’aide communautaire dans les années soixante et soixante-dix : la compétition entre entreprises des États membres dans le cadre d’un marché du développement de plus en plus juteux ; la nature politique de cette aide, ici clairement assumée par les acteurs du sketch, mais souvent déniée officiellement par la CEE.
Le sketch du métro circulaire
5L’histoire, dans le sketch, commence ainsi :
M. l’ambassadeur Metroaoré, vous venez d’être reçu par M. Rochereau. Pouvez-vous me dire quel a été l’objet de vos entretiens ?
– Bien volontiers, j’ai été mandaté par l’ensemble des États associés […] pour déposer devant la Commission un projet extrêmement important sur le plan de nos intérêts spécifiques et communs, un projet qui s’inscrira dans la lutte que les Africains ont entreprise pour leur libération économique.
Quel est ce projet ?
– Ce projet consiste…
Consiste ?
– Consiste en un métro, un métro circulaire, sous terre et circulaire.
6Le sketch ne mentionne pas qui eut l’idée de ce métro. Selon les procédures du FED, il revenait aux chefs d’État africains associés de soumettre à la Commission européenne (DG8) un projet de développement pour financement et de le mettre en œuvre après acceptation. La DG8, pour sa part, l’évaluait selon des critères qui, nous le verrons, restèrent matière à discussion, avant de le soumettre aux représentants des États membres (au sein d’un comité du FED) qui devaient l’approuver à la majorité qualifiée2. Toutefois, comme il sera souligné par la suite dans le cadre du sketch, le métro rappelle Paris et le prestige de la France. Ainsi, n’est-il pas exclu, comme c’était souvent le cas, qu’un bureau de consultants lié à une entreprise d’un des États membres (la France ici) ait soufflé ce projet (en échange de quelques cadeaux financiers) aux chefs d’État africains. Dans le cadre de la procédure d’évaluation et d’adoption du projet proposé, Ferrandi, en tant que directeur du service responsable du FED (direction C), jouait un rôle essentiel : celui de médiateur entre les intérêts des chefs d’État africains et ceux des États membres3. Il jouait un rôle non moins essentiel dans la gestion du projet : une fois le projet approuvé, il revenait à la Commission européenne de signer une convention de financement avec l’État africain associé concerné et à ce dernier de lancer les appels d’offres, de conclure les marchés ainsi que de mettre en œuvre les travaux, sous supervision de l’ordonnateur principal, officiellement le directeur général de la DG8, officieusement son délégué, Ferrandi. Ces fonctions d’évaluation, de contrôle et de médiateur donnaient un pouvoir énorme à Ferrandi, d’autant que le commissaire responsable du développement et le directeur général de l’époque n’avaient qu’une expérience limitée en matière de développement des territoires d’outre-mer4. Ferrandi au contraire pouvait s’appuyer sur son expérience, ses réseaux et ses relations intimes avec les chefs d’État africains francophones, acquises lorsqu’il était directeur général des services économiques, dans le Gouvernement général de Dakar (1953-1958). C’est d’ailleurs vers lui que se tournaient en priorité les chefs d’État africains lorsqu’ils avaient un projet de développement à proposer.
7Dans le sketch, le représentant africain, après avoir rencontré Rochereau puis le directeur général allemand Heinrich Hendus, tous deux très préoccupés par leur carrière politique et administrative, frappe ainsi à la porte de Ferrandi :
Mes respects M. le Directeur général, à titre personnel.
Ferrandi – Oui, je suis au courant de ce projet, dix-huit chefs d’État m’en ont déjà parlé. Je vois que vous en avez parlé aussi à M. Rochereau et M. Hendus ? Le superflu n’est pas toujours nécessaire, mais enfin, cela n’a aucune importance. De toute façon j’ai déjà donné mon accord à cette opération au cours de mes 18 missions en Afrique. Je suis obligé de tout faire, d’être partout. Tout le monde sait, même moi, que sans moi le FED ne serait que le FED.
8Le sketch se lance alors dans une description caricaturale du pouvoir omnipotent de Ferrandi au sein de la DG8 et de ses méthodes très personnelles de gestion des projets, avec en toile de fond les intérêts des États membres, tous enclins à vouloirs servir leurs propres entreprises et leur visibilité. La DG8 était alors divisée en quatre directions, dont celle de Ferrandi (direction C) chargé de la gestion du FED, elle-même divisée en quatre services : celui des programmes, dirigé par un juriste allemand, Eric Wirsing, dont le but était d’analyser chaque projet dans le cadre plus large des projets déjà financés dans un pays ou groupe de pays ; celui des opérations financières, dirigé par André Auclert, ancien administrateur colonial français, très proche de Ferrandi ; celui des opérations et contrôle technique du FED, dirigé par un ingénieur italien, Gaetano Sorge et comprenant notamment Albert Berrens, un ingénieur luxembourgeois ayant travaillé au Congo belge, responsable des routes, ainsi que Daniel Vincent, un polytechnicien français, responsable des infrastructures. Dans le cadre du sketch, Ferrandi se tourne vers eux pour faire valider ce que l’équipe d’anciens administrateurs coloniaux français qui l’accompagna à Bruxelles avait l’habitude de nommer son « intuition » ou « flair ».
Sa décision étant prise, M. Ferrandi entreprit, suivant la logique implacable de l’instruction des projets du FED, de demander leur avis à ses collaborateurs […]. Donnant son avis le premier, M. Wirsing fut comme à son habitude d’une précision et clarté remarquable. Il avait le sentiment que le projet pourrait éventuellement être soumis à un examen que ses services pourraient peut-être envisager d’entreprendre dans le cadre d’une appréciation d’ensemble de tous les projets de métropolitains circulaires élaborés par les États associés en vue d’une représentation le cas échéant à l’un des financements conjoints des diverses sources d’aide internationale. M. Wirsing tempéra in fine l’audace de sa prise de position par des réserves bien naturelles que lui inspirait l’état des engagements sur le 3e fonds. Étant donné les ordres de priorité, le projet à son avis ne pourrait être soumis à l’instruction qu’en vue d’un financement bien problématique sur le 4e, le 5e ou même le 6e fonds5.
9Vient ensuite l’avis du bras droit de Ferrandi, Auclert, très inquiet par les aspects techniques un peu trop français du projet, ce qui prouve que celui-ci fut probablement soufflé par des bureaux d’étude liés à des entreprises de l’ancienne puissance coloniale. Le traité de Rome stipule que peuvent participer aux appels d’offres du FED (lancées par les États associés) toutes les entreprises des États membres et des États associés et qu’il revient à la Commission de veiller à ce que la compétition entre ces entreprises soit équitable. En réalité, ce sont les entreprises françaises, déjà sur place dans la plupart des États associés, d’anciennes colonies françaises, qui récoltaient le plus de contrats à l’époque, un fait que les entreprises allemandes eurent tôt fait de nommer « discrimination6 ». L’une de leurs tactiques était d’intervenir auprès des administrations africaines afin que les appels d’offres soient biaisés en leur faveur, ceci grâce à des détails techniques si précis qu’aucune autre entreprise ne pouvait en fait répondre à l’appel d’offres et respecter le cahier des charges. Dire que Ferrandi et son équipe favorisaient systématiquement ce genre de stratégie serait erroné. Faisant suite aux critiques allemandes, ce dernier en effet essaya dans les années soixante de renforcer les dispositifs d’information et de transparence concernant les appels d’offres afin de créer un climat de compétition plus juste. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre l’intervention d’Auclert.
M. Auclert fit état de ses préoccupations sur la possibilité de respecter avec un tel projet la régularité de la concurrence. Si en effet le rayon du métro circulaire est fixé à l’avance, le rayon de courbure des rails en découlera et sera ainsi favorable à l’État membre possédant les laminoirs de la même courbure. Sur cette base, M. Auclert dressa un tableau saisissant qui fit frémir ses auditeurs terrifiés. On y voyait l’UNICE trainer le FED dans la boue, le comité du FED rappeler que sa préoccupation première et même unique était le juste retour en Europe des crédits dépensés en Afrique, les représentants permanents s’indigner de ce que la Commission s’intéressât plus au développement des États associés qu’aux bénéfices des entreprises européennes. Le grand mot de discrimination fut même lâché.
10Aux préoccupations d’Auclert devaient s’ajouter celles plus techniques des ingénieurs de la DG8 :
L’exposé de M. Berrens qui suivit fut remarquable par sa concision. Il ne dura que 2 h 42 minutes. M. Berrens après avoir brièvement rappelé le déroulement de sa carrière au Congo, se livra à une analyse approfondie et exhaustive des 2 323 projets déjà financés par le fonds afin de tirer les leçons de l’expérience acquise ou plus exactement des erreurs accumulées au cours des années par tous ceux ayant de près ou de loin travaillé pour le fonds. Passant au projet en discussion, il l’estima parfaitement mal conçu […]. Opposé par principe au projet, il lui paraissait indispensable, s’il était malgré tout retenu, de lancer la concurrence sur la base de 27 appels d’offres séparés, chacun partagé en une quinzaine de lots. Cette procédure seule, dans sa grande simplicité, permettrait de battre en brèche la position prépondérante occupée par les entreprises françaises dans les États associés. M. Vincent fut appelé ensuite à donner son avis technique. Ce fut lumineux.
11Après une démonstration très longue et complexe, il conclut en effet que le projet devait être rejeté. La conclusion de cette discussion fut donnée par Ferrandi lui-même :
Je vous remercie de vos avis. Je constate que le projet n’est pas justifié sur le plan économique, qu’il ne répond pas à nos exigences en matière de concurrence, qu’il est techniquement irréalisable et qu’enfin nous ne disposons pas des crédits pour le financer, bref, vous me confirmez dans la décision que j’ai déjà prise de financer ce métro. D’ailleurs je peux vous le dire, j’ai du flair, je sens que ce projet va se faire, et, s’il se fait, il n’est pas question qu’il se fasse sans nous. Dans ces conditions, j’ai décidé de notre participation à son financement […]. Vous avez mis huit mois pour prouver qu’il n’était pas sérieux. Et bien, dans deux jours, je veux un dossier complet techniquement avec des arguments objectifs qui montreront que ce projet est bon. La semaine prochaine il faut qu’il soit soumis dans les quatre langues au comité du FED.
12Cette conclusion ironise sur ce que les experts anglais mettront plus tard en évidence : la pauvre qualité des projets financés par le FED et l’inutilité sociale et économique d’un bon nombre d’entre eux. Le flair dont fait ici preuve Ferrandi est un flair purement politique. Le but implicite du métro circulaire est de conserver ou de renforcer les liens avec les élites africaines, elles-mêmes soutenues par certains États membres, la France en particulier, soucieuse de conserver une influence en Afrique et de maintenir ces pays dans le giron occidental face à la menace soviétique. La nature politique des projets ainsi financés n’est d’ailleurs pas spécifique au FED. Le sketch atteint le paroxysme de l’absurde lorsque, malgré son mépris pour les chiffres et les doctrines économiques7, Ferrandi demande à ce que des arguments « objectifs » soient utilisés pour donner au futur métro circulaire un semblant de justification économique et sociale, arguments qui finalement s’incarneront dans des chiffres similaires à ceux, très complexes, voire indéchiffrables, de la Banque mondiale.
13Pour ce faire, il fait appel au sein de la DG8 à la direction B (Études de développement) dirigée par un économiste belge, Jean Durieux, et comprenant notamment Philippe Soubestre, un jeune économiste français et Dieter Frisch, économiste allemand qui deviendra dans les années quatre-vingt directeur général de la DG8. Le but de la direction B était originellement d’aider les États africains associés à identifier leurs priorités et à préparer leurs propositions de projet. Son accord était nécessaire pour tout projet évalué par Ferrandi et son équipe, avant qu’il ne soit soumis au comité du FED. Comme le montre le sketch toutefois, elle servait bien souvent à valider des projets déjà négociés informellement par Ferrandi avec les chefs d’État africains. Réputé expert dans la manipulation des chiffres, Durieux devait ainsi répondre à la demande de Ferrandi :
Franchement, cette affaire m’embête beaucoup […], mais ce qui me choque c’est que ni Chenery8, ni Hirschman, ni Myrdal, je l’ai vérifié, n’envisage pareil projet dans leur chapitre concernant le overhead capital. Et puis, quelle que soit la méthode inductive ou déductive d’évaluation critique de la croissance dans cette région, on décèlera toujours des déséquilibres structurels, qui dans une vue programmatique de notre action, suggèrent que la priorité revient à des projets à fort effet d’entrainement intersectoriel en amont et en aval ainsi qu’à l’amélioration du policy making system. Rien de tout cela dans ce projet. Franchement il sera difficile cette fois d’éviter une situation conflictuelle dans le processus décisionnel.
Frisch – Mais M. Durieux, je ne comprends pas du tout. Pour moi ce projet répond à toutes les orientations de Yaoundé II. D’abord, c’est un projet intégré, car par définition même la forme circulaire relève de l’intégration parfaite […]. Et puis c’est un projet plurinational idéal, deuxième priorité, car il est demandé par les dix-huit États, et finalement c’est un projet productif, avec incidence industrielle, car il fera travailler l’industrie européenne qui s’intéresse énormément à la fourniture de rails et de matériel roulant […].
Durieux – Tout cela ne me convainc pas, d’ailleurs votre approche n’est pas vraiment rigoureuse…
– Mais M. Durieux vous ne savez pas que la Banque mondiale sur le même projet a donné un avis favorable ?
– Ha... ?
– Oui en faisant intervenir son basic research department, elle lui a trouvé une rentabilité interne de 2,73 %, une rentabilité collective de 8,17 % en hypothèse faible, de 8,19 % en hypothèse forte en utilisant comme base de calcul une intégrale double non différentielle qui prend en considération le shadow price, le cashflow, le calcul du cost-benefit et même le taux d’intérêt sur le marché de l’eurodollar, alors ?
– Ils sont tout de même calés ces gars de la Banque. Mlle Hulé, passez-moi M. Ferrandi pour que je lui donne mon accord de principe… Soubestre, je veux un projet complet dans une heure…
14Le projet poursuit sa course infernale… Ayant reçu l’accord des principaux responsables de la direction, il est soumis à l’approbation des États membres à travers le comité du FED. Ici, le sketch revient avec humour sur les objectifs implicites du projet : assurer les intérêts économiques et la visibilité des États membres.
15Écoutez l’interview recueilli par l’Agence Europe :
M. Cristofini, vous êtes secrétaire du comité du FED. Pouvez-vous nous confier quel accueil y a trouvé aujourd’hui le dossier sur le métro circulaire ?
– Vous savez que je suis tenu au secret le plus strict, mais puisque vous insistez, je ne trahirai aucun secret en vous disant que, comme d’habitude, le comité s’est concentré sur les aspects vraiment essentiels du projet.
– Et qu’est-ce qu’il a trouvé d’essentiel ?
– D’abord toutes les délégations se sont trouvées d’accord pour demander qu’en plus des dix-huit stations on en prévoie six autres avec chacune le drapeau d’un État membre et l’indication de sa contribution au FED. Le Luxembourg a dû se contenter d’une station de moindre importance comportant simplement un arrêt facultatif. […] M. Rinzeto, le chef de la délégation italienne a éprouvé quelque perplexité à l’égard de la finalité et des modalités de l’appel d’offres qui prévoit comme disposition la « paralléléité » des rails, ce qui lui semble de toute évidence de nature à limiter les chances de la concurrence italienne.
– Et la délégation française ?
– C’est la seule qui se soit déclarée satisfaite du projet sans réserve. D’abord parce qu’elle estime que le métro évoque Paris et qu’ainsi tout naturellement le projet sert le rayonnement technico-culturel de la France, ensuite parce qu’elle n’avait aucune envie de le financer par son aide bilatérale.
16Le projet ayant été adopté par le comité, M. Ferrandi donne son accord au lancement de l’appel d’offres :
[…] des mois passent, des intrigues se nouent, l’appel d’offres est dépouillé et commencent alors des tractations que l’on retrace brièvement. Grosso modo il y a en lice deux grands groupes européens, Vianini et Mannesmann. C’est finalement Vianini qui l’a emporté. Elle avait présenté en variante libre du matériel roulant avec bénédiction papale.
17Ce n’est donc pas une entreprise française qui au final remportera le projet, ce qui tend à conforter l’idée que Ferrandi, en tant que fonctionnaire de la Commission, et contrairement à ce que certains auteurs ont pu écrire9, n’avait pas tendance ou intérêt à servir les intérêts de ces dernières, ou qu’il n’avait pas le pouvoir de le faire dans le cadre du fonctionnement complexe du FED, ce que révèle également l’affaire Mannesmann. Dans le sketch, la référence à Mannesmann, grande entreprise allemande de l’acier et de la construction, ne relève d’ailleurs pas du hasard.
De la compétition à la « discrimination »
18Le projet Mannesmann au Sénégal fait en effet partie des grands projets contestables et contestés qui seront financés par le FED à la fin des années soixante10. C’est un des rares projets auxquels Ferrandi et son équipe s’opposeront catégoriquement, car selon eux trop coûteux, peu fiable techniquement, écologiquement désastreux et surtout biaisé en faveur de la seule entreprise capable de produire à grande échelle le matériel envisagé dans le cahier des charges : Mannesmann. Le projet visait la construction d’une adduction d’eau de Dakar au lac de Guiers, à 300 km de la capitale sénégalaise. C’est à la suite de l’intense pression de Mannesmann auprès du président Senghor (Ferrandi parlera de l’enveloppe glissée à cet effet aux fonctionnaires sénégalais), après rejet du projet par l’administration française du développement et son partiel financement par la coopération allemande, que Senghor devait en effet proposer le projet au FED. Le président Senghor ayant fait de ce projet une affaire hautement politique, l’opposition de Ferrandi devait en 1967 déboucher sur une véritable crise diplomatique. D’autant, que ce dernier, rapporteur du projet au sein du comité du FED, eut l’audace, devant le représentant allemand au sein du comité, d’accuser Mannesmann d’avoir essayé personnellement de le corrompre. De fait, les discussions au sein de cette session du comité sont les seules à avoir été retirées des archives du SGCI se trouvant aux Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine11. C’est dans les archives du ministère allemand des Affaires étrangères à Bonn que l’on retrouve les dessous de l’affaire12, et dans celles de Jacques Foccart, secrétaire général aux Affaires africaines et malgaches à l’Élysée, que l’on retrouve la lettre de Senghor qui convaincra de Gaulle de changer de position et fera définitivement basculer le comité en faveur du projet : Senghor n’y propose pas moins que de faire intervenir l’URSS dans le financement du projet si la France ne s’allie pas à l’Allemagne pour prendre la défense de ce dernier13.
19Pour le gouvernement allemand, il était d’autant plus important que le projet soit accepté que Mannesmann était la première grande entreprise allemande à être intéressée par un projet FED (qu’elle avait elle-même initié de toute évidence). Jusque-là en effet, les entreprises allemandes s’étaient heurtées à de nombreux obstacles, dont la longue liste est énumérée dans les plaintes de ces entreprises et de leurs représentants (le Hauptverband der Deutschen Bauindustrie par exemple), conservées dans les archives du ministère allemand de l’Économie au sein des archives du gouvernement fédéral à Coblence14. Y sont notamment dénoncés la concurrence déloyale des entreprises françaises, leurs liens avec les élites locales des anciennes colonies africaines leur permettant d’influencer les projets comme de biaiser les appels d’offres du FED, le manque d’information concernant ces appels d’offres souvent publiés dans la seule langue officielle locale (le français dans la plupart des cas), les éléments techniques des cahiers des charges penchant en faveur de certaines entreprises…
20Les tentatives allemandes pour convaincre le gouvernement français et la Commission de rendre les choses plus transparentes ne seront d’ailleurs pas sans déranger les entreprises françaises, mal à l’aise face à cette compétition potentielle, s’ajoutant à celle des États-Unis, du Japon et de l’URSS. C’est ce que révèlent leurs plaintes auprès du ministère de la Coopération, des ambassades françaises en Côte d’Ivoire et Sénégal par exemple, ou du secrétaire général de l’Élysée aux Affaires africaines, que l’on retrouve dans les archives du ministère des Affaires étrangères ou celles de Jacques Foccart15. À travers ces archives, l’on discerne également les manœuvres des chefs d’États africains, comme Houphouët-Boigny ou Senghor, pour utiliser la compétition entre entreprises et donateurs et engranger plus d’aide16. En fin de compte, les uns et les autres avaient tout à gagner au financement de projets gigantesques – comme celui du métro circulaire – : les entreprises européennes pouvaient y trouver l’opportunité de conserver ou conquérir de nouveaux marchés et donc de nouveaux bénéfices ; les donateurs comme la DG8 pouvaient espérer accroître leur légitimité et visibilité (par rapport à d’autres institutions comme la Banque mondiale) ; les chefs d’État africains pouvaient y trouver des moyens financiers supplémentaires ainsi que la légitimité et l’autorité nécessaires pour se maintenir au pouvoir. De cette symbiose découle la nature politique de l’aide européenne et le peu d’intérêt des différents partenaires pour l’utilité sociale et économique des projets.
Quels critères pour quels projets ?
21On notera en effet que, dans le cadre du métro circulaire, les critères de sélection du projet restent flous. De toute évidence, il ne s’agit pas de l’impact économique et social du projet ni du bien-être des populations, but de l’association tel qu’inscrit dans le traité de Rome. Tout au plus, des critères clairs sont fabriqués a posteriori pour justifier le projet. Il faudra attendre le premier élargissement, l’extension des accords de Yaoundé (devenus en 1975 accords de Lomé) aux anciennes colonies britanniques en Afrique, Caraïbes et Pacifique17, pour que l’opacité de ces critères soit remise en cause, notamment par des fonctionnaires de l’Overseas Development Administration (ODA), le service anglais chargé de l’aide au développement18. Le système du FED était selon eux trop influencé par la France et ses priorités dans le cadre de la guerre froide : cela imposait de préserver une influence en Afrique et un approvisionnement en matières premières par le maintien des liens de clientèle avec bon nombre de dictateurs africains.
22Les archives du Foreign and Commonwealth Office19, à Londres, montrent ainsi l’impatience des fonctionnaires de l’ODA à vouloir changer le système de sélection des projets du FED et priver Ferrandi de son pouvoir, selon eux arbitraire, et risquant de porter préjudice aux États nouvellement associés membres du Commonwealth. Si Ferrandi devait effectivement quitter la Commission en 1975, à la suite des manœuvres britanniques, le manque de critères clairs dans la sélection des projets devait quant à lui persister. Il apparut en effet très vite que la Grande-Bretagne avait elle-même ses clients à contenter et ses propres intérêts à défendre en Afrique, intérêts relativement similaires à ceux de la France, comme devait le rappeler le Foreign and Commonwealth Office aux fonctionnaires de l’ODA un peu trop zélés20. Les liens entre la CEE et un certain nombre de dictateurs africains devaient donc persister, certains se transformant en véritables tyrans, à l’image d’Amin Dada, président de l’Ouganda. Les massacres répétés de ce dernier à la fin des années soixante-dix, et la passivité de la CEE à son égard, finirent par être de plus en plus critiqués par des associations comme Amnesty International, par la Grande-Bretagne, elle-même pressée d’en découdre avec le président ougandais, et par de jeunes journalistes africains, enclins à comparer Claude Cheysson, le commissaire responsable du Développement de l’époque, à un ministre des Colonies21. Les discours de ce dernier, dont certains sont conservés dans les archives de la Commission européenne, montrent alors le malaise de cette dernière, prise entre la nécessité de légitimer son action auprès d’une opinion publique de plus en plus critique et celle de préserver les liens de clientèle avec les chefs d’État africains et de respecter leur souveraineté comme l’indiquent les conventions successives22.
23À la question de savoir si, finalement, l’aide ne contribuait pas à renforcer les structures et l’autorité des élites au pouvoir23, alors que ces mêmes élites étaient dans bien des cas un frein au développement, Claude Cheysson ne pouvait répondre que de manière élusive, affirmant que devant des dictateurs comme Amin Dada, la CEE ne pouvait pratiquer qu’une « cote mal taillée24 ». Ne rien faire était impossible, et se substituer aux dirigeants en place l’était tout autant… Des sanctions, contre Amin Dada par exemple, ne seront prises que tardivement et il faudra attendre les années quatre-vingt-dix pour qu’elles soient réellement institutionnalisées (Lomé IV bis, 199525).
Et si le métro circulaire était à réécrire…
24En tant que parodie, le métro circulaire met en exergue les dysfonctionnements de l’aide au développement, laquelle fut souvent utilisée pour la poursuite d’autres buts que le développement des peuples concernés : buts commerciaux (assurer la croissance des entreprises européennes) ou buts politiques (maintenir des liens de clientèles dans le cadre de contexte historique précis, la fin de la colonisation, les débuts de la guerre froide). La situation a-t-elle réellement changé ? L’on peut en douter. Certes, les chiffres que les donateurs doivent régulièrement afficher pour justifier les projets financés et se conformer au Millenium and Sustainable Development goals26 sont autrement plus complexes – mais tout aussi illisibles – que ceux brandis par Durieux27. Par ailleurs, il faudrait certainement rajouter au sketch les efforts démesurés de l’UE et autres donateurs pour mesurer l’efficacité de l’aide28. Ceux, démesurés de l’OCDE pour lutter contre l’aide liée et les efforts non moins importants de la plupart des donateurs pour les détourner, notamment face à l’agressivité croissante des entreprises chinoises. Dans la mesure où l’on peut parler d’un marché du développement, il faudrait y rajouter quelques acteurs récents dont le poids ou l’influence semble de plus en plus dépasser celui des agences traditionnelles, la Fondation Bill Gates notamment29. Probablement, le jeune représentant africain qui apparaît au début du sketch aurait été précédé par une myriade d’ONG à l’affut de nouveaux projets ou crises humanitaires30, et accompagné d’un de ces bureaux de consultants devenu maître dans l’art de placer l’argent détourné des élites africaines dans les paradis fiscaux31.
Notes de bas de page
1Ce sketch peut être consulté sur YouTube. URL : [https ://www.youtube.com/watch ?v=7dlJxpEMEs4].
2La Commission est présente à toutes les sessions du comité du FED (elle nomme un rapporteur pour le projet), mais n’a pas le droit de vote. La majorité qualifiée signifiait que le projet ne pouvait passer que s’il recueillait les voix d’au moins trois États, dont deux des plus importants, la France et l’Allemagne.
3V. Dimier, The Invention of a European Development Aid Bureaucracy: Recycling Empire.
4Chaque direction générale est dirigée par un directeur général ayant sous sa responsabilité plusieurs services ou unités. Chaque commissaire en charge d’un domaine travaille en relation étroite avec le directeur général. Les rapports de pouvoir entre eux ne sont pas fixés à l’avance et peuvent varier d’une direction générale à l’autre.
5Le FED était négocié par les États membres de la CEE qui en assuraient le financement. Les négociations se déroulaient tous les cinq ans dans le cadre du renouvellement des conventions de Yaoundé entre la CEE et les pays associés, d’où le nom de 1er (1957), 2e (1963) et 3e (1968) FED.
6V. Dimier, « The European Development Fund: a Dowry for French Companies ? », p. 241-274.
7V. Dimier, The Invention of a European Development Aid Bureaucracy: Recycling Empire, p. 33.
8En 1972, Hollis Chenery devint le premier économiste en chef de la Banque mondiale, où il élabore le premier programme de recherche quantitative de la Banque basé sur un grand nombre de données.
9M. Rempe, Entwicklung im Konfikt. Die EWG und des Senegal, 1957-1975.
10V. Dimier, The Invention of a European Development Aid Bureaucracy: Recycling Empire, p. 66 ; M. Rempe, Entwicklung im Konfikt. Die EWG und des Senegal, 1957-1975, p. 180-199.
11Archives nationales (Pierrefitte-sur-Seine) [ci-après AN], Archives du SGCI (secrétariat général des Affaires européennes), dossier 1988053.
12Archives du ministère des Affaires étrangères (Berlin), dossiers B. 68.636, AV7. 313.
13AN, secrétariat général des Affaires africaines et malgaches et de la Communauté (1958-1974) dites archives Jacques Foccart, dossier 96, télégramme de Lagarde, Ambassade de France au Sénégal, 9 mars 1965.
14Archives Fédérales (Koblenz), Archives du ministère allemand de l’Économie, dossier 750 ; V. Dimier, « The European Development Fund: a Dowry for French Companies ? », p. 241-274.
15AN, AG/5 (F), CADN, Dakar (ambassade), 184PO/1/296, lettre de Michel Debré, Premier ministre, à R. Dusseaux, parlementaire de Seine-Maritime, novembre 1961, faisant référence aux plaintes de la Fédération française des industries mécaniques et transfrontalières de métaux. Dans cette lettre, Michel Debré promet à cette dernière de favoriser une aide liée afin d’aider les entreprises françaises en Afrique à faire face à la concurrence des Américains, Japonais, etc.
16CADN, Dakar (ambassade), 184PO/1/520, lettre de Xavier Daufresne de La Chevalerie (ambassadeur au Sénégal) à Michel Jobert, ministre des Affaires étrangères, 23 janvier1974 ; voir sur ce point les exemples donnés par Abou Bamba à propos de la Côte d’Ivoire : A. B. Bamba, African Miracle, African Mirage. Transnational Politics and the Paradox of Modernization in Ivory Coast.
17Sur l’impact de cet élargissement et les accords de Lomé, G. Migani, « La Grande-Bretagne, les pays ACP et les négociations pour la convention de Lomé (1973-1975) », p. 87-104.
18V. Dimier, The Invention of a European Development Aid: Recycling Empire.
19Archives du Foreign and Commonwealth Office (AFCO), Londres, Kew, dossier 9/426.
20Ibid. Lettre de Maitland (UK Permanent Representation à Brussels) à Preston (Permanent Secretary, ODA), 29 septembre 1977 ; V. Dimier, « Tensions at the Outset of a Common European Development Policy : Clientelism, Conditionality and Effectiveness », p. 437-451.
21« Claude Cheysson, êtes-vous un ministre des Colonies ? », entretien conduit par Siradiou Diallo, avec la participation de Sennen Andriamirado et Jean-Louis Buchet, Jeune Afrique, 8 août 1980.
22Archives de la Commission européenne (Bruxelles), dossier 40/1985. Claude Cheysson, discours, Comité Paritaire, ACP/CEE, Grenade, 31 mai 1978.
23Question qui sera soulevée ultérieurement par un certain nombre d’universitaires : T. Hagmann et F. Reyntjens, Aid and Authoritarianism in Africa. Development without Democracy.
24« La Grande illusion de Lomé », entretien conduit par Philippe Simonnot, Jeune Afrique, 18 mars 1981.
25K. Arts, Integrating Human Rights into Development Cooperation. The Case of the Lomé Convention ; K. Del Biondo, « Democracy Promotion Meets Development Cooperation. The EU as a Promoter of Democratic Governance in Sub-Saharan Africa », p. 659-672.
26S. Ashwani, « From Universal Values to Millennium Development Goals: Lost in Translation » ; J. B. Carant, « Unheard voices: a critical discourse analysis of the Millennium Development Goals », p. 1167-1199.
27C. Courtin, « Les programmes de l’Union européenne vers les sociétés civiles africaines : idéologie de la transparence et hyperprocéduralité », p. 117-134 ; V. Dimier, « Au nom de l’efficacité. L’évaluation des politiques de développement : un rituel de conformité ? », p. 8-29 ; J.-J. Gabas, Nord-Sud. L’impossible coopération ? ; B. Hibou, L’Afrique est-elle protectionniste ? Les chemins buissonniers de la libéralisation extérieure.
28S. Steingass, Transnational Networks and EU International Cooperation. In Pursuit of Effectiveness.
29S. Harman, « The Bill and Melinda Gates Foundation and Legitimacy in Global Health Governance », p. 349-368. Sur le rôle général des fondations et ONG américaines dans l’aide au développement à partir des années soixante : M. Connelly, Fatal Misconception.
30A. Branch, Displacing Human rights. War and Intervention in Uganda ; M. Carbone, « Theory and practice of participation : civil society and EU development policy », p. 241-255 ; P. Dauvin et J. Siméant-Germanos, Le travail humanitaire. Les acteurs des ONG, du siège au terrain ; P. Lavigne-Delville, Aide internationale et sociétés civiles au Niger ; M. Lenzen, « The use and abuse of “civil society” in Development », p. 170-187 ; G. Mann, From Empires to NGOs in the West African Sahel.
31Sur le rôle des bureaux de consultants, J. K. Boyce et L. Ndikumana, On the Trail of Capital Flight from Africa ; J. Fischer, « “Some more reliable than others” : image management, donor perceptions and the Global War on Terror in East African diplomacy », p. 1-31. Plus précisément sur les paradis fiscaux : J. & J. Comaroff, « Theory from the South. Or, How Euro-Americais Evolving Toward Africa », p. 113-131 ; V. Ogle, « Archipelago Capitalism: Tax Havens, Offshore Money, and the State, 1950s-1970s », p. 1431-1458.
Auteur
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Véronique Dimier
Véronique Dimier est professeure à l’Université libre de Bruxelles. Ses recherches ont porté dans un premier temps sur le gouvernement des colonies avec une approche comparatiste entre empires français et britannique, puis sur la naissance de l’aide au développement européenne. Elle a récemment publié The Business of Development in post-colonial Africa (Palgrave, 2021).
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