Les pays africains, la CEE et le GATT/l’OMC
De la colonisation à la mondialisation
p. 203-228
Texte intégral
1Les liens unissant l’Union européenne (UE) et les pays en développement trouvent leurs racines historiques dans la création de la Communauté économique européenne (CEE) en 1957. Ces relations ont été particulièrement influencées par la nécessité de tenir compte des intérêts de la France à l’égard de ses colonies au cours des négociations qui ont abouti à la signature des traités de Rome en 1957. Le présent chapitre étudie la politique commerciale menée par la CEE, puis l’UE, à l’égard des pays africains entre les années cinquante et la fin des années quatre-vingt-dix. Il aborde plus particulièrement le traitement commercial préférentiel accordé par la CEE aux nations africaines en vertu de la quatrième partie du traité instituant la Communauté économique européenne et des conventions régionales de Yaoundé et de Lomé, ainsi que leurs interactions avec le cadre multilatéral de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Dès le départ, la question de la politique commerciale de l’UE à l’égard de ces pays a été remise en cause à Genève en raison de son incompatibilité avec les principes du GATT.
2Si la CEE a continué d’accorder aux États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) une place de premier plan dans ses relations commerciales, les accords commerciaux régionaux signés en la matière ont, dans la pratique, perdu de leur pertinence à mesure que le cadre multilatéral du GATT s’imposait. Ainsi, les fondements des arrangements de la CEE avec les pays ACP ont, lentement mais sûrement, été effacés par le GATT puis par l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Cela s’explique par plusieurs facteurs : l’hostilité manifestée au sein de la CEE à l’égard de ces conventions, l’opposition des autres pays en développement au traitement préférentiel accordé aux pays ACP et les mutations de l’économie mondiale. Nous retracerons ainsi l’évolution de ces politiques commerciales dans le contexte plus large de la dynamique du commerce mondial, en rappelant les accords et négociations clés et la transition vers un cadre davantage fondé sur les principes du GATT.
Négocier l’héritage colonial : le traité de Rome et l’article XXIV du GATT
3Au moment où le traité de Rome était en cours de négociation (entre 1955 et 1957), l’ensemble des membres fondateurs de la CEE, à l’exception du Luxembourg, avaient une histoire coloniale. Parmi eux, le gouvernement français plaidait activement en faveur de l’intégration des colonies dans la communauté envisagée. Cette volonté était motivée par un double objectif : d’une part, mettre en place un marché de l’exportation élargi et protégé pour les produits originaires de ces colonies ; d’autre part, répartir les responsabilités financières liées à la gestion de ces territoires d’outre-mer entre les cinq nations partenaires. Pour renforcer sa position dans les négociations, le gouvernement français s’est efforcé de lier sa participation à la Communauté européenne naissante, à un accord colonial global en phase avec sa politique sur le sujet. La Belgique a été le seul pays à apporter son soutien à la position française. L’Allemagne et les Pays-Bas se sont en revanche opposés à cette proposition, le Luxembourg et l’Italie n’affichant quant à eux qu’un intérêt limité et ne semblant pas disposés à assumer le poids du programme colonial français. L’intégration des colonies dans le traité de Rome a constitué un redoutable défi et été au cœur de débats animés lors des négociations. Les demandes formulées par la France ont finalement été approuvées et inscrites dans l’accord final1.
4La quatrième partie du traité, qui regroupe les articles 131 à 136, a ainsi été consacrée à l’association des pays et territoires non-européens, en particulier les territoires africains d’expression française, entretenant des « relations particulières » avec les six États membres initiaux. Les responsabilités et les modalités de cette association ont été fixées dans une convention d’application d’une durée limitée à cinq ans. Les dispositions de cette convention, applicable pour la période allant de 1958 à 1963, ne se limitaient pas aux seules questions d’investissement et d’aide au développement, mais visaient principalement à faciliter le commerce. La convention prévoyait notamment une réduction progressive des droits de douane sur les importations dans la CEE, sous réserve de réciprocité, ainsi que des garanties de prix pour les exportations de produits tropicaux traditionnels, lesquels étaient nettement plus élevés que ceux en vigueur sur le marché mondial. Les produits agricoles de base, originaires de zones tempérées, étaient en particulier exclus de l’accord, principalement en raison de la politique agricole commune (PAC) de la CEE, qui était alors en cours d’élaboration.
5Par ailleurs, les territoires associés, à l’exception de ceux ayant adopté des pratiques commerciales non discriminatoires, ont été obligés de réduire les droits de douane et d’accepter des contingents à l’importation pour les produits originaires de la CEE. Ils ont toutefois conservé le droit d’imposer des restrictions quantitatives sur les importations hors contingents. Dans un monde axé sur les échanges entre territoires, la priorité a été donnée à la réduction des droits de douane, sans que des restrictions quantitatives soient imposées. En outre, des dispositions ont été prises pour protéger les industries naissantes, en permettant aux territoires de percevoir des droits de douane répondant à leurs besoins en matière de développement et d’industrialisation ou contribuant à leurs recettes budgétaires2.
6Ce dispositif global a été complété par la mise en œuvre du tarif extérieur commun (TEC) de la CEE, qui prévoyait l’imposition d’importants droits de douane sur les produits présentant un intérêt particulier pour les territoires associés. Ces droits de douane ont notamment été appliqués à des produits tels que le café et le cacao, ce qui a placé des pays comme le Brésil, la Colombie, le Ghana, le Nigeria et l’Ouganda dans une situation désavantageuse, ou encore aux bananes, affectant cette fois-ci l’Équateur, le Honduras et le Costa Rica. L’imposition de ces droits a été critiquée tant par les pays non associés que par les États membres de la CEE qui souhaitaient importer ces produits à des prix plus compétitifs. Pour atténuer les effets néfastes de ces tarifs douaniers, certains États membres de la CEE ont donc été autorisés à importer des produits spécifiques en provenance de pays tiers avec des droits de douane réduits. L’Italie et les pays du Benelux ont par exemple été autorisés à importer un contingent de café avec des droits réduits, tandis que l’Allemagne conservait le privilège d’importer en franchise de droits les quantités de bananes qui lui étaient habituelles en provenance des pays d’Amérique latine. Cependant, dans de nombreux cas, ces droits de douane, bien qu’inférieurs aux tarifs français auparavant en vigueur, dépassaient encore les taux moyens appliqués par tous les États membres de la CEE3.
7L’article XXIV du GATT prévoyait un certain nombre de conditions et de principes applicables aux parties contractantes décidant d’entrer dans une union douanière ou de faire partie d’une zone de libre-échange. En vertu de cet article, les parties étaient tenues de présenter le traité d’application concerné aux autres parties contractantes pour s’assurer de sa conformité aux dispositions de l’Accord général. Les recommandations formulées par les autres parties contractantes pouvaient alors entrainer une réévaluation, voire une révision, du traité d’union douanière. L’article XXIV du GATT ne permettait l’établissement d’une union douanière ou d’une zone de libre-échange qu’à certaines conditions. Tout d’abord, les obstacles au commerce ne devaient, en moyenne, pas être renforcés à la suite du processus d’intégration. Ensuite, les droits de douane et les autres réglementations restreignant le commerce devaient être éliminés pour une part importante des échanges commerciaux effectués entre les territoires constitutifs de l’accord régional. L’article XXIV soulignait avant tout que l’établissement d’une union douanière ou d’une zone de libre-échange devait avoir pour objet de faciliter le commerce entre leurs pays membres, et non d’opposer des obstacles au commerce avec d’autres parties au GATT. Les rédacteurs de l’article avaient ainsi adopté une approche fondée sur le principe du « tout ou rien », préconisant l’absence totale de discrimination au sein des unions douanières et des zones de libre-échange. Cette approche visait à renforcer la prospérité économique à l’échelle mondiale et à prévenir la constitution de zones de préférence commerciale4.
8Conformément à ces dispositions, le traité de Rome, qui instituait une CEE fondée sur une union douanière, a été présenté aux parties du GATT pour vérification de sa conformité avec l’article XXIV. Durant la négociation du traité de Rome en 1956, les six futurs États membres de la CEE avaient affirmé qu’ils aviseraient les parties contractantes du GATT de la conclusion du traité, conformément aux lignes directrices énoncées à l’alinéa a) du paragraphe 7 de l’article XXIV. Cette information devait intervenir après la signature du traité, mais avant sa ratification. Au moment d’aviser les parties contractantes du GATT à Genève de la conclusion du traité de Rome, le représentant de la CEE, le diplomate belge Jean-Charles Snoy et d’Oppuers, a souligné que le traité était pleinement conforme au GATT. Il a en outre déclaré « qu’aussi longtemps que les six pays de la Communauté économique européenne ser[aient] parties à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ils observer [aient] scrupuleusement les obligations que cet accord leur impose »
. Le traité de Rome faisait également référence au GATT à maintes reprises et indiquait que l’union douanière et la politique commerciale qui seraient mises en œuvre par la CEE seraient conformes aux règles de l’Accord général. Il prévoyait en outre que la CEE était tenue d’assurer toutes liaisons opportunes avec les organes du GATT. Ces mesures avaient été adoptées afin de garantir que l’établissement de la CEE serait conforme aux principes et aux obligations du GATT.
9En 1957, lors de la douzième session des parties contractantes du GATT, un groupe de travail a été institué pour étudier la conformité du traité de Rome. Ce groupe de travail était constitué de représentants de la France, des Pays-Bas, du Brésil, de Ceylan, du Chili, de la République dominicaine, du Ghana, de la Grèce, de l’Inde, de l’Indonésie, du Pakistan, de la Rhodésie et du Nyassaland, du Royaume-Uni et des États-Unis5.
10Les discussions menées au sein du groupe de travail ont marqué une étape majeure de l’évolution des liens entre le commerce multilatéral et le commerce régional dans le cadre du GATT. Malgré les promesses formelles qui avaient été faites, plusieurs aspects fondamentaux de la CEE, notamment la mise en œuvre du TEC, la PAC, l’association des colonies et le recours à des restrictions quantitatives, n’étaient pas conformes aux principes et aux règles du GATT. Ces discussions ont ainsi mis en évidence les questions complexes et épineuses liées à la coexistence d’arrangements commerciaux régionaux et multilatéraux et ont mis à l’épreuve la capacité du GATT à les concilier6.
11Les principales divergences entre le traité de Rome et les règles du GATT concernaient les dispositions relatives aux territoires d’outre-mer associés. Les critiques soutenaient que le traité de Rome et la convention d’association n’établissaient pas de véritable zone de libre-échange entre la CEE et les pays associés, selon l’article XXIV du GATT, mais conservaient au contraire un système désuet de préférences qui contrevenait au GATT sur un point d’importance capitale, à savoir les préférences coloniales.
12Outre les sous-commissions consacrées aux tarifs douaniers, au commerce des produits agricoles et aux restrictions quantitatives, une sous-commission a été créée afin de traiter spécifiquement des questions relatives aux territoires d’outre-mer associés. Pressentant la difficulté des négociations à venir, aucun des cinq partenaires de la France n’a souhaité s’associer à celle-ci lors des discussions menées dans le cadre de la sous-commission7. Les critiques qui y ont été formulées à l’égard du caractère sélectif de la politique commerciale et de développement de la CEE ont progressivement pris de l’ampleur, le Canada, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et le Royaume-Uni menant la charge. Les deux gouvernements africains, celui du Ghana et celui de la Rhodésie et du Nyassaland, ont souligné avec fermeté l’incompatibilité de la quatrième partie du traité de Rome et de la convention d’application avec le GATT, ainsi que les conséquences discriminatoires qu’elles avaient sur le commerce des autres pays en développement8. Le Ghana et le gouvernement de la Rhodésie et du Nyassaland ont notamment exprimé leur préoccupation quant aux effets discriminatoires que la quatrième partie pourrait avoir sur leurs exportations de tabac, de maïs, de graines oléagineuses et de leurs dérivés, ainsi que de cuivre, de cadmium, de cobalt, de minerai de chrome, d’alliages de chrome et d’extrait d’écorce d’acacia. Le gouvernement de la Rhodésie et du Nyassaland s’est également déclaré préoccupé par les répercussions que le traité de Rome pourrait avoir sur ses relations commerciales avec les colonies françaises et belges, qui s’étaient développées9. Les pays d’Amérique du Sud ont adopté une position moins intransigeante, espérant protéger leurs intérêts sans remettre en question le traité de Rome. Le Brésil et la République dominicaine ont ainsi souligné que l’ouverture du marché de l’Italie, de l’Allemagne et des pays du Benelux au sucre, au café, au cacao, au tabac et aux bananes originaires des colonies et des territoires français d’outre-mer « impliqu[ait] un resserrement considérable de l’étendue de ce libre marché mondial, ce qui [était] en contradiction avec l’assurance inscrite dans l’Accord général en faveur des pays indépendants sous-développés
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.
13Après une année d’intenses négociations, le groupe de travail s’est retrouvé dans une impasse, les membres de la CEE comme leurs détracteurs continuant de camper sur leurs positions. Les six pays de la CEE en particulier continuaient de refuser fermement toute modification du traité. Leur représentant au sein du groupe de travail a ainsi indiqué que les États membres avaient à cœur de souligner spécifiquement que l’association des pays et territoires d’outre-mer avec les territoires européens des États membres de la Communauté constituait l’un des éléments fondamentaux de la structure que ces États étaient déterminés à mettre en place, et qu’ils ne pourraient en aucun cas accepter que les dispositions relatives à cette intégration soient séparées des dispositions régissant l’association des pays et territoires d’outre-mer11.
14C’est finalement une suggestion émise par le gouvernement Eisenhower qui a permis de sortir de cette impasse. Tout au long des discussions du groupe de travail, le représentant des États-Unis s’était montré conciliant à l’égard de la CEE et s’était efforcé de tempérer les critiques les plus acerbes formulées à l’encontre du traité de Rome12. La principale préoccupation de Washington dans ses calculs stratégiques résidait dans le dilemme auquel la CEE pourrait un jour se trouver confrontée : faire face à l’impossibilité de renégocier le traité de Rome, ou risquer une censure officielle due à l’Accord général. En effet, dans le contexte de la guerre froide, la création et la stabilité de la CEE jouaient un rôle primordial dans la stratégie américaine, puisqu’elles renforçaient l’Europe occidentale aussi bien sur le plan politique qu’économique. Dans le même temps, le GATT devenait le pilier du système multilatéral. Toute solution devait donc être minutieusement conçue pour préserver les principes fondamentaux de la CEE et du GATT et assurer leur existence mutuelle et la cohérence du système commercial international dans son ensemble. Face à ces incertitudes, Washington reconnaissait donc qu’il était impératif de mettre au point une stratégie parfaitement adaptée, permettant de sortir de cette impasse d’une façon pragmatique.
15La proposition des États-Unis visait à mettre de côté tout différend juridique. L’objectif était alors de s’attaquer à des problèmes précis, en mettant temporairement de côté les débats portant sur la compatibilité du traité de Rome et l’association des territoires africains avec l’article XXIV du GATT. À l’avenir, tout problème ou conflit pourrait ainsi être réglé au moyen du mécanisme de consultation décrit à l’article XXII, qui prévoyait une compensation commerciale pour couvrir les pertes subies, plutôt que par le biais d’un affrontement légaliste. Cette approche visait en substance à apaiser les tensions entourant les différends juridiques et favorisait une approche davantage axée sur la résolution des problèmes pour traiter les questions commerciales survenant entre la CEE et ses partenaires commerciaux dans le cadre du GATT. Cette solution cherchait donc à concilier la réticence de la CEE à accepter des compromis avec les préoccupations exprimées par d’autres parties contractantes, tout en garantissant l’intégrité du GATT13.
16En 1958, aucune décision n’a été adoptée quant à la conformité du traité de Rome avec le GATT à la suite de la proposition américaine. Cette absence de décision formelle a permis à l’accord conclu avec les colonies de continuer à être appliqué sans modification. Elle a pourtant aussi ouvert la voie aux futurs problèmes auxquels seraient confrontés le libre-échange, le GATT et la CEE elle-même. Les régimes préférentiels discriminatoires de la CEE, fondés sur les liens coloniaux, étaient contraires aux règles du GATT en matière d’accords commerciaux régionaux. Au cours des années qui ont suivi, la CEE et les pays associés ont ainsi dû déployer d’importants efforts diplomatiques pour convaincre les autres parties contractantes du GATT de tolérer ces régimes et d’accorder des dérogations. Mais tout cela a eu un coût : l’affaiblissement des principes fondamentaux du GATT, et l’apparition d’importantes controverses et de vifs débats dans le cadre du GATT à Genève. En novembre 1961, face aux critiques persistantes de la convention par les autres pays africains, le représentant du Sénégal au GATT a présenté une note au nom des pays associés soulignant que la convention ne détournait pas les flux commerciaux, mais qu’au contraire, les échanges entre la CEE et les pays en développement non associés étaient en hausse. Il a déclaré : « Je veux formuler mes observations en écartant de mon propos tout esprit critique, encore moins polémique, pour vous parler calmement, amicalement, afin de dissiper le malentendu – car je crois qu’il n’y a qu’un malentendu et je veux espérer que le dialogue qui s’instaure le dissipera
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. Pourtant, ce « malentendu »
a persisté et perduré tout au long des décennies suivantes. Des controverses et des débats similaires ont également eu lieu à Bruxelles entre les États membres de la CEE. Ces tensions ont persisté entre les pays qui préconisaient une approche régionale fondée sur les liens historiques et stratégiques développés avec les anciennes colonies européennes, notamment la France, et ceux qui prônaient une approche plus globale, visant principalement à diminuer la charge financière de la CEE à l’égard des anciennes colonies et à réduire la pauvreté, position défendue notamment par l’Allemagne et les Pays-Bas. Par ailleurs, la volonté des pays en développement d’être mis sur un pied d’égalité avec les pays associés à la CEE a revêtu une importance capitale dans leur appel à mettre en place le système généralisé de préférences, et a par la suite conduit à la prolifération des accords commerciaux préférentiels conclus avec la CEE. Cette imbrication complexe du passé colonial, des priorités économiques et des intérêts politiques a ainsi mis en lumière les multiples difficultés auxquelles la CEE a été confrontée alors qu’elle développait ses relations commerciales, tant au niveau régional que mondial, dans le cadre du GATT15.
Les conventions de Yaoundé
17Dans les années qui ont suivi l’entrée en vigueur du traité instituant la CEE, la plupart des territoires africains visés par la quatrième partie de ce traité ont déclaré leur indépendance. Les États membres de la CEE ont alors discuté de la nécessité de mettre au point de nouveaux instruments juridiques pour gérer leurs interactions avec le nombre croissant de « pays et territoires d’outre-mer » avec lesquels ils avaient des relations uniques en leur genre. Ils n’avaient toutefois pas tous la même approche. La France entendait préserver son influence économique et politique sur ses anciennes colonies et souhaitait formaliser les préférences commerciales existantes au moyen d’un nouvel accord. L’Allemagne et les Pays-Bas plaidaient en revanche pour l’extension de ces préférences à tous les pays en développement afin d’éviter la discrimination sélective entre ces pays16.
18En 1963, un accord sur l’aide et le commerce est trouvé avec la signature, entre 18 États africains (subsahariens et malgache) d’une part et la CEE d’autre part, de la convention de Yaoundé (Cameroun) marquant leur début, la convention initiale étant ensuite renouvelée pour la période de 1968 à 1975. Ces accords reprenaient les thèmes clés de la quatrième partie du traité instituant la CEE. La première convention de Yaoundé (1964-1969) avait pour objectif principal d’autoriser la libre circulation des importations de biens manufacturés depuis les 18 États associés vers la CEE sur la base des principes de réciprocité et de non-discrimination. Elle établissait par ailleurs des prix garantis pour les produits agricoles tropicaux et un libre accès au marché de la CEE. À l’insistance de l’Allemagne et des Pays-Bas, le tarif douanier sur les importations de produits tropicaux a été abaissé pour favoriser les pays en développement non associés. Cette mesure a toutefois été compensée par l’octroi immédiat d’un accès au marché de la CEE en franchise de douane pour les produits tropicaux originaires des États associés. Tous les autres produits, à l’exception des produits agricoles visés par la PAC, ont continué de bénéficier de la libéralisation alors en cours au sein de la CEE17. Les États associés, quant à eux, se sont engagés à réduire de manière importante leurs barrières commerciales. Ils ont continué à réduire les taxes et à augmenter les quotas sur les produits originaires de la CEE, en s’engageant à lever toutes les restrictions quantitatives dans un délai de quatre ans. Les restrictions commerciales pour des raisons de développement, c’est-à-dire les quotas et les droits de douane, étaient cependant autorisées dans des dispositions similaires à celles de la quatrième partie du traité instituant la CEE. Une différence notable entre la quatrième partie de ce traité et les conventions de Yaoundé était que celles-ci avaient renoncé à l’obligation de libéralisation du commerce entre les États associés. Il était prévu en revanche que ces pays puissent former des accords commerciaux régionaux compatibles avec les conventions de Yaoundé. Dans l’ensemble, les États associés ont bénéficié de divers niveaux de préférence non discriminatoires et de certaines dispositions qui les autorisaient à réintroduire des droits de douane ou des quotas afin notamment de consolider leur développement économique, de protéger les industries naissantes ou d’augmenter leurs recettes fiscales. Lors des négociations de renouvellement de la première convention de Yaoundé en 1968 et 1969, les gouvernements de l’Allemagne et des Pays-Bas ont exprimé leur inquiétude quant aux éventuelles répercussions négatives de la seconde convention sur le commerce des pays en développement non associés sans toutefois manifester l’intention de remettre en cause les aspects fondamentaux de l’accord18. Les objectifs de cette seconde convention sont ainsi restés compatibles avec ceux de la première et les changements majeurs entre ces deux textes étaient une augmentation du montant alloué au Fonds européen de développement (FED), s’élevant désormais à 900 millions de dollars, et l’introduction de la possibilité pour les pays en développement partenaires d’obtenir de la Banque européenne d’investissement (BEI) des crédits d’industrialisation de 100 millions de dollars19. Tout comme pour la première convention de Yaoundé, les gouvernements de l’Allemagne et des Pays-Bas ont, sans remettre en question la nature fondamentale de l’accord, exprimé des inquiétudes sur les effets que pourrait avoir la seconde convention sur le commerce des pays en développement non associés.
19Un élément notable présent à la fois dans la quatrième partie du traité de Rome et dans les conventions de Yaoundé était l’intégration du principe de réciprocité dans la libéralisation des échanges. La réciprocité est un principe fondamental du GATT et de l’OMC. Selon Bagwell et Staiger, la réciprocité implique des modifications mutuelles des politiques commerciales qui entrainent des changements dans le volume d’importations de chaque pays équivalent en valeur aux changements dans le volume de ses exportations. Clé de voûte des négociations commerciales internationales, ce principe trouve son origine dans la loi des États-Unis sur les accords commerciaux réciproques (Reciprocal Trade Agreements Act, RTAA) de 1934. Le fondement de ce principe est que les gouvernements qui participent à des négociations commerciales internationales soient incités à baisser leurs propres droits de douane pour obtenir des réductions réciproques de leurs partenaires commerciaux. De plus, des engagements réciproques en matière de libéralisation du commerce créent dans chaque pays une pression collective vers un commerce plus libre. La perspective d’un accès plus conséquent aux marchés étrangers incite par ailleurs les exportateurs locaux à réclamer une baisse des droits de douane et des barrières commerciales20. Toutefois, lors des négociations en vertu de la quatrième partie du traité instituant la CEE et les conventions de Yaoundé, les principaux arguments en faveur de la réciprocité étaient plus idéologiques que motivés par la logique économique mentionnée ci-dessus. L’un des arguments avancés était que seules des obligations mutuelles permettraient aux pays africains de négocier avec l’Europe sur un pied d’égalité. Dans ce contexte, la réciprocité était considérée comme un moyen d’équilibrer le rapport de force entre les pays africains et l’Europe, en particulier compte tenu des liens coloniaux historiques entre certains pays européens et certains territoires africains21. Ces obligations étaient jugées essentielles également pour que l’Afrique ne tombe pas sous l’influence d’une puissance économique non française22.
20Les conventions de Yaoundé ont, comme le traité de Rome en 1957, fait l’objet d’une procédure de notification auprès du GATT, obtenant d’ailleurs des résultats similaires. Lorsque la première convention a été négociée en 1962, il lui a été reproché d’être un instrument de néo-colonialisme23. Cette critique a été reprise par certains dirigeants africains importants, dont le président du Ghana Kwame Nkrumah et celui de la Guinée Sékou Touré, évoquant un projet « néo-colonial
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. La première convention de Yaoundé a été remise au GATT en 1964, et la seconde en 1969. La CEE et les États associés ont fait valoir que leurs accords satisfaisaient aux dispositions de l’article XXIV du GATT, alors que d’autres parties contractantes posaient des questions et émettaient des objections25. Un groupe de travail a été créé respectivement en 1964 pour la première convention et en 1969 pour la seconde, avec une représentation équilibrée des divers intérêts. Le groupe comprenait des délégués de la CEE, de plusieurs États associés africains (Madagascar, Cameroun, Tchad, Côte d’Ivoire), d’autres pays en développement (Pérou, Ghana, Nigeria, Inde et Indonésie) et d’autres économies avancées (États-Unis, Norvège, Australie, Royaume-Uni et Suisse26). Plusieurs objections juridiques ont émergé, concernant notamment la durée limitée de ces accords, la possibilité que les États associés augmentent leurs droits de douane pour des raisons de développement, et l’absence de plan clair pour l’élimination des barrières commerciales entre les parties. Certains membres du groupe de travail ont souligné que la convention de Yaoundé ne prévoyait pas explicitement l’établissement de zones de libre-échange permanentes et qu’il ne ressortait pas clairement du texte si ces zones étaient constituées pour une durée indéfinie. Il existait en outre des préoccupations sur les dispositions qui autorisaient chaque État associé à maintenir ou établir des droits de douane et taxes, d’effet équivalent à de tels droits qui répondent aux nécessités de son développement et aux besoins de son industrialisation ou qui ont pour but d’alimenter son budget. Les représentants des États-Unis se sont dits inquiets que ces dispositions puissent compromettre le multilatéralisme du GATT et nuire aux pays en développement non associés ; le Pérou, le Ghana, le Nigeria, l’Inde et l’Indonésie craignaient un préjudice potentiel pour les intérêts des pays en développement en matière d’exportation27. Ces complexités juridiques et procédurales ont fait ressortir combien il était complexe de faire converger les conventions de Yaoundé et les principes et règles du GATT. La seconde convention a été remise au GATT en 1969. L’administration américaine s’est abstenue de contester directement le régime préférentiel mis en place par la CEE (comme cela avait été le cas pour la quatrième partie du traité instituant la Communauté). Certes, l’administration Johnson a fait part à cette dernière de sa crainte qu’un tel régime préférentiel ébranle les intérêts des autres pays en développement et érode les principes de multilatéralisme du GATT, mais elle n’a pris aucune mesure susceptible de compromettre les objectifs stratégiques de la CEE28. Plutôt que de remettre en question la compatibilité des conventions de Yaoundé avec le GATT, les États-Unis, l’Inde, le Pakistan et des pays d’Amérique du Sud ont cherché à faire pression sur la CEE pour qu’elle diminue son tarif extérieur, et ainsi les préférences accordées aux États associés africains et malgaches, en particulier sur les produits de base comme le café, le cacao, les graines oléagineuses, le thé et d’autres produits importants pour leurs économies respectives29.
21Malgré le régime préférentiel instauré par les conventions de Yaoundé, le volume total des échanges commerciaux entre la CEE et les États associés n’a pas connu d’augmentation significative. Dans les faits, la part des États associés dans les importations totales de la CEE a même reculé de 5,5 % en 1961 à 3,2 % en 1971. De même, les exportations de la CEE vers les États associés ont décliné, passant de 5,5 % à 3,4 % durant la même période. Parallèlement, la part des pays africains non associés dans les importations de la CEE a augmenté, passant de 9,4 % à 10,3 %. Pour mesurer l’effet des conventions de Yaoundé, il convient de prendre en compte le doublement du volume absolu des échanges entre les partenaires. Les échanges entre la CEE et les États associés ont augmenté entre 1958 et 1969, passant de 933 millions de dollars à 1 817 millions de dollars. Ainsi, alors que la part relative des échanges avec les États associés a diminué dans le total des échanges de la CEE, le volume absolu des échanges entre ces partenaires a significativement augmenté avec le temps. Ces chiffres mettent en évidence une situation complexe : les préférences créées par ces conventions n’ont pas nécessairement entrainé une augmentation proportionnelle de la part de ces échanges, mais le volume total des échanges a cependant connu une hausse significative durant cette période. Les raisons de ce phénomène sont multiples et divers facteurs économiques, politiques et structurels ont influencé les relations commerciales entre la CEE et ses États et territoires associés30.
22Le traitement préférentiel accordé par la CEE à ses États associés a eu une diversité d’effets sur les pays n’en ayant pas bénéficié. Certains pays, comme la Tunisie, le Maroc et d’autres pays méditerranéens, ont opté pour un accord d’association avec la CEE en négociant des arrangements commerciaux similaires à ceux dont bénéficiaient les États associés. D’autres, comme le Mexique, le Brésil et l’Inde, ont décidé de contester la légalité des arrangements de la CEE dans le cadre du GATT pour pouvoir négocier une contrepartie de la CEE, ou bien ils ont cherché à modifier les règles régissant les accords commerciaux préférentiels en renforçant le principe de non-réciprocité, entrainant l’établissement du système généralisé de préférences. Les économies avancées pouvaient, elles, protéger leurs intérêts en ayant recours au processus multilatéral des cycles du GATT. Cela les a conduites à ouvrir des négociations pour abaisser les barrières commerciales et obtenir des conditions commerciales plus favorables au sein du système commercial multilatéral. Finalement, tous les efforts et toutes les négociations autour des politiques commerciales et de développement de la CEE ont eu un effet significatif sur l’architecture globale de ses accords commerciaux préférentiels, établissant un système hiérarchique de préférences dans lequel les pays étaient répartis entre trois catégories en fonction du niveau de traitement préférentiel dont ils bénéficiaient. Au sommet de la hiérarchie se trouvaient les pays et les régions, notamment les pays ACP, qui bénéficiaient du traitement le plus favorable grâce à des accords d’association ou d’autres arrangements de ce type avec la CEE. Au milieu se trouvaient les pays en développement qui allaient être inclus dans le système généralisé de préférences. À la base se trouvaient les pays qui ne bénéficiaient d’aucun traitement préférentiel de la part de la CEE, notamment les économies avancées. Ces pays devaient s’appuyer sur les règles de commerce multilatéral classiques et négocier au cas par cas, souvent dans le cadre du GATT. Dans l’ensemble, les accords commerciaux préférentiels de la CEE ont également eu d’importantes répercussions sur le système commercial multilatéral. Ils ont créé une mosaïque de préférences qui a affaibli le principe de non-discrimination et poussé d’autres pays à élaborer des régimes préférentiels31.
23Les modalités d’association figurant dans les conventions de Yaoundé ont rencontré des difficultés, en particulier au sein de la nouvelle Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). La CNUCED a été établie en réaction aux frustrations liées aux limitations perçues du système du GATT dans la prise en compte des préoccupations des pays en développement32. L’un des principaux reproches faits au GATT portait sur son principe de réciprocité des concessions. Les pays en développement soutenaient que le principe de réciprocité les pénalisait, car la demande des pays développés en produits de base venant de ceux-ci était inférieure à la demande de biens industriels produits par ces derniers. Les pays en développement n’avaient donc que peu à offrir dans les négociations commerciales et peinaient à obtenir des concessions significatives de la part des pays développés, ce qui, dans les faits, les excluait du processus de négociation33. C’est pourquoi les premiers ont, dans le cadre de la CNUCED, plaidé pour des concessions non réciproques. Si le principe de non-réciprocité était un enjeu central pour les pays en développement dans le cadre de la CNUCED, notamment concernant les produits industriels, il n’avait jusque-là reçu que peu d’attention au sein du GATT. Sous la pression de la CNUCED et dans le cadre des efforts déployés pour faire preuve de réceptivité à l’égard des pays en développement, les pays développés ont accepté en 1965 d’amender le GATT en y ajoutant une partie IV intitulée « Commerce et développement ». Cette partie incitait les pays développés à diminuer leur protectionnisme et à adhérer au principe de non-réciprocité dans les négociations commerciales. Les États-Unis en particulier ont alors changé de position sur les préférences commerciales pour les pays en développement. Ils ont considéré qu’une stratégie de préférences généralisées non réciproques, en particulier pour les biens industriels, était un bon moyen de contester le système de préférences spéciales accordé par la CEE à ses États associés. Les parties contractantes du GATT ont en conséquence adopté la décision de 1971 qui prévoyait pour les pays développés qui souhaitaient accorder des tarifs douaniers préférentiels aux pays en développement de déroger pour une période de dix ans à l’obligation d’appliquer le traitement de la nation la plus favorisée. Cette décision a par la suite été incluse en tant que référence dans la « clause d’habilitation » de 1979. Comme cela est expliqué dans la section suivante, ces évolutions ont exercé une influence non négligeable sur la stratégie de la CEE en matière de préférences, le principe de non-réciprocité ayant été inclus dans les nouveaux arrangements. La CEE a dû adapter ses politiques commerciales et de développement à l’évolution du commerce mondial telle que façonnée par la CNUCED ainsi qu’aux dynamiques changeantes des accords commerciaux préférentiels34.
Les conventions de Lomé et le principe de non-réciprocité
24Les conventions de Yaoundé concernaient principalement les anciennes colonies françaises en Afrique. La situation a connu une évolution majeure en 1973, lorsque le Royaume-Uni a adhéré à la CEE, ouvrant ainsi la voie à l’inclusion des anciennes colonies britanniques d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique dans un nouvel accord commercial préférentiel. Cet accord, connu sous le nom de première convention de Lomé, ou Lomé I, a été signé en 1975 à Lomé, capitale du Togo, et couvre la période de 1976 à 1980. Marquant le début d’une série d’accords, elle a été suivie par Lomé II (1980-1985), Lomé III (1985- 1990) et Lomé IV (1990-2000). La convention de Lomé a été largement plébiscitée en ce qu’elle constituait un tout nouveau modèle de partenariat pour le développement entre pays industrialisés et pays en développement. Elle se distinguait des précédents accords d’association par son large champ d’application géographique, par l’inclusion de nombreux domaines de partenariat autres que le commerce ainsi que par la création de mécanismes de stabilisation des recettes d’exportation, notamment le système STABEX et les protocoles relatifs aux produits de base35. Fondamentalement, la convention de Lomé a représenté une évolution significative vers un partenariat plus global entre les États membres de la CEE et leurs anciennes colonies, en allant au-delà des accords commerciaux traditionnels par l’ouverture à un plus large éventail de questions économiques et de développement36.
25Le principe de réciprocité dans les négociations commerciales a occupé une place centrale dans les débats autour des conventions de Lomé. Dans le cadre des conventions de Yaoundé, la pratique établie consistait, pour chaque partie aux négociations commerciales, à ouvrir son marché à l’autre partie. Les conventions de Lomé ont marqué une rupture avec ce principe en consacrant l’absence de réciprocité : la CEE s’engageait à ouvrir son marché aux produits originaires des pays ACP, mais ces derniers n’étaient pas tenus de faire de même pour les produits provenant de la CEE, et pouvaient donc continuer à fixer librement leurs droits de douane et leurs taxes sur ces produits sans satisfaire à une obligation de réciprocité. L’objectif de cette disposition était de doter les pays ACP de la flexibilité nécessaire pour protéger leurs marchés intérieurs, à une époque où leurs économies n’étaient pas encore prêtes à concurrencer les exportateurs européens sur un pied d’égalité. Ce régime commercial non réciproque permettait aux pays ACP d’accéder au marché européen à des conditions plus favorables que celles applicables aux pays non ACP. Même si la CEE conservait le droit de mettre en place des droits de douane et des quotas sur les produits originaires des États ACP relevant de la PAC et d’invoquer des clauses de garantie, les produits agricoles en provenance de ces États bénéficiaient d’un accès facilité par rapport à ceux des autres pays en développement37.
26Ce passage à des relations commerciales non réciproques résultait de pressions extérieures de la CNUCED ainsi que de négociations entre les États membres de la CEE. Au niveau mondial, la CNUCED avait élaboré des principes et des positions qui soulignaient l’importance de préférences commerciales non réciproques au profit des pays en développement. Ces principes se fondaient sur l’idée que la réciprocité dans les relations bilatérales était injuste et dépassée, en particulier dans le contexte des relations commerciales entre pays en développement et économies industrialisées. Les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique qui n’étaient pas partis aux conventions de Yaoundé ont fortement plaidé en faveur de préférences non réciproques lors des négociations des accords commerciaux préférentiels avec la CEE. Cette position incarnait le sentiment, largement partagé entre les pays en développement, qu’un traitement préférentiel leur était nécessaire pour surmonter les difficultés et les disparités économiques qu’impliquait la concurrence avec des économies plus avancées. L’influence des principes de la CNUCED et la position des pays ACP ont ainsi contribué à l’adoption de préférences commerciales non réciproques dans les conventions de Lomé. Par ailleurs, la France, soutenue initialement par la Belgique, l’Italie, le Luxembourg et la Commission, a activement plaidé en faveur de la conservation d’un régime commercial réciproque, en envisageant la création d’une zone de libre-échange38. Elle craignait principalement que l’adoption d’un régime d’accès au marché préférentiel non réciproque ne mette en péril, pour plusieurs raisons, ses relations avec ses anciennes colonies. Elle estimait que la non-réciprocité violerait les règles commerciales multilatérales du GATT et aurait exposé ainsi la CEE à des contentieux dans ce cadre. Elle considérait également que l’adoption d’un système commercial non réciproque affaiblirait le pouvoir de négociation des pays francophones en développement, alliés cruciaux lors des négociations de Lomé. En effet, contrairement aux pays du Commonwealth, les pays ACP francophones étaient déjà liés commercialement à la CEE dans le cadre d’un régime de réciprocité. Cet état de fait leur donnait ainsi un avantage au début des négociations. Le renoncement au critère de réciprocité pénalisait les pays ACP francophones de deux façons. Tout d’abord, parce qu’il impliquait une modification de leurs politiques commerciales avec la CEE, alors que les pays du Commonwealth pouvaient conserver leurs pratiques établies. Ensuite, parce que solliciter un accès non réciproque au marché revenait pour les États africains et malgaches associés à demander à la CEE des conditions favorables sans rien offrir en retour, et donc à passer du statut de parties offrantes, dans les négociations commerciales, à celui de demandeurs tributaires de la bonne volonté de la CEE pour leurs accords commerciaux préférentiels. Conscients de ces difficultés, ces États ont dans un premier temps plaidé, aux côtés de la France, en faveur d’un régime commercial réciproque39. Toutefois, pressés par les autres États d’Afrique de convenir d’une position commune, ils se sont rangés, lors de la conférence de Lagos (juillet 1973) précédant l’ouverture des négociations en bonne et due forme avec la CEE, aux côtés des autres États africains ayant vocation à rejoindre la nouvelle convention pour demander la fin des préférences réciproques40.
27À l’inverse, le Royaume-Uni, soutenu par l’Irlande et les Pays-Bas, défendait un régime commercial non réciproque. Sa relation avec le Commonwealth se caractérisait par une structure plus flexible. De son point de vue, les relations commerciales unilatérales et non réciproques offraient une plus grande souplesse en permettant de conclure des accords commerciaux sur mesure, en fonction de besoins et de préférences spécifiques, sans être soumis aux contraintes imposées par un accord de libre-échange. Ces États estimaient aussi que la non-réciprocité permettrait de créer des conditions de concurrence équitables entre les pays associés expérimentés, essentiellement les États francophones, et les nouveaux venus, à savoir les pays du Commonwealth. En effet, si les anciennes colonies françaises entretenaient déjà des relations commerciales réciproques avec la CEE dans le cadre des conventions de Yaoundé, les États du Commonwealth ayant vocation à rejoindre la nouvelle convention devaient ajuster leur accès au marché. L’adoption d’un régime commercial unilatéral et non réciproque mettait donc un terme aux avantages des pays en développement francophones et favorisait une plus grande équité entre les deux groupes. Au fur et à mesure de l’avancée des négociations, il est apparu clairement qu’il serait difficile de parvenir à un accord aligné sur les conventions de Yaoundé. Face à cette difficulté manifeste de conserver un régime commercial réciproque, le gouvernement français a renoncé à sa demande de réciprocité, et le principe de préférences commerciales non réciproques a été retenu dans la convention de Lomé : les exportations des pays ACP pourraient entrer dans la CEE en étant exemptées de droits de douanes ou d’autres prélèvements analogues, alors que les exportations de la CEE vers les pays ACP recevraient le traitement de la nation la plus favorisée. En outre, conformément aux demandes des pays associés, les conventions de Lomé prévoyaient des protocoles relatifs aux produits de base comme la viande bovine, le rhum, les bananes et le sucre, ainsi que des contingents tarifaires et des certificats d’importation41.
28En dépit du traitement relativement favorable dont bénéficiaient les pays ACP sur le marché de la CEE (puis de l’UE) par rapport à la plupart des autres partenaires commerciaux, la part de ces pays dans les importations et les exportations avec l’UE a progressivement baissé au fil du temps. En l’an 2000, la part des pays ACP dans les importations de l’UE s’élevait à 4 %, soit à peu près autant que celle de la Norvège, et représentait également 4 % des exportations de l’UE la même année. Il est intéressant de noter qu’une proportion non négligeable de l’ensemble des importations de l’UE depuis les pays ACP provenait des 7 mêmes pays, à savoir l’Afrique du Sud, le Nigeria, la Côte d’Ivoire, le Cameroun, l’Angola, Maurice et le Ghana. Dans le même temps, certains pays en développement de l’Asie du Sud-Est qui ne bénéficiaient pas de conditions préférentielles, comme Taïwan, la Thaïlande, Singapour ou la Corée du Sud, rejoints plus tard par la Chine et le Vietnam, réalisaient des performances remarquables sur le marché européen comparé au groupe ACP. La Commission européenne, reconnaissant que l’accord n’avait pas permis d’atteindre les objectifs, a déclaré que l’accès préférentiel n’avait « pas réussi à stimuler les économies locales et la croissance dans les pays ACP
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. Toutefois, on a tendance à exagérer l’importance des préférences commerciales garanties aux pays ACP. En moyenne, 50 à 60 % environ des exportations vers l’UE des pays ACP ne bénéficiaient pas d’un traitement préférentiel parce qu’ils étaient quoi qu’il arrive admis en franchise de douane ; en sus, 5 à 10 % de ces exportations relevaient du régime d’importation spécial de la PAC. En définitive, les exportations des pays ACP susceptibles de bénéficier d’un traitement préférentiel ne représentaient qu’entre 35 et 45 % environ. Il s’agissait principalement de boissons tropicales43. En outre, la marge de préférence dont bénéficiaient les États ACP a diminué au fur et à mesure que les droits de douane européens applicables à la nation la plus favorisée étaient réduits dans le cadre des négociations successives du GATT, affectant des produits comme le café, le cacao et les huiles végétales. Les efforts de libéralisation des échanges menés dans le cadre du GATT puis de l’OMC érodant progressivement ces avantages, les régimes commerciaux préférentiels ont commencé à s’affaiblir. En dépit de l’existence d’accords commerciaux préférentiels avec les pays ACP, la CEE (puis l’UE) a conservé avec constance son statut d’acteur commercial mondial, en étendant ses intérêts commerciaux bien au-delà des anciennes colonies de certains de ses États membres. À partir de 1958, en collaboration avec les États-Unis, la CEE a activement défendu la réduction des obstacles au commerce au niveau multilatéral. Ce ferme engagement en faveur du libre-échange, qui se fondait sur une nécessité économique, contrastait avec le traitement préférentiel accordé aux pays ACP, héritage des anciennes relations coloniales.
Les difficultés rencontrées à l’OMC et le changement de paradigme de l’accord de Cotonou
29Comme pour les conventions de Yaoundé, les conventions de Lomé ont été présentées aux parties contractantes au GATT pour examen de leur conformité avec les dispositions de cet accord. En dépit du fait que son réseau de systèmes de préférences discriminatoires contrevenait aux règles du GATT, la CEE est parvenue à convaincre les autres membres du GATT de tolérer très longtemps ces arrangements. Cependant, au début des années quatre-vingt-dix, l’examen de la convention de Lomé a poussé les États membres de la CEE à réévaluer puis à amender leur approche commerciale. Ce changement a conduit en 2000 à un accord d’un nouveau genre, l’accord de Cotonou. Dans sa présentation au GATT concernant Lomé IV en 1990, la CEE soutenait que cette convention était conforme à l’article XXIV du GATT, en affirmant qu’elle créait un espace de libre-échange. Un groupe de travail a alors été institué pour examiner la quatrième convention de Lomé « à la lumière des dispositions de l’Accord général applicables en l’espèce
44 »
. Dans ce contexte, le représentant de la CEE a souligné le caractère solide et multidimensionnel des liens ACP-CEE ainsi que l’importance de ce partenariat au niveau mondial. Il a soutenu qu’il serait difficile sur le plan politique de demander la stricte compatibilité de ce partenariat avec telle ou telle disposition du GATT, compte tenu du caractère unique de la relation entre les pays ACP et la CEE. Toutefois, le groupe de travail ne s’est pas rangé pas à cet avis, et de nombreux membres ont ouvertement remis en question la conformité de la convention de Lomé avec les obligations découlant du GATT45. Si la CEE était parvenue jusqu’alors à imposer ses vues dans le cadre du GATT, la situation devait désormais changer. Au cours de cette période, plusieurs pays en développement comme le Mexique, la Corée du Sud, la Malaisie, la Thaïlande, Singapour, l’Inde, le Brésil et la Chine sont apparus comme des économies dynamiques en croissance rapide. Comme le fait remarquer Baldwin, « l’essor des délocalisations nord-sud a remis en cause le bien-fondé de droits de douane élevés dans les pays en développement
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, incitant ces pays à les réduire. En parallèle, la priorité des économies avancées était désormais de réduire par la négociation les obstacles au commerce avec ces économies dynamiques. Ce changement de priorité a aussi touché l’UE, en particulier des pays comme l’Allemagne et le Royaume-Uni, qui, au sein du GATT, ont cessé de plaider en faveur d’un accès préférentiel aux anciennes colonies pour s’engager dans la négociation d’un meilleur accès au marché des économies émergentes47. En outre, l’intégration chaque fois plus poussée de l’économie mondiale, grâce aux progrès des technologies de l’information et des communications, le nombre croissant d’États adoptant des réformes économiques axées sur le marché et participant au commerce mondial ainsi que le démantèlement d’obstacles au commerce au niveau mondial ont conduit les économies avancées à créer une organisation internationale du commerce fondée sur des règles juridiquement contraignantes et prévisibles en remplacement du GATT48, l’OMC, qui s’est dotée de règles plus strictes concernant les accords préférentiels. Une évolution capitale s’est produite en 1994, lorsque le groupe spécial du GATT chargé d’examiner la question intitulée « CEE – régime d’importation applicable aux bananes »
(« Bananes II »
) a conclu dans son rapport que la convention de Lomé, en tant qu’accord établissant des préférences commerciales discriminatoires non réciproques, ne pouvait pas être considérée comme un accord commercial régional au sens de l’article XXIV. Le groupe spécial a en effet estimé que le principe de non-réciprocité dans les négociations commerciales figurant dans la partie IV du GATT ne s’appliquait pas à l’article XXIV. Le fonctionnement du GATT a permis à la CEE de bloquer le rapport, mais la question « Bananes II »
a montré que le régime préférentiel européen se heurtait à des difficultés croissantes. En octobre 1994, l’UE et certains pays ACP, parties contractantes au GATT, ont décidé de demander à pouvoir déroger à l’obligation de traitement de la nation la plus favorisée prévue à l’article premier du GATT dans le cadre du traitement préférentiel accordé aux produits des États ACP. Cette dérogation leur a été accordée, mais au prix d’âpres négociations. Les pays membres de l’UE ont alors pris conscience que le coût à payer pour obtenir de nouvelles dérogations, déjà très élevé, deviendrait prohibitif dans le cadre des règles plus strictes de l’OMC applicables à partir de 1995. Ces difficultés rencontrées au niveau du GATT puis de l’OMC ont accentué la pression sur l’UE et l’ont poussée à élaborer un nouvel accord commercial compatible avec les règles de l’OMC en remplacement de la convention de Lomé, ainsi qu’à réviser sa politique commerciale et de développement49.
30La dérogation au GATT obtenue à la suite du différend « Bananes II » devait expirer en décembre 2007. Ayant déterminé d’un commun accord que le coût d’obtention de nouvelles dérogations était devenu prohibitif, les États membres de l’UE ont reconnu la nécessité d’opérer une transition vers des accords commerciaux conformes aux règles de l’OMC. Pour s’y conformer, ces accords ont pris la forme d’accords de libre-échange englobant une part importante du commerce entre les parties. En 1996, la Commission européenne a publié un livre vert pour alimenter les discussions sur l’avenir des relations entre l’UE et les pays ACP à l’ère de l’« après Lomé ». La question clé au cœur de ces discussions était celle de la nature des relations commerciales, notamment dans le cadre des règles de l’OMC. Les arrangements préférentiels existants de l’UE à l’égard des pays ACP étaient considérés comme discriminatoires en vertu de la clause d’habilitation de l’OMC, et devaient donc faire l’objet de dérogations dans ce cadre. En conséquence, dès le début des négociations de l’« après Lomé », l’UE a clairement indiqué qu’elle n’était plus disposée à demander de nouvelles dérogations pour défendre son régime commercial avec les pays ACP. Elle ouvrait ainsi une nouvelle voie, cherchant à élaborer des arrangements compatibles avec les règles de l’OMC sous la forme d’accords de libre-échange réciproques avec ces États. Ce changement de paradigme fondamental a abouti à l’accord de Cotonou, qui s’est substitué aux conventions de Lomé.
31Fait à Cotonou (Bénin) en l’an 2000, cet accord a marqué le point culminant d’un important dispositif de coopération nord-sud en établissant un partenariat sur vingt ans entre l’UE et une coalition de 71 États ACP. Il a ouvert la voie à une série d’accords d’un nouveau genre, conçus pour englober des aspects multiples, couvrant les questions politiques, la coopération économique, les relations commerciales et l’aide au développement. En ce qui concerne le commerce, il convient de signaler l’introduction par l’accord de Cotonou du principe de réciprocité dans les concessions commerciales, applicable à partir de 2008.
32L’accord de Cotonou a défini les objectifs et les principes fondateurs de la nouvelle coopération économique et commerciale entre les pays ACP et l’UE, sans pour autant prévoir un régime commercial complet. Dans ce cadre, les pays ACP devaient ouvrir leurs marchés aux exportations de l’UE entre 2008 et 2020.
33Les négociations ont commencé en 2002, l’objectif étant que les nouveaux accords commerciaux entrent en vigueur avant l’expiration de la dérogation de l’OMC. La Commission européenne a pris la tête des efforts de négociation, en dialoguant avec six groupes régionaux plutôt qu’avec chaque pays ACP individuellement : Afrique occidentale, Afrique centrale, Afrique orientale et australe, Communauté de développement de l’Afrique australe, Caraïbes et Pacifique. Les relations commerciales envisagées avec les pays ACP reposeraient sur des accords de libre-échange appelés accords de partenariat économique (APE). Ces APE étaient conçus pour inclure, dans une perspective globale, un large éventail de domaines, outre le commerce des marchandises et des produits agricoles des accords traditionnels. Ils ne portaient pas seulement sur les droits de douane, mais aussi sur toute une gamme d’obstacles non tarifaires et techniques. Les débats couvraient de nombreux domaines, des politiques de concurrence et de la sauvegarde des droits de propriété intellectuelle aux mesures sanitaires et phytosanitaires, en passant notamment par des questions de normalisation et de certification, de normes du travail et du commerce, de liens entre commerce et environnement, de sécurité alimentaire et de marchés publics50.
34Toutefois, à la date prévue, seuls les États du forum des Caraïbes furent en mesure de signer un APE couvrant tous les domaines. En effet, certains pays ACP d’Afrique et du Pacifique avaient adopté des positions divergentes en se fondant sur leurs intérêts spécifiques concernant la préservation de leurs préférences sur les marchés de l’UE. Ainsi, certains pays, comme le Nigeria, ont décidé de ne pas conclure d’APE et ont choisi d’exporter dans le cadre du système généralisé de préférences. En outre, les pays les moins avancés n’avaient pas besoin d’APE puisqu’ils bénéficiaient déjà d’exemptions de droits de douane en vertu de l’initiative « Tout sauf les armes ». S’ajoute à cela le fait que certains États ACP ont conclu des APE intermédiaires, en introduisant un régime commercial simplifié qui ne concernait que les marchandises tout en s’engageant en parallèle dans la négociation d’un APE plus général recouvrant un large éventail de domaines. En conséquence, l’UE a entrepris de réviser largement son régime préférentiel et de réévaluer en profondeur ses objectifs de coopération au développement, en mettant désormais l’accent sur la réduction de la pauvreté. Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne de 2009, communément appelé « traité de Lisbonne », témoigne de ce changement, puisque ce traité précise explicitement que l’objectif principal de la politique de l’UE doit être « la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté »
(article 208, paragraphe 151).
35En somme, comme l’observe Bartels, c’est un mélange de volonté politique interne et de contrôle juridique externe qui a entrainé « une véritable transformation de la politique de l’UE en matière de commerce et de développement, d’une politique héritée de l’histoire à une politique fondée sur des principes
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.
36De la fin des années cinquante aux années quatre-vingt-dix, la politique commerciale de la CEE, puis celle de l’UE, à l’égard de l’Afrique avait pour principal objectif de préserver les liens économiques et politiques établis entre les puissances coloniales historiques et leurs anciennes colonies. Les années soixante-dix ont vu émerger une politique commerciale plus homogène pour les autres pays en développement, avec la création du système généralisé de préférences. Toutefois, cette politique subsidiaire se heurtait à des vents contraires dans le cadre de la CNUCED et demeurait subordonnée à la nécessité de ne pas compromettre la relation principale avec les pays associés.
37Au fil des années, plusieurs mécanismes économiques ont été employés pour atteindre l’objectif essentiel consistant à préserver les liens avec les anciennes colonies. Dans un premier temps, la quatrième partie du traité de Rome et les conventions de Yaoundé ont témoigné de l’engagement existant en faveur de politiques économiques libérales. Par la suite, les conventions de Lomé ont abandonné ce cadre en renonçant à la réciprocité et en introduisant des mécanismes de stabilisation des prix des exportations des produits de base, mais tous ces arrangements avaient le même objectif politique, à savoir préserver la relation historique qui existait avec les anciennes colonies.
38Avec l’acceptation progressive du principe de non-discrimination dans le commerce avec les pays en développement, l’accroissement de la capacité à imposer ce principe à l’OMC et le déclin du soutien intracommunautaire à la relation privilégiée avec les anciennes colonies, l’équité entre les pays en développement est devenue l’objectif global de la politique commerciale et de développement de l’UE. Après la fin de la guerre froide, les priorités géographiques de l’UE se sont rapidement transformées au cours des années quatre-vingt-dix pour tenir compte de l’évolution du rôle des différents pays en développement sur la scène commerciale internationale. Ces changements se sont traduits par un ajustement de la politique de coopération au développement de l’UE, faisant de la réduction et de l’éradication de la pauvreté une priorité essentielle.
Notes de bas de page
1Pour en savoir plus sur les négociations qui ont abouti à la signature du traité de Rome, E. Serra (dir.), Il Rilancio dell’Europa e i trattati di Roma. Pour en savoir plus sur l’intégration des colonies dans le traité, G. Migani, La France et l’Afrique sub-saharienne, 1957-1963. Histoire d’une décolonisation entre idéaux eurafricains et politique de puissance et V. Dimier, The Invention of a European Development Aid Bureaucracy: Recycling Empire.
2L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union », p. 725-756.
3Ibid.
4J. H. Mathis, Regional Trade agreements in the GATT/WTO. Article XXIV and the Internal Trade Requirement, p. 2 ; R. H. Snape, « History and Economics in GATT’s Article XXIV », p. 273-291.
5OMC, documents du GATT, URL : [https://docs.wto.org/gattdocs/q/l.htm] ; W.12/21, « PARTIES CONTRACTANTES – douzième session – commission du traité de Rome (sous-commissions créées le 7 novembre 1957) – sous-commission A – Plan et programme, tarifs douaniers », 9 novembre 1957.
6Cette reconstitution de l’étude de la conformité du traité de Rome aux règles du GATT s’appuie sur les travaux de K. Kock, International Trade Policy and the GATT 1947-1967, p. 122-131.
7Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, Documents diplomatiques français, série depuis 1954, sous la direction de Maurice Vaïsse, DDF 1957, document 321, M. André Philip, président de la délégation française au GATT, à M. Pineau, ministre des Affaires étrangères, 8 novembre 1957.
8Documents du GATT, Spec/198/57, « PARTIES CONTRACTANTES – douzième session – commission du traité de Rome – sous-commission D (Territoires associés) – Projet de rapport », 26 novembre 1957.
9Documents du GATT, W.12/48, « PARTIES CONTRACTANTES – douzième session – commission du traité de Rome – sous-commission D – Dispositions du traité de Rome relatives à l’association des territoires d’outre-mer – Note de la délégation de la Fédération de la Rhodésie et du Nyassaland », 28 novembre 1957.
10Les pays d’Amérique du Sud se sont montrés plus souples sur cette question ; documents du GATT, W.12/41, « PARTIES CONTRACTANTES – douzième session – commission du traité de Rome – sous-commission D – Association des pays et territoires d’outre-mer – Exposé de la délégation de la République dominicaine », 26 novembre 1957.
11Documents du GATT, L/728/Rev.1, « CONTRACTING PARTIES – Twelfth Session – Supplementary Memorandum concerning the Treaty Establishing the European Economic Community », 23 novembre 1957.
12DDF 1957, document 321, M. André Philip, président de la délégation française au GATT, à M. Pineau, ministre des Affaires étrangères, 8 novembre 1957 ; Documents du GATT, W.12/29, « PARTIES CONTRACTANTES – douzième session – commission du traité de Rome – sous-commission B – Déclaration du représentant des États-Unis », 18 novembre 1957.
13K. Kock, International Trade Policy and the GATT 1947-1967 et L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
14Documents du GATT, L/1645, « Déclaration faite par le représentant du Sénégal le 17 novembre 1961 », 24 novembre 1961.
15R. Pomfret, The Economics of Regional Trading Arrangements, p. 108.
16L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ». Sur la stratégie française, G. Migani, La France et l’Afrique sub-saharienne, 1957-1963. Histoire d’une décolonisation entre idéaux eurafricains et politique de puissance.
17L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
18DDF 1968, vol. 2, document 42, note de la direction des Affaires économiques et financières « Renouvellement de la convention de Yaoundé », 20 juillet 1968 et DDF 1969, vol. 1, document 383, télégramme 584-589, Marc Boegner, représentant français au Coreper, à Michel Debré, ministre français des Affaires étrangères, 30 mai 1969.
19A. El-Agraa, « The EU and the developing world », p. 401-421.
20K. Bagwell et R. W. Staiger, The Economics of the World Trading System, p. 23-24.
21I. W. Zartman, The Politics of Trade Negotiations Between Africa and the European Economic Community: The Weak Confronts the Strong.
22L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union » ; G. Bossuat (dir.), La France, l’Europe et l’aide au développement. Des traités de Rome à nos jours, et F. Turpin, De Gaulle, Pompidou et l’Afrique (1958-1974). Décoloniser et coopérer.
23DDF 1962, vol. 2, document 157, conversation entre Maurice Couve de Murville, ministre français des Affaires étrangères, et Roland de Margerie, ambassadeur de France à Bonn, 16 novembre 1962.
24M. Paterson et K. Virk, « The African, Caribbean and Pacific (ACP) Group and the European Union (EU) ».
25Documents du GATT, L/2204 « Association des États africains et malgache », 31 mars 1964 et GATT L/3425 « Convention d’association entre la Communauté économique européenne et les États africains et malgache associés », 12 août 1970.
26Documents du GATT, L/2407 « Groupe de travail de l’association CEE/États africains et malgache et territoires non européens », 23 mars 1965.
27Documents du GATT, Spec (65) 55 « Projet de rapport sur l’association CEE/États africains et malgache », 21 mai 1965, L/2441, « Rapport du groupe de travail de l’association CEE / États africains et malgache et les territoires non européens », 3 juin 1965 et GATT/AIR/783 « Groupe de travail de l’accord d’association CEE/États africains et malgache », 4 février 1970.
28DDF 1967, vol. 1, document 245, note de Maurice Couve de Murville, ministre français des Affaires étrangères, à Jean-Marc Boegner, représentant français au Coreper, 3 juin 1967.
29DDF 1973, vol. 1, note 11/CE de la direction des Affaires économiques et financières « Renouvellement de la convention de Yaoundé », 17 janvier 1973.
30A. El-Agraa, « The EU and the developing world », p. 401-421.
31Ibid.
32DDF 1966, vol. 1, document 160, note 37/CE de la direction des Affaires économiques et financières, « Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement », 9 mars 1966.
33Pour une reconstruction de l’approche de la réciprocité des pays en développement, A. Narlikar, « Fairness in International Trade Negotiations: Developing Countries in the GATT and WTO », p. 1005-1029 et F. McKenzie, « Free Trade and Freedom to Trade: The Development Challenge to GATT, 1947-1968 », p. 150-170.
34L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
35L. Drieghe et J. Orbie, « Revolution in Times of Eurosclerosis: The Case of the First Lomé Convention », p. 167-181.
36Sur la convention de Lomé, J. Ravenhill, Collective Clientelism, the Lomé Conventions and North South Relations, O. Elgström, « Lomé and Post-Lomé: Asymmetric Negotiations and the Impact of Norms », p. 175-195 et W. Brown, The European Union and Africa: The Restructuring of North South Relations.
37L. Drieghe et J. Orbie, « Revolution in Times of Eurosclerosis: The Case of the First Lomé Convention ».
38G. Migani, « Lomé and the North-South relations (1975-1984): from the “New International Economic Order” to a New Conditionality », p. 128-130.
39L. Drieghe et J. Orbie, « Revolution in Times of Eurosclerosis: The Case of the First Lomé Convention » et L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
40G. Migani, « Lomé and the North-South relations (1975-1984): from the “New International Economic Order” to a New Conditionality », p. 126.
41Ibid. et G. Migani, « Lomé and the North-South relations (1975-1984): from the “New International Economic Order” to a New Conditionality ».
42A. El-Agraa, « The EU and the developing world ».
43Ibid.
44GATT, Spec (93) 53, « Projet – Rapport du groupe de travail de la quatrième convention ACPCEE de Lomé », 21 octobre 1993.
45Ibid.
46R. Baldwin, The Great Convergence. Information Technology and the New Globalization, p. 102.
47Ibid., p. 100-104.
48Sur la création de l’OMC, L. Coppolaro, « Globalising GATT. The EC/EU and the Trade Regime in the 1980s-1990s », p. 335-352.
49L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
50A. El-Agraa, « The EU and the developing world », p. 401-421.
51A. El-Agraa, « The EU and the developing world », p. 401-421.
52L. Bartels, « The Trade and Development Policy of the European Union ».
Auteur
-
Lucia Coppolaro
Lucia Coppolaro est professeure associée en histoire des relations internationales à l’université de Padoue. Ses recherches portent sur l’histoire des organisations économiques internationales et du commerce international. Elle a publié de nombreux travaux sur l’Union européenne, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (The Making of a World Trading Power. The European Economic Community (EEC) in the GATT Kennedy Round Negotiations (1963-1967), Routledge, 2016) et la Banque européenne d’investissement. On lui doit des articles publiés dans The International History Review, Journal of European Integration History et Contemporary European History.
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