Introduction
Un espoir de gouvernance mondiale
p. 5-12
Texte intégral
1À écouter ce qui se disait lors de la création de l’Organisation des Nations unies au printemps 1945 à San Francisco1, on pouvait avoir le sentiment de se trouver dans la fable Les Animaux malades de la peste : rares sont les délégués qui portent des avis positifs sur la Société des Nations. Sans surprise, le ministre soviétique des Affaires étrangères voit dans cette organisation « l’instrument des forces réactionnaires et des puissances privilégiées ». Le délégué du Luxembourg estime que l’échec de la SDN est dû au fait qu’elle n’a pas su réaliser le principe de l’universalité et que, démunie de toute épée, elle était impuissante : « le juge sans gendarme n’est qu’un pauvre rêveur ». Les délégués des États victimes de la guerre, comme le Tchèque, montrent que « la défaillance de la SDN a mené à une guerre générale ». Tout cela n’est pas faux. Mais d’autres délégués comme le Grec mettent en cause le refus des États de prendre leurs responsabilités. Et le Premier ministre de Nouvelle-Zélande fait même l’éloge de la SDN : « elle a échoué parce que le souci de l’opportunité a remplacé celui de la moralité ».
Aristide Briand, Louis Loucheur et Joseph Paul-Boncour dans une embarcation sur le Lac Leman, à Genève, après l’assemblée générale de la Société des Nations, le 1er septembre 1924

PAAP, Collection Aristide Briand, A001423
Direction des Archives
2Qu’en est-il exactement ?
3Le 7 septembre 1929, lors de la pose de la première pierre du Palais des Nations dans le magnifique parc de l’Ariana à Genève, la SDN semble avoir atteint son point d’équilibre. Le monde est alors en paix. L’esprit de Genève attire au bord du lac Léman une foule cosmopolite de snobs et de mystiques, mais aussi d’experts et de responsables politiques2.
4Or, l’évolution des années trente bouscule cet équilibre. La grande crise économique secoue les structures du capitalisme et de la démocratie libérale. L’Europe de Versailles est en crise : c’est la faillite de la paix. Non seulement la SDN se révèle incapable d’y faire face, mais elle est entraînée dans le naufrage général. Son action a-t-elle été pour autant inutile sur le plan de la coopération internationale ?
5Si l’on se réfère aux ambitions du Pacte de la SDN et du 14e point de la déclaration du président Wilson3, son échec est indéniable dans les années trente. Cette institution était destinée à maintenir l’intégrité territoriale de ses membres (article 10), à garantir la paix du monde (article 11), à substituer le droit à la force (article 14). L’article 16 organise la sécurité collective au terme de laquelle l’atteinte à la sécurité d’un des membres doit entraîner l’intervention de tous. Pour faire appliquer ses décisions, la SDN dispose de sanctions économiques et financières. Or la SDN, qui avait survécu au refus des États-Unis d’en faire partie, résolu des crises graves, fait entrer l’Allemagne (1926) puis l’URSS (1934), se révèle incapable d’imposer le désarmement, impuissante à faire échec aux agresseurs et passive devant l’aggravation de la situation internationale.
6Parmi tous les espoirs que soulevaient la création et l’existence de la SDN, le plus grand était sans aucun doute celui de réduire le fardeau des armements nationaux, et de mettre fin à la course aux armements jugée responsable du déclenchement de la Grande Guerre. À tort ou à raison, la réduction des armements était considérée non seulement comme le test du succès de la SDN, mais aussi comme l’objet même de son existence. Or c’est l’échec. Il y a bien un désarmement réalisé dans les années vingt pour des raisons financières et un désarmement naval, en dehors du cadre de la SDN. Mais la grande conférence du désarmement, convoquée trop tard (février 1932) et sous de mauvais auspices, se transforme en une confrontation franco-allemande au moment où Hitler accède au pouvoir et aboutit au réarmement allemand commencé clandestinement auparavant. En octobre 1933, l’Allemagne quitte la conférence et la SDN. L’échec du désarmement a porté un coup fatal à l’institution genevoise4.
7Au second test auquel elle est confrontée, la SDN réagit de manière inefficace : l’agression japonaise en Mandchourie en septembre 1931, c’est-à-dire l’affrontement entre deux États membres, la Chine et le Japon qui – facile vainqueur – crée un État fantoche, le Mandchoukouo. Le rapport de la Commission internationale d’enquête qui préconise de rendre la Mandchourie autonome dans le cadre de l’État chinois est repris à son compte le 24 février 1933 par la SDN qui recommande aux États membres de ne pas reconnaître le Mandchoukouo. La réaction du Japon ne se fait pas attendre : il décide de se retirer de la SDN. Ainsi l’organisme de Genève a-t-il échoué à assurer l’intégrité territoriale d’un de ses membres.
8Privée d’une force armée telle que l’avait suggéré Léon Bourgeois5, la SDN ne peut jouer un rôle décisif dans le maintien de la paix6. Mais son action n’est pas inexistante, par exemple dans des règlements territoriaux entre la Finlande et la Suède, ou entre la Grèce et la Bulgarie. Elle réussit à résoudre un conflit frontalier entre la Bolivie et le Pérou. L’URSS y adhère à son tour en septembre 1934, et le problème sarrois est réglé en 1935.
9Mais la paralysie de la SDN est illustrée par son impuissance face aux menaces italiennes sur l’Éthiopie. Dès le 3 janvier 1935, le Négus fait appel à l’organisme de Genève pour lui demander de sauvegarder la paix dans la région. De janvier à septembre 1935, le Conseil ajourne l’examen du différend en renvoyant les parties en cause à la procédure d’arbitrage. Quand celui-ci est rendu, en septembre, il ne satisfait pas Mussolini qui ouvre aussitôt les hostilités le 3 octobre 1935. Pour une fois, le Conseil réagit rapidement : le 6 octobre, il constate l’infraction et l’Assemblée, en vertu de l’article 16, décrète les sanctions : embargo sur les armes à destination de l’Italie, interdiction de tous prêts et crédits bancaires au gouvernement et citoyens italiens, prohibition de toutes les importations italiennes. La sécurité collective, même limitée aux sanctions économiques, va-t-elle réussir à mettre en échec l’agresseur ? Ce serait le triomphe de la SDN. Les sanctions sont appliquées, mais le pétrole est exclu des produits prohibés, le canal de Suez n’est pas fermé et l’armée éthiopienne mal équipée n’est pas secourue. Le 5 mai 1936, l’armée italienne entre à Addis-Abeba, et l’Éthiopie annexée à la couronne italienne. L’échec des sanctions symbolise l’impuissance de la SDN, incapable d’assurer la sécurité des petits États.
10Rejetée par les dictatures, trahie par les démocraties, la SDN est paralysée. Elle ne réagit ni à l’annexion de l’Autriche en mars 1938, ni au lâchage de la Tchécoslovaquie, six mois plus tard, à Munich. Au moment où elle s’installe dans le somptueux Palais des Nations, la SDN est désertée par ses membres. Et la Seconde Guerre mondiale qui éclate quelques mois plus tard consacre la mort de l’organisme de Genève.
11Mais peut-on parler de l’échec de la SDN ? Après tout, les responsabilités sont d’abord celles de ses membres, États souverains qui recherchaient avant tout leur intérêt national. Certes, elle a été la victime des puissances totalitaires et de leurs agressions répétées, mais les démocraties ont souvent considéré la SDN comme un instrument, parmi d’autres, de leur politique extérieure. Au cours des années trente, ces États reviennent aux pratiques de la diplomatie secrète et du concert des grandes puissances. Dès lors qu’ils se résignent à l’appeasement, comment la SDN aurait-elle pu choisir une autre voie que le renoncement ? Face à l’agression italienne en Éthiopie, la France et le Royaume-Uni temporisent et élaborent en dehors de la SDN une solution satisfaisante pour l’Italie qu’elles veulent se ménager comme alliée face à l’Allemagne hitlérienne. Le plan secret Hoare-Laval donne satisfaction aux revendications italiennes par une partition de l’Éthiopie qui accorderait deux provinces à Mussolini, ce qui fait de ce pays une chasse gardée italienne. Cette duplicité montre à quel point la politique des puissances membres était conditionnée par leur intérêt national.
12On ne peut donc imputer à la SDN tout ce qui lui est reproché. En revanche, elle s’est pleinement affirmée dans le domaine de la collaboration fonctionnelle. En réalité, la SDN a joué un rôle pionnier et important en matière d’organisation internationale dans de multiples domaines :
Aux termes de l’article 22 du Pacte, la SDN a été d’abord chargée de gérer au mieux les territoires coloniaux détenus en 1914 par l’Allemagne ou par la Turquie, confiés à la suite des traités de paix par le système des mandats à des puissances victorieuses (Royaume-Uni, France, Belgique, Japon, Australie, Nouvelle-Zélande, Afrique du sud) tout en gardant un œil sur ces pays. Par ce rôle très original, la SDN prépare la décolonisation.
Son rôle économique et financier n’est pas moins important7. L’organisation économique et financière de la SDN a abordé presque toutes les questions qui se sont posées dans ce domaine par le biais de comités d’experts, de grandes conférences internationales en faveur des pays dont les finances avaient été désorganisées par la Grande Guerre. C’est le cas de l’économie autrichienne dévastée par les conséquences du conflit. La conférence financière de Bruxelles (septembre-octobre 1920) institue un comité sous l’égide duquel est entreprise la restauration financière de l’Autriche : par le biais de la stabilisation et d’une réforme fiscale, en 1926, la monnaie autrichienne est rétablie. L’opération la plus importante a lieu en Chine à partir de 1931, où tous les organes techniques de la SDN sont présents pour apporter une aide massive.
C’est à l’initiative du président Wilson que la protection des minorités devient une mission essentielle de la SDN, rendue indispensable par les bouleversements territoriaux subis par l’Europe centrale. La conférence de la Paix organise la défense des droits de l’homme en particulier là où ils risquaient d’être le plus menacés. Les plaintes ou « pétitions » adressées à Genève étaient examinées par le Conseil de la SDN chargé de suivre l’affaire jusqu’à son règlement. Les États acceptèrent mal cette immixtion. Ainsi le problème de la Haute-Silésie peuplée d’Allemands (1/3) et de Polonais (2/3) ne peut être résolu que par un plébiscite et un partage régi par une convention élaborée sous l’égide de la SDN en 1922, qui doit s’efforcer, par exemple, de trouver une solution à la scolarisation d’enfants polonais dans des écoles allemandes. Passées les années vingt, le système de contrôle par le Conseil ne résista pas au surgissement des dictatures.
Le rôle humanitaire au profit des faibles, des enfants, des femmes8, est important même si, de la fin du xixe siècle à 1914, différentes initiatives entreprennent le traitement, sur le plan international, des questions sociales. Après la Grande Guerre, la constitution d’un droit international en matière sociale est confiée à la SDN. La lutte contre la traite des femmes – expression préférée dès lors à la « traite des Blanches » – est un exemple parmi d’autres ; la lutte contre la drogue, le respect des droits des minorités, la législation sur le travail sont aussi l’objet de négociations. Sous l’influence de plusieurs délégations nationales, la lutte contre la traite des femmes s’étend à une tentative d’abolition de la prostitution. Fondées sur des enquêtes, les négociations menées au cours de plusieurs conférences et au sein de la Commission des questions sociales sont le champ d’affrontement de différentes cultures nationales – « comment protéger les femmes sans réprimer la prostitution ? » mais aboutissent néanmoins à l’adoption de conventions internationales.
Sous l’égide de l’Organisation de coopération intellectuelle (OCI), qui a fonctionné de 1922 à 1946, l’Institut international de coopération intellectuelle (IICI) a été un véritable laboratoire de la coopération culturelle en vue de favoriser la diffusion d’une conscience universelle et pacifique et est l’ancêtre de l’UNESCO9. Malgré les rivalités étatiques et personnelles qui n’épargnent pas cette institution intellectuelle, cette organisation a réussi à lancer de fructueuses collaborations scientifiques (par exemple la création d’un office international de renseignements universitaires), dans les années vingt, car par la suite le pessimisme ambiant a fait capoter les initiatives suivantes.
13Puisque ce volume est consacré à l’inventaire des archives françaises relatives à la SDN, il convient de rappeler que la France y a joué un rôle prépondérant. Après tout, Léon Bourgeois a inventé le concept dans un ouvrage publié dès 1907110. Le plan français mis au point par la commission interministérielle d’études pour la SDN (mise en place dès 1916) aboutit à un projet ambitieux, comportant des dispositions militaires. Mais la conception d’un organisme doté d’un bras armé n’est pas retenue par Clemenceau11. Par suite du rejet américain, la SDN se trouve sous domination franco-britannique. Et la France est bien l’un des deux « Grands » de la Société des Nations12. Avec de dynamiques associations entraînant en particulier le milieu universitaire, la France et le Royaume-Uni ont été les principaux piliers de l’organisation, tout au long de son existence13. Les hommes politiques français ont été particulièrement nombreux et présents à Genève : dans les années 1920, Aristide Briand et Édouard Herriot, dans les années trente, Henry de Jouvenel et Joseph Paul-Boncour14. Albert Thomas règne sur le Bureau international du Travail et Henri Bonnet sur l’Institut de coopération intellectuelle.
14Plusieurs fonctionnaires français ont joué un rôle important : c’est le cas de Jean Monnet secrétaire général adjoint (aux côtés du Britannique sir Eric Drummond) auquel a succédé en 1923 Joseph Avenol15, d’abord secrétaire général adjoint (à partir de 1923), devenu secrétaire général à partir de 1933. Sans oublier Albert Cohen qui dans Belle du Seigneur décrit avec malice les turpitudes des fonctionnaires genevois toujours prêts à se sortir d’un mauvais pas en proposant « la constitution d’un groupe de travail qui explorerait la situation et présenterait à une commission ad hoc, à constituer ultérieurement et composée des délégués des gouvernements, un avant-projet spécifique de propositions concrètes constituant les grandes lignes d’un programme à long terme... ».
15La France a alors expérimenté un service dédié à suivre de Paris les activités de la SDN : il ne s’agissait pas d’une représentation permanente, mais du Service français de la SDN, qui a remarquablement travaillé, et dont le diplomate le plus célèbre a été René Massigli16.
16Et cependant la SDN est mal aimée, peut-être parce qu’elle a été trop aimée. Déjà à l’époque, on critiquait un super-État aux dépenses excessives, dirigé par des fonctionnaires irresponsables et trop payés, convaincus de leur capacité à diriger la planète. Les reproches faits à la SDN lors de la création de l’ONU n’étaient pas nouveaux. Mais n’avait-on pas trop investi dans la SDN ? Ne l’avait-on pas trop aimée ?17 À la mesure du choc de la Grande Guerre, l’espoir de paix que représentait la SDN a tout de suite suscité un enthousiasme parfois délirant, conjugué sur tous les modes de l’expression. Les archives de la SDN recèlent des centaines de plans de paix, de projets de drapeaux pour incarner l’organisme de Genève, et des hymnes bien sûr, souvent sur le ton de l’Hymne à la Joie, mais aussi de la Marseillaise, « customisée » pour les besoins de la cause. Ce qui pose des problèmes linguistiques, car dans quelle langue chanter la SDN ? Les adeptes de l’esperanto et du volapuk y voient une occasion de percer, mais pourquoi pas le latin ? Certains moments de la SDN sont propices à l’éclosion de ces utopies, comme la réunion de la Conférence du désarmement. C’est autour du président de la conférence, Arthur Henderson, que vont se cristalliser les aspirations millénaristes. Dans sa correspondance, il reçoit les idées les plus fantaisistes : de ce correspondant anglais qui préconise le désarmement général, le Royaume-Uni restant seul complètement armé de façon à empêcher toute agression et chargé de faire respecter la paix, à cet habitant de Marseille qui préconise la constitution en Suisse d’une force aéronautique chargée de maintenir l’ordre mondial, en passant par le militant pacifiste qui propose « d’intoxiquer l’humanité du bacille de la paix » par la projection répétée de films gratuits contre la guerre. Ce que ces « lettres de fous » révèlent est tout simplement l’atmosphère millénariste qui entoure la SDN.
17Dans un survol du xxe siècle, l’échec de la SDN apparaît patent en raison de la Seconde Guerre mondiale. Néanmoins cette organisation a représenté le premier véritable effort d’organisation du système international, et par la même occasion « a jeté les bases de la fonction publique internationale » et développé l’assistance technique18. Embrassant toutes sortes de questions, elle a constitué une véritable préfiguration de l’ONU : c’est dire son importance historique indéniable. Parmi les délégués réunis à San Francisco, à l’encontre des propos hostiles ou négatifs, la vision la plus large est exprimée par un vétéran de la SDN, Jan Christian Smuts, qui déclare que la SDN était un noble effort : « le pacte n’était qu’une étape. Cette nouvelle charte des Nations unies ne sera peut-être elle aussi qu’une autre étape ».
Notes de bas de page
1 Cf. Georg Kreis, « Réflexions et jugements sur la SDN », Relations internationales, n° 39, automne 1984, p. 373-387.
2 Nations unies, The League of Nations in retrospect, New York, Walter de Gruyter, 1983 ; Ruth Henig (ed.), The League of Nations, New York, Harper and Row, 1973 ; Pierre Gerbet, Yves-Marie Ghebali, Marie-Renée Mouton, Les Palais de la Paix, Éditions Richelieu, Paris, 1973 ; Michel Marbeau, La SDN, vers un monde multilatéral ?, Tours, Presses universitaires François Rabelais, 2017.
3 « Une association générale des nations doit être constituée sous des alliances spécifiques ayant pour objet d’offrir des garanties mutuelles d’indépendance politique et d’intégrité territoriale aux petits comme aux grands États. »
4 Cf. Maurice Vaïsse, Sécurité d’abord, la France et le problème du désarmement entre les deux guerres, Paris, A. Pedone, 1981.
5 Cf. Gabriel Carette, « La force internationale de police dans le cadre de la SDN », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 293-300.
6 Cf. Pierre-André Bourneuf, « La SDN et la force internationale à Vilna (1920-21) », Relations internationales, n° 116, p. 87-102.
7 Cf. Nicole Pietri, La reconstruction financière de l’Autriche, 1921-1926, Centre européen de la Dotation Carnegie, 1970 et Marie-Renée Mouton, « SDN et reconstruction financière de l’Europe : la conférence de Bruxelles (1920) », Relations internationales, n° 39, p. 309-331. Éric Bussière, « L’organisation économique de la SDN et la naissance du régionalisme économique en Europe », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 301-313.
8 Cf. Pablo de Azcarate, La protection des minorités, Dotation Carnegie, Genève, 1969 ; Marie-Renée Mouton, « La SDN et la protection des minorités nationales en Europe », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 315-328. Cf. Monique Constant, « Combats contre la traite des femmes à la SDN », Relations internationales, n° 131, p. 39-48.
9 Cf. Jean Jacques Renolliet, L’UNESCO oubliée, la Société des Nations et la coopération intellectuelle (1919-1946), Publications de la Sorbonne, 1999.
10 Cf. Léon Bourgeois, La Société des Nations, 1907 ; Marc Sorlot, Léon Bourgeois, un moraliste en politique, Bruno Leprince éditeur, 2005.
11 Cf. Scott Blair, La commission interministérielle d’études pour la SDN, thèse sous la direction de Maurice Vaïsse, Paris, université de Paris 1, 1986 ; cf. aussi son article, Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 277-292.
12 Marie-Renée Mouton, La Société des Nations et les intérêts de la France (1920-1929), Peter Lang, 1995.
13 Carl Bouchard, Le citoyen et l’ordre mondial (1914-1919), Le rêve d’une paix durable au lendemain de la Grande Guerre, en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis, Éditions A. Pedone, Paris, 2008 ; Christian Birebent, Militants de la paix et de la SDN : les mouvements de soutien à la Société des nations en France et au Royaume-Uni, 1918-1925, L’Harmattan, 2007 ; Jean-Michel Guieu, Le rameau et le glaive. Les militants français pour la SDN, Paris, Les presses de Sciences Po, 2008.
14 Cf. Christine Manigand, Les Français au service de la Société des Nations, Peter Lang, 2003 et Henry de Jouvenel, Pulim, 2000.
15 Cf. Éric Roussel, Jean Monnet, Fayard, 1996 ; Michel Marbeau, « Réflexions sur un haut fonctionnaire devenu Secrétaire général de la SDN », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 345-361. La biographie écrite par James Barros, Betrayal from Within : Joseph Avenol, Secretary-General of the League of Nations, 1933-1940, New Haven and London : Yale University Press, 1969 est une virulente critique du personnage.
16 Cf. Raphaëlle Ulrich-Pier, René Massigli, une vie de diplomate (1888-1988), Bruxelles, Peter Lang, 2006.
17 Cf. Maurice Vaïsse, « Les utopistes et le Président », in Mélanges en l’honneur de Jean-Baptiste Duroselle, Enjeux et pouvoirs, Paris, Publications de la Sorbonne, 1986, p. 175-181, et Carl Bouchard, « Formons un chœur aux innombrables voix », Relations internationales, n° 155, 2013, p. 103-120.
18 Guillaume Devin et Marie-Claude Smouts, Les organisations internationales, Paris, Armand Colin, 2011, p. 30-31.
Auteur
-
Maurice Vaïsse
Maurice Vaïsse est historien des relations internationales, professeur émérite des universités (Sciences Po). Auteur de nombreux ouvrages de politique étrangère, de défense et de relations internationales, il est également éditeur des Documents diplomatiques français.

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