De la déclaration Schuman au traité de Maastricht. Les Archives du Quai d’Orsay sur la construction européenne 1950-1992
p. 81-91
Texte intégral
1Le ministère des Affaires étrangères conçoit et met en œuvre la politique étrangère menée par la France dans les différentes parties du monde, et bien entendu, en Europe. Pour cette raison, la consultation de ses archives est une source indispensable pour connaître la politique européenne menée par la France de la déclaration Schuman au traité de Maastricht.
2Outre les traités et accords européens auxquels la France est partie, les archives du Quai d’Orsay relatives à la construction européenne consistent en documents découlant des activités des services de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères et de la Représentation française auprès des commissions européennes et des postes diplomatiques dans chacun des États membres. S’y ajoutent des archives, souvent plus personnelles, de diplomates remises en dépôt ou en don aux Archives diplomatiques ainsi que des archives orales.
3Ces fonds sont conservés dans les deux centres de La Courneuve (archives des services centraux du ministère des Affaires étrangères et archives privées) et de Nantes (archives rapatriées des postes diplomatiques). Ils sont communicables conformément aux dispositions de la législation française et européenne en vigueur concernant l’accès aux documents administratifs et aux archives publiques. Nous nous limiterons dans le présent article aux sources d’archives relevant du délai normal de communication des archives publiques conformément à la législation française, de 25 ans, c’est-à-dire des sources d’archives antérieures à 1995.
4Afin de délimiter les contours de ces fonds, il convient de retracer brièvement l’histoire de la politique européenne conduite par les ministres français des Affaires étrangères ainsi que l’évolution des services du ministère des Affaires étrangères chargés de la mettre en oeuvre en distinguant trois phases, 1950-1969, 1970-1978 et 19781994, correspondant à d’importantes étapes de la construction européenne.
De la déclaration Schuman à la conférence de La Haye (1950-1969)
5Le 9 mai 1950, dans sa fameuse déclaration prononcée au salon de l’Horloge du Quai d’Orsay, Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères révèle la teneur du plan préparé dans le plus grand secret par Jean Monnet, commissaire général du Plan français, et ses collaborateurs afin de relancer la construction européenne, et dont seul le chancelier Adenauer a été informé quelques heures plus tôt1 Elle est suivie du traité instituant la CECA (Communauté européenne du charbon et de l’acier), signé le 18 avril 1951 par l’Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas, dont l’original est conservé dans les archives du ministère français des Affaires étrangères2.
6À l’été 1950, à la suite du déclenchement en juin de la guerre de Corée et alors que les États-Unis demandent à leurs alliés de préparer le réarmement de la RFA, Jean Monnet envisage d’organiser la défense de l’Europe dans un cadre supranational comparable à celui contenu dans le plan Schuman. Le refus de l’Assemblée nationale française le 30 août 1954 de ratifier le traité instituant la CED3 (Communauté européenne de défense) entraîne l’abandon du projet de Communauté politique européenne dont il est le corollaire institutionnel.
7Jean Monnet se tourne alors vers le ministre belge des Affaires étrangères, Paul-Henri Spaak, pour lui demander de coordonner les projets de relance européenne. Le mémorandum commun adopté le 18 mai 1955 par les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas et Luxembourg) et remis deux jours plus tard à la République fédérale d’Allemagne (RFA), à la France et à l’Italie propose de donner une impulsion nouvelle à l’intégration européenne en élargissant les compétences de la CECA dans les domaines des transports, de l’énergie et de l’énergie nucléaire ainsi que sur les plans économique, social et financier. À la suite des négociations de Val Duchesse, le ministre français des Affaires étrangères Christian Pineau et Maurice Faure, secrétaire d’État aux Affaires étrangères, signent au nom de la France le traité de Rome le 25 mars 1957.
8Au moment de la déclaration Schuman, les questions européennes relèvent, au sein du ministère français des Affaires étrangères, de la direction d’Europe pour les questions politiques, d’une part, et de la direction des Affaires économiques et financières (DAEF) et en particulier de son Service de coopération économique (SCE), d’autre part4. Chargée des relations bilatérales avec l’ensemble des États européens et jusqu’à la Turquie, la direction d’Europe traite également les affaires relatives au Conseil de l’Europe et à l’Union de l’Europe occidentale créés respectivement en 1949 et 1954, dont la sous-direction des organisations européennes, créée en 1956, assure le suivi. En 1959, cette sous-direction fusionne avec celle d’Europe septentrionale pour donner naissance à la sous-direction d’Europe occidentale chargée à la fois des relations bilatérales avec les pays concernés et des questions multilatérales liées à la Construction européenne : activités du Conseil de l’Europe et de l’Union de l’Europe occidentale et fonctionnement des communautés européennes.
9L’année suivante une Représentation permanente de la France est établie auprès de la Commission européenne à Bruxelles5. Elle assure à la France une représentation à tous les niveaux de décision de l’organisation des Conseils des ministres et elle assiste le ministre compétent lors des réunions du Conseil. La Représentation permanente tient Paris informé du déroulement des négociations en cours et des positions des autres États membres sur les dossiers en discussion.
10À partir de 1959, les ministres des Affaires étrangères des Six se réunissent régulièrement mais l’accession du général de Gaulle à la présidence de la République française n’est pas sans conséquences sur la politique européenne de la France. Celui-ci veut éviter que l’espace européen ne devienne une zone de libre-échange subordonnée aux États-Unis et souhaite une Europe autonome indépendante de la politique américaine6. En mars 1961, la « commission Fouchet7 » est créée pour essayer de résoudre les difficultés que posent, en particulier, les relations avec la Grande-Bretagne et l’OTAN, et établir les bases d’une coopération entre les Six. Les Français remettent deux projets de traité, l’un pour une « Union d’États », le 19 octobre 1961, et le second, en janvier 1962, qui ne recueille pas l’agrément des partenaires de la France. Après l’échec du plan Fouchet, le traité de l’Élysée du 22 janvier 1963 vise à développer une coopération politique entre la France et l’Allemagne. De juin 1965 à janvier 1966, de Gaulle, opposé à deux réformes institutionnelles majeures de la CEE, l’une sur les modalités de vote au sein du Conseil des ministres, et l’autre sur les compétences budgétaires du Parlement européen et de la CEE à propos du financement de la PAC, n’hésite pas à pratiquer la politique de la « chaise vide » lors des réunions européennes. Un compromis est trouvé à Luxembourg, qui laisse le droit de veto à tout pays estimant que ses intérêts vitaux sont menacés par une directive communautaire.
11L’élection du président Georges Pompidou en 1969, qui s’est engagé pendant la campagne présidentielle à promouvoir l’élargissement de l’Europe et plus spécifiquement l’entrée de la Grande-Bretagne dans le Marché commun, marque une nouvelle phase de la construction européenne même si les conceptions du nouveau président ne sont pas si éloignées de celles du général de Gaulle. Cette politique européenne est mise en œuvre par Maurice Schumann, ministre des Affaires étrangères du 22 juin 1969 au 15 mars 19738.
12À la conférence au sommet qui se tient à La Haye les 1er et 2 décembre 1969, Georges Pompidou fait valoir que le règlement des négociations financières agricoles conditionne l’ouverture de tous pourparlers d’adhésion avec la Grande-Bretagne. Une fois ce préalable posé par la France entériné par les partenaires, la conférence charge les ministres des Affaires étrangères d’étudier la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l’unification politique. Après les échecs des trois premiers projets d’unification politique en 1948, en 1954 et en 1962, il n’est pas envisagé de préparer un traité. Le comité réunissant les directeurs des affaires politiques des ministères des affaires étrangères des Six, sous la présidence du Belge Étienne Davignon, prépare un rapport sur les problèmes de l’unification politique, qui est soumis aux ministres des Affaires étrangères le 20 juillet 1970 et est adopté formellement le 27 octobre suivant à Luxembourg. Ce rapport, connu comme le rapport de Luxembourg ou le rapport Davignon, donne naissance à la coopération politique européenne.
La coopération politique européenne (1970-1978)
13À partir de 1970, la Coopération politique européenne (CPE) s’efforce de coordonner les politiques étrangères des États membres de la Communauté mais en dehors du cadre de la Communauté. Le comité politique rassemblant les directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères de ces États, dont le nombre augmente en fonction des élargissements, en est le principal organe de direction. Au sein de chacun des ministères des Affaires étrangères, il existe des « correspondants européens » chargés de préparer les réunions mensuelles du comité politique dans la capitale de l’État exerçant la présidence tournante, tous les six mois, du Conseil des ministres des Communautés européennes et, à partir de 1975, du Conseil européen, organe suprême de décision en matière de politique communautaire et de coopération politique. Depuis 1973, c’est le sous-directeur d’Europe occidentale qui exerce cette fonction au sein du ministère des Affaires étrangères. Le correspondant européen contrôle les messages adressés par les différentes directions à la présidence et aux partenaires. Il coordonne l’activité des représentants de la France dans les groupes de travail constitués en fonction des affaires dont le comité se saisit.
14Successeur de Maurice Schumann, Michel Jobert9 (5 avril 1973-28 mai 1974) cherche à renforcer l’Europe, pour tenter de faire échec au rapprochement des États-Unis et de l’URSS, aux dépens de celle-ci, en essayant de faire en sorte qu’elle parle le plus souvent possible d’une même voix et qu’elle développe des politiques communes, notamment dans le domaine de la défense. Le 21 mai 1973, à l’issue de la rencontre à Paris entre Georges Pompidou et Edward Heath, il est décidé de poser le problème d’une vraie défense européenne avec, pour point de départ, une coopération franco-britannique en matière nucléaire. Une autre avancée peut être attribuée à Michel Jobert : il est amené à défendre un projet fermement défendu par Jean Monnet, la constitution d’un Conseil européen, c’est-à-dire la tenue de réunions régulières entre les chefs d’État et de gouvernement. Quelques semaines avant l’entrée en vigueur du traité d’adhésion du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni aux Communautés européennes, un sommet réunit à Paris, du 19 au 21 octobre 1972, les membres de la Communauté élargie. Les Neuf, soucieux de donner une impulsion nouvelle à la coopération politique dans le domaine de la politique étrangère, demandent un second rapport aux ministres des affaires étrangères. Préparé une fois encore sous la présidence du vicomte Davignon, ce second rapport (rapport de Copenhague ou Davignon2), est adopté le 23 juillet 1973 : il propose une amélioration des mécanismes de concertation et une augmentation du rythme des consultations.
15La nomination de Jean Sauvagnargues10 le 28 mai 1974, ancien ambassadeur en République fédérale d’Allemagne, comme ministre des Affaires étrangères est le signe de l’intention du nouveau président de la République, Valéry Giscard d’Estaing, de ranimer la coopération européenne par l’entente franco-allemande. Quelques mois plus tard à Strasbourg, le ministre définit sa politique européenne : « l’objectif reste une union européenne fortement constituée, avec des abandons de souveraineté importants ». Il réaffirme son engagement européen à l’Assemblée nationale alors que l’Europe souffre des conséquences de la crise : « La préservation de l’acquis communautaire implique une reprise de la marche en avant. La France maintient donc fermement l’objectif de l’union économique et monétaire. Le gouvernement entend faire avancer l’organisation politique de l’Europe ». Valéry Giscard d’Estaing parvient à faire accepter par les partenaires le concept français de coopération politique, avec la création du Conseil européen et ses deux sessions annuelles, auxquelles participerait le président de la Commission.
16Le ministère de Jean François-Poncet11, successeur de Louis de Guiringaud le 29 novembre 1978, connaît des avancées dans le domaine de la consolidation de la construction européenne. Bon connaisseur des questions européennes, le ministre suit de près le dossier de l’adhésion de la Grèce à l’Europe, à laquelle il se montre favorable.
17L’année 1979 coïncide avec la présidence française du Conseil de l’Union européenne mais aussi avec les premières élections françaises au Parlement européen. La désignation au suffrage universel des parlementaires européens, un succès que Jean François-Poncet, futur président du Mouvement européen, ne peut que soutenir.
18À partir de 1978, les ministres des Affaires étrangères sont secondés, pour le suivi des questions relatives à l’Europe, par les ministres délégués ou secrétaires d’État aux Affaires européennes12. Au sein de l’administration centrale du ministère des Affaires étrangères, les affaires communautaires échappent à la réforme de 1978 dite de la « géographisation », qui vise à donner une autonomie aux directions géographiques, dont la direction d’Europe, en leur confiant les affaires économiques en plus des affaires politiques. Elles continuent à relever du Service de la coopération économique rattachée à la DAEF (direction des Affaires économiques et financières), tandis que la Coopération politique européenne (CPE) demeure de la compétence de la direction d’Europe, devenue plus autonome. Les relations avec la Communauté deviennent même, en 1978, l’attribution principale de la DAEF.
De la CPE à la PESC (1978-1993)
19Dans les années 1980, la CPE se limite à des déclarations et au rappel de grands principes généraux. Quelques mesures d’encouragement ou de sanctions économiques sont prises. Des positions communes sont affirmées concernant l’intervention soviétique en Afghanistan, le conflit israélo-palestinien, le désarmement nucléaire, la CSCE. La CPE permet d’inaugurer des habitudes de coopération entre les pays dans le domaine de la politique extérieure afin de déboucher sur une réelle institutionnalisation.
20Du 22 mai 1981 au 7 décembre 1984 Claude Cheysson13, premier ministre des Affaires étrangères du président François Mitterrand, doit suivre le dossier difficile de l’équilibre militaire en Europe par suite de la déstabilisation du fait de l’installation des missiles SS 20 soviétiques. Au 1er janvier 1984, lorsque la France prend la présidence de la Communauté économique européenne, François Mitterrand, qui imagine faire de l’Europe un espace d’excellence14, souhaite « désembourber l’Europe » enlisée du fait du problème de la contribution britannique au budget communautaire. Il nomme alors Roland Dumas15 ministre délégué chargé des Affaires européennes en remplacement d’André Chandernagor. La coopération politique européenne, qui s’élabore à partir du Conseil européen, du Conseil des ministres des Affaires étrangères et de la présidence en exercice de la CEE, se développe alors de façon informelle, avant que l’Acte unique signé en février 1986 et entré en vigueur le 1er juillet 1987 ne lui donne une réalité institutionnelle en 1986. Celui-ci apporte ainsi les modifications suivantes : extension du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil (limitant ainsi la possibilité pour un pays de mettre seul son veto à une proposition de législation), création des procédures de coopération et d’avis conforme, donnant plus d’influence au Parlement.
21Pour accompagner la réunification allemande, la France décide de donner un coup d’accélérateur à la construction européenne. À la veille du Conseil européen de Dublin, le président Mitterrand et le chancelier Kohl demandent, par lettre du 19 avril 1990, que celui-ci progresse dans la construction politique de l’Europe et convoque une Conférence intergouvernementale (CIG) sur l’union économique, monétaire, mais aussi politique. En septembre 1990, les ministres des Affaires étrangères français et allemand, Roland Dumas et Hans-Dietrich Genscher travaillent ensemble pour mettre au point un projet de nouvelle architecture européenne dans les domaines de la sécurité intérieure et de la politique étrangère et de défense. Roland Dumas, ministre à deux reprises, de décembre 1984 à mars 1986 et de mai 1988 à mars 1993, joue un rôle essentiel dans la préparation du traité de Maastricht. La coopération politique européenne, devenue le deuxième pilier du traité de Maastricht en 1992, qui prépare la création de l’Union monétaire européenne et jette les bases d’une union politique (citoyenneté européenne, politique étrangère et de sécurité commune, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures), prend le nom de PESC (Politique étrangère et de sécurité commune).
22Au ministère des Affaires étrangères, dans le cadre de la réforme de 1993 autonomisant la direction de la coopération européenne, un service PESC est constitué au sein de la direction des Affaires politiques, qui devient direction générale des Affaires politiques et de Sécurité. Si la PESC se développe de façon assez spectaculaire à partir de 199316, l’effectif du service reste limité – de cinq agents en 1993, il ne passe qu’à huit en 1998 –, alors que le nombre des télégrammes COREU, ne cesse d’augmenter, atteignant presque 20 000 par an en 1998.
23Parmi les fonds conservés dans les Archives du ministère des Affaires étrangères, il convient, pour retracer l’histoire de la part prise par la France à la construction européenne, de consulter en tout premier lieu les archives des services qui sont chargés du suivi des relations avec la Commission européenne (la direction d’Europe et la direction de la Coopération européenne) et ceux de la direction politique, puis direction générale des Affaires politiques et de sécurité.
24D’autres fonds retiendront également l’intérêt comme ceux du cabinet du ministre des Affaires étrangères et du ministre délégué aux Affaires européennes ainsi que celles de la Représentation permanente de la France auprès des communautés européennes. Aux Archives diplomatiques, les archives privées peuvent constituer un complément précieux, tout comme les archives orales. De nombreux documents ont été publiés dans la « collection des Documents diplomatiques français » qui couvre les années 1950 à 1973.
25Les recherches menées aux Archives diplomatiques doivent être complétées par des investigations dans d’autres services d’archives, en particulier aux Archives nationales (archives de la Présidence de la République, services de l’État, archives privées de personnalités politiques) à Paris et éventuellement dans les services d’archives départementales ou du ministère de l’Économie et des Finances.
Annexe : Liste des fonds
Cabinet du Ministre
26Robert Schuman (1948-1953) : 7QO
27Georges Bidault (1953-1954) : 8QO
28Antoine Pinay (1955-1956) : 10QO
29Christian Pineau (1956-1958) : 11QO
30Maurice Couve de Murville (1958-1968) : 12QO, 135INVA
31Michel Debré, Maurice Schumann, André Bettencourt, Michel Jobert : 262QO
32Jean Sauvagnargues, Louis de Guiringaud, Jean François-Poncet : 124INVA, 1996INVA
33Claude Cheysson : 266INVA, 354INVA, 1353INVA, 1583INVA, 1729INVA, 1753INVA
34Jean-Bernard Raimond : 1584INVA, 1585INVA, 1586INVA, 1344INVA, 1343INVA, 1449INVA, 1730INVA
35Roland Dumas : 1974INVA.
Cabinet du Secrétaire d’État aux Affaires étrangères
36André Bettencourt : 142INVA
37Bernard Destremau, Pierre Christian Taittinger, Jean-François Deniau, Olivier Stirn : 144INVA
38Jean-Pierre Baylet : 139INVA
39Didier Bariani : 5807TOPO.
Cabinet du Ministre aux Affaires européennes
40Cabinet du Ministre aux Affaires européennes / Versement du CAD : 1918INVA
41Pierre Bernard-Reymond : 1919INVA
42André Chandernagor : 1920INVA
43Roland Dumas : 1921INVA
44Catherine Lalumière : 1922INVA
45Bernard Bosson : 1923INVA
46Édith Cresson : 1924INVA
47Élisabeth Guigou : 1925INVA.
Direction politique
Directeur politique
48Les versements de la direction politique présentent également un grand intérêt. Peuvent être signalés les papiers des directeurs politiques suivants :
49Cabinets Beaumarchais (1965-1972), Puaux (1972-1975), Laboulaye (19751977), Mérillon (1977-1979), Robin (1979-1981), Andréani (1981-1984), Morel (1984-1986), Noiville (1986-1988), Dufourcq (1989-1991), Alain Dejammet (1991-1995).
50Service de la politique étrangère et de la sécurité commune (PESC) : 2121INVA, 2173INVA, 2246INVA, 230ORV.
Direction d’Europe
51Europe / Généralités : 248QO
52Europe / Conseil de l’Europe : 185QO
53Direction d’Europe (1981-1985) : 1930INVA
54Direction d’Europe (1986-1990) : 1935INVA
55Direction d’Europe (1991-1995) : 3705TOPO
56Dossiers versés par M. Jacques Blot, Directeur d’Europe (1987-1992) : 2118INVA.
Affaires économiques et financières
57Coopération économique (1944-1960) : 20QO
58Service de la coopération économique : 435INVA, 442INVA, 443INVA, 444INVA, 446INVA, 589INVA, 591INVA,
591735INVA, 1942INVA, 2103INVA.
Représentation de la France auprès de l’Union européenne
60CEE puis Union Européenne – Bruxelles (RPOI) / 1958-1988 : 25POI/ 1/1-3756
61CEE puis Union Européenne – Bruxelles (RPOI) / archives des conseillers 1958-1997 : 25PO1/2/1-1077.
Autres fonds
Les papiers d’agents
62Jean Sauvagnargues, Louis de Guiringaud, Élisabeth Guigou.
Les archives orales
63Peuvent être signalées les archives Maurice Schumann, Michel Jobert,Jean Sauvagnargues, Claude Cheysson.
Notes de bas de page
1 Grégoire ELDIN, Pierre FOURNIÉ, Agnès MOINET-LE MENN et Georges-Henri SOUTOU, 2001, L’Europe de Robert Schuman, Paris, PUPS, p. 26.
2 A.M.A.E., Traités, Multilatéraux, TRA 19510080/001.
3 A.M.A.E., Traités, Multilatéraux, TRA 19520108.
4 Jean BAILLOU (dir.), Les Affaires étrangères et le corps diplomatique français, t. II, Paris, Éditions du CNRS, 1984. Voir aussi : Pierre FOURNIÉ, 1992, Répertoire numérique détaillé du versement Europe Généralités – Questions internationales européennes 19561960 (FR MAE 248QO).
5 Anan MENON, 2001, « L’administration française à Bruxelles », Revue française de science politique, vol. 51, n° 5, p. 763-786.
6 Maurice VAÏSSE, 1998, La grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle, Paris, Fayard, p. 162-224.
7 Georges-Henri SOUTOU, 2009, « Les présidents Charles de Gaulle et Georges Pompidou et les débuts de la coopération politique européenne : du Plan Fouchet au Plan Fouchet light », Relations internationales, n° 140, p. 3-17.
8 Éric ROUSSEL, 2005, « Maurice Schumann », Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, sous la dir. de L. Bély, G.-H. Soutou, L. Théis et M. Vaïsse, Paris, Fayard, p. 582-587.
9 Éric ROUSSEL, « Michel Jobert », Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, op. cit., p. 588-592.
10 Philippe NIVET, « Jean Sauvagnargues », Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, op. cit., p. 592-595.
11 Élisabeth DU RÉAU, Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, op. cit., p. 597-599.
12 Pierre Bernard-Reymond (11 septembre 1978-21 mai 1981), André Chandernagor (22 mai 1981-7 décembre 1983), Roland Dumas (18 décembre 1983-6 décembre 1984), Catherine Lalumière (7 décembre 1984-17 mars 1986), Bernard Bosson (19 août 1986-10 mai 1988) et Édith Cresson (12 mai 1988-29 mars 1993).
13 Gérard BOSSUAT, « Claude Cheysson », Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, op. cit., p. 599-605.
14 Gérard BOSSUAT, 2012, La France et la construction de l’unité européenne. De 1919 à nos jours, Paris, Armand Colin.
15 Marion GAILLARD, « Roland Dumas », Dictionnaire des ministres des Affaires étrangères, op. cit., p. 605-616.
16 Michel MANGENOT, 2018, « La direction de l’Union européenne », Diplomatie française : outils et acteurs de la diplomatie française, sous la dir. de Maurice Vaïsse, Paris, Éditions Odile Jacob, p. 143-152.
Auteur
Isabelle Richefort est directrice adjointe des Archives du ministère des Affaires étrangères, conservateur général du patrimoine.

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