Chapitre II : La mission aux États-Unis
p. 117-156
Texte intégral
1. La situation à l’arrivée de Hyde de Neuville
1Le 21 janvier 1816, Hyde de Neuville reçut l’avis de sa nomination comme ministre de France aux États-Unis. Hyde profitait du large renouvellement du personnel aux Affaires étrangères. Nommé en 1816, il était l’un des derniers de cette vague de promotion de nouveaux venus qui avait touché le tiers des postes de ministre ou ambassadeur.
2Politiquement, qui était Hyde de Neuville en 1816 ? Il avait 39 ans, il était fort des services qu’il avait rendus à la royauté en exil, mais c’était un « homme nouveau », connu seulement pour ses positions de royaliste ultra à la Chambre introuvable de 1815, et (ce qui ne parlait pas nécessairement en sa faveur), comme le commanditaire présumé de l’attentat du 3 Nivôse, présomption dont Hyde de Neuville n’arriva jamais à se laver complètement et qui prévenait en sa défaveur beaucoup d’hommes attachés aux idées libérales ou du moins modérées.
3Pourtant Richelieu se détermina à utiliser les services de Hyde. Malgré son activité en Italie, il était à peu près complètement inexpérimenté dans le domaine de la diplomatie. Mais un certain nombre des émigrés rentrés réemployés dans la diplomatie en 1815 ne l’étaient pas moins.
4En revanche, Hyde avait trouvé ses entrées au salon de Mme de Montcalm. Mais il est difficile d’affirmer qu’une intimité avec la sœur aurait pu peser sur le choix du frère. Le duc de Richelieu n’était pas homme à se laisser influencer par des recommandations ; celles qui venaient de ses sœurs, qu’il voyait d’ailleurs peu, n’avaient pas plus de crédit. De son côté, Mme de Montcalm, bien que son salon fût une réunion d’hommes de tendances variées et qu’elle adorât y parler politique, n’aimait guère pousser des favoris ou jouer le rôle d’entremetteuse. Si Hyde avait pu se faire quelques illusions à cet égard, il avait vite été remis à sa place. Mme de Moncalm nota dans son journal, à la date du 11 mars, que Hyde avait pris occasion d’une « ancienne et fugitive relation » pour revenir chez elle.
« Ne voulant pas croire à l’assurance que je lui donnais de mon peu d’influence sur mon frère, il m’endoctrina pendant des heures entières dans l’espoir que ses discours lui seraient répétés et feraient impression sur son esprit ; il y joignit des manières et des protestations qui me forcèrent enfin à l’engager à interrompre ses visites1 »
5Toutefois, si Hyde avait pu un moment rechercher un appui auprès de la marquise de Montcalm, c’était moins pour briguer des honneurs et des postes que pour chercher à imprimer ses propres vues politiques et influencer Richelieu à travers sa sœur. Ce qui motiva surtout la nomination de Hyde aux États-Unis, ce fut sa réelle connaissance du pays. Cette appréciation apparaît nettement dans les instructions remises à Hyde avant son départ2
6Un grand esprit d’initiative était nécessaire pour ce poste qui attirait peu, mais qui en fait était un poste à haute responsabilité à cause de l’importance des événements qui se produisaient en Amérique du Nord et surtout en Amérique latin3, et étant donné son éloignement, qui retardait la transmission des instructions et laissait le ministre plus libre de ses actes : Hyde de Neuville attendit plus de six mois avant de recevoir la réponse du Département à ses premières dépêches. De façon générale, les dépêches de France lui parvenaient au bout de deux mois, alors que la plupart du temps les événements avaient évolué de façon à rendre caduques ses instructions.
7Quel était l’état des relations franco-américaines à l’arrivée de Hyde de Neuville ?
8Depuis 1763, la France n’avait plus aucun intérêt territorial dans le Nouveau Monde, mises à part les Antilles. À l’inverse de la Grande-Bretagne et de l’Espagne, elle ne représentait pour les États-Unis ni un danger potentiel, ou une menace aux frontières, ni un concurrent pour des territoires convoités. Au contraire, elle s’était alliée avec les États-Unis contre la Grande-Bretagne et avait soutenu la révolution américaine. Elle avait sans cesse représenté, depuis, la seule puissance en Europe en mesure de s’allier avec les États-Unis contre leur ancienne métropole. Le souvenir ému de l’aide apportée à la jeune république, perpétué par des personnages comme Gouverneur Morris ou La Fayette, était vite devenu une cause mineure de rapprochement ; les intérêts communs, et surtout la méfiance, voire l’hostilité commune contre la Grande-Bretagne, étaient prétextes à une entente mitigée. Les principes de la Révolution, d’abord salués, avaient inquiété à partir de 1793 une opinion américaine assez largement anti-jacobine, quoique républicaine. Le ministre Genêt, nommé en 1793, avait par son zèle à représenter la France révolutionnaire suscité plus d’irritation que de sympathie, surtout parmi les Fédéralistes, dont la francomanie de plus en plus cédait le pas à la défiance envers les désordres populaires. Le traité Jay avec la Grande-Bretagne, en 1794, faisait perdre tout espoir à la France d’amener les États-Unis à combattre la Grande-Bretagne avec elle, et donnait le coup de pouce supplémentaire à la détérioration rapide des relations entre la France et les États-Unis. L’activité commerciale fut peu à peu suspendue. La malencontreuse affaire XYZ acheva la rupture.
9Le changement de régime en France au profit de Napoléon aurait pu modifier la situation, mais les nécessités du blocus, qui amenèrent la série de décrets napoléoniens à partir de 1806, entraînèrent une nouvelle rupture commerciale et diplomatique. De plus, les saisies, en conséquence de ces décrets, de navires et de marchandises américains devaient faire naître un grief durable et des demandes d’indemnités qui seraient la pierre d’achoppement de toutes les négociations diplomatiques pendant près de trente ans. La déclaration de guerre des États-Unis à la Grande-Bretagne, en 1812, n’amena pas le rapprochement qu’aurait pu susciter l’existence d’un ennemi commun. Les États-Unis et la France ne coordonnaient pas leurs plans de guerre et la France ne cessait de harasser les navires américains. De leur côté, les États-Unis ne voulaient pas, en s’alliant positivement avec la France, être impliqués dans la guerre entre la France et la Russie, alors qu’ils entretenaient de bons rapports avec cette dernière.
10L’écroulement du Premier Empire changeait les conditions politiques, mais il était difficile de dire en 1814, et tout autant en 1815, si ce serait en bien ou en mal. La paix signée entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, la Grande-Bretagne n’était plus une ennemie en guerre, mais elle restait une ancienne métropole qui usait de son pouvoir économique et naval supérieur de façon désagréablement dominatrice. En tant que puissances navales plus faibles, un intérêt commun poussait la France et les États-Unis dans la défense des principes de la libre navigation, mais ne les incitait pas à combiner leurs forces navales pour contrebalancer éventuellement celles de la Grande-Bretagne, d’autant plus que vingt-cinq ans de troubles en France et de développement économique et maritime aux États-Unis avaient engendré un malentendu sur l’appréciation de leur puissance respective. La France, vieille puissance, gardait une attitude dominatrice face à la jeune république qu’elle avait contribué à faire naître. En revanche les États-Unis avaient, depuis la guerre de 1812, pris conscience du sentiment national. Réalisant leur faiblesse mais aussi leurs potentialités, ils entendaient prouver leur force pour s’insérer dans le concert des nations et prendre une part égale au dialogue.
11À ceci s’ajoutait l’incompatibilité naturelle d’humeur entre une république aux idéaux démocratiques et une monarchie, même constitutionnelle et représentative. Qu’allait être la politique des Bourbons, despotes restaurés ? Et que penser, en France, d’une république qui accueillait les réfugiés bonapartistes à bras ouverts, et multipliait, dans les jugements et les discours de ses hommes politiques, les déclarations de méfiance envers le système politique français ?
12On ne peut naturellement s’imaginer deux opinions homogènes, en France comme en Amérique. Les motifs de rapprochement ou de mésentente s’équilibraient et donnaient naissance, chez les dirigeants, à un attentisme prudent quoique plutôt favorable, et dans l’opinion des deux pays (surtout en Amérique, la France étant plus indifférente à une petite nation) à deux partis largement divisés.
13Rares cependant étaient ceux qui prenaient franchement parti pour les Bourbons restaurés. L’attitude d’un Gouverneur Morris, qui saluait avec enthousiasme la Restauration en France4, n’était guère suivie que de quelques rares Fédéralistes. La plupart, comme le journaliste Niles dans son éditorial du 30 juillet sur le discours de Morris (qui avait fait sensation), tout en rejetant le despotisme de Napoléon, condamnaient les idées monarchistes et anti-républicaines qui risquaient d’être celles de Bourbons5, surtout après l’épisode des Cent-Jours, qui avait provoqué un net revirement en faveur de Napoléon : la France l’avait réclamé, accueilli de nouveau, c’était donc lui qu’elle voulait, et non les Bourbons. La presse américaine fourmillait d’allusions à l’étroitesse d’esprit, à la stupidité des « Bourbons imbéciles » (« imbecile Bourbons », épithète qui fit fureur), raillait les manifestations de leur bigoterie superstitieuse et les appelait régulièrement « fool and bigot ». Quant aux hommes d’État, ils partageaient pour la plupart le dégoût de l’opinion américaine pour le système monarchique et légitimiste des Bourbons et de l’Europe. Madison ne craignait pas d’écrire, alors qu’il n’était plus président : « Les principes proclamés par la France devraient susciter l’exécration universelle et les alarmes de tous les peuples libres [...]. Elle [...] fait revivre la doctrine dépassée et impie du droit divin des rois6 »
14À cela s’ajoutait le très mauvais effet produit en Amérique par la Terreur blanche, dont on avait naturellement plutôt amplifié l’étendue, et qui jetait le doute à la fois sur la valeur et la stabilité du régime. Le Niles’ Weekly Register annonçait, le 11 mai 1816, des arrestations toujours nombreuses, et qu’on avait recours aux mesures les plus arbitraires et les plus injustes sous prétexte de préserver la tranquillité publique. Or ces mesures étaient, disait-il, insuffisantes, et n’empêchaient pas le mécontentement populaire de se manifester7
15Jusqu’en juin 1816, les journaux américains ne cessèrent d’annoncer des troubles et des débuts d’insurrection en France. Il apparaissait de ce sombre tableau que Louis n’était pas « le désiré » du peuple français8 La Restauration n’inspirait donc que méfiance, d’une part parce que le régime semblait hostile aux idées de liberté, chères aux Américains, d’autre part parce que l’absence de soutien populaire rendait le régime instable et dépendant des puissances étrangères qui l’avaient rétabli grâce à l’action de leurs troupes9 Surtout, la France de Louis XVIII semblait être à la botte de l’Angleterre, pour laquelle les États-Unis n’avaient toujours, malgré le traité de Gand, que méfiance et hostilité. Cette crainte faisait l’unanimité des journaux, du Niles’ Register bien sûr, de tendance toujours plus ou moins ouvertement pro-bonapartiste, mais aussi de l’Aurora de Philadelphie, qui prévoyait que la France ne serait plus désormais qu’une province de l’Angleterre, ou du Boston Patriot, qui proclamait :
« Louis, élevé en Angleterre, au milieu de tous les préjugés des Britanniques, devant à ce pays sa fortune, sa prospérité, non point, son trône même, [...] ne peut naturellement devenir ingrat envers elle. L’Angleterre va dévier chaque action de la cour de France ; elle dirigera ses conseils, gouvernera son roi, et mènera la nation selon sa propre carte et sa propre boussole. Louis ne sera que l’ombre du gouvernement français, l’Angleterre en sera la substance10 »
16Cette méfiance était partagée par les hommes d’État américains qui allaient devoir dialoguer avec la France. En avril 1816, Adams, qui n’était encore qu’ambassadeur à Londres, écrivait à Monroe, secrétaire d’État aux Affaires étrangères, qu’aucune confiance ne pourrait être placée dans la tranquillité de l’Europe avant au moins trois ou cinq ans, c’est-à-dire jusqu’à ce que le territoire français cesse d’être occupé et que la France cesse de subir la domination étrangère11 L’instabilité de cette situation, exagérée sans doute en Amérique, empêchait que l’on pût compter sur la France comme un ami ou allié éventuel, et bloquait même toutes avances et toutes prises de position amicales envers le nouveau régime, dans la mesure où l’on ne pouvait savoir si le régime que l’on accueillait aujourd’hui, reposant sur la force des armées étrangères et non sur le consensus national, serait le même demain.
17Dans de telles conditions, le choix de Hyde de Neuville comme représentant de la France était excellent. Certes, face aux Démocrates sympathisant plus ou moins ouvertement avec les Bonapartistes, la situation pouvait être difficile pour un ministre farouchement royaliste, à l’épiderme personnellement sensible, défendant une dynastie faible et récemment restaurée. Mais la position personnelle de Hyde était particulièrement forte, du fait de ses anciennes relations et de la bonne réputation dont il jouissait toujours aux États-Unis. Si un homme pouvait le mieux inspirer confiance et bien représenter son gouvernement, c’était celui-là. De plus, il se trouva que Hyde était entouré de collaborateurs compétents et efficaces.
18Son collaborateur le plus précieux fut sans doute son premier secrétaire, Charles Roth, qui l’avait précédé aux États-Unis puisqu’il fut nommé dès le 11 septembre 1814. Responsable en fait de la légation jusqu’à l’arrivée d’Hyde en juin 1816, il adressa au département jusqu’à cette date des dépêches sèches et précises, toujours bien informées. De même, de mai 1820 à février 1821, il assura le remplacement de son chef, reparti en France. Dans cette position, il ne sut pas prouver des qualités éminentes de décision ni d’initiative. Mais, parlant bien l’anglais, connaissant bien le pays, c’était un second utile, aux analyses judicieuses, que Hyde s’attacha et qu’il emmena par la suite dans son second poste, au Portugal. C’était sans nul doute Roth qui fit prendre à la légation d’excellentes habitudes de travail, faisant envoyer régulièrement à Paris mémoires, journaux, discours du président, et résumés des séances du Congrès, informations prisées par le duc de Richelieu et ses successeurs.
19Un autre collaborateur connaissait bien les États-Unis : Jules de Menou avait été élevé dans ce pays par sa mère, qui y avait émigré pendant la Révolution. Sa nomination en 1819 comme second secrétaire allait pratiquement de soi du fait de ses compétences. Il resta aux États-Unis jusqu’en 1830 comme secrétaire d’Ambassade.
20Entre ces trois hommes, le travail semble s’être effectué dans une parfaite harmonie. Nul bruit de friction, nulle trace de rivalité ou de désaccord entre ces collaborateurs et leur chef, qui reconnaissait leur compétence et ne perdait aucune occasion de la faire valoir auprès du Département. En revanche, l’accord ne s’était pas aussi bien établi avec le personnel consulaire. Hyde de Neuville avait commencé par faire écarter un certain nombre de consuls soupçonnés de sympathies républicaines ou bonapartistes, qu’il avait fait remplacer par des royalistes intègres, dont le comte d’Espinville, beau-père de son frère12, et Jean-Baptiste Angelucci, également de sa famille, ce qui ne manqua pas d’attirer les rancoeurs et les bruits de népotisme. Même après cette épuration, Hyde reprochait à un certain nombre de consuls leur incompétence et leur tendance à outrepasser leurs pouvoirs aux dépens de ceux du ministre. Il n’était pas le seul de cette opinion : dès le 18 juin 1816, juste avant l’arrivée de Hyde, Roth se plaignait de la « timidité » et de l’incompétence des consuls, exception faite de Guillemin, seul à vraiment connaître le pays. Déjà, il réclamait une « organisation définitive et stable », c’est-à-dire une convention consulaire qui fixât les devoirs et les droits des consuls, alors dans le flou le plus complet, et qui mît un terme à leurs incessants empiètements sur la responsabilité du ministre13
21Hyde allait reprendre ces récriminations. D’une part, il demandait instamment qu’on n’envoyât désormais que des agents qui sachent parler la langue du pays, et de l’autre, que ces agents ne se mêlassent de politique que pour transmettre au ministre les renseignements dont il pouvait avoir besoin14 Dès août 1816, il commence déjà à se plaindre de ce que les consuls se mêlent de politique et ne mettent pas « assez de discrétion et de retenue dans leur conduite15 ». Il ressentait notamment fort mal les déclarations imprudentes de Framery au sujet des colonies espagnoles, alors que lui-même, par prudence, s’était abstenu de prendre parti. Le point culminant de la crise avec les consuls fut l’affaire Pétry. Pétry était en 1818 consul général lorsqu’éclata son désaccord avec Hyde de Neuville, mais il connaissait les États-Unis depuis 1783 et y avait été premier secrétaire en 1803. L’affaire naquit de sa volonté de jouer un rôle politique en dehors de la légation à Washington. Profitant de ce que les consuls pouvaient disposer d’une communication directe avec le Département sans avoir à passer par le ministre, il envoya à Richelieu une série de dépêches à caractère politique dont, contrairement à l’usage, il n’informa pas Hyde, et qui avaient trait à des informations importantes sur l’Amérique du Sud. Surtout, il se mit de lui-même en relation avec un « général » bonapartiste, Roul, qui cherchait à se faire payer des renseignements, et il manda les nouvelles d’une conspiration de Lallemand pour se mettre au service de l’Espagne, ce dont Hyde n’avait pas parlé au Département pour la raison qu’il l’ignorait. Ces initiatives gênaient Hyde et de surcroît le mettaient dans une mauvaise position vis-à-vis du Département. Furieux de cet empiètement, il se plaignit vivement à Richelieu16, qui lui donna raison.
22La nécessité de freiner ces initiatives fâcheuses, et en même temps de donner des directives précises à des agents qui en manquaient cruellement et restaient dans l’embarras quant à l’étendue de leurs propres fonctions, poussa Hyde à adresser dès juillet 1816 une circulaire aux consuls. Il leur prescrivait la conduite à tenir pour promouvoir l’image de la France, l’attitude à avoir à l’égard des émigrés bonapartistes. Surtout, il les mettait en demeure de ne lui laisser ignorer aucun renseignement, et il leur confiait, en dehors des fonctions proprement consulaires, une charge d’observateurs, leur demandant de lui transmettre tous renseignements qui pourraient se révéler utile à l’agriculture, aux arts, à la science, et à l’intérêt français en général17 Surtout, il insistait sur la dépendance des consuls envers le ministre de France, aux dépens du consul général.
23En même temps, Hyde commençait à faire des premières avances à Monroe au sujet de la nécessité d’une convention consulaire18 L’affaire Daschkoff venait à point nommé et toutes les puissances entretenant des consuls aux États-Unis auraient pu en profiter. En août 1816, le consul général de Russie Daschkoff fut arrêté et traduit devant les tribunaux américains pour une obscure histoire de viol. Le ministre de Russie réagit immédiatement en demandant sa libération.
24Mais aucun des ministres étrangers ne voulut soutenir ouvertement le consul russe, bien qu’une immunité des consuls eût été utile à tous. Cette politique prudente empêcha qu’on profitât de ce cas d’espèce pour en faire un cas exemplaire. Aucune revendication unie des puissances ne vint soutenir la position civile des consuls en général.
25Hyde de Neuville, pas plus que les autres, n’avait voulu se distinguer en venant défendre un consul à la réputation douteuse et qui aurait fait, en fin de compte, un mauvais cas d’exemple. Ceci ne l’empêcha pas de revenir à la charge, secrètement et oralement, auprès de Monroe, pour obtenir que soient précisés le statut et les fonctions des consuls français19 En même temps, il faisait valoir auprès de son gouvernement la nécessité de définir dans une disposition générale, une ordonnance du roi, la juridiction des consuls sur les sujets français20, et s’occupait aux États-Unis de faire respecter un peu mieux les règlements consulaires existants21
26Quant Hyde de Neuville entreprit d’entamer une négociation pour la conclusion d’un nouveau traité de commerce, en 1817, il tenta d’y rattacher une négociation pour une convention consulaire. Le gouvernement fédéral se montrait favorable à rétablir les bases convenues en 1788, et même à élargir la juridiction des consuls sur certains points22 À la veille de conclure le traité de commerce, en mai 1822, Hyde rappela ce point à Adams, en demandant en particulier qu’on élargisse les pouvoirs des consuls des deux pays de manière à ce qu’ils puissent faire arrêter les matelots nationaux déserteurs et les faire renvoyer dans leur pays23 Une telle mesure était rendue nécessaire par le taux élevé de désertion de matelots français aux États-Unis, attirés soit par les armateurs américains, soit par les expéditions d’Amérique du Sud, soit par les opérations de piratage, devenues endémiques, notamment autour de la base de l’île Amélia.
27En conséquence, l’accord demandé ne fit pas l’objet d’une convention séparée, mais simplement d’un article particulier de la convention de commerce de 1822. Les pouvoirs requis par Hyde pour les consuls, pour lutter contre la désertion, étaient précisés24
2. Une entente d’abord difficile entre la république et la monarchie
28Malgré la bonne volonté de Monroe et de Hyde de Neuville, la tendance de l’opinion publique américaine était telle qu’une série d’incidents ne pouvait manquer de compromettre d’emblée les premières relations entre la France de la Restauration et les États-Unis, à un moment justement où ces relations pouvaient repartir sur un nouveau pied. La liberté d’expression laissée à cette opinion était difficilement comprise par Hyde de Neuville et plus encore par son gouvernement. Le malentendu risquait de s’instaurer et pouvait aboutir à une rupture, d’autant plus que les deux gouvernements, conscients chacun d’une certaine faiblesse, allaient être amenés à des positions dures. Les « excès » anti-Bourboniens de la presse américaine allaient provoquer une crise que l’affaire du toast Skinner manqua de faire aboutir à une rupture.
29Il était aussi difficile au gouvernement américain de réfréner les excès de la presse, dont la liberté était par principe et par politique intouchable, qu’à la cour française de comprendre qu’un gouvernement pût laisser vilipender à ce point le régime d’un pays avec lequel il proclamait vouloir établir des relations d’amitié. Hyde de Neuville, froissé dans sa propre sensibilité de royaliste, n’attendait qu’une occasion trop criante pour adresser des protestations et demander au gouvernement américain de prendre position publiquement contre les attaques des journaux. Monroe se réfugiait derrière le principe de la liberté de la presse, à laquelle il ne pouvait toucher, pour se refuser à une telle prise de position. Hyde, conscient que le gouvernement fédéral ne pouvait intervenir officiellement contre des déclarations privées, s’empara de l’affaire du toast Skinner avec empressement, et s’occupa de la monter en épingle afin de contraindre Monroe à une déclaration en faveur des Bourbons. Skinner était en effet un fonctionnaire du gouvernement fédéral. Maître de poste à Baltimore, il avait, lors d’un toast porté à la fête du 4 juillet, insulté gravement les Bourbons, « tyrans imbéciles » (« imbecile tyrants »). La circonstance était semi-officielle. Hyde considéra que cette déclaration, étant celle d’un agent du gouvernement, engageait les États-Unis, et demanda le renvoi du maître de poste comme réparation officielle et éclatante une réparation qui pouvait montrer que le gouvernement fédéral, bien qu’il ne pût rien faire contre la « licence » de la presse, condamnait cependant ces attaques répétées contre les Bourbons, dynastie régnant sur un pays ami. Hyde adressa une protestation le 21 juillet25, à laquelle Monroe, fort embarrassé, ne répondit que le 15 août en ramenant le problème à celui, plus général, de la presse, et en se retranchant toujours derrière le même principe de la liberté de la presse. Désireux de ne pas insister sur un incident désagréable qui pouvait compromettre les bonnes relations naissantes, mais décidé à ne pas céder à un ultimatum qui semblait dicter sa conduite au gouvernement américain, il préférait étouffer l’affaire, en niant implicitement toute responsabilité du gouvernement américain dans la position qu’un de ses agents n’avait prise qu’à titre personnel26
30Hyde, poussé par les instructions du duc de Richelieu, insista, et n’aboutit qu’à mécontenter sérieusement un gouvernement qui lui était au départ favorablement disposé. Le Président Madison envisagea un moment de demander le rappel de Hyde de Neuville mais, sans doute sous l’influence de James Monroe, préféra éviter cet éclat27 Monroe, excédé, échangea avec Hyde pendant tout le mois de septembre une série de notes au ton de plus en plus sec. À Paris, Richelieu exigeait des réparations de Gallatin, l’envoyé américain, tandis que Hyde annonçait le rappel du consul de Baltimore, étant donné qu’un agent du roi ne pouvait plus résider décemment dans une ville où son souverain avait été si cruellement insulté. Un agent secondaire resta sur place pour que les relations commerciales ne souffrissent pas trop de la mesure. L’affaire, qui commençait à s’envenimer, fut renvoyée à Paris, où Richelieu, loin de l’enterrer, entreprit de s’en servir pour différer les négociations au sujet des indemnités dues par la France aux États-Unis, que Gallatin était impatient d’entreprendre. On la régla cependant discrètement, au bout de quelques mois, en échange du rappel du consul américain à Bordeaux, William Lee, qui avait eu une attitude et des paroles pro-bonapartistes incompatibles avec ses fonctions officielles auprès de la monarchie : autre pierre d’achoppement des relations franco-américaines.
31Aux États-Unis, Hyde arriva à reconquérir sa réputation d’homme ouvert, loyal et compréhensif, en faisant valoir auprès de Monroe l’étendue de sa modération par rapport aux exigences de son gouvernement ulcéré.
32Hyde demanda à Richelieu l’envoi d’une dépêche où celui-ci, tout en ne désapprouvant pas l’esprit de conciliation de son ministre, exprimerait sa volonté de ne pas voir une telle insulte sans réponse, et annoncerait que le gouvernement français n’approuvait la conduite modérée de Hyde que parce que celui-ci avait assuré des sentiments du gouvernement américain, et donné des espérances quant au bon déroulement des relations futures28 Hyde s’arrangea pour que la dépêche parvînt sous les yeux de Monroe, par une voie détournée. En même temps, il multipliait les expressions de sa modération, de sa volonté d’établir des relations amicales et franches avec les États-Unis, minimisait le mauvais effet de la Terreur blanche en fournissant les chiffres officiels des arrestations29, mettait l’accent sur les facteurs de rapprochement et d’amitié30, et proclamait sa volonté de dialoguer avec les États-Unis sur le pied de la sincérité et de la loyauté. Le caractère personnel de Hyde de Neuville, ouvert, franc et expansif, ajoutait à la crédibilité de sa politique. Très vite on cessa de l’appeler, comme le faisait encore Merle d’Aubigné, réfugié bonapartiste à l’humour féroce, « Hideux Neuville31 ». Le personnage avait réussi à faire l’unanimité sur son honnêteté et sur sa franchise, qualités qu’il érigeait en principe politique32, au point qu’en 1819 même Adams notait que malgré les difficultés et les petites crises qu’avait subies la mission de Hyde, jamais il n’avait rencontré d’homme d’État européen aux sentiments d’honneur plus élevés, aux sentiments plus aimables et plus généreux, à l’esprit plus franc et plus sincère. Le jugement était d’autant plus objectif que Adams reconnaissait avoir eu au départ un préjugé défavorable contre Hyde, et lui reprochait toujours ses opinions ultra33
33En conséquence, malgré les froids jetés par une série d’incidents, toasts, articles outrageants, manifestations anti-Bourbons ou anti-françaises (comme l’affaire du navire américain le Hamilton, dont l’équipage avait insulté le drapeau tricolore français), Hyde de Neuville notait dès février 1817 un réchauffement des relations. Les « plus ardents démocrates » se rapprochaient de lui, on commençait à apprécier son souverain, et il avait le sentiment d’avoir réussi à démontrer « qu’un ardent royaliste n’est ni un ogre ni un esclave34 ». Hyde était peut-être ardent à faire valoir les résultats de sa politique à son Département, mais il est de fait qu’à partir du printemps et surtout de l’été 1817, les articles virulents contre les Bourbons se firent plus rares, à mesure qu’on constatait la normalisation de la situation française. Quant à Monroe, soucieux d’effacer le mauvais effet laissé par l’affaire Skinner, mais ne voulant pas céder sur ce point, il multipliait les manifestations d’amitié, tandis que Hyde, d’accord avec lui, s’abstenait d’inviter officiellement les membres de l’administration fédérale à la cérémonie funèbre commémorative du 21 janvier, pour ne pas les embarrasser. Début 1818, Hyde de Neuville satisfait pouvait constater : « Quelle différence entre l’opinion du jour et les absurdes préventions d’il y a deux ans !35 »
34Un problème cependant n’était pas réglé pour le ministre royaliste : celui des Bonapartistes. Les États-Unis étaient un refuge privilégié pour tous les exilés, volontaires ou non, que la Restauration avait rejetés : une république connue pour sa réputation d’hospitalité, où la liberté était érigée en principe sacré, où Napoléon lui-même avait hésité à se réfugier et que son frère, Joseph, avait choisie, un continent enfin où il était possible de faire servir ses armes et de se refaire une carrière, soit au service de l’Espagne, soit au service de ses colonies insurgées : ce pays avait de quoi attirer. L’Amérique accueillit donc très vite un nombre considérable de ces émigrés, dont certains étaient des personnages importants et à surveiller de près : Joseph, le frère de l’Empereur, et les généraux Clausel, Grouchy, Lefebvre-Desnouettes, Lallemand. La tentation serait grande, pour ces hommes dévoués à l’Empereur, de profiter d’une liberté relative, sur ce continent où ils étaient moins surveillés qu’en Europe et où ils bénéficiaient de la sympathie, voire de la connivence de l’opinion, pour conspirer et tenter de faire évader l’Empereur. Le spectre de la conspiration devait hanter Hyde de Neuville et la plupart des consuls, soucieux de prouver leur royalisme et leur vigilance, jusqu’à l’automne 1821, c’est-à-dire le moment où la mort de Napoléon fut connue avec certitude aux États-Unis. À Paris, Richelieu partageait ces inquiétudes et prescrivait l’attention la plus vive au ministre comme aux consuls, seuls agents du roi à pouvoir observer et déjouer les complots sur place36
35De fait, beaucoup de fidèles de Napoléon avaient espéré pouvoir monter une expédition depuis les États-Unis, assistés par l’argent de Joseph Persat, qui avait gagné le grade de commandant au cours des campagnes napoléoniennes, raconte comment, en 1815, avec « des officiers aussi mécontents et doués d’une imagination aussi ardente que la mienne », il avait décidé de partir aux États-Unis, où il avait « la certitude de trouver le prince Joseph Napoléon qui, m’avait-on assuré à Paris, y préparait une expédition afin d’aller enlever l’Empereur de Sainte-Hélène37 ».
36Mais Joseph, s’il n’était pas ladre de son argent pour aider ses compatriotes en difficulté et subvenir à leurs besoins, n’entendait pas se compromettre dans une expédition sans espoir. Il semble s’être fait sans difficultés à l’existence douce mais malgré tout brillante qu’il s’était aménagée sous le nom de comte de Survilliers38 En tout cas, en 1817, il refusa aimablement la proposition de Persat, ainsi que beaucoup d’autres.
37La tranquillité apparente de Joseph ne rassurait pas Hyde pour autant, et cette inquiétude était partagée par Richelieu. Les États-Unis représentaient une base idéale pour une expédition de secours à Sainte-Hélène. Outre la supériorité reconnue aux voiliers de construction américaine, un grand avantage pouvait décider l’un ou plusieurs de cette foule de fidèles de l’Empereur rassemblés dans le Nouveau Monde : la possibilité, vu le manque de surveillance des armements dans les ports, d’affréter n’importe quel navire pour une expédition secrète. Ce genre d’armements suspects était monnaie courante en direction de l’Amérique du Sud. Il pouvait fort bien s’y glisser un armement pour Sainte-Hélène. Début juin 1816, Hyde remarqua ainsi le départ de quatre goélettes de Baltimore pour une destination mystérieuse, avec trois cents hommes et des pièces d’artillerie. Le but était-il de rejoindre Bolivar, ou était-ce Sainte-Hélène39 ? Hyde profita de l’alerte pour réitérer sa demande qu’on mît à sa disposition un bâtiment léger pour surveiller les côtes. Étant donné le pitoyable état de la marine française, il était hors de question de mettre aucun bâtiment à la disposition exclusive d’un quelconque ambassadeur, et le ministère de la Marine répondit par une fin de non-recevoir sans équivoque. Cela n’empêcha pas Hyde de Neuville de renouveler sa demande à plusieurs reprises dans les mois qui suivirent, en se plaignant amèrement de la faiblesse des moyens mis à sa disposition pour surveiller tant de complots. En même temps, il tentait d’obtenir la collaboration du gouvernement fédéral pour surveiller les armements, sans succès, l’administration refusant de s’ingérer dans les affaires des ports.
38Pendant toute l’année 1817, les dépêches de Hyde de Neuville sont obsédées par la crainte des complots bonapartistes. Toutes en parlent, et elles ne parlent pratiquement que de cela, aux dépens de tout le reste. Hyde alarmé transmet toutes les rumeurs, tous les bruits, faux ou vérifiés. Cet ancien conspirateur voit des complots partout, multiplie les informateurs et, malgré la faiblesse de ses moyens pécuniaires, envoie des espions, achète des informations. En juillet 1817, le consul Guillemin lui adresse un nommé Roul ou Raoul, ex-général, que Hyde de Neuville prend pour un aventurier sans informations de réelle valeur mais dont il signale malgré tout les révélations au Département. Mieux vaut être alerté pour rien par un faux bruit que laisser se développer un complot. Merle d’Aubigné écrit, en date du 11 septembre 1816 : « Mr. Hydeux Neuville [fait] ici le métier de garde police et d’espion40 »
39Outre les tentatives vers Sainte-Hélène, Hyde s’inquiétait de l’agitation de certains Bonapartistes. Dans un hémisphère instable, secoué au sud par les révolutions, où les possibilités de se tailler un royaume au sabre ne manquaient pas pour les esprits aventureux las d’une inaction forcée, Hyde craignait les menées des « factieux », tentés de déstabiliser un peu plus ce continent en ébullition et de faire triompher dans le Nouveau Monde « l’esprit jacobin », en attendant de le réimplanter, par contagion (pourquoi pas ?), dans l’Ancien. Deux affaires surtout mirent en alerte le ministre de Sa Majesté : celle du Champ d’Asile, et celle de la Confédération napoléonienne.
40La société pour la Culture de la Vigne et de l’Olivier fut organisée à la fin de l’année 1816, à Philadelphie. La colonie, composée en majorité d’anciens militaires bonapartistes qui avaient décidé de troquer le sabre contre la charrue, devait s’établir sur un lot acheté au gouvernement fédéral, au bord de la rivière Tombigbee. La plupart des généraux exilés, Clausel, Lefebvre-Desnouettes, les frères Lallemand, Grouchy et ses fils, participèrent à l’affaire. Les premiers colons partirent en décembre 1817 pour fonder Démopolis. Hyde de Neuville, au début, avait plutôt considéré l’entreprise d’un bon œil. Il y voyait le moyen d’occuper sainement des exilés embarrassants. Mais ces soldats se révélèrent bientôt de médiocres cultivateurs. Charles Lallemand, qui avait été nommé président de la société, s’en désintéressa rapidement et chercha à convaincre ses colons de le suivre dans un autre établissement, au Texas : le Champ d’Asile. L’affaire devenait autrement inquiétante : le territoire relevait théoriquement de l’Espagne. De plus, Lallemand établit un fort où les colons, plus soldats qu’agriculteurs, subissaient une discipline militaire et passaient plus de temps à s’entraîner aux armes qu’à cultiver la terre. Certains, déçus et rebutés par cette discipline rigoureuse qui ne semblait justifiée que par d’aléatoires incursions d’Indiens, partirent assez vite. Pourtant Lallemand, sans apparemment développer quelque culture que ce fût, attirait sans cesse de nouveaux colons. De là à voir dans cette entreprise le point de départ d’une expédition contre le Mexique, il n’y avait qu’un pas, que le ministre d’Espagne aux États-Unis, Luis de Onis, franchit aisément. Il n’était pas le seul : Guillemin, le consul français à la Nouvelle-Orléans, qui par la situation de son poste était le mieux à même de surveiller les événements, annonçait que le projet de Lallemand était « une attaque directe contre le Mexique au nom de Joseph », dont les progrès rapides de Mina au Mexique lui auraient donné l’idée41 Il est vrai que Davier Mina, le neveu du chef insurgé, avait fait demander à Joseph pendant l’été 1817 de se mettre à la tête des indépendants du Mexique. Joseph, peu soucieux d’une telle aventure, avait refusé42 Mais ce genre de bruit perçait et inquiétait. Onis était persuadé que le gouvernement des États-Unis était secrètement derrière l’affaire, dans l’espoir de profiter des troubles pour saisir un morceau du Texas. Le soupçon était peut-être fondé, car la position du gouvernement fédéral face à l’entreprise de Lallemand était fort ambiguë (il avait pris sur lui d’autoriser un établissement sur une terre qui, tout de même, relevait de l’Espagne). D’ailleurs Adams avait eu l’imprudence de confier à Hyde, un jour de bonne humeur : « It’s a trick to the Don », c’est un tour joué au Don, se référant à Don Luis de Onis. Dans quelle mesure cette phrase mystérieuse était-elle un aveu ? Ce n’était un secret pour personne que les États-Unis convoitaient les territoires espagnols.
41Si les États-Unis pouvaient avoir intérêt à fermer les yeux sur l’entreprise, ce n’était pas le cas de la France, quoique Hyde, au début, ait été tenté de voir favorablement une entreprise de colonisation française à proximité de la Louisiane, qui réveillait de vieux rêves. L’Espagne des Bourbons nouait avec la France des liens privilégiés qu’il n’était pas question de compromettre par une affaire aussi douteuse, montée par d’anciens Bonapartistes. De plus, Hyde et surtout Richelieu craignaient la reconstitution dans l’une des anciennes colonies espagnoles d’un Empire bonapartiste.
42L’affaire effraya beaucoup en France. La discipline paramilitaire du camp fit croire à une entreprise armée pour se constituer un territoire indépendant et souverain. Le Moniteur universel du 5 septembre 1818 annonçait :
« Les étrangers réfugiés en Amérique, et qui sont désignés par le terme poli d’exilés, ont jeté le masque, et se sont emparés d’un territoire situé sur les rives de la Trinité, province du Texas, et ont continué l’œuvre de la Révolution. Ils ont publié un manifeste dans lequel ils déclarent qu’ils agiront en souverains, et qu’ils sont une puissance indépendante. Le nouveau gouvernement est entièrement militaire. Ils étaient divisés par cohortes, chaque cohorte devait avoir un chef ; un code colonial devait être publié sur le champ. Ce nouvel état républicain est appelé le Camp d’Asile. »
43Joseph couronné dans son ancien Empire espagnol pouvait y appeler son frère, et l’on pouvait voir renaître dans le Nouveau Monde la fureur qui avait mis à feu et à sang l’Ancien Monde.
44L’affaire fut réglée en septembre 1818, quand le vice-roi du Mexique envoya une expédition détruire le fort des Lallemand. Hyde fut soulagé de l’élimination de ce foyer qu’il avait fini par considérer comme un « grand danger43 ».
45Plus inquiétante cependant lui parut la Confédération napoléonienne, qui tentait plus ouvertement encore d’assurer à Joseph un trône en Amérique du Sud, affaire à laquelle Hyde donna d’autant plus d’importance que c’était lui qui en avait découvert tous les fils. D’ailleurs, pour Onis, le Champ d’Asile avait peut-être été une première étape dans la création de la Confédération napoléonienne44 C’était sans doute donner trop d’ampleur et trop de vues à des mouvements qui répondaient moins à un complot unique, une gigantesque conspiration dirigée par Joseph ou montée de Sainte-Hélène, qu’à une série d’initiatives individuelles.
46Le 27 août, Hyde intercepta, de façon mystérieuse, un ensemble de documents qui prouvaient l’existence d’une conspiration appelée « Confédération napoléonienne ». Il demanda aussitôt un rendez-vous à Rush, le secrétaire d’État des Affaires étrangères, et établit avec lui l’authenticité de ces papiers. Ainsi, la découverte bénéficiait de la reconnaissance officielle du gouvernement des États-Unis. Les pièces étaient signées de Lakanal. Il est curieux que Joseph Lakanal, homme estimable, scientifique de renom, se soit compromis à ce point dans une affaire somme toute plutôt ridicule, une conspiration sans chances d’aboutir, et en faveur d’un homme, Joseph Bonaparte, qui ne désirait pas la soutenir. Au milieu de projets grandioses, Lakanal sollicitait du futur Empereur Joseph (Empereur de la Confédération napoléonienne) des titres et des décorations qui auraient récompensé son dévouement. L’authenticité des pièces, et la conformité d’écriture avec celle de Lakanal, furent pourtant reconnues sans doute aucun par Richard Rush.
47La pièce principale était un Rapport adressé à S.M. le roi des Espagnes et des Indes par ses fidèles sujets les citoyens composant la confédération napoléonienne45 Il s’agissait, nettement cette fois, de faire de Napoléon le roi du Mexique. Après avoir prévenu l’administration américaine, Hyde envoya une expédition en direction de Santa Fe pour intercepter tout mouvement éventuel, et prévint Onis. Parallèlement, il exhortait Richelieu pour qu’on surveillât étroitement Napoléon à Sainte-Hélène : « Où en serait-on si cet homme audacieux arrivait au Mexique déjà conquis46 ? »
48Les craintes de Hyde n’étaient pas si vives qu’il voulait bien le faire croire. Il avait gonflé l’affaire, que, en son for intérieur, il ne croyait pas si menaçante, pour deux raisons : d’abord, il était toujours intéressant de magnifier une conspiration de la découverte de laquelle il était entièrement responsable ; ensuite, il lui importait avant tout de faire sentir à l’Europe de la Sainte-Alliance que la France avait la volonté et la capacité de surveiller ses propres factieux, et qu’elle venait de sauver l’Espagne d’un grand danger. Ceci explique qu’une fois que Hyde eût sonné le tocsin et averti bruyamment les États-Unis et l’Espagne, il se désintéressa de l’affaire.
49En réalité, Hyde de Neuville commençait à revenir de ses frayeurs premières du bonapartisme, et il cherchait déjà à intervenir en faveur de certains exilés dont le « bon comportement » lui paraissait suffisamment établi. En décembre 1818, il crut la situation française devenue assez favorable pour plaider la cause de « cent cinquante à deux cents jeunes hommes, poussés sur cette rive par l’intrigue de quelques hommes », qui n’étaient qu’égarés et qu’il saurait ramener. Il suppliait Richelieu non seulement de leur faciliter le retour, mais surtout de leur accorder en France la demi-solde à laquelle ils pourraient prétendre, car que feraient-ils en France s’ils devaient s’y trouver, comme en Amérique, sans ressources ? Cette indulgence ferait « bon effet », ajoutait Hyde47
50De même, il n’hésitait pas à recommander Lefebvre-Desnouettes, pourtant porté sur la liste d’exception à l’amnistie de 1815 et qui devait être banni à vie. Lefebvre s’était présenté personnellement chez Hyde « avec une candeur qui fait crier à l’amnistie », et Hyde lui avait parlé « en consolateur », n’osant trop cependant lui promettre la clémence du roi, père de son peuple, pour l’un de ses enfants égarés. Lefebvre « était jeune, il a été séide, il a été entraîné48.. ». Il défendait encore le maréchal Grouchy et ses fils, d’autant plus chaudement que Grouchy s’était gagné l’estime des Du Pont de Nemours et que Victor et Joséphine Du Pont le recommandèrent à Hyde avec un enthousiasme et une opiniâtreté sans relâche49
51Ce royaliste fanatique n’hésitait donc pas à prêcher l’indulgence pour les Bonapartistes, plus par commisération naturelle que par politique, car s’il pensait sincèrement que la réconciliation des Français, le retour à l’unité et la pacification des esprits étaient nécessaires à la stabilité du trône et passaient par le pardon aux Bonapartistes, l’argument qu’il avançait le plus souvent dans ses dépêches n’était pas celui-là, mais plutôt un appel à la pitié chrétienne, et la défense des intentions de ces hommes plus égarés par d’autres que factieux dans l’âme. Bref, il présentait les cas un par un et préférait raisonner en termes de cas individuels que de politique générale. C’était aussi une façon de mieux faire passer son plaidoyer.
52Cette intervention n’avait rien d’admirable. Elle était justifiée par une bonne situation en France et la fin des grandes alertes de menées bonapartistes en Amérique. Cependant, poussée à ce point (car Hyde ne craignit pas d’insister très fortement auprès de Richelieu), elle était assez inattendue de la part d’un ultra aussi extrémiste que Hyde de Neuville avait la réputation de l’être. Elle était même si peu royaliste, et témoignait d’un goût si certain pour la liberté et la justice, que Hyde put la rappeler à Napoléon III, sous le Second Empire, dans l’espoir sans doute qu’une bonne action n’est jamais perdue50
3. Les difficultés de l’Espagne
53Hyde de Neuville était le champion de la légitimité non seulement contre les Bonapartistes mais aussi en faveur de l’Espagne. Pour le représentant d’un gouvernement Bourbon, le soutien à la monarchie espagnole relevait de la « loyauté » et du pacte de famille. Cela n’empêchait cependant pas Hyde de transmettre au Département ses vues personnelles sur le réel intérêt de l’Espagne, qui selon lui ne correspondait pas à la politique qu’elle poursuivait. Mais il était tenu d’adhérer à cette politique, bien qu’elle lui parût mauvaise.
54Allié loyal de l’Espagne, Hyde de Neuville était à Washington son soutien naturel face au gouvernement américain. D’un autre côté, le caractère de Hyde, qui avait fini par inspirer une certaine confiance à ses interlocuteurs, ses positions relativement neutres (il n’osait ni se déclarer franchement contre la politique espagnole, par loyauté, ni l’approuver pleinement), ses idées bien connues sur la ligne que devrait suivre l’Espagne, qui se rapprochaient somme toute de celles du gouvernement fédéral, tous ces éléments pouvaient se conjuguer pour conférer à Hyde une position privilégiée auprès du gouvernement américain. Hyde de Neuville, en qui l’on pouvait avoir confiance au su de ses idées personnelles, paraissait à Washington le seul homme qui pût peut-être faire entendre raison à l’Espagne. Plutôt que Bagot, le ministre de la Grande-Bretagne, une puissance dont les deux parties se méfiaient, Hyde apparaissait comme le seul intermédiaire possible entre les deux nations qui en étaient pratiquement arrivées à la rupture faute de pouvoir parler le même langage.
55Dans ces conditions, on peut comprendre que l’Espagne et les États-Unis se soient trouvés d’accord, en 1817, pour faire appel aux services de Hyde de Neuville en vue d’un règlement définitif des questions en suspens entre les deux pays. Cette médiation restait cependant purement officieuse. La France se proclamait l’amie autant de l’Espagne que des États-Unis, mais n’entendait pas, en se chargeant officiellement du règlement de leurs conflits, risquer de se compromettre. On ne voulait pas s’aliéner les États-Unis, avec lesquels on venait tout juste de reprendre des relations sur un pied satisfaisant, et avec qui on espérait une entente politique et surtout commerciale fructueuse. Il n’était pas question de sembler abandonner l’Espagne en adoptant la neutralité d’un arbitre : officiellement, pour la cour de Madrid, le ministre de Sa Majesté Très Chrétienne à Washington serait censé défendre les intérêts de Sa Majesté Catholique en Amérique. Enfin, face à l’Europe, la France de Richelieu hésitait à reprendre un rôle qu’elle semblait encore peu apte à jouer, affaiblie, surveillée par la Sainte-Alliance d’un œil soupçonneux. Surtout, elle voulait éviter de froisser l’Angleterre, qui avait déjà proposé ses services dans une médiation sans que ceux-ci fussent acceptés51
56Une médiation était pourtant nécessaire dans la mesure où les litiges entre l’Espagne et les États-Unis duraient depuis près de quinze ans sans que leur règlement eût avancé en rien. Dans la mesure où ce contentieux reposait, en partie, sur les conditions de la cession de la Louisiane par la France, il paraissait normal à l’Espagne comme aux États-Unis que la France donnât son avis et précisât ce qu’au juste elle avait cédé. Richelieu, comme ses prédécesseurs, se refusait à donner cette précision dont il n’avait pas les éléments. En revanche, il se montra d’accord pour que son ministre à Washington tentât un accommodement, à condition donc que ce fût officieux et qu’on ne pût plus par la suite rendre la France responsable d’un tel contentieux.
57Les États-Unis reprochaient à l’Espagne des saisies de bateaux marchands américains, du temps où celle-ci était sous la domination française. Surtout, ils lui disputaient des territoires en Floride et contestaient la frontière du Texas et de la Louisiane. Il s’agissait donc de déterminer les limites exactes de la Louisiane, aussi bien à l’est qu’à l’ouest, telle qu’elle avait été vendue par Napoléon aux États-Unis en 1803.
58Les négociateurs du traité de 1803 n’avaient pas songé à préciser ces limites par rapport à aucun repère géographique. La Louisiane était vendue telle qu’elle avait été rétrocédée par l’Espagne. Or l’acte de rétrocession, le traité de Saint-Ildefonse, se contentait de stipuler que la Louisiane était restituée « avec la même étendue qu’elle a actuellement entre les mains de l’Espagne et qu’elle avait lorsque la France la possédait et telle qu’elle doit être d’après les traités conclus subséquemment entre l’Espagne et les autres états ». Ceci laissait le champ large à toutes les interprétations. Quinze jours à peine après la signature du traité, les négociateurs américains, James Monroe et Robert R. Livingston, commençaient à soulever le problème. À l’ouest, la Louisiane n’avait jamais été vraiment explorée. Quelques avant-postes espagnols à l’est du Texas suffisaient à déterminer une frontière imprécise, entre la Sabine et la Rivière Rouge. Quant à la frontière est de la Louisiane, elle était théoriquement constituée par le Mississippi (selon l’état de la Louisiane telle qu’elle avait été cédée en 1783 et rétrocédée par l’Espagne en 1800). Mais en 1763, elle comprenait une portion de la Floride, jusqu’au Rio Perdido. De 1763 à 1783, cette portion de Floride était anglaise, avant d’échoir à nouveau à l’Espagne. Quand l’Espagne récupéra ce territoire, devait-on le considérer comme faisant toujours partie des Florides, ou comme faisant à nouveau partie de la Louisiane ? En conséquence, avait-il été cédé en 1800 avec la Louisiane ? Et Napoléon l’avait-il vendu comme partie intégrante de la Louisiane, « telle que l’Espagne la possédait » ? La question pour les États-Unis était du plus grand intérêt, à la fois économique et stratégique. Les Florides, « pistolet pointé au cœur de la nation » (par analogie avec la forme géographique du territoire), avaient été un but pour les expansionnistes américains depuis l’indépendance. La faiblesse de l’Espagne, incapable de réprimer les désordres en Floride et surtout les incursions d’Indiens qui se réfugiaient sur son territoire, était un prétexte pour les États-Unis à se faire justice eux-mêmes et poursuivre les Séminoles jusqu’à l’intérieur de ce domaine convoité. En attendant d’acquérir la totalité des Florides de façon régulière, cela donnait le prétexte au général Jackson de prendre Pensacola et, début 1819, de commencer pratiquement à conquérir le territoire, déjà grignoté à l’ouest entre 1810 et 1813. Surtout, le débouché sur le golfe du Mexique excitait la convoitise des États-Unis, puissance navale marchande en pleine expansion.
59Napoléon avait refusé de se prononcer sur l’étendue exacte de sa concession. Richelieu et la France des Bourbons conservèrent la même politique, avec d’autant moins de goût à se mêler du litige que la vente n’avait pas été faite par le gouvernement de Sa Majesté, et qu’il ne s’en sentait donc pas responsable, du moins pour essuyer ses inconvénients. En mars 1816, Richelieu écrivait à Roth : « Toutes ces contestations sur les limites de la Louisiane ne nous concernent plus52 » En juillet 1817, le cours des événements l’avait obligé à prendre position un peu plus nettement ; il contestait alors que les États-Unis aient aucun droit à l’est du Mississippi, et prescrivait à Hyde de Neuville de ne pas appuyer les revendications du gouvernement fédéral53
60Onis proposa en décembre 1817 seulement de reprendre les négociations sur ce point délicat. Il avait, prétendait-il, reçu de nouvelles instructions de son gouvernement54 Adams s’empressa d’acquiescer. L’Espagne en réalité était poussée par la politique expansionniste de plus en plus menaçante des États-Unis, et forcée de sortir d’un statu quo qui l’arrangeait par la menace de perdre, à terme, la totalité des Florides. L’occupation de l’île Amelia, sous couvert d’y réprimer le piratage, était le dernier pas du gouvernement américain vers une conquête éventuelle. Acquise à l’idée qu’il valait mieux vendre, ou échanger, que perdre sans compensations, la cour d’Espagne rappelait ses droits imprescriptibles sur la totalité des Florides, et proposait un échange contre « un territoire équivalent à l’ouest du Mississippi55 ».
61Adams espérait plus qu’une simple vente pour un territoire sur lequel les États-Unis élevaient des prétentions, justifiées ou non. Il refusa de reprendre la discussion sur le même pied qu’en 1805, lors de la mission de Don Pedro Cevallos, sans propositions vraiment nouvelles de la part de l’Espagne56 L’Espagne devait céder toutes prétentions sur les territoires à l’est du Mississippi, et admettre le Colorado, de son embouchure à sa source, comme frontière occidentale de la Louisiane57
62Une telle exigence, inacceptable pour l’Espagne, équivalait pratiquement à un refus d’entamer aucune négociation, alors que les États-Unis, en position de force, avaient pourtant intérêt à voir des négociations s’engager et aboutir. En février, Adams repoussa la proposition espagnole d’une médiation de la Grande-Bretagne. La situation était bloquée et finissait par inquiéter non plus seulement la Grande-Bretagne mais l’Europe entière, qui aspirait à la paix. Richelieu prescrivait à Hyde de Neuville, dès le mois de janvier, de tout faire pour que les États-Unis évitent la rupture avec l’Espagne58 Il s’agissait de sauvegarder l’équilibre général et aussi de mettre un frein à la politique belliqueuse des États-Unis. En septembre, Richelieu eut avec Wellington une conversation qui acheva de le convaincre que la Grande-Bretagne et l’Europe craignaient « tout événement pouvant entraîner une conflagration générale59 ».
63L’invasion des Florides par le général Jackson, sous prétexte d’y poursuivre des hordes d’Indiens rebelles, acheva d’inquiéter, d’autant plus qu’en juillet 1818 Jackson n’hésita pas à s’emparer de la ville espagnole de Pensacola, dont le gouverneur lui aurait refusé sa collaboration. Le gouvernement américain n’osa ni désavouer Jackson, ni admettre qu’il avait agi sur ordres. Onis protesta vivement, mais il craignait la rupture. Dès le mois de mai, Hyde de Neuville, fort de ses instructions, s’était entremis auprès d’Adams pour le pousser à la modération60 Après la prise de Pensacola, il lui demanda une nouvelle entrevue, qui fut suivie d’une série de conférences officieuses où Hyde développait le point de vue de l’Espagne. Tandis qu’Adams lui montrait la note « injurieuse » d’Onis (« Onis’ note of invective ») sur la prise de Pensacola, Hyde demandait au secrétaire d’État de différer d’y répondre, et parlait d’arrangement61
64Le 16 juillet, Hyde de Neuville eut une nouvelle entrevue avec Adams. Celui-ci avait eu le temps de conférer avec le président Monroe, et il montra à Hyde, sur la carte, les limites qu’il pouvait proposer pour la Louisiane, et qui allaient être le point de départ d’une nouvelle négociation. La frontière prenait pour point de départ la rivière Trinité, de son embouchure à sa source, rejoignait droit au nord la Rivière Rouge jusqu’à sa source, puis le Rio del Norte, et enfin continuait droit à l’ouest jusqu’au Pacifique. Hyde annonça qu’il transmettrait la proposition au chevalier d’Onis et demanda une note en conséquence. Monroe accepta l’offre, espérant que l’influence de Hyde de Neuville auprès d’Onis amènerait enfin l’Espagne à accepter les termes du gouvernement américain62 Quant à Adams, il préférait traiter avec Hyde que continuer un dialogue de sourds avec Onis, et déclara d’emblée au ministre français : « Vous connaissez notre terrain, vous vous rendez mieux que tout autre compte des difficultés de l’administration ; ainsi nous ne vous cacherons rien63 »
65Onis n’attendait que ce geste de la part de Hyde de Neuville. Dès 1817, l’Espagne, cherchant des appuis partout en Europe contre les États-Unis, avait demandé à la France une médiation que celle-ci avait refusé de fournir64 D’un autre côté, Richelieu approuva cette initiative de Hyde de Neuville, en précisant bien toutefois que Hyde ne devait pas prendre le rôle d’un médiateur, encore moins d’un arbitre, mais celui d’un simple conciliateur demandé par les deux parties. Le duc de Laval, ambassadeur de France à Madrid, fut instruit d’agir dans le même sens que Hyde de Neuville, dont il reçut d’ailleurs copie des observations. Cependant, Hyde recevait l’ordre « d’appuyer les justes droits de l’Espagne » et de « tâcher de les faire reconnaître65 ».
66En fait, durant toutes les conférences qui suivirent, Hyde de Neuville passa plus de temps à essayer de convaincre Onis et l’Espagne de faire des concessions, qu’à prêcher furieusement une cause perdue auprès de John Quincy Adams. Pour lui, l’Espagne ne pouvait trouver conditions plus favorables : « Si l’Espagne ne termine pas de suite, elle n’obtiendra pas dans six mois de semblables conditions. » Le « parti brusque et sage de l’administration », soudain décidée à traiter, était aussi dû à l’opposition politique d’Adams et de Monroe contre les députés de l’Ouest et les promoteurs de la guerre, Henry Clay en tête, voire contre les opérations un peu trop fracassantes d’Andrew Jackson en Floride. Il n’était pas dit que ces conditions puissent durer.
67Pendant toute l’année 1818, Hyde tempêta dans ses dépêches contre Onis qui faisait des arguties pour des portions de territoires qui n’intéressaient pas vraiment l’Espagne – pour des « déserts » – et contre la cour de Madrid qui paralysait son ministre faute d’instructions suffisamment précises, sans lui laisser aucune liberté d’initiative66, mais continua ses bons offices sans désemparer, empêchant les ruptures, tentant de nouvelles propositions lorsque les négociations arrivaient à un point mort, et lénifiant toujours les positions. À la fin de l’année, J. Q. Adams ne traitait plus qu’avec lui et se passait de voir Onis67, avec qui il ne pouvait plus avoir une conversation sans qu’elle dégénérât en dispute. Par un mouvement de balancier bien compréhensible, les journaux, qui se déchaînaient contre le chevalier d’Onis, n’écrivaient plus que louanges sur le ministre de France. Outre la satisfaction d’avoir réussi à rapprocher deux pays avec lesquels elle entretenait des liens d’amitié et en faveur ou contre lesquels, en cas de conflit, elle eût été bien en peine de prendre position, la France gagnait en popularité à cette médiation officieuse, et pouvait espérer voir la récompense de ses bons offices en une attitude moins rigoureuse des États-Unis sur des points litigieux tels que les droits de tonnage sur les navires marchands, les privilèges dus aux navires français dans les ports de la Louisiane, ou un règlement à l’amiable de la délicate question des indemnités réclamées par les États-Unis à la France depuis le blocus napoléonien. Monroe chargea Adams d’exprimer sa satisfaction au gouvernement français, aussitôt après la signature du traité, en lui faisant écrire à Gallatin, le ministre américain à Paris :
« Les bons offices du ministre de France, Mr. Hyde de Neuville, ont été actifs et infatigables, et ont éminemment contribué à l’issue favorable de cette négociation. Le président souhaite que vous exprimiez au duc de Richelieu la haute opinion qu’il a [...] du zèle et de l’efficacité avec lesquels Mr. de Neuville a exécuté les intentions de son souverain, en promouvant la conclusion amicale de nos différends avec l’Espagne68 »
68La signature du traité avec l’Espagne, le 22 février 1819, correspondait dont au moment du plus beau fixe des relations entre les États-Unis et la France. C’est que les États-Unis devaient à ses bons offices d’avoir réussi, par la voie diplomatique et sans recours à une occupation militaire forcée, à acquérir un territoire convoité depuis longtemps et à l’importance quasiment vitale pour le futur développement des États-Unis. La question des indemnités dues de part et d’autre était réglée par une renonciation mutuelle. Les limites occidentales de la Louisiane étaient définitivement précisées, de la manière la moins équivoque possible. La Floride orientale était acquise aux États-Unis. L’Espagne ne faisait que céder ce qu’elle aurait perdu de toute façon ; en ce sens, Hyde de Neuville avait respecté ses instructions d’agir dans l’intérêt de la cour de Madrid. Les États-Unis gagnaient le débouché du golfe du Mexique, assurant leur puissance et surtout évitant qu’une puissance plus forte que l’Espagne ne les prenne de vitesse pour s’emparer de ce débouché stratégique : là reparaissait le vieux spectre de l’Angleterre.
69L’affaire n’était pourtant pas close et allait connaître un désagréable rebondissement qui devait obliger les États-Unis et surtout l’Espagne à avoir une fois de plus recours aux bons offices de Hyde de Neuville. Le traité, envoyé à Madrid sous promesse de ratification, n’avait pas encore été signé lorsque la cour espagnole, sans doute peu désireuse d’accepter un traité impopulaire et qui lui semblait léser si outrancièrement ses intérêts, releva un détail qui avait échappé aux négociateurs. L’article 8 stipulait que toutes les concessions faites par le roi d’Espagne, dans le territoire cédé aux États-Unis, avant le 24 janvier 1818, étaient confirmées, celles qui étaient postérieures à cette date étant annulées. Or trois concessions, que les négociateurs avaient cru de bonne foi postérieures et considéraient comme annulées, étaient en réalité antérieures à la date du 24 janvier. L’Espagne saisit ce prétexte pour différer la signature promise. Après la révolution de 1820 en Espagne, les Cortès refusèrent à leur tour de ratifier sans examen plus attentif. Exaspérés par ce manque de foi, les États-Unis étaient prêts à la rupture et à l’occupation immédiate des Florides, que le traité fût ratifié ou non. Les partisans de la guerre étaient près d’avoir gain de cause lorsque l’Espagne promit l’envoi d’un nouveau ministre, le général Vivès. De décembre 1819 à avril 1820, Hyde de Neuville s’employa à faire patienter le gouvernement fédéral et le Congrès, dans l’attente de l’envoyé espagnol, suppliant dans ses dépêches que l’on presse l’Espagne. Une fois Vivès arrivé, début avril, Hyde devait encore fournir ses bons offices, voire son témoignage en tant que négociateur officieux sur l’interprétation à donner à l’article 8, jusqu’au 22 février 1821, date de l’échange final des ratifications.
70La principale raison qui avait poussé l’Espagne à cette politique temporisatrice, et le seul argument qui l’avait finalement convaincue de ratifier le traité, était le problème de la reconnaissance par les États-Unis de l’indépendance des colonies espagnoles révoltées. En retardant la ratification, l’Espagne cherchait à entraîner les États-Unis dans de nouvelles négociations et à les pousser à une déclaration de neutralité en bonne et due forme, dans laquelle les États-Unis s’engageraient à ne pas reconnaître ni soutenir les républiques rebelles. Hyde de Neuville avait assuré que la ratification serait le plus sûr moyen d’obtenir cette neutralité, à laquelle les États-Unis, pensait-il, avaient tout intérêt.
71Quelle était la situation, en 1819, de ces colonies insurgées, et quelles étaient les vues de Hyde de Neuville à leur sujet ?
72Les soulèvements apparus en 1810 dans les colonies avaient profité du fait que l’Espagne, accaparée par les problèmes continentaux, employait toutes ses forces à lutter contre Napoléon. Lorsque Ferdinand VII fut restauré en 1814, l’Europe de la Sainte-Alliance était disposée, sur le plan des principes, à rétablir l’autorité légitime de l’Espagne sur ses colonies. Toutefois il apparut bientôt, au cours des congrès qui suivirent, qu’aucun des alliés ne souhaitait une intervention militaire. La Grande-Bretagne en particulier avait, au même degré que les États-Unis d’ailleurs, trop d’intérêts commerciaux dans la région et trop de désavantages à voir l’Espagne rétablir son ancien monopole. Sans l’avouer, la France espérait naturellement sa part du marché qui s’ouvrait, même si sa faiblesse navale relative limitait ses intérêts face à la concurrence de puissances comme la Grande-Bretagne et les États-Unis.
73Seul correspondant politique en Amérique, Hyde de Neuville était dans une position privilégiée pour transmettre ses observations et ses jugements à son gouvernement. Or, contre ce qu’aurait pu être l’avis du duc de Richelieu, il n’était pas en faveur d’un soutien inconditionnel à la politique de l’Espagne. Partant de l’idée que les colonies étaient de toute façon perdues pour l’Espagne, trop faible pour pouvoir les soumettre, et que l’indépendance de l’Amérique du Sud faisait partie de cette notion vague, mais à la puissance inéluctable, de « marche du temps », il jugeait que la seule marche à suivre pour limiter les troubles était de veiller à ce que ces nations indépendantes ne choisissent pas le mode de gouvernement de la république, comme elles en avaient l’exemple dans le Nord, mais celui de la monarchie.
74Il ne s’agissait donc pas de conserver coûte que coûte les colonies à l’Espagne, mais de veiller à ce qu’elles se développent en monarchies indépendantes. Ce souci d’éviter que les nouvelles nations américaines ne prissent modèle sur leur sœur aînée, les États-Unis, pour se donner un régime politique, était normal chez un royaliste ardent, mais ne relevait pas d’une condamnation du système américain en tant que tel. Le système républicain était bon pour les États-Unis, et il est remarquable de voir que Hyde de Neuville lui reconnaissait des avantages. Simplement, il pensait honnêtement que ce système, applicable à une nation « sage » et qui a atteint une certaine maturité, ne l’était pas à des nations instables, à peine formées, et menacées par des troubles de toutes sortes.
75L’idée de monarchies indépendantes s’imposait à tous les observateurs politiques en Amérique du Nord. Sérurier, qui avait été le prédécesseur de Hyde de Neuville au poste de ministre plénipotentiaire, tirait les mêmes conclusions69 Graham, l’un des trois observateurs américains envoyés en Amérique du Sud en 1818, confiait à Hyde à son retour que si l’indépendance n’était plus douteuse, il n’en était pas de même de la forme du gouvernement, et qu’une monarchie serait « facile à fonder » : c’était pour l’Espagne la seule chose à tenter70
76Richelieu, acquis à l’idée, écrivait à Hyde de Neuville dans une lettre particulière :
« Vous avez bien parfaitement raison ; si l’on pouvait faire entendre aux cours d’Espagne que la seule manière certaine de conserver une union et des avantages réciproques à leurs possessions européennes et américaines, serait de partager entre elles leurs familles royales, on rendrait au monde un bien important service71 »
À condition d’agir vite, on pouvait peut-être préserver ainsi les intérêts de l’Espagne, et surtout éviter la républicanisation de l’Amérique du Sud, avec tout le danger éventuel de contagion pour l’Europe qu’impliquerait une telle situation. Mais le temps ne jouait pas en faveur de l’Espagne ni du système monarchique72 Le successeur de Richelieu, Dessolles, tenta cependant une négociation en ce sens auprès de la cour de Madrid73
77À Buenos Aires, la plus stable des nouvelles nations, le général Puyrredon se montrait disposé à accueillir un prince Bourbon. Un infant, le duc d’Orléans, ou le duc de Lucques, pouvait être sollicité. Mais il fallait compter avec la Grande-Bretagne, peu décidée à laisser faire, et d’ailleurs Puyrredon fut renversé début 182074 Hyde transféra ses espoirs sur le Mexique. Il écrivait en 1822, alors que Monroe dans son message du 13 mars (dont Hyde avait eu la communication anticipée) venait de recommander au Congrès la reconnaissance du gouvernement de Buenos Aires, et que la situation semblait de plus en plus échapper à l’Espagne : « Une personne bien informée et qui arrive de Louisiane m’assure que le parti monarchique est tellement fort au Mexique que si un prince espagnol s’y présente, il gouvernera sans difficulté ce peuple qui n’a aucune des idées révolutionnaires qui agitent les autres colonies75 » Le général Iturbide avait en effet pensé courant 1821 à faire du Mexique une monarchie indépendante sous un prince de la dynastie espagnole. Le ministère français était disposé à appuyer un tel mouvement76, d’autant plus que le Mexique, plus encore que Buenos Aires, trop éloignée des Antilles, offrait un marché intéressant, capable à terme de compenser les pertes de la Louisiane et de Haïti. En 1823-1824, la cour de Paris insista vivement auprès de Ferdinand VII pour l’amener à créer soit une monarchie indépendante, soit un apanage77 Chateaubriand devenu ministre des Affaires étrangères reprit l’idée, mais elle n’avait aucun avenir. Elle se heurtait autant à l’opposition de l’Espagne de Ferdinand que de l’Angleterre de Canning78
78La solution de royaumes vassaux eût considérablement simplifié les problèmes diplomatiques. La France et l’Europe n’avaient plus à hésiter pour reconnaître les nouvelles nations, comme le leur dictait leur intérêt commercial. Leloir, le représentant français que la cour de Paris avait installé à Buenos Aires sans oser l’appeler autrement que « agent du commerce », laissait la place à un consul, voire à un ministre. L’échec de cette solution, dû à l’absence de candidat réellement intéressé autant qu’à l’obstination de l’Espagne qui espérait toujours reconquérir ses colonies, plaçait les cours d’Europe et même le gouvernement des États-Unis dans un embarras assez grand.
79Hyde de Neuville n’avait pas hésité à promettre à l’Espagne la neutralité des États-Unis pour obtenir la signature du traité des Florides. Il avait en cela pris beaucoup sur lui. Il est vrai que jusqu’à la fin de l’année 1818, le gouvernement fédéral n’envisageait pas la reconnaissance. Le gouvernement de Buenos Aires, le seul véritablement constitué, n’apparaissait pas suffisamment stable ; surtout, les États-Unis appréhendaient d’agir seuls, avant de connaître les résultats du congrès d’Aix-la-Chapelle. À peu près sûr que les Alliés échoueraient à se mettre d’accord pour une intervention armée, Adams ne voulait pas les offenser par une reconnaissance prématurée79 ». En conséquence, dès le mois de décembre 1818, Adams proposa en même temps à la France et à la Grande Bretagne de s’unir pour reconnaître le gouvernement de Buenos Aires80 ». Cette proposition alarma Hyde de Neuville. Ses instructions portaient nettement qu’il était hors de question de reconnaître les gouvernements rebelles. Une reconnaissance de la part des États-Unis était gênante ; de la part de la Grande-Bretagne, qui en faisant les premiers pas s’adjugerait tous les avantages politiques et commerciaux à prendre en Amérique latine, elle était tout à fait indésirable. Hyde chercha aussitôt à convaincre Adams de l’intérêt qu’auraient la France et les États-Unis à unir leur politique pour ne pas laisser la Grande-Bretagne instaurer un « despotisme commercial » en Amérique du Sud81
80Hyde de Neuville avait donc tous les motifs à chercher à convaincre le gouvernement fédéral de différer la reconnaissance. Adams lui-même lui faisait apparaître comme un espoir en ce sens la conclusion du traité avec l’Espagne :
« Quant à l’Amérique du Sud, si l’Espagne avait pris la peine de régler ses différends avec nous, il y aurait probablement beaucoup moins d’ardeur dans ce pays contre l’Espagne, et moins en conséquence en faveur des Américains du Sud82 ». Tout en cherchant à convaincre Adams, Hyde sentait la situation évoluer de moins en moins favorablement. Ecceuré de la politique de l’Espagne, il finissait par s’exclamer qu’il s’abstiendrait désormais de tout avis sur les colonies espagnoles : « À quoi bon crier dans le désert ?83 »
81La signature du traité lui parut changer la situation. Il ne craignit pas d’écrire alors à Richelieu : « Le traité que l’Espagne vient de faire ne lui assure pas seulement la paix et des frontières, il lui aura donné des amis si elle le veut. Il n’est plus question ici, comme Votre Excellence doit bien le penser, de reconnaître Buenos Aires. L’Espagne a donc au moins devant elle une année84 »
82C’était compter sans les pressions de la politique intérieure des États-Unis. L’opinion américaine observait avec une sympathie croissante les efforts des nouveaux états du Sud. Malgré les lois de neutralité, renforcées par l’administration Adams au moins tant que le traité avec l’Espagne n’était pas signé, les armements en direction des colonies insurgées se faisaient pratiquement au grand jour dans les ports des États-Unis. La totalité des journaux, le Weekly Register de Niles, le semi-officiel National Intelligencer même, prenaient chaudement parti pour la cause de l’indépendance. Henry Clay attaquait au Congrès Monroe et Adams pour leur politique hésitante. Son discours du 25 mars 1818, trop prématuré alors que la paix avec l’Espagne n’était pas encore signée, ne parvint pas à toucher la majorité du Congrès. Mais l’Espagne ne devait pas bénéficier de plus que l’année de sursis prévue par Hyde de Neuville. En mai 1820, une résolution de la Chambre des Représentants commença à forcer la main à l’administration Monroe. Il serait hors de propos de rappeler le lent cheminement qui conduisit James Monroe à la reconnaissance de Buenos Aires en 1822, puis à l’énoncé de sa fameuse « doctrine » en 1823. Cette dernière a suscité suffisamment de commentaires et d’études historiques pour qu’il soit inutile d’y revenir. Il est à noter cependant que le repliement, en quelque sorte, des États-Unis sur le continent américain, et la phase d’isolement face à l’Europe dans laquelle l’application de cette doctrine les faisait entrer durablement, colorent d’un relief particulier la petite période de relations amicales, entre 1816 et 1823, qu’ils entretinrent avec la France.
4. Le traité de commerce de 1822
83Depuis le traité de 1800, conclu pour huit ans seulement, les relations entre la France et les États-Unis n’étaient réglées par aucune convention. Lorsque des relations commerciales normales reprirent, avec la paix, en 1814, la nécessité d’une convention apparut, d’autant plus que certains points étaient en litige au sujet des relations des deux pays. Lorsque Hyde de Neuville bénéficia d’un congé de six mois, en 1819, il apparaissait donc que sa mission n’était pas terminée : l’affaire d’Espagne n’était pas tout à fait réglée, une convention commerciale n’avait fait l’objet d’aucune discussion. On renvoya donc le même homme pour terminer ces deux affaires. Elles paraissaient devoir être traitées si rapidement que Hyde de Neuville fut nommé ambassadeur auprès de la cour du Brésil (où Jean VI, ancien prince régent du Brésil, était resté une fois devenu roi du Portugal), et ne devait faire que passer à Washington sur le chemin de Rio de Janeiro.
84Le moment paraissait effectivement favorable pour conclure une convention. Les relations entre la France et les États-Unis étaient au plus beau fixe et Hyde de Neuville, de par les relations qu’il avait fini par se forger dans l’administration et au Congrès, était l’homme idéal pour traiter.
85Pour peu que ses exigences fussent acceptables, Hyde pouvait bénéficier d’un large soutien au Congrès, surtout parmi les adversaires d’Adams. Le secrétaire de la Trésorerie, William H. Crawford, ancien ministre des États-Unis en France, avait déjà été utile à Hyde pour la négociation des Florides85 Il allait l’être encore dans la négociation du traité de commerce, en soutenant la position du ministre français86 Le soutien de Jefferson, « le sage de Monticello », était surtout moral. Mais Jefferson usa de son influence pour que des membres du Congrès, notamment Crawford, défendent un nouveau tarif sur les vins, plus favorable à l’importation de vin français87
86Ne négligeant pas l’importance de la presse aux États-Unis, Hyde s’était acquis Samuel Harrison Smith, éditeur du National Intelligencer. Henriette Hyde de Neuville était très proche de Margaret Bayard Smith (la femme de Samuel Smith), amie intime des Madison, Clay, Calhoun, et de Jefferson. Dans des soupers qu’il donnait tous les soirs, Hyde invitait les membres les plus influents du Congrès, leur parlait en particulier, cultivait le genre de la sincérité et de la franchise, et obtenait beaucoup88 Sa femme l’aidait dans ce genre de tâches sociales et contribuait puissamment à la bonne réputation du ménage par sa simplicité de manières, très prisée à Washington, et son amabilité. Crawford constatait dès 1817 cette politique du ministre français et ses bons effets : « Monsieur de Neuville s’est très largement concilié les gens de cette ville [Washington] et les membres du Congrès pendant cet hiver, grâce à une ligne de conduite prudente. Les journaux ont laissé de côté leur hostilité [...]89 Sa femme est très aimable, et hautement respectée pour ses excellentes qualités90 »
87Hyde de Neuville était de cette façon devenu extrêmement populaire91, d’autant plus que lui et sa femme multipliaient les petits gestes capables de les faire apprécier de l’opinion, notamment dans le domaine de la philanthropie. Ainsi, pour célébrer le baptême du fils du duc de Berry, fit-il acheter et libérer une petite esclave noire, ce qui émut même les plus fermes partisans de l’esclavage92 Crawford pouvait écrire à Gallatin, le ministre américain en France, que Hyde était très en faveur auprès de l’administration aussi bien qu’auprès des citoyens américains, et qu’il méritait leur estime93 Il le jugeait un « honnête homme, dévoué aux intérêts de la France, et en même temps disposé à unir les deux pays par des actes de bienveillance réciproque94 ». On peut dire que Hyde de Neuville jouissait de la confiance de l’administration américaine, y compris de celle du président Monroe.
88La position de Hyde de Neuville était donc favorable pour entreprendre, après les négociations en faveur de l’Espagne, des négociations en faveur de la France, où celle-ci chercherait en quelque sorte, implicitement, à recevoir le prix de ses services désintéressés.
89Ce prix pourrait se trouver dans la conclusion d’une convention commerciale favorisant les intérêts français, commerciaux et surtout de navigation. Après le traité d’amitié et de commerce en 1800, et jusqu’en 1806, les échanges s’étaient intensifiés entre les deux pays. Mais la navigation était déjà pratiquement monopolisée par les armateurs américains, à cause d’un système américain plus protectionniste qu’auparavant, établi dans la dernière décennie du xviiie siècle, et à cause de la supériorité reconnue des navires américains, surtout en rapidité95 Un rééquilibrage était donc déjà nécessaire pour soutenir la navigation française face à la navigation américaine. En 1815, la France avait perdu sa place comme puissance commerciale et devait donc chercher à relever non plus seulement les intérêts de sa navigation, mais ceux de son commerce. Le réflexe de la France avait été protectionniste, alors que les États-Unis n’entendaient traiter qu’en termes de réciprocité et d’ouverture égale des marchés. En 1820, la volonté de Paris de traiter « en admettant pour base une parfaite égalité d’avantages96 », représentait donc un grand pas en avant.
90Cependant la tâche n’était pas facile. Quatre problèmes délicats devaient être abordés : les privilèges commerciaux réclamés par la France dans les ports de la Louisiane ; la police de navigation en général ; les tarifs douaniers et les droits de tonnage imposés dans les ports sur les navires marchands des deux nations ; et la question des indemnités réclamées par les États-Unis à la France.
91Plusieurs incidents désagréables, aboutissant à des saisies de navires, s’étaient produits à la suite de divers prétextes, et posaient la question de savoir jusqu’où pouvait aller l’indépendance du pavillon, surtout du pavillon français. Les États-Unis venaient de saisir des navires français lors de deux affaires exemplaires : celle de l’Alligator, pour réprimer la traite, et celle de l’Apollon, pour réprimer la contrebande.
92Le 26 octobre 1820, le navire marchand français Apollon fut saisi en eaux espagnoles pour « violation de la loi du revenu des États-Unis97 ». Hyde de Neuville était encore en congé en France et ce fut son premier secrétaire, Charles Roth, assurant l’intérim, qui se chargea des plus vives protestations auprès d’Adams.
93Cette contrebande, dont l’Apollon était un exemple, était d’autant plus irritante pour le gouvernement américain qu’elle se faisait sous les apparences de la légalité, avec la complicité des autorités espagnoles de Floride (non encore rattachée), ce qui d’ailleurs constituait un motif de plus pour les États-Unis de faire main basse sur ce territoire. Un port fictif, Saint-Joseph, avait été établi à l’embouchure de la rivière Sainte-Marie, à la frontière entre la Géorgie et la Floride orientale. De ce point, il était facile de faire débarquer des marchandises et de les introduire frauduleusement dans le sud de la Géorgie. Ce type de contrebande représentait cependant plus un danger potentiel qu’une réalité déjà présente. Le capitaine Edou de l’Apollon était parti de France sans avoir eu connaissance de l’acte du Congrès du 15 mai 1820, dont la nouvelle n’était pas encore parvenue officiellement en France, et c’était devant des droits inattendus qu’il avait dû chercher une échappatoire. Hyde de Neuville argua de ce fait pour le défendre. La véritable entrave au commerce et la véritable contrebande n’allaient apparaître que dans les mois qui viendraient, à moins qu’on n’ait trouvé une solution d’ici là. Adams, en faisant de ce cas un cas exemplaire, voulait éviter que ne se développât la fraude et que, pour tourner les droits prohibitifs américains, on ne fit désormais passer les marchandises dans des ports espagnols fictifs, à proximité de la frontière. Mais il ne faisait en cela que mettre davantage en lumière les inconvénients graves, les entraves posées aux échanges commerciaux par les droits différentiels américains, dont Hyde de Neuville demandait révision. Contre Adams, Crawford prêchait pour un accommodement98, de façon à surtout éviter la rupture avec la France. Monroe, décidé à négocier une entente commerciale pour supprimer une législation plus entravante qu’utile, partageait son opinion99
94Les droits prohibitifs américains découlaient en particulier de l’acte du Congrès du 15 mai 1820100, mesure si rigoureuse qu’elle avait indigné en France et conduit à une mesure semblable, la loi du 26 juillet 1820101 L’intention des États-Unis avait été de pousser la France à la négociation en imposant un tarif insupportable : 18 dollars par tonneau sur tous les navires français à l’entrée des ports américains. Parallèlement, ils offraient la possibilité d’une négociation pour une réciprocité absolue, à l’image du traité avec la Grande-Bretagne de 1815 : les Américains entendaient par « réciprocité » un prélèvement égal de droits sur les navires français et américains dans les ports français et américains, autrement dit la suppression des droits différentiels, seule barrière, pour le gouvernement français, contre la mainmise totale de la navigation américaine sur le commerce franco-américain. Ainsi, la mesure américaine eut dans un premier temps un effet inverse à celui qui avait été escompté, en poussant la France à une politique encore plus défensive.
95La deuxième affaire était également une atteinte à l’indépendance du pavillon français, et pour un motif beaucoup plus discutable et qui froissait davantage encore la susceptibilité française. La frégate américaine Alligator avait capturé, en mai 1821, quatre bâtiments français au large des côtes d’Afrique, qu’elle soupçonnait de se livrer à la traite des Noirs. Le capitaine de l’Alligator aurait pris ces vaisseaux pour des navires américains. Mais Richelieu fut vexé du principe même de cette fouille que s’était autorisé à faire le bâtiment américain, et du fait que les États-Unis, rejoignant en cela les Anglais, semblaient douter de la volonté autant que de la capacité de la France à réprimer ce trafic elle-même. En effet, même si le cas de l’Alligator était douteux (quels étaient la nationalité et le but véritable des navires saisis ?), il remettait sur le tapis la question de la traite et de sa répression, internationale ou non.
96La constitution des États-Unis, puis un acte du Parlement britannique de septembre 1807 avaient été les premiers pas contre le trafic des esclaves. Dès 1787, des ouvertures avaient été faites à la France par la Grande-Bretagne en vue d’une coopération internationale pour supprimer la traite. De nouvelles ouvertures avaient été faites en 1802 lors du traité d’Amiens. Mais c’est en 1814 seulement que la France, sortie de ses propres crises, accepta au Congrès de Vienne l’abolition totale de la traite102 D’accord en théorie sur le principe, la France refusait cependant l’idée de toute collaboration internationale pour la répression du trafic, et montrait elle-même peu d’empressement pour le réprimer, malgré les admonestations répétées de la Grande-Bretagne, par incapacité autant que par manque d’enthousiasme. L’idée que les colonies étaient indispensables au maintien d’une forte position française en Europe, et que les esclaves étaient nécessaires à l’exploitation des colonies, rencontrait toujours un succès certain, notamment dans une frange royaliste de l’opinion. En 1817 et en 1818, la législation fut cependant renforcée, ainsi que les moyens de contrôle de son application : une ordonnance du 24 juin 1818 établissait une croisière française de surveillance sur les côtes d’Afrique. Ce geste avait été rendu indispensable pour répondre à la Grande-Bretagne, qui insistait sur la nécessité du droit de visite mutuel. Pour Richelieu, il n’était pas question d’accéder à un droit de visite dont la réciprocité lui paraissait illusoire, et qui engendrerait plus d’incidents qu’il n’en résoudrait. Son successeur Montmorency suivit la même politique103
97Des quatre bateaux capturés par l’Alligator, l’un au moins, La jeune Eugénie, était de construction américaine, appartenait à des Américains, et de toute évidence n’arborait le drapeau français, grâce à des papiers obtenus sans grande peine à la Guadeloupe, que pour pouvoir se livrer plus facilement à la traite en échappant au contrôle américain, plus efficace. Craignant le développement de cette pratique de pavillon de complaisance, le gouvernement fédéral se joignit à la Grande-Bretagne pour faire pression sur la France de façon qu’elle renforçât son contrôle.
98Mais la France et les États-Unis se rejoignaient sur le principe de l’indépendance du pavillon et de la nécessité d’interdire le droit de fouille à tout navire non national. Les États-Unis avaient déjà, tout comme la France, refusé une proposition d’accord international en ce sens de la part de la Grande-Bretagne, en 1818104 Les États-Unis avaient les mêmes raisons que la France pour craindre un accord de ce type, qui eût risqué en pratique de rendre la Grande-Bretagne complètement maîtresse de la police maritime internationale. La politique d’Adams rejoignait donc, pour une fois, celle de Montmorency :
« Le droit du pavillon ne peut être protégé et maintenu avec trop de soin ; et l’importance que le gouvernement attache à la traite des Noirs ne doit pas lui faire perdre de vue d’autres intérêts également dignes de toute sa sollicitude. Nous avons eu récemment la preuve qu’il serait très difficile de circonscrire le droit de visite dans de justes bornes [...]. Des croisières habituelles pourraient multiplier ce genre de méprises, et s’il survenait des circonstances où l’on eût intérêt à gêner les communications dans les parages de l’Afrique, quelques étrangères qu’elles pussent être au commerce de la traite, la visite pourrait entraîner des abus et des difficultés encore plus grandes105 »
99En conséquence le capitaine de l’Alligator, Stockton, fut désavoué, La jeune Eugénie fut restituée, et des instructions spécifiques furent données à tous les commandants américains pour interdire toute action contre un navire qui n’arborerait pas le drapeau américain, quelles que fussent les suspicions qui porteraient sur ses activités. Hyde de Neuville se déclara satisfait, tandis que la France, après ce coup de semonce, augmentait effectivement la croisière du Sénégal106
100L’opinion de Hyde de Neuville qu’un certain type de droit de fouille était nécessaire était une idée personnelle qui n’était donc pas appuyée par son gouvernement. En refusant la proposition britannique de collaboration en 1818, les États-Unis avaient proposé une croisière de bâtiments de quatre nations voguant toujours de conserve pour surveiller la traite, Cette idée paraissait impraticable à Hyde, qui préférait encore le plan britannique. En fait, le principal défaut de ce dernier, à ses yeux, était d’avoir été proposé par la Grande-Bretagne. Il fallait un plan qui parût celui de Sa Majesté Très Chrétienne. En conséquence, Hyde, qui proclamait abhorrer la traite, ainsi que son gouvernement, proposa un nouveau plan en même temps à Adams107 et au ministre des Affaires étrangères de l’époque, Montmorency. Un nombre convenu de bâtiments français, anglais, américains et autres, serait employé à surveiller les côtes d’Afrique. Chaque bâtiment aurait à son bord un commissaire civil de chaque nation. Les bâtiments faisant ou soupçonnés de faire le commerce des esclaves seraient visités. Le procès-verbal de visite serait signé par les divers commissaires, et le bâtiment, en cas de délit, envoyé dans son propre pays pour y être jugé selon toute la rigueur des lois. Ces lois devraient être alors à peu près semblables chez toutes les nations. « Pour moi, je les voudrois terribles en France », ajoutait Hyde, « car je ne vois rien à comparer au crime de l’infâme qui spécule sur la chair et le sang de ses semblables. Or, je me plais à le répéter, un nègre est un homme108 ».
101Montmorency répondit à la proposition de Hyde de Neuville qu’il n’était pas question que le gouvernement changeât quoi que ce soit à sa politique, et qu’il ne supposait pas que le gouvernement américain désirât, de son côté, concerter avec la France la visite des bâtiments fréquentant les côtes d’Afrique109 Hyde de Neuville insista, timidement toutefois. Il communiqua officieusement son projet à certains membres du Congrès, et obtint la certitude qu’un projet franco-américain contre la traite ne serait pas rejeté, à la différence de celui proposé par la Grande-Bretagne110 Il n’eut pas le temps de faire prévaloir ses vues. Une convention internationale reconnaissant le droit de fouille mutuel ne devait intervenir qu’en novembre 1831, entre la France et la Grande-Bretagne111
102Les deux incidents avaient donc conduit à un accord, d’une part sur le principe de l’indépendance du pavillon et de la restriction du droit de fouille, et d’autre part sur la nécessité qu’il y avait de revoir les droits pesant sur les marchandises importées. On souhaitait des deux côtés un arrangement commercial, au moins provisoire, pour expérimenter de nouvelles relations et développer les échanges. Cependant, à cette convention, chacune des parties voulait rattacher un problème dont l’autre refusait la discussion, et tentait par là d’en obtenir plus sûrement la négociation par une espèce de chantage mutuel : si vous voulez parler de ceci, alors parlons de cela. La France représentait encore la question de ses privilèges commerciaux en Louisiane ; les États-Unis cherchaient à obtenir enfin l’évaluation et le règlement des indemnités qui leur étaient dues. Les deux problèmes avaient souffert pendant des années des atermoiements de la partie débitrice. Avec une convention commerciale se présentait enfin l’occasion de préciser ces points et d’en discuter.
103La question des privilèges français en Louisiane était issue de l’article VIII du traité de cession de 1803, qui garantissait à la France le traitement de la nation la plus favorisée dans les ports du territoire cédé. Cet article, en contradiction avec la constitution américaine, qui précisait qu’aucun port d’aucun État ne devait bénéficier d’un traitement privilégié par rapport aux ports des autres États, ne fut pas relevé lorsqu’il s’agit d’admettre la Louisiane comme État de l’Union. Il était pourtant inconcevable que les membres du Congrès n’en eussent pas envisagé tous les aboutissants.
104Dès septembre 1817, Richelieu rappela le problème à Hyde de Neuville, en lui demandant de vérifier dans quelle mesure l’article était bien respecté112 Les privilèges accordés à la Grande-Bretagne dans l’ensemble des ports américains, en vertu du traité de commerce de 1815, auraient dû l’être automatiquement à la France dans les ports de la Louisiane. Or tel n’était pas le cas. Hyde envoya aussitôt une note à Adams, réclamant l’exécution de l’article VIII113 Il entamait une interminable question.
105Accorder à la France en Louisiane des droits dont elle ne bénéficiait pas ailleurs était contraire aux institutions des États-Unis. De plus, Adams arguait que la France ne bénéficiait dans les ports de la Louisiane que des avantages gratuitement cédés à une autre nation. Or, la convention avec la Grande-Bretagne avait été un échange d’avantages réciproques. De ce point de vue, la France, qui n’avait cédé aucun avantage en retour aux États-Unis, continuait à être la nation la plus favorisée en Louisiane114 En revanche, la France pouvait obtenir les mêmes avantages que la Grande-Bretagne dans tous les ports de l’Union, à condition de conclure une convention commerciale sur le pied de la réciprocité115 L’argument d’Adams ne paraissait pas recevable à Hyde, qui considérait que les privilèges cédés à la France en Louisiane étaient bel et bien le résultat d’un échange d’avantages, et qu’ils avaient été achetés par la cession de la Louisiane. Les privilèges réclamés par la France n’avaient donc pas été cédés à titre gratuit, mais par contrat, en échange d’un territoire116
106Un dialogue de sourds s’engagea, qui avait d’autant moins de chances d’aboutir qu’aucune des deux parties n’avait intérêt à sa conclusion rapide. L’intérêt des États-Unis était naturellement de différer le plus possible de donner satisfaction à la France sur ce point. Quant à Hyde, approuvé en cela par Richelieu, il préférait éviter d’insister sur ce point délicat alors que les États-Unis étaient disposés à des concessions commerciales sur des points particuliers, qui intéressaient davantage la France. Le nouveau tarif des vins, destiné à favoriser l’importation des vins français, était sur le point de passer au Congrès, appuyé par Jefferson et Crawford. Hyde gardait l’affaire de la Louisiane en réserve. C’était surtout un bon prétexte, après l’affaire Skinner, pour retarder la question des indemnités, qui gênait autrement la France que le non-respect de l’article VIII du traité de la Louisiane. Dans la mesure où Adams voulait lier la question des indemnités à la négociation de la convention de commerce, Richelieu insistait pour qu’on y liât aussi la question des privilèges français en Louisiane. Lorsqu’on se mit d’accord pour conclure la convention de commerce indépendamment de la question des indemnités, qu’on laissait en suspens, le gouvernement français accepta de renoncer aux privilèges de la Louisiane, du moins provisoirement, en échange d’avantages commerciaux117
107L’épineuse question des indemnités restait le point le plus délicat. Sans opposer de refus net, Richelieu cherchait à l’éluder le plus possible, tandis que John Quincy Adams et surtout Albert Gallatin, le ministre américain à Paris, revenaient à la charge avec opiniâtreté. La politique du blocus napoléonien avait amené à des confiscations ou des destructions de cargaisons de navires marchands américains, alors que les États-Unis étaient neutres. Dans le cas des confiscations, le prix de vente des prises était tombé dans le trésor public. La paix revenue, il semblait juste pour le gouvernement fédéral que la France dédommageât les armateurs américains en leur restituant l’équivalent de la valeur de leur cargaison. Entre 1807 et 1812, 558 navires auraient souffert de ces saisies, et avaient donc des droits à réclamer118
108Gallatin présenta à Richelieu, dès son arrivée à Paris, une demande d’indemnités exorbitante de quarante millions, que la France, exsangue et déjà grevée par une lourde indemnité de guerre à verser aux Alliés, n’avait aucune envie de payer. Richelieu eut la maladresse de déclarer le gouvernement des Bourbons irresponsable des actes de Napoléon, sans toutefois oser refuser positivement de prendre en considération la réclamation américaine119 Aux demandes réitérées de Gallatin, il opposa d’abord la force d’inertie, demandant le règlement préalable d’affaires mineures : l’affaire Skinner, puis celle de la Louisiane, en particulier. Sans discuter le montant ni même la question de droit, il cherchait avant tout à temporiser, attendant que la France, une fois ses dettes payées et son territoire libéré, fût davantage en position d’envisager la question.
109Jusqu’en 1820, cette question fut sans cesse rappelée par Gallatin, et sans cesse différée par tous les ministres qui se succédèrent aux Affaires étrangères : Richelieu, puis Dessolles, Pasquier, et Montmorency. On refusait de l’envisager tant que la question de l’article VIII du traité de cession de la Louisiane restait pendante. Lorsque Gallatin repartit, en 1823, elle n’était toujours pas réglée et ne le fut pas avant 1835. Entre-temps, elle avait empoisonné les relations franco-américaines pendant vingt ans120
Figure 12 – Article VIII du traité de session de la Louisiane de 1803.

Ministère des Affaires étrangères, traités.
Traité de 1819 entre les États-Unis et l’Espagne
Carte 1 – Limites de la Louisianne et des Florides

Ministère des Affaires étrangères, Service géographique
Carte 2 – Limites des Florides (agrandissement)

Ministère des Affaires étrangères, Service géographique
Figure 13 – Convention de navigation et de commerce entre la France et les États-Unis, le 24 juin 1822.

Ministère des Affaires étrangères, Traités.
Figure 14 – Article séparé de la convention de navigation et de commerce entre la France et les États-Unis du 24 juin 1822.

Ministère des Affaires étrangères, Traités.
110Autant que la France, les États-Unis souhaitaient un arrangement commercial121 Cependant, tant que les deux gouvernements se refusaient à détacher ces deux différends de la négociation d’une convention de commerce, un traité n’avait aucune chance d’aboutir. Or, la situation après les deux lois (du 15 mai 1820 aux États-Unis, et du 26 juillet en France) était devenue intolérable. La loi du Congrès du 15 mai n’était pas particulièrement dirigée contre la France122 Elle avait été sollicitée par les négociants américains et par l’ancien secrétaire de la Trésorerie, Albert Gallatin123, dans le contexte fortement protectionniste qui avait suivi les lois de 1789, 1790, et surtout la paix de Gand de 1815. En 1820 cependant, il ne s’agissait plus de protéger une navigation naissante, comme en 1789, mais de développer une navigation en forte position partout dans le monde. Augmenter encore les droits différentiels, comme le préconisait Gallatin, devenait une politique discutable. Les droits différentiels consistaient en une surtaxe forfaitaire au tonneau, quelle que fût la marchandise, payée par les armateurs français et étrangers à l’entrée des ports américains. Dans la mesure où la grande majorité des navires entrant dans les ports des États-Unis étaient américains, ces droits avaient peu d’intérêt. En revanche, les droits différentiels imposés par les autres pays à l’encontre des navires américains gênaient énormément les armateurs. Les nouveaux tarifs douaniers adoptés par la France en 1816 et 1817 établissaient une différence très forte entre les droits payés par les navires français et ceux payés par les navires étrangers. Ces tarifs s’étaient révélés efficaces : en 1819, la navigation française avait regagné le terrain perdu au point que la navigation américaine pouvait s’en inquiéter sérieusement, même si elle dominait toujours les échanges124 L’intérêt des États-Unis était non pas tant d’augmenter les droits différentiels chez eux, mais de chercher à en obtenir la diminution, voire la suppression, chez les pays partenaires. C’est dans ce sens qu’Adams cherchait à imposer sa politique de « réciprocité » au sens d’abaissement ou suppression réciproque des droits différentiels. C’était chose faite avec l’Angleterre, puissance navale suffisamment forte pour ne pas avoir à craindre la concurrence américaine dans ses propres ports, depuis 1815. En revanche la France se refusait, depuis 1816, à une telle concession qui eût définitivement ruiné sa navigation.
111Pourtant, en 1818, Hyde de Neuville préconisait une véritable politique de libéralisme économique sans entraves, du moins dans le sens « laissez passer ». Il écrivait alors à Richelieu :
« Quel bien ne résulterait pas d’un accord libéral entre tous les peuples ! En effet, il est établi sur l’ensemble des phénomènes de production et sur l’expérience du commerce le plus relevé que les communications libres entre les nations sont mutuellement avantageuses. Pourquoi la prospérité des nations n’auroit-elle pas, désormais, pour base une vérité aussi frappante125 ? »
Mais ce qui eût peut-être été avantageux pour le commerce eût été désastreux pour la navigation française, et pour qu’une partie des échanges au moins restât entre les mains des armateurs français, le gouvernement de Sa Majesté n’était pas disposé à diminuer, encore moins supprimer, les droits différentiels.
112Dans les faits, la loi du 15 mai, qui augmentait les droits différentiels américains (18 $ par tonneau), toucha essentiellement la France, puisque, des puissances commerçant le plus avec les États-Unis, elle était la seule à n’avoir passé encore aucune convention pour l’abaissement de ces droits. La mesure était d’autant plus brutale qu’elle était inattendue, et qu’elle prenait effet très tôt, à partir du 1er juillet, laissant à peine à la nouvelle le temps de parvenir en France pour avertir les amateurs français. Était-elle destinée à forcer la main à la France, en plaçant son commerce dans une situation intolérable ? Adams s’en défendit. En tout cas, la mesure eut un effet inverse de celui qui avait pu être souhaité. Si le gouvernement fédéral proclama toujours que la mesure du 15 mai n’était pas une attaque directe contre la France, l’ordonnance du 26 juillet apparut, à juste titre, comme une mesure de rétorsion. Elle augmentait les droits différentiels français dans la même proportion que les droits différentiels américains (90 francs par tonneau).
113En l’absence d’un ministre français à Washington (Hyde de Neuville avait pris son congé), Gallatin fut chargé d’obtenir à Paris l’ouverture des négociations. Dessolles refusait la suppression pure et simple des droits différentiels, qui eût enlevé toutes ses chances à la navigation française renaissante. Gallatin proposa une simple réduction. Il estimait personnellement qu’une surtaxe de 2,30 $ par tonneau serait suffisante pour laisser à la navigation américaine toutes ses chances dans la compétition. Toutefois, Dessolles continuait à vouloir lier à la négociation le problème des privilèges français en Louisiane, espérant ainsi faire pression sur les États-Unis et obtenir de plus grandes concessions. De plus, Gallatin demandait trop, et Dessolles contestait ses calculs. Hyde de Neuville, qui donnait à Paris son avis sur les affaires américaines, combattait violemment les réclamations de Gallatin. Devant l’impossibilité d’arriver à un accord avec l’ancien secrétaire de la Trésorerie, la négociation fut transportée à Washington et Hyde de Neuville renvoyé à son ancien poste, en mission extraordinaire. Monroe fit aussitôt un geste d’ouverture en faisant adopter par le Congrès un amendement à la loi du 15 mai pour que soient remboursés les armateurs français qui n’avaient pas eu le temps d’être prévenus des nouveaux tarifs américains avant le 1er juillet 1820126 Cette mesure apaisante passa d’autant mieux que Hyde avait prêché sa cause au Sénat, notamment auprès de King, qui soutint l’amendement127 Pourtant farouche partisan de la stricte réciprocité, King, comme les négociants américains, se voyait amené à un moyen terme. La France accorda l’équivalent de l’amendement King en supprimant l’effet rétroactif de la loi du 26 juillet. Hyde de Neuville accepta de laisser de côté les prétentions françaises en Louisiane et accéléra les débats de la négociation en demandant l’adoption d’une convention non pas de longue durée, mais provisoire. Pour couper court aux ergotages et aux discussions sans fin auxquelles avaient donné lieu les calculs de Gallatin contestés par le gouvernement français128, il proposait une réduction arbitraire et expérimentale des droits de chaque côté, sur une période d’essai suffisamment longue (deux ans) pour que l’on puisse en juger les effets, mais avec la possibilité pour les deux parties de dénoncer la convention au bout de ce laps de temps minimum, et de demander le cas échéant une révision des tarifs adoptés129 Adams aurait voulu obtenir davantage, et son attitude intransigeante faisait traîner en longueur la négociation. Pendant ce temps, la guerre des tarifs entre les États-Unis et la France continuait, avec la conséquence désastreuse que les trois quarts des échanges entre les deux pays commençaient à tomber aux mains de la navigation britannique, tandis que les navires français allaient chercher de nouvelles sources d’importation du coton en Inde ou au Brésil. La politique d’Adams était de plus en plus mise en cause au sein du cabinet américain, en particulier par Crawford, et au sein du Congrès130 Hyde de Neuville s’élevait contre une réduction trop draconienne des droits français, mais les instructions qu’il recevait de Pasquier, confirmées par Montmorency, lui prescrivaient d’aller jusqu’à proposer 20 francs par tonneau, si nécessaire131 Monroe, pour mettre un terme aux négociations, exigea au cours d’une séance de cabinet orageuse qu’Adams acceptât des droits réduits à 4 dollars par tonneau du côté américain et 20 francs du côté français. Le traité, signé le 24 juin 1822, fut accueilli avec satisfaction dans les deux pays. On n’avait pas espéré de si bonnes conditions en France. La convention provisoire régla les relations commerciales entre les deux pays jusqu’en 1827.
Notes de bas de page
1 Marquise de Moncalm, Mon journal, p. 139.
2 « M. Hyde de Neuville retourne en Amérique avec les connaissances qu’il y a acquises pendant une longue résidence. Cette première expérience lui donne de nombreux avantages dans sa mission. » : instructions à Hyde de Neuville, 26 janvier 1816, AE, CP États-Unis, v. 72, fol. 263.
3 Les colonies insurgées n’ayant pas été reconnues, le ministre de France aux États-Unis était le seul agent du roi à pouvoir observer la situation localement, en dehors des consuls français en Amérique du Sud, qui n’avaient pas de caractère politique officiel.
4 « It is done ! The long agony is over. The Bourbons are restored. France reposes in the arms of her legitimate prince. [...] The Bourbons are restored. Rejoice, France I Spain I Portugal ! You are governed by your legitimate kings. Europe ! Rejoice ».
(C’en est fait ! La longue agonie est terminée. Les Bourbons sont restaurés. La France repose dans les bras de son prince légitime. [...] les Bourbons sont restaurés. Réjouissez-vous, France ! Espagne ! Portugal ! Vous êtes gouvernés par vos rois légitimes. Europe ! Réjouis-toi) : discours de Gouverneur Morris à New York le 29 juin 1814, dans le Niles’ Weekly Register, 9 juillet 1814.
5 Ibid, 30 juillet 1814.
6 « The principles proclaimed by France ought to excite universal execration, and the alarm of every free people [...1. She [...] revives the obsolete and impious doctrine of the divine right of Rings. » : Madison à Richard Rush, 22 juillet 1823, cité par H.M. Jones, America and French Culture, p. 560-561.
7 « Arrests and imprisonments are still numerous in France, and the most arbitrary measures are resorted to under pretense of preserving the public tranquility. [...1 The people are oppressed and discontent, and will shew it » : Niles’ Weekly Register, 11 mai 1816.
8 « What a picture ! How clearly does it show that Louis is not the desired of the people of France » : Ibid.
9 Niles rapportait en octobre 1815 combien tout montrait que Louis XVIII était autant le prisonnier des Alliés que Bonaparte, et comment les Alliés régentaient tout, faisaient tout et traitaient le peuple français, sous tous rapports, comme un peuple conquis : « Everything shews that Louis is as much a prisoner of the allies as Bonaparte. They regulate every thing – they do every thing –and treat the french people in every respect as a conquered people » : Niles’ Weekly Register, 28 octobre 1815.
10 « France [...] must from necessity as well as policy, be for some time nothing more than a province of England » : Philadelphia Aurora, 27 juin 1814.
« Louis, bred up in England, amid all the prejudices of the Britons, and owing to that country his fortune, his prosperity, nay, his very throne, [...] cannot of course become ungrateful to her. England will sway every action of the court of France ; she will rule her councils, govern her king, and steer the nation by her own chart and compass. Louis will be but the shadow of the French government, England the substance » : Boston Patriot, 4 juin 1814.
11 J.Q. Adams à James Monroe, 9 avril 1816, dans W.F. Ford, Writings of J.Q Adams, VI, 17.
12 AE, CCC New York, v. 4, fol. 319 à 471. Espinville remplaçait à New York le bonapartiste Cazeaux. En fait, le choix n’était pas mauvais : Espinville était établi depuis longtemps aux États-Unis et parlait également bien l’anglais et l’espagnol. Royaliste éprouvé (il avait participé au débarquement de Quiberon en 1795), il inspirait confiance à Hyde, « surtout à une époque où les États-Unis vont devenir la retraite des plus grands ennemis de la France » : Hyde de Neuville à Richelieu, 6 janvier 1816, CCC New York, v. 4, fol. 319.
13 Roth à Richelieu, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 51.
14 Hyde de Neuville à Richelieu, 17 janvier 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 18-21.
15 Hyde de Neuville à Richelieu, 28 août 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 108.
16 « Le reproche assez grave que je suis fondé à adresser à l’un des agents consulaires [...] m’autorise plus que jamais à penser que la politique du roi ne peut bien marcher, au moins à 1800 lieues de son cabinet, qu’autant qu’elle ne recevra d’action que du centre, c’est-à-dire du ministre de Sa Majesté. Si les consuls ne se bornent pas, en fait de politique, à être des donneurs d’avis; s’ils ont leur diplomatie, leur système, leur doctrine particulière ; s’ils croyent pouvoir écrire en France ce qu’ils cachent au ministre du roi, alors la responsabilité de ce ministre cesse et son poste, déjà très difficile, devient, pour ainsi dire, impossible. » : Hyde de Neuville à Richelieu, 4 juin 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 209.
17 Circulaire de Hyde de Neuville aux consuls, 18 juillet 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 76-79.
18 Hyde de Neuville à Richelieu, 25 juillet 1816, AE, CP États-Unis, vol. 73, fol. 85-90.
19 Hyde de Neuville à Richelieu, 28 août 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 108.
20 Hyde de Neuville à Richelieu, 10 janvier 1817, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 189-212.
21 Par exemple, le 30 mai 1817, il adresse la liste de trois bateaux qui n’ont pas fait viser leurs papiers au consulat avant de partir des États-Unis, pour qu’on les arrête au Havre. Il faisait cette démarche moins dans un but de sécurité que par principe, pour faire respecter un peu mieux à l’avenir les règlements consulaires, « autrement l’autorité consulaire serait à peu près nulle aux États-Unis » : Hyde de Neuville à Richelieu, 30 mai 1817, AE, CP États-Unis, v. 74, fol. 57-58.
22 Hyde de Neuville à Richelieu, 24 mai 1817, AE, CP États-Unis, vol. 74, fol. 47-48.
23 Hyde de Neuville à J.Q. Adams, 15 mai 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 169-172.
24 Convention de navigation et de commerce entre les États-Unis et la France, 24 juin 1822, article VII. AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 151-154.
25 Hyde de Neuville à Monroe, 21 juillet 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 134-135.
26 Monroe à Hyde de Neuville, 15 août 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 136.
27 Madison à Monroe, 6 septembre 1816, dans Hunt, Writings of Madison, p. 365-366.
28 Hyde de Neuville à Richelieu, 5 juin 1817, AE, CP États-Unis, v. 74, fol. 60-65.
29 Dans son journal, en date du 5 septembre 1816, Merle d’Aubigné rapporte que lors de la fête de la Saint-Louis donnée par Hyde, « après quelques toasts d’usage, l’évêque de ***, une ville de New Jersey, a porté : “To my fellow-protestants suffering in the South and other parts of France”. Là-dessus Hydeux s’est monté, a fait un grand discours qui ne signifiait rien, a crié à la calomnie, l’horreur, l’infamie, a parlé de la douceur du gouvernement français, de l’empressement que l’on met à les admettre partout. » : G. Chinard, éd., Vie de G. Merle d’Aubigné.
30 Le National Intelligencer du 26 mai 1819 rapporte un bal donné par la ville de Washington en l’honneur d’Hyde de Neuville, à l’occasion de son départ. Les salles étaient ornées d’emblèmes rappelant la première union et l’amitié des deux peuples, notamment de pavillons entrelacés d’Amérique et de France, surmontés de l’inscription : « Nos premiers alliés pour la cause de la liberté ». Les airs joués par l’orchestre, les décorations étaient là pour rappeler le temps où les guerriers français, combattant avec et pour les Américains, luttèrent pour leur indépendance.
31 G. Chinard, éd., Vie de G. Merle d’Aubigné.
32 Il préconise, à plusieurs reprises, un « système de franchise et de loyauté, politique facile, et je crois la plus sûre » : Hyde de Neuville à Richelieu, 14 mai 1817, AE, CP États-Unis, v. 74, fol. 11-26.
33 « His diplomatie service here has had its difficulties and its asperities. But in all the intercourse that I have had with European statesmen, I have never met with a man of higher sentiments of honor, of kinder and more generous feelings, or of a fairer and more candid mind. I say this with the more pleasure because I came to be acquainted with him with an unfavourable prejudice against his character, and because I believe his opinions with regard to the internal policy of his own country as erroneous. » : J. Q. Adams à R. Rush, 2 mai 1819, dans W.C. Ford, éd., Writings of J.Q. Adams, VI, 543.
34 Hyde de Neuville à Richelieu, 1er février 1817, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 219-220.
35 Hyde de Neuville à Richelieu, 29 mars 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 94.
36 Instructions à Hyde de Neuville, 26 janvier 1816, AE, CP États-Unis, v. 72, fol. 253-266.
37 M. Persat, Mémoires.
38 G. Girod de L’Ain, Joseph Bonaparte.
39 Hyde de Neuville à Richelieu, 22 juin 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 55-57.
40 G. Chinard, Vie de G. Merle d’Aubigné.
41 Guillemin à Richelieu, 16 février 1818, CP États-Unis, v. 75, fol. 59-63.
42 G. Girod de L’Ain, Joseph Bonaparte, p. 347.
43 Hyde de Neuville à Richelieu, 19 septembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 71-72.
44 M. Dunan, Sainte-Hélène, p. 250.
45 Copies des pièces interceptées. AE, CP États-Unis, v. 74, fol. 163-174.
46 Hyde de Neuville à Richelieu, 31 août 1817, AE, CP États-Unis, v. 74, fol. 175-181.
47 Hyde de Neuville à Richelieu, 3 décembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 143-144.
48 Hyde de Neuville à Richelieu, 12 décembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 158-160.
49 Correspondance entre Hyde de Neuville et V. et J. Du Pont, septembre 1816-avril 1819 et 10 juin 1822, EMHL, W3-5505 à 5544, et AN, 38 AP 1 d. IV.
50 Hyde de Neuville à Napoléon III, 5 avril 1851, AN, AB XIX 3490 d.3.
51 Adams, Memoirs, IV, 27 janvier-3 février 1818. Adams repoussa cette offre car l’opinion américaine était trop irritée contre la Grande-Bretagne.
52 Richelieu à Ch. Roth, 29 mars 1816, AE, CP États-Unis, v. 72, fol 300.
53 Richelieu à Hyde de Neuville, 31 juillet 1817, AE, CP États-Unis, v. 8 supplément, fol. 284-286.
54 Onis à Adams, 10 décembre 1817, dans Official Correspondance between D. Luis de Onis and J. Q. Adams.
55 Onis à Adams, 29 décembre 1817, ibid.
56 Adams à Gallatin, 19 mai 1818, NYHS, Gallatin papers, 1818, n° 35.
57 Adams à Onis, 16 janvier 1818, ibid.
58 Richelieu à Hyde de Neuville, 19 janvier 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 22-25.
59 Richelieu à Hyde de Neuville, 1er septembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 45-49.
60 Adams, Memoirs, IV, 5 mai 1818.
61 Ibid., 10 juillet 1818.
62 Ibid., 16 juillet 1818.
63 Hyde de Neuville à Richelieu, 17 juillet 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 333.
64 Correspondance entre le comte de Fernan-Nunez et le duc de Richelieu, 12 août-11septembre 1817, AE, CP États-Unis, v. 8 supplément, fol. 287 à 304.
65 Richelieu à Hyde de Neuville, 1er septembre 1819, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 45-49.
66 L’instabilité ministérielle en Espagne, ajoutée à l’imprécision des instructions d’un gouvernement embarrassé, et à l’éloignement du poste qui retardait la transmission des dépêches, privait effectivement Luis de Onis de toutes instructions sûres et positives. En décembre 1818, Onis était convaincu de la nécessité de traiter, mais il n’avait pour transiger de manière définitive « que les lettres particulières d’un ministre disgrâcié » (Pizzaro), et craignait qu’une initiative de sa part ne fût sanctionnée par la disgrâce ou l’exil : Hyde de Neuville à Richelieu, 3 décembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 145-146. Après la signature du traité, Onis dut en effet se justifier devant son gouvernement et fut un moment en passe d’être désavoué : Dessolles à Hyde de Neuville, 8 septembre 1819, AE, CP États-Unis, v. 10 supplément, fol. 108-112.
67 J.Q. Adams à Albert Gallatin, 14 avril 1819, NYHS, Gallatin papers, 1819, n° 20.
68 « The friendly offices of the French Minister, Mr. Hyde de Neuville, have been earnest and unwearied ; and have eminently contributed to the favorable issue of this negotiation. The President wishes you to express to the Duke de Richelieu the high sense that he entertains [...] of the zeal and ability with which Mr. de Neuville has carried into effect the intentions of his sovereign, by promoting the amicable settlement of our differences with Spain. » : J. Q. Adams à A. Gallatin, 27 février 1819, NYHS, Gallatin papers, 1819, n° 12.
69 Sérurier à Richelieu, notamment 20 janvier 1818, AE, M & D Amérique, v. 34.
70 Hyde de Neuville à Richelieu, 3 décembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 145-146.
71 Richelieu à Hyde de Neuville, 11 août 1817, dans Mémoires, II, 308.
72 Dès 1818, Richelieu inquiet écrivait à Hyde de Neuville : « Votre idée d’établir de grandes monarchies en Amérique qui il y a un an étoit admirable, ne seroit peut-être plus acceptée aujourd’hui à Buenos Aires dont le gouvernement se flatte d’être reçu par le Brésil et les États-Unis. » : Richelieu à Hyde de Neuville, 19 février 1818, M & D Portugal, v. 26, fol. 43-45.
73 Dessolles à Hyde de Neuville, 22 février 1819, AE, CP États-Unis, v. 10 supplément, fol. 72-77.
74 Cf. M. Belgrano, La Francia y la monarquia en el Plata.
75 Hyde de Neuville à Montmorency, 11 mars 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 78-79.
76 Pasquier à Augustin Lagarde, 6 novembre 1821, AE, CP Espagne, v. 714.
77 Villèle projetait des apanages au Mexique, au Pérou et en Argentine. Villèle, Mémoires, W, 188-201.
78 N.N. Barker, The French Experience in Mexico.
79 Adams, Memoirs, IV, 7 novembre 1818.
80 Ibid., IV, 12 décembre 1818.
81 Ibid., IV, 28 décembre 1818.
82 « As to South America, if Spain had taken the pains to adjust her differences with us, there would probably be much less ardor in this country against Spain, and consequently less in favor of the South Americans. » : Ibid., W, 28 décembre 1818.
83 Hyde de Neuville à Richelieu, 20 décembre 1818, AE, CP États-Unis, v. 76, fol. 180-187.
84 Hyde de Neuville à Richelieu, 25 janvier 1819, AE, CP États-Unis v. 76, fol. 215-216.
85 Hyde de Neuville à Dessolles, 20 février 1819, CP États-Unis, v. 10 supplément, fol. 82-94 ; W.H. Crawford à Hyde de Neuville, 7 août 1819, CU, Crawford papers.
86 Adams, Memoirs, VI, 21 juin 1822.
87 Correspondance entre Hyde de Neuville et T. Jefferson, janvier-décembre 1818, notamment 22 janvier et 3 décembre 1818, LC, Jefferson papers, n° 37820 et 38172.
88 M. B. Smith, Forty Years..., p. 140 ; W. W. Seaton, Biographical Sketch, p. 136.
89 La mode était plutôt aux compliments pour « the benevolent, the charitable, the respected and esteemed Mr. and Mrs. De Neuville » : Daily National Intelligencer, 6 juillet 1822.
90 « Mr de Neuville has conciliated the people of this place and the members of Congress very much during the winter by a prudent course of conduct. The newspapers have laid aside their asperity […]. His wife is very amiable, and is highly respected for her excellent qualifies : W. Crawford à A. Gallatin, 12 mars 1817, dans Adams, Writings of Gallatin, II, 28.
91 A. C. Clark, éd., Life of Dolly Madison, p. 435.
92 W. W. Seaton, op. cit, p. 267-268.
93 « [Hyde de Neuville is] quite a favorite with the administration, and no less so with the citizens. He deserves the esteem of both. » : W. Crawford to A. Gallatin, 24 juillet 1819, Adams, Writings of Gallatin, II, 112.
94 « He is an honest man, devoted to the interests of France, and disposed at the same Lime to unite the two countries by acts of reciprocal kindness. » : W. Crawford à A. Gallatin, 27 mai 1820, ibid., II, 143.
95 W. E. Walker, Franco-American Commercial Relations, p. 14-16.
96 Instructions pour Hyde de Neuville allant aux États-Unis, 18 octobre 1820, AE, CP États-Unis, v. 77, fol. 243-245.
97 Roth à Pasquier, 26 octobre 1820, AE, CP États-Unis, v. 77, fol. 257-267.
98 Crawford à Monroe, 20 juillet 1821, LC, Monroe papers.
99 Monroe à Crawford, 24 juillet 1821, LC, Crawford papers.
100 Annals of Congress, 16e congrès, dernière session, p. 2619.
101 Moniteur universel, 29 juillet 1820.
102 M. S. Putney, The Slave-Trade in French Diplomacy.
103 « La France a reconnu que l’exercice du droit de visite entraînerait souvent des contestations et des animosités qui pourraient acquérir un caractère plus général et avoir de plus graves résultats. » Montmorency à Hyde de Neuville, 3 janvier 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 9-10.
104 M. S. Putney, op. cit., p. 95.
105 Montmorency à Hyde de Neuville, 3 janvier 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 9-10.
106 Moniteur universel, 2 septembre 1822.
107 Adams, Memoirs, V, 399.
108 Hyde de Neuville à Pasquier, 11 octobre 1821, AE, CP, États-Unis, v. 78, fol. 196-206.
109 Montmorency à Hyde de Neuville, 3 janvier 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 8-11.
110 Hyde de Neuville à Montmorency, 13 avril 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 107-108.
111 M. S. Putney, The Slave-Trade in French Diplomacy.
112 Richelieu à Hyde de Neuville, 13 septembre 1817, AE, CP États-Unis, v. 8 supplément, fol. 305.
113 Hyde de Neuville à J. Q. Adams, 15 décembre 1817, AE, CP États-Unis, v. 8 supplément, fol. 306.
114 « France can’t claim as a gratuitous favour to her that which has been granted for valuable consideration to Great-Britain. The daim to which we admit that France is entitled under that Article is to the same privilege enjoyed by England, upon her allowing the same equivalent. That is completely and exclusively our treatment of the most favoured nation. » : NYHS, Gallatin papers, 1820, n° 44. Pour Adams, le traitement de la nation la plus favorisée n’était que le droit pour la France de réclamer qu’on passât avec elle les mêmes conventions qu’avec la Grande-Bretagne.
115 Adams à Hyde de Neuville, 23 décembre 1817, AE, CP États-Unis, v. 8 supplément, fol. 310-311.
116 Hyde de Neuville à Adams, 16 juin 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 254-265.
117 Hyde de Neuville à J. Q. Adams, 4 janvier 1822, AE, CP États-Unis, v. 78, fol. 30-42.
118 Thomas A. Bailey, A Diplomatic History, p. 136.
119 Richelieu écrivait à Hyde : « Quant aux indemnités pour des pertes qui appartiennent à une époque où S.M. était elle-même la première victime des événements, écartez, autant que possible, les diverses prétentions de cette nature. » : Richelieu à Hyde de Neuville, 24 octobre 1816, AE, CP États-Unis, v. 73, fol. 161.
120 Cf. R.A. Mac Lemore, The French Spoliation Claims.
121 Monroe à Gallatin, 7 mai 1816, NYHS, Gallatin papers, 1816, n° 65.
122 « [it] was done on our part rather by accident, without unfriendly intention » (Ce fut fait de notre part plutôt par accident, et sans intention hostile) : Adams à Gallatin, 13 septembre 1820, NYHS, Gallatin papers, 1820, n° 48.
123 Gallatin à Adams, 27 avril 1820, Gallatin, Writings, II, 140.
124 Gallatin s’inquiétait alors : « The great inequality in favor of French vessels produced no effect so long as the French navigation remained in that state of nullity in which it was left at the close of the war. But everything has recovered here with unexampled rapidity ; and although we still preserve a great superiority in maritime affairs, it is not such as to counterbalance the difference in the rate of duties. » (« La grande inégalité en faveur des navires français ne produisit aucun effet tant que la navigation française demeura dans l’état de nullité dans lequel elle avait été réduite à la fin de la guerre. Mais tout s’est rétabli ici avec une rapidité sans précédent ; et quoique nous conservions toujours une large supériorité dans les affaires maritimes, elle n’est pas telle qu’elle puisse contrebalancer la différence dans les droits à payer. ») : Gallatin à Adams, 25 octobre 1819, dans Gallatin, Writings, II, 122. Cf. aussi V. G. Setser, The Commercial Reciprocity Policy of the United States, p. 195-197.
125 Hyde de Neuville à Richelieu, 4 juin 1818, AE, CP États-Unis, v. 75, fol. 242.
126 Amendement du 1er mars 1821, Daily National Intelligencer, 2 mars 1821.
127 Hyde de Neuville à Pasquier, 6 mars 1821, AE, CP États-Unis, v. 78, fol. 38-42.
128 Les discussions étaient d’autant plus stériles qu’on ne savait à quels calculs se fier pour déterminer les droits différentiels et les droits de tonnage en fonction des diverses marchandises, de manière à ce que des chances égales fussent laissées à la navigation des deux pays. Même aux États-Unis, les calculs de Gallatin étaient en contradiction avec ceux sur lesquels se fondait la Chambre des Représentants. Hyde fit valoir à J. Q. Adams l’impossibilité d’arriver à des calculs certains pour le presser à conclure un acommodement rapide, fût-il expérimental : Hyde de Neuville à Adams, 28 avril 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 160-162.
129 Hyde de Neuville à J.Q. Adams, 5 avril 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 83-84.
130 En janvier 1822, Adams commençait à être très critiqué. Les négociants de New York désiraient ardement qu’on en finisse, ainsi que les membres du Congrès : M. Lowndes dîna chez moi mercredi, et me dit qu’au lieu de disputer sur un principe, M. Adams aurait dû de suite aller au fait et accepter l’arrangement provisoire proposé. M. Russel, président du Comité des Affaires étrangères, m’a demandé des notes et des calculs. M. Crawford m’a engagé à les donner aux membres dont l’opinion est de quelque poids ; il parle, de son côté, dans notre sens. Le Président lui-même est, dit-on, fatigué de la ténacité d’Adams ; il a lui-même corrigé de sa main certains passages de la dernière note afin d’en adoucir le ton. » : Hyde de Neuville à Pasquier, 5 janvier 1822, AE, CP États-Unis, v. 79, fol. 13-20.
131 Pasquier à Hyde de Neuville, 13 décembre 1821, AE, CP États-Unis, v. 78, fol. 262-268.

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