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Le mythe de la transition pacifique

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Sophie Baby

Deuxième partie. L'état et la violence

Chapitre VI. La démocratie face au terrorisme (1978-1982)

Texte intégral

  • 1 Juan Carlos Ier, « Solemne sesión de apertura conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado  (...)

1L’avènement d’un Parlement démocratiquement élu représente une étape importante dans le processus de réforme. Juan Carlos, dans son discours solennel d’ouverture des nouvelles Chambres, le 22 juillet 1977, déclare que les élections sont « le point de départ de la consolidation d’un système politique libre et juste dans lequel puissent vivre en paix tous les Espagnols », et le Parlement le résultat de « l’établissement pacifique d’un vivre ensemble démocratique sur la base du respect de la Loi, manifestation de la souveraineté du peuple »1. Les décrets-lois de source unique laissent place aux lois soumises au long procédé parlementaire. À chaque étape domine la recherche du consensus, au sein des commissions parlementaires, voire en amont dans les couloirs du Congrès ou dans l’intimité des bureaux, pour que les lois soient votées à l’unanimité, ou du moins avec le soutien des plus grands partis nationaux, l’UCD, le PSOE, le PCE et l’AP. Ces conditions radicalement nouvelles entraînent un rééquilibrage des priorités vers une authentique démocratisation des institutions consacrée par la Constitution, la liberté prenant le pas sur le souci de sécurité. Cependant, ce dernier acquiert une centralité renouvelée par la recrudescence sans précédent de la violence terroriste, érigée en nouvel ennemi de la démocratie.

I. — L’AFFIRMATION DÉMOCRATIQUE DU JEUNE PARLEMENT

2L’adoption consensuelle d’une nouvelle loi d’amnistie est le tremplin d’une authentique démocratisation qui passe par l’affirmation d’une nouvelle philosophie de l’ordre et par la protection des droits et libertés face à l’arbitraire du pouvoir.

LA RÉCONCILIATION NATIONALE : L’AMNISTIE D’OCTOBRE 1977

  • 2 Ley 48/1977 de 15 de octubre sobre amnistía. Sur cette loi, voir M. J. Espuny Tomás et O. Paz Torr (...)

3Symboliquement, cette nouvelle période démocratique s’ouvre sur l’élaboration consensuelle d’une loi d’amnistie, en octobre 19772. On a beaucoup glosé sur cette loi, considérée par nombre d’Espagnols d’une part comme fondatrice du « pacte d’oubli » qui s’est abattu sur les crimes de la Guerre civile et du franquisme et, d’autre part, comme une loi d’impunité conçue pour mettre un « point final » à l’investigation de la répression franquiste, à l’image de loi argentine éponyme de 1986. Pourtant, rien n’est moins proche de la réalité historique de l’année 1977.

  • 3 Les citations qui suivent sont extraites du compte-rendu de cette session parlementaire, DSC, 24, (...)
  • 4 Entretien, 2006.
  • 5 « Amnistía es la fuerza de olvidar », El País, 21/1/1977.

4En effet, on a insisté dans le chapitre précédent sur l’ampleur de la mobilisation populaire qui avait poussé le gouvernement Suárez à décréter l’amnistie de 1976. De fait, c’était une revendication issue des secteurs de l’opposition dès les années de l’après-guerre. Déjà en 1947, l’accord signé à Saint-Jean-de-Luz entre la Confédération des forces monarchiques et le PSOE prévoyait une amnistie des délits politiques et l’interdiction de toute sorte de représailles. En 1956, le PCE avait à son tour lancé sa politique de « réconciliation nationale », qui appelait à renoncer à tout esprit de revanche et considérait l’annulation des responsabilités dérivées des deux camps comme le point de départ d’une transition pacifique. C’est donc dans les secteurs opposés à la dictature que s’est développée, en porte-à-faux de l’imaginaire franquiste de la croisade, une représentation autre de la Guerre civile comme un affrontement fratricide dans laquelle les responsabilités étaient partagées. Loin d’être une invention de la transition, l’amnistie de 1977, qui fige les responsabilités dans une absolution mutuelle, a précisément été rendue possible par cette représentation de la Guerre civile comme une tuerie fraternelle où la culpabilité est collective et dépersonnalisée, tuant dans l’œuf tout esprit de revanche. La séance parlementaire d’approbation de la loi est imprégnée par cet esprit de réconciliation et d’oubli des blessures passées3. Pour tous il s’agit d’« effacer », de « liquider », de « fermer », d’« enterrer », de « dépasser » les conflits du passé, non seulement du passé dictatorial mais aussi de la Guerre civile car, comme le rappelle le leader du PNV, « des crimes de sang, il y en a eu des deux côtés ». « Il y a eu un moment où on a décidé de faire un pacte, de faire la paix », sous forme d’« armistice » rapporte Sartorius : « moi je t’absous, et toi tu m’absous à ton tour »4. L’amnistie n’est donc pas un « pourboire misérable » accordé aux vaincus, selon les mots de Carl Schmitt qui s’exprimait ainsi en 1949, mais elle est le « mot clef de la paix »5. Elle scelle la fin de la guerre et le début de la paix. Si elle signifie aussi l’« oubli, un oubli de tous pour tous », un « oubli mutuel », c’est quelle clôt une étape d’affrontements pour en ouvrir une autre qui s’oppose terme à terme à la première : « paix », « entente », « calme », « confiance », « convivencia », « espoir » sont les mots utilisés pour la définir. Il s’agit d’écarter les affrontements antérieurs dont le souvenir actif bloque la reconstruction du lien social, d’exclure les conflits du passé du champ du présent pour construire un avenir commun. L’amnistie est ainsi perçue comme le point de départ de la démocratie, comme son « présupposé éthico-politique » selon les termes du représentant de l’UCD. En ce sens, l’amnistie générale de 1977 est avant tout symbolique, geste fondateur d’une réconciliation nationale qui donne sens au futur et fonde à son tour la démocratie en devenir.

  • 6 Une première proposition de loi est présentée par le PCE dès le 15 juillet, soit avant même la séa (...)
  • 7 De fait pas plus que l’amnistie de 1976, la loi de 1977 n’implique d’abrogation du système pénal a (...)
  • 8 Article second.

5Lavilla, ministre de la Justice renouvelé à son poste, avait de fait clos en 1976 la question de l’amnistie dans la perspective de laisser l’initiative finale aux mains du futur Parlement. « Acte d’unanimité nationale », selon la formule de Marcelino Camacho, leader historique du PCE, elle est la première loi votée par le nouveau Parlement élu démocratiquement en juin, approuvée à la quasi-unanimité au cours d’une séance qui adopte plus les formes du plébiscite que du débat6. Le projet, dont l’initiative revient à l’opposition, est soutenu par l’ensemble des groupes parlementaires à l’exception de l’AP de Fraga qui craignait que la légitimité de la légalité franquiste ne soit remise en question7. Ce sont donc les parlementaires les plus liés au régime franquiste qui se sont le plus farouchement opposés à cette loi. La question de l’impunité des criminels du franquisme ne constitue à aucun moment un point d’achoppement dans les débats. Ainsi tous les « délits et fautes que pourraient avoir commis les autorités, fonctionnaires et agents de l’ordre public en raison de la recherche ou de la poursuite des actions incluses dans cette loi », ainsi que ceux « commis par les fonctionnaires et agents de l’ordre public contre l’exercice des droits des personnes », sans aucune clause restrictive — ni temporelle, ni en fonction de l’intention ou du résultat — sont voués à l’oubli judiciaire8. Ce volet de la loi empêche de fait les victimes de la dictature d’obtenir justice et réparation. Mais loin d’être perçu comme un geste d’impunité, il apparaît bien comme une absolution des crimes issus de la Guerre civile, tant sur le plan pénal que matériel.

  • 9 L’UMD est une organisation clandestine créée en 1974 au sein de l’armée par quelques commandants e (...)
  • 10 Voir l’article de Jaime Sartorius, « La memoria y el espíritu de la transición », El País, 31/10/2 (...)
  • 11 De même les vieux combattants de l’armée républicaine, exclus de leurs corps d’origine, ne pourron (...)
  • 12 Benegas (PSOE), DSC, 24, LC, 14/10/1977, p. 967.
  • 13 Les travailleurs recouvrent leurs droits, notamment à la Sécurité sociale, les fonctionnaires civi (...)
  • 14 S. Juliá, « ¿Culturas o estrategias ? », p. 187.

6Les nœuds du conflit ont à l’inverse porté sur l’amnistie des militaires de l’Union militaire démocratique (UMD)9, des délits relatifs au travail et à l’activité syndicale et des terroristes de l’ETA10. Dans le premier cas, l’opposition n’a pu infléchir le refus catégorique de Gutiérrez Mellado qui craignait de provoquer un séisme dans les forces armées11. Dans le second, les articles 5 et 8 du texte final témoignent d’une « grande conquête du mouvement ouvrier et des centrales syndicales »12 qui en avaient fait leur slogan le plus mobilisateur en 1976, tant le nombre de travailleurs licenciés et privés de leurs droits pour avoir un jour fait grève ou participé à une réunion d’un syndicat clandestin était important. Le gouvernement a cédé sur ce point pour obtenir l’appui des syndicats aux réformes sociales et économiques à venir, soutien indispensable dans le contexte de la crise économique et de la négociation en cours des Pactes de la Moncloa13. Quant au dernier point, il constitue pour nombre d’observateurs la raison d’être de la loi. Pour S. Julià, la loi de 1977 a été « pensée pour faciliter aux militants de l’ETA leur incorporation démocratique, même si c’était au prix de garantir l’impunité des fonctionnaires de la dictature »14. Si les motivations sont multiples, il ne fait aucun doute que les séparatistes basques soient les véritables destinataires pénaux de la loi.

  • 15 Article premier.
  • 16 Mais il n’est pas prévu d’indemnisation financière pour le préjudice subi ou pour les années passé (...)

7En effet le sens premier de l’amnistie concerne les dits « prisonniers politiques » de la dictature, dont « tous les actes à l’intentionnalité politique » sont en théorie amnistiés15. La loi entraîne l’extinction de la responsabilité criminelle dérivée des peines imposées, ainsi que l’élimination des antécédents pénaux des condamnés16. Elle étend donc l’amnistie de 1976, mais loin d’être totale, elle souffre à son tour des restrictions imposées par une certaine interprétation du rythme et des frontières de la réforme. Le 15 décembre 1976, jour de la ratification massive par référendum de la LRP, est la date assignée à la fin de la dictature puisque jusque-là tous les délits politiques, « quel que soit leur résultat », sont amnistiés. Les crimes de sang de la turbulente année 1976 sont ainsi inscrits dans le continuum des délits commis sous le régime antérieur. Un second point de rupture est incarné par le 15 juin 1977, jour de l’élection libre d’un parlement représentatif. Entre décembre 1976 et juin 1977, on admet encore le recours à des moyens illicites, notamment violents, à la condition qu’ils aient été destinés à défendre deux causes considérées comme justes, « le rétablissement des libertés publiques » et « la revendication de l’autonomie des peuples d’Espagne ». En revanche, après le 15 juin 1977 et jusqu’à la rédaction de la loi (fixée au 6 octobre 1977), « la violence grave contre la vie ou l’intégrité des personnes » n’est plus pardonnée. Les deux scrutins électoraux libres des débuts de la transition constituent donc les points de départ échelonnés de la démocratie, tandis que seulement deux causes sont perçues comme légitimant l’emploi de la violence. La première, qui concerne les libertés publiques, vise l’opposition radicale de gauche (tels les GRAPO ou le FRAP) tandis que la seconde est destinée aux prisonniers basques. N’oublions pas que ceux-ci avaient recommencé à tuer dès les lendemains des mesures de libération prises par le gouvernement Suárez au printemps 1977 et que la bannière de l’amnistie « totale » continuait à être fortement mobilisatrice au Pays basque. Les parlementaires font d’ailleurs explicitement référence à l’ampleur croissante des tensions qui secouent le Pays basque. Tous sont persuadés que ce geste d’apaisement définitif conduirait les nationalistes à renoncer à une violence qu’ils conçoivent encore comme une simple réponse à une répression tyrannique.

  • 17 MFTS, 1978, p. 115. Cependant l’imprécision de la loi, durement critiquée par de nombreux juristes (...)

8De fait, selon le rapport du procureur général, c’est bien aux etarras qu’a surtout bénéficié l’amnistie, finalement octroyée à 153 prisonniers politiques. Parmi eux, 140 sont immédiatement mis en liberté, 13 sont retenus pour d’autres responsabilités. Au 31 décembre 1977, le procureur estime qu’il ne reste plus qu’un seul prisonnier politique sous les barreaux17. Loin d’être libéré du conflit basque, le Parlement est néanmoins libéré du poids du passé : il peut désormais se consacrer pleinement au travail de construction du nouvel État démocratique.

DE L’ORDRE PUBLIC À LA SÉCURITÉ PUBLIQUE

  • 18 Au contraire du volet économique, approuvé à l’unanimité par le Congrès (DSC, 29, LC, 27/10/1977, (...)
  • 19 Acuerdos políticos, preámbulo.
  • 20 DSC, 7 et 8, LC, 13 et 14/9/1977.
  • 21 Acuerdos políticos, VIII, « Orden Público », 2°.

9La politique du maintien de l’ordre subit alors un virage radical : la notion autoritaire de l’ordre public se transforme en conception libérale de la sécurité publique. La première cristallisation de la nouvelle philosophie démocratique de l’ordre se trouve dans le volet politique des Pactes de la Moncloa, signés en octobre 197718. Celui-ci fixe les « objectifs de la politique législative à court terme », centrés « sur l’introduction de réformes partielles et urgentes pour l’adaptation de l’ordre juridique aux exigences de la nouvelle réalité démocratique »19. Parmi elles, la réforme de l’ordre public, qui fait l’objet d’un titre à part. Le titre VIII sollicite en effet la révision immédiate de la loi de 1959, avant même la promulgation de la future Constitution, à cause de l’importance des tensions dans l’espace public liées à la persistance d’une législation autoritaire en inadéquation avec les évolutions de la société. Un incident mettant en cause l’exercice répressif du maintien de l’ordre était en effet déjà parvenu au jeune Parlement. À Santander le 27 août, une manifestation en faveur de l’autonomie de la Cantabrie s’était soldée par l’incarcération de certains participants dont un député socialiste, Jaime Blanco, qui porte l’affaire devant le Parlement. Pendant deux jours s’y déroule un intense débat sur le rôle à assigner aux forces de l’ordre et le sens démocratique à donner au concept d’ordre public, repris ensuite par les Pactes de la Moncloa20. « L’ordre public aura une projection concrète et actuelle dans la protection de l’avancée de la consolidation de la démocratie et dans sa défense face aux agressions de tout ordre, en particulier terroristes », affirment ces derniers21. Il s’agit donc d’une part de parvenir à l’émancipation des libertés publiques afin que des incidents du type Jaime Blanco ne puissent se reproduire et, d’autre part, de défendre conjoncturellement la démocratisation fragilisée par les menaces violentes.

  • 22 Voir le tableau récapitulatif présenté dans l’annexe III (p. 475).
  • 23 Le projet de loi paraît dans le BOCG, 55, 1/2/1978, pp. 972-977. La commission restreinte chargée (...)

10C’est sur la pression de l’opposition de gauche que l’ordre public change de sens pour devenir le moyen de garantir les droits et les libertés individuelles et collectives des citoyens. Les discussions sur ce thème sont nombreuses dans cette période pré-constitutionnelle : elles parsèment les débats parlementaires en séance plénière22 et occupent la commission chargée d’élaborer en 1978 un projet de loi sur l’ordre public, selon les recommandations des Pactes de la Moncloa23. Au cours de ces débats, les députés socialistes, communistes ou nationalistes ne cessent de plaider pour une nouvelle philosophie où, dans la dialectique qui oppose l’ordre à la liberté, prime sans conteste la liberté.

  • 24 Acuerdos políticos, VIII, « Orden público », 2°.
  • 25 Le terme employé en espagnol est « seguridad ciudadana ». Le changement sémantique de público à ci (...)
  • 26 Ce changement de dénomination apparaît dans le projet de loi sur la police, présenté par le gouver (...)
  • 27 Cité par R. Polin, « L’ordre public ».
  • 28 DSC, 36, LC, 5/4/1978, p. 1266.

11Les accords politiques de la Moncloa suggèrent ainsi une « nouvelle définition de l’ordre public, épurée de ses contenus non démocratiques, dont le fondement essentiel réside dans la jouissance libre, pacifique et harmonieuse des libertés publiques et dans le respect des droits de l’homme »24. Cet ordre ne doit plus être imposé par l’État mais provenir de la société, il ne doit plus être au service d’un régime idéologique mais au service du peuple, il ne doit plus être fondé sur une philosophie de répression mais sur le respect de l’individu, la garantie de ses libertés et la protection de ses droits. Ce nouveau concept ainsi défini en théorie dès 1977, se traduit en 1978 par une mutation sémantique : il lui est préféré le terme de « sécurité publique »25, dans une volonté ultime de rompre avec une conception martiale de l’ordre, symbolisée aussi par la requalification des « forces de l’ordre public » en « forces de sécurité »26. La Constitution de 1978 intègre ces nouveaux préceptes. D’après l’article 10.1° qui initie le titre sur les droits fondamentaux, « la dignité de la personne, les droits inviolables qui lui sont inhérents, le libre développement de sa personnalité, le respect de la loi et du droit des tiers sont le fondement de l’ordre public et de la paix sociale ». Par ailleurs l’article 104 confie aux agents chargés du maintien de l’ordre, désormais qualifiés de « forces et corps de sécurité », la mission de « protéger le libre exercice des droits et libertés et [de] garantir la sécurité publique ». Si la liberté est désormais le fondement du nouvel ordre démocratique, et s’il n’existe donc pas d’ordre possible sans liberté, inversement il n’y a pas d’exercice réel de la liberté possible sans ordre et sécurité. Charles Péguy exprimait déjà cette nécessaire réconciliation au début du siècle : « L’ordre, et l’ordre seul fait la liberté. Le désordre fait la servitude. Seul est légitime l’ordre de la liberté »27. Suárez ne dit pas autre chose quand il affirme en avril 1978 que « la liberté est l’essence même de la démocratie, du moment que la sécurité est garantie comme condition indispensable pour que l’exercice de cette liberté soit une réalité et non une simple fiction »28. De ces exigences de liberté résulte une conséquence fondamentale sur la clause restrictive de l’ordre public : si la possibilité de limiter les droits et libertés dans certains cas est toujours envisagée, ce ne sera plus désormais au nom de l’ordre, mais de la protection de la liberté d’autrui. La seule limite à la liberté réside dans l’exercice de cette même liberté : ce précepte du libéralisme politique est recueilli dans les principes fondamentaux de la réforme entreprise par les élites de la transition.

  • 29 L’article 1 du projet de loi initial se présente en effet sous cette forme : « le fonctionnement n (...)

12Néanmoins, certains indices révèlent la prégnance des conceptions autoritaires de l’ordre parmi les dirigeants. Le projet de loi sur l’ordre public présenté en janvier 1978 contient encore les traces d’un ordre fondé sur « le maintien de la paix intérieure et de la tranquillité civique »29. Le désordre s’oppose toujours à l’ordre, perçu traditionnellement comme le paisible écoulement de la vie quotidienne. Les instructions fournies par le ministre de l’Intérieur en septembre 1977 et 1978, destinées aux gouverneurs civils, révèlent les mêmes résistances. Les deux circulaires, à peu près similaires, contiennent des injonctions autoritaires :

  • 30 R. Martín Villa, Al servicio del Estado, pp. 136-137.

N’importe quel désordre, sous n’importe quelle forme, non seulement ne doit pas être toléré, mais il faut mettre toute l’autorité nécessaire pour assurer la tranquillité des citoyens […]. L’ordre dans la rue doit être assuré par des mesures énergiques, inflexibles et sans concessions en fonction de la réaction possible favorable ou défavorable de certains secteurs d’opinion30.

  • 31 DSC, 7, LC, 13/9/1977, p. 157.

13Parmi elles, l’injonction de ne pas négocier un retour à la normale en échange de la libération des personnes interpellées au cours de l’altération de l’ordre. Martín Villa avait déjà mis en garde les députés en septembre 1977 contre « le risque très grave que suppose pour tous l’image d’une rue qui pèse plus que le Parlement, d’une rue qui pèse plus que le résultat des urnes ». « Ne contribuons pas à la construction d’une démocratie vociférante, poursuivait-il, dans laquelle les groupes marginaux puissent compenser l’absence de soutien démocratique par la stridence et l’émeute »31. Le conflit social tend toujours à être vécu comme une agression à laquelle il ne faut pas céder sous peine de renoncer à l’exercice de l’autorité. La résistance de ces mentalités héritées rend d’autant plus nécessaire l’adoption de mesures législatives qui protègent l’émancipation des droits et des libertés face à l’arbitraire du pouvoir.

LA PROTECTION DES DROITS DE L’HOMME ET DES LIBERTÉS PUBLIQUES

14Le travail législatif des Cortès est centré en 1978 sur la rédaction de la Constitution, puis sur le développement de celle-ci par le biais de lois dites « organiques ». Les axes considérés comme prioritaires dans l’euphorie postérieure aux élections du 15 juin et à l’amnistie d’octobre sont recueillis dans les accords politiques des Pactes de la Moncloa : liberté d’expression, médias, droit de réunion, droit d’association politique, Code pénal, loi de procédure criminelle, Code de Justice militaire, ordre public et réorganisation des forces de l’ordre sont les neuf rubriques qui composent ces accords. Ils sont révélateurs des nœuds à délier au plus vite pour défaire le carcan dictatorial et fonder une démocratie. De fait, la priorité consiste à garantir l’exercice des libertés considérées comme fondamentales et qui ont été les plus bafouées par le régime antérieur — expression, presse, réunion, manifestation, association (pluralisme politique), sécurité juridique et pénale. Garantir ces droits contre les empiètements du pouvoir suppose d’abroger la législation répressive du régime antérieur et de limiter au maximum l’ingérence discrétionnaire de l’administration.

15D’après les accords de la Moncloa, les clauses d’intervention doivent être réduites au strict nécessaire pour que la communauté puisse vivre en paix : « graves altérations de l’ordre », réalisation d’un délit, perturbations excessives du trafic ou des activités économiques en ce qui concerne les réunions et manifestations ; atteintes à la morale publique et utilisation de « moyens violents » pour les associations politiques ; secret d’État restreint à la « sécurité et défense de l’État ». De nombreux délits doivent être retirés du Code pénal, comme les délits contre les Lois fondamentales ou le délit de propagande illégale. Le système des sanctions administratives doit être révisé pour limiter son caractère arbitraire et excessif : la sanction ne pourra être dictée sans audience préalable de l’intéressé, la double sanction (administrative et pénale) doit être supprimée, les possibilités de recours en appel doivent être facilitées, la responsabilité personnelle en cas de non règlement des amendes n’a plus lieu d’être. L’assurance de la sécurité juridique repose sur l’assistance obligatoire d’un avocat dès l’instant de la privation de liberté, sur l’abolition de la détention préventive obligatoire dans nombre de cas et sur la restriction du domaine de compétences de la juridiction militaire aux seuls « délits militaires ». Il est en particulier prévu que les fautes commises par les forces de l’ordre dans l’exercice de leur fonction relèvent de la juridiction ordinaire. Cette précision est révélatrice de l’importance, encore en 1977, des incidents provoqués par la police dans la dispersion des manifestations et de la grande indulgence des tribunaux militaires à leur égard. La justice civile apparaît comme un refuge propre aux démocraties face à l’arbitraire administratif et militaire.

  • 32 Ley 1/1978 de 20 de febrero, derogación de la circunstancia cuarta del artículo 503 de la Ley de E (...)
  • 33 Ley 53/1978 de 4 de diciembre, por la que se modifican los artículos 23, 37, 53, 11, 302, 311, 333 (...)
  • 34 Ley 55/1978 de 4 de diciembre, de la Policía, art. 2.1°.
  • 35 Ley 31/1978 de 17 de julio de modificación del Código Penal para tipificar el delito de tortura. L (...)

16C’est à ces objectifs généraux qu’obéissent les dispositifs approuvés au cours de la législature constituante et de la première législature, qui viennent remplacer les mesures provisoires adoptées dans les deux premières années de la transition. Au cours de la période pré-constitutionnelle, est abrogé un article de la Loi de procédure criminelle qui condamnait automatiquement à la détention préventive toute personne interpellée dans le cadre des délits contre la sécurité intérieure de l’État, c’est-à-dire les délits typiquement politiques32. L’assistance d’un avocat et d’autres garanties procédurales sont également assurées dès décembre 197833. La réorganisation des forces de l’ordre ainsi que la reformulation de ses missions sont chose acquise avant même l’approbation de la Constitution, puisque selon la loi sur la Police approuvée en décembre 1978, leur mission consiste à « défendre l’ordre constitutionnel, protéger le libre exercice des droits et libertés des citoyens et garantir la sécurité publique »34. De plus, la loi établit la compétence de la juridiction ordinaire pour les délits commis contre les policiers et gardes civils, mais aussi pour ceux perpétrés par les agents de l’État dans l’exercice de leurs fonctions. Par ailleurs, en juin 1978, la torture est incorporée dans le Code pénal et durement sanctionnée35.

  • 36 « Les libertés d’expression, de réunion et d’association, la liberté et le secret de la correspond (...)
  • 37 Ley 54/1978 de 4 de diciembre, de partidos políticos.

17Quant aux droits fondamentaux de l’individu, ils reçoivent une protection juridictionnelle globale par une loi promulguée en décembre 1978, qui transfère tous les délits dérivés de l’exercice de ces droits à la juridiction civile ordinaire et régule les procédures. La loi inclut ainsi tous les droits évoqués dans les Pactes de la Moncloa et d’autres36. Le pluralisme politique est à son tour protégé par une loi sur les partis politiques, qui établit les strictes modalités de détermination de leur possible illégalité et suspension, ainsi qu’un système de financement étatique37. La Constitution consacre ensuite son titre I à la garantie des droits fondamentaux de l’individu, selon les principes de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Droit à la vie et à l’intégrité physique et morale, liberté religieuse, droit à la liberté et à la sécurité, droit à l’honneur et à l’intimité familiale, liberté d’expression, droit de réunion pacifique et sans armes, droit d’association, droit à la justice et à l’éducation, liberté syndicale sont ainsi garantis par la norme suprême. Symboliquement, elle supprime aussi la peine de mort, appliquée sous le franquisme aux prisonniers politiques (art. 15).

  • 38 CE, Disposición derogatoria 3°.
  • 39 LO 4/1980 de 21 de mayo de reforma del Código Penal en materia de libertades de expresión, reunión (...)
  • 40 Il faut cependant attendre 1983 et l’avènement des socialistes au pouvoir pour qu’une loi organiqu (...)

18Néanmoins, le système autoritaire du régime précédent n’est pas automatiquement effacé par les principes affirmés dans la Constitution, même si celle-ci annule explicitement certaines lois comme le Fuero de los Españoles, et si elle affirme « abrogées toutes les dispositions qui s’opposent » à elle38. De fait, il faut attendre le développement de la Constitution par le biais des lois organiques pour que les principes affichés puissent s’exercer pleinement dans la normalité juridique. Ainsi, contrairement au principe d’abrogation automatique, le gouvernement a souvent recours dans les années postérieures à la Constitution au prétexte qu’une loi organique est en cours d’élaboration pour laisser faire des situations répressives ouvertement contradictoires avec les principes libéraux de la Constitution. Par conséquent, tout comme en 1976 la réforme du Code pénal était indispensable à la modification des frontières entre le licite et l’illicite et donc à une véritable émancipation des libertés, les réformes des Codes pénal et de Justice militaire sont absolument nécessaires pour un épanouissement authentique des libertés garanties par la Constitution de 1978. Or si les projets de loi sont présentés dès l’année 1978 pour le Code militaire et en 1979 pour le Code pénal, ils ne sont approuvés qu’en 198039. Les modifications sont mineures en ce qui concerne les droits de réunion et de manifestation, toujours soumis aux régulations de la loi de mai 1976 : la perturbation de l’ordre public représente toujours une clause restrictive, mais ne sont désormais considérées comme illicites que celles qui ont lieu dans l’objectif de commettre un délit ou qui adoptent un caractère violent signifié par la présence d’armes40. Les transformations sont plus importantes en ce qui concerne les associations, dont l’illégalité est limitée à celles qui se proposent de commettre un délit, celles qui emploient des moyens violents et celles qui ont un caractère paramilitaire. On le constate, la seule véritable limitation à l’exercice de ces droits, dont l’affirmation symbolique était si forte aux débuts de la transition, réside désormais dans l’usage de la violence : la démocratie en construction exclut très clairement dans son dispositif normatif la violence comme moyen de l’action politique.

  • 41 Ces chiffres ont été établis à partir des Mémoires annuels des Gouvernements civils des provinces (...)
  • 42 Elles sont 74 en Guipúzcoa en 1979 et 123 en 1982 ; 39 en Navarre en 1979 et 112 en 1982 ; 54 en 1 (...)

19De fait, la pratique manifestante connaît une normalisation accélérée à partir de 1978. On observe partout une forte diminution du pourcentage de dénégation des demandes d’autorisation de manifestations : Madrid oscille entre les 15 et les 30 % de demandes rejetées entre 1978 et 1981, Barcelone entre les 19 et 24 % pour la période 1979-1981, le Guipúzcoa entre 11 et 29 % de 1979 à 1982, la Navarre entre les 17 et 24 % pour 1979-1982, la province de Valladolid entre 10 et 29 % de 1979 à 1982 etc. C’est au début des années 1980 que ce pourcentage se stabilise à moins de 10 % : en Álava dès 1980 9 % des demandes de manifestations seulement sont rejetées, puis 3 % en 1981 et aucune en 1982 ; à Valence 10 % sont refusées en 1982 et de même en 1985 ; en 1983 le pourcentage de rejet s’élève à 8 % à Barcelone alors qu’il est nul à Valladolid41. Ces chiffres témoignent, à la fin de la transition, de l’insertion de la pratique manifestante dans la normalité du fonctionnement démocratique, tant du côté des manifestants que de celui des autorités, qui ne considèrent plus alors la manifestation comme un indice de désordre mais comme un élément de la pratique quotidienne du politique. Il reste néanmoins une exception intéressante : les provinces basques et la Navarre sont les seules à voir croître de façon importante le nombre d’émeutes réalisées en marge de la législation, alors qu’elles tendent à disparaître ailleurs42. Cette exception basque est un indice de la forte conflictualité qui règne dans la région, de la pression urbaine croissante menée par les organisations abertzales et de leur refus de s’approprier le cadre démocratique. Elle conforte par ricochet l’exclusion de la violence de l’environnement toléré du jeu politique démocratique.

20En effet, parallèlement à cette avancée considérable de la démocratie qui tend à reléguer à un passé révolu le caractère répressif du régime antérieur, un nouveau défi, le défi terroriste, vient heurter de front la jeune démocratie et contrarier d’emblée cette logique d’émancipation.

II. — LES NOUVEAUX DÉFIS POSÉS PAR L’ENNEMI TERRORISTE (1978-1980)

21L’augmentation considérable de la violence et du nombre de victimes après la promulgation de la Constitution de 1978 constitue une surprise pour l’ensemble de la classe politique. Tous pensaient qu’avec l’émancipation démocratique et le démantèlement de l’appareil répressif franquiste, disparaîtraient les causes de la violence protestataire et avec elles, les violents. Or la croissance exponentielle de la violence, inversement proportionnelle à la démocratisation, laisse démuni le jeune régime représentatif. Ce n’est que progressivement que la « subversion terroriste » s’érige en figure autonome et devient l’ennemi principal de la démocratie en construction. Face à cette menace perçue comme aberrante, les élites prennent conscience de la nécessité d’apporter une réponse ferme, mais hésitent encore sur sa nature. Rapidement cependant, le souci de préserver un ordre ébranlé prend le pas sur le besoin d’émancipation des libertés : même s’il s’agit cette fois de défendre un ordre démocratique, on observe alors un retour aux réflexes défensifs de l’État qui conduisent à grignoter les libertés à peine acquises.

L’INDÉTERMINATION DE LA MENACE TERRORISTE

  • 43 La régulation législative du terrorisme est bien connue grâce à une bibliographie de qualité. Voir (...)

22La subversion terroriste constitue la troisième grande figure de l’ennemi héritée du franquisme, après les subversions sociale et politique, et donc un axe dominant des politiques du maintien de l’ordre. Pour autant, la figure brouillée du terroriste, diluée parmi le reste de la subversion, contribue à l’incohérence des mesures prises par le gouvernement en 1976-1977 pour lutter contre une menace croissante mais mal cernée43.

a) L’état des lieux à la fin du franquisme : le décret-loi antiterroriste d’août 1975

  • 44 Parallèlement à la création du TOP, une réforme de 1971 (Ley 42/1971, de 15 de noviembre, por la q (...)
  • 45 Decreto-ley 10/1975 de 26 de agosto sobre Prevención del Terrorismo, preámbulo.

23Le franquisme a développé un arsenal de législations spéciales destinées à lutter contre le terrorisme. La dernière en date est le décret-loi antiterroriste d’août 1975, qui va à l’encontre du processus de normalisation juridique du système répressif de l’après-guerre initié quelques années auparavant44. Le décret est justifié par la nécessité conjoncturelle de répondre à « l’épidémie terroriste dont souffre le monde », à ce « fléau terroriste qui menace aujourd’hui la paix sociale », aux « sursauts de terrorisme inhumain qui ont réapparu ces derniers temps suivant une fréquence et une gravité suffisantes pour exiger du gouvernement et de la société espagnole une réaction énergique »45. Souvenons-nous du contexte conflictuel de l’été 1975, théâtre des premiers assassinats du FRAP et d’un regain d’attentats de l’ETA, à l’origine d’un resserrement de la bride coercitive.

  • 46 Ibid.
  • 47 Circular 2/1975, MFTS, 1976.

24Le nouveau décret étend le champ du terrorisme à tous les « organisations, groupes ou individus qui préconisent la violence comme instrument pour atteindre leurs objectifs politiques ou provocations sociales »46. C’est pour cette raison que les organisations anarchistes, communistes et séparatistes sont considérées comme des associations terroristes hors-la-loi. De plus, les délits considérés s’étendent au-delà de la seule action violente, puisque le décret pénalise aussi les divers degrés de complicité, du soutien logistique ou financier à l’appartenance au groupe illégal, voire à la simple propagande ou apologie des conduites illicites. Par ailleurs les peines sont alourdies, la peine capitale est à nouveau requise quand il s’agit d’attentats qui provoquent la mort d’agents de l’autorité ou bien de prises d’otages qui se terminent sur le décès ou la mutilation de la victime — clause destinée à l’ETA qui a initié sa pratique de rançonnement par enlèvement. Les cinq militants du FRAP et de l’ETA exécutés le 27 septembre 1975 en ont fait les frais. La procédure pénale ordinaire est remplacée par la voie expéditive, la détention préventive est la règle générale appliquée dans l’attente du procès et le détenu est soumis à une restriction de ses communications avec l’extérieur. La liberté d’expression est contrainte par l’extension des délits d’apologie et de propagande et par le renforcement du pouvoir de censure discrétionnaire des autorités administratives sur la presse. Enfin, les articles 13 et 14 du décret suspendent les droits fondamentaux garantis par les articles 15 et 18 du Fuero de los Españoles, à savoir la protection juridique de la personne et de son domicile privé. Désormais, tout individu suspect de terrorisme peut être retenu en garde à vue pendant cinq jours, voire dix sur autorisation du juge et, sur simple autorisation du chef de l’unité policière, les forces de l’ordre peuvent perquisitionner le domicile du suspect. Une partie essentielle de ce qu’autorisait temporairement l’état d’exception entre ainsi dans la normalité juridique. Néanmoins, cette banalisation légale de l’exceptionnel est soumise à une certaine forme de contrôle, puisque la suspension des libertés garanties par les articles 15 et 18 du Fuero n’est autorisée que pour un délai de deux ans. Dans la circulaire d’application du décret, le procureur général reconnaît que ces mesures d’urgence se situent « aux frontières de la légalité » tout en faisant appel à la dureté des juges dans son application : rapidité des procédures, détention préventive « dans tous les cas », vérification que la mise sous séquestre de la publication délictuelle a bien eu lieu, surveillance particulière de la presse sont des consignes rappelées fermement par le procureur47.

25La lutte antiterroriste dispose donc à la mort de Franco d’un instrument redoutable de répression, qui rappelle les heures les plus noires de l’après-guerre et suscite pour cela de nombreuses réactions de protestation de la part de certains magistrats et secteurs de la classe politique. Pour cette raison, le dispositif ne reste pas longtemps en vigueur.

b) Le dispositif vacillant des débuts

  • 48 Decreto-ley 2/1976 de 18 de febrero, por el que se revisa el de Prevención del Terrorismo 10/1975 (...)

26En effet, l’une des premières mesures émancipatrices du gouvernement Arias, adoptée en février 1976, consiste à abroger en partie le décret antiterroriste de 1975. Ne persiste que la suspension des droits fondamentaux, pour une durée d’un an, justifiée par la nécessité de « disposer d’un instrument juridique adéquat pour garantir un vivre ensemble civique normal, mis en péril par des conduites antisociales et violentes ». Si le maintien du système d’exception atteste de la frilosité du premier gouvernement de la Monarchie, distribuer de la propagande illégale, faire l’apologie de la violence ou appartenir à un groupe communiste, anarchiste ou séparatiste cessent d’être considérés comme des délits de terrorisme. En outre, ce décret est un premier pas vers une éviction de la juridiction militaire du champ du terrorisme. Trois conditions sont désormais requises pour qu’un délit soit jugé par les tribunaux militaires : que l’action ait été commise par des « groupes armés à l’organisation de type militaire ou paramilitaire », qu’elle ait pour objectif d’attaquer l’ordre institutionnel et qu’elle conduise « à une situation d’alarme ou de grave altération de l’ordre public »48.

  • 49 Longtemps l’opposition de gauche a considéré que l’Audience nationale était une juridiction spécia (...)
  • 50 RDL 2/1977, de 4 de enero, por el que se suprime el Tribunal y Juzgados de Orden Público y se crea (...)

27Il faut cependant attendre le cabinet Suárez pour que le processus de normalisation juridique soit mené à bien. Car si la majorité des délits dits de terrorisme sont poursuivis par la juridiction civile, c’est encore un tribunal spécial qui en a la charge, à savoir le TOP, qui n’est démantelé qu’en janvier 1977. Une nouvelle cour de justice est alors créée, l’Audience nationale, considérée par le législateur comme une pièce supplémentaire du système juridique ordinaire conçue pour répondre aux besoins spécifiques des délits commis sur un territoire qui dépasse le cadre de la province. Les délits monétaires, les trafics internationaux en tous genres (notamment les stupéfiants), les fraudes alimentaires et pharmaceutiques, la corruption ou la prostitution organisée sont expressément confiés à la nouvelle institution. C’est aussi le cas des délits de terrorisme, qui passent presque tous sous la juridiction de l’Audience nationale49. Ne restent du ressort des tribunaux militaires que les délits commis contre des militaires ou dans le cadre de la caserne50.

  • 51 Suárez aurait ainsi raconté plus tard à Martín Villa que certains hauts commandements militaires é (...)
  • 52 Cette suspension est ensuite prolongée par un nouveau décret jusqu’au 31 mars (RDL 14/1977, de 25 (...)
  • 53 El País, 30/1/1977.

28L’effort de normalisation du système judiciaire répressif instauré par la dictature est cependant mis à mal par la nécessité de faire face à la violence externe qui menace la stabilité du pays et le processus de réformes. Face à cet impératif, les premiers gouvernements de la Monarchie puisent dans les outils déjà expérimentés sous le franquisme et adoptent, dans l’urgence, des mesures d’exception privatives des libertés. Si Fraga et Martín Villa ont résisté à la tentation de déclarer l’état d’exception lors des crises de Vitoria en mars 1976, de l’assassinat d’Araluce en octobre ou de l’enlèvement d’Oriol en décembre de la même année, la situation extrêmement critique de la « Semaine noire » de janvier 1977 parvient à bout des efforts précédents. Les pressions politiques, militaires mais aussi populaires sont telles51 que le gouvernement se résigne à décréter des mesures d’exception : le 28 janvier, le Conseil des ministres réuni en séance extraordinaire décide de suspendre, pour une durée d’un mois, les articles 15 et 18 du Fuero de los Españoles52. Pourtant, ces dispositions d’exception sont plus symboliques qu’efficaces. En effet, le respect de l’intimité du domicile et la limitation de la garde à vue à 72 heures étaient déjà suspendus par le décret de février 1976, qui maintenait en vigueur pendant encore un an les articles 13 et 14 du décret antiterroriste d’août 1975. Le gouvernement aurait pu s’en contenter et décider de proroger ces privations de liberté en temps voulu, l’efficacité policière n’en aurait pas été modifiée. Mais le 28, trois agents des forces de l’ordre sont assassinés par les GRAPO, ce qui entraîne le franchissement d’un cap supplémentaire dans l’échelle de la tension, en particulier parmi les rangs des immobilistes partisans de l’état d’exception, voire enclins à fomenter un coup d’État militaire. Il devenait donc nécessaire pour le gouvernement de faire un geste symbolique fort qui apaise ces tensions, d’où la promulgation du décret. En outre, l’annonce de l’adoption de ces mesures a été faite dès le 28 au soir à la télévision nationale par le ministre de l’Information et du Tourisme qui a lu en entier le contenu du décret. Le lendemain, Suárez a fait preuve d’une habileté communicative supplémentaire en paraissant à la télévision, d’une part pour réaffirmer l’autorité de l’État et la préoccupation du gouvernement face à « l’importance du défi » terroriste et, d’autre part, pour annoncer sa ferme volonté de poursuivre inébranlablement le chemin entamé de la démocratisation. Conjuguer « autorité et libertés politiques » selon les propres mots de Suárez, n’est donc pas seulement une affaire de mesures législatives et policières, mais aussi de politique symbolique53.

29Cet exemple vient conforter l’hypothèse d’une absence de planification de la lutte antiterroriste dans ces premières années de la transition. Cette impréparation peut s’expliquer simplement par le fait que l’État en transition a d’autres priorités centrées sur la réforme démocratique — émancipation des libertés, démantèlement de l’appareil institutionnel franquiste, réforme politique pour des élections libres, gestion de l’élite immobiliste du « bunker », intégration de l’opposition modérée au projet réformiste, etc. Mais un autre facteur, fondamental, a trait à la perception de la figure de l’ennemi terroriste, intimement liée à la prégnance d’une conception autoritaire et inadaptée de l’ordre public.

c) La figure brouillée de l’ennemi terroriste

  • 54 Circular 2/1975, MFTS, 1976 et MFTS, 1977.

30Les autorités donnent l’impression d’avoir une perception aiguë du risque terroriste, du moins si l’on en croit les rapports annuels des procureurs généraux des années 1975 à 1977. Ils dénoncent tous le danger représenté par le phénomène terroriste, qualifié d’« épidémie », de « fléau » ou d’« infection » suivant une conception organiciste de la société. S’il n’est pas un fait nouveau, le terrorisme est en forte croissance d’après les procureurs, « l’appel continu à la violence poursuit sa progression » en 1975, c’est en 1976 une « forme toujours plus grande de délinquance », en « prolifération » et à la « dangerosité chaque fois plus grande »54. L’État doit en être conscient et prendre les mesures adéquates pour endiguer efficacement cette progression.

  • 55 AGA, Memoria del Gobierno Civil, Biscaye, 1976.
  • 56 Voir tableau 14, p. 276.

31Pourtant, cette prise de conscience est troublée par l’indétermination de la menace terroriste. On a vu que le phénomène violent était dilué au sein d’autres formes de subversion, le terrorisme n’étant qu’un élément de la subversion globale contre la sécurité intérieure de l’État, rapporté dans les documents administratifs sous les mêmes rubriques que les altérations de l’ordre public, les conflits sociaux ou les dissidences politiques. Il ne fait par conséquent pas l’objet d’une surveillance spécifique de la part des services de police. Le rapport du Gouvernement civil de Biscaye pour 1976 illustre cette tendance quand il relate le bilan de l’activité policière en termes de « désarticulation » de « groupes minoritaires » dont certains « n’ont pas douté à avoir recours à des moyens violents, y compris terroristes, pour empêcher l’évolution politique de la nation ». Les groupes ainsi désarticulés juxtaposent un commando de l’ETApm et une branche du PCE(r), avec des cellules du syndicat nationaliste LAB, de l’ORT, de la LCR ETA-VIe Assemblée ou du comité étudiant du Parti communiste d’Euskadi, ces derniers ne faisant pas un usage terroriste de la violence55. Parmi les interpellations de type politique réalisées au premier semestre 1977, rappelons que seules 7 % l’étaient pour des délits terroristes56.

  • 57 MFTS, 1977, pp. 75-76.
  • 58 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, introduction.

32À cette perception confuse de la subversion, s’ajoute l’effervescence chaotique des premières années de la transition. La multiplicité des acteurs violents évoquée dans la partie précédente brouille la vision des autorités et rend plus difficile l’action policière. Le procureur général reconnaît cette impuissance de l’État dans le mémoire de l’année 1976, notamment la difficulté de capturer les responsables à cause de la confusion des repères. « Il est chaque fois plus difficile de distinguer le but ou l’intentionnalité des actions » des groupes armés, confesse-t-il, d’autant qu’ils ont recours aux mêmes moyens armés que les délinquants ordinaires57. Cet aveu d’incompréhension, qui tient certainement pour partie au flou qui entoure la nature des GRAPO en 1976-1977, est révélateur du brouillage des perceptions induit par la croissance d’un phénomène violent pluriel et indistinct alors même que l’État est en pleine phase de démocratisation. On peut donc conclure avec Ó. Jaime Jiménez qu’un « désarroi généralisé »58 caractérise le combat antiterroriste de cette époque, ce qui conduit à un relâchement de la pression étatique et, parallèlement, à une augmentation de la marge de manœuvre des violents, notamment de l’ETA qui profite de ces mois de relative liberté pour recruter en masse et se restructurer.

  • 59 Sur les 170 terroristes arrêtés au premier semestre 1977 dont on connaît le groupe d’appartenance, (...)

33De fait, si l’on détaille la nature des terroristes interpellés au premier semestre 1977, on constate que les plus inquiétés sont les GRAPO, détenus massivement en février 1977 suite à la libération d’Oriol et de Villaescusa, suivis à parts égales par l’ETA et le FRAP, puis par le MPAIAC59. Les 43 militants du FRAP interpellés le sont presque tous suite aux incidents commis à Madrid le 14 avril 1977, jour anniversaire de la proclamation de la Seconde République, pendant lesquels des policiers avaient été blessés par un cocktail Molotov. Le FRAP, dont les coups d’éclats remontent à l’été 1975 et qui est en pratique mis hors d’état de nuire dès avant la mort de Franco, est donc en 1977 paradoxalement autant inquiété qu’une ETA en pleine expansion, témoignant ainsi du décalage existant entre la réalité de la présence terroriste et sa répression. À peine 50 militants de l’ETA sont arrêtés pendant le premier semestre 1977, chiffre faible que l’on peut aussi attribuer à l’impératif gouvernemental qui préconise la libération de tous les etarras afin de garantir la crédibilité démocratique des élections de juin 1977.

  • 60 La présentation des programmes des groupes parlementaires fait l’objet d’un débat en juillet 1977. (...)

34En juillet 1977, dans le climat d’euphorie qui succède aux élections de juin et à la formation du premier parlement démocratique, le problème de l’ordre public ne figure plus comme une priorité dans le programme des partis politiques tandis que le terrorisme n’y figure pas encore. Pas même Fraga, leader de la droite parlementaire friand des discours sécuritaires et catastrophistes, n’y fait référence60. C’est que les priorités sont ailleurs, tous les regards sont tournés vers l’élaboration de la future Constitution, l’émancipation des libertés publiques et la résolution de la forte crise économique et sociale qui frappe le pays. Ce n’est qu’au cours de l’année 1978 que s’effectue la prise de conscience progressive du danger terroriste.

1978 OU LA PRISE DE CONSCIENCE DU DANGER TERRORISTE

35Très vite en effet, le terrorisme revient sur le devant de la scène, au rythme des attentats qui secouent les esprits au point de faire réagir la Chambre des députés.

  • 61 DSC, 10, LC, 20/9/1977, p. 248.
  • 62 DSC, 14, Comisión de Reglamento, LC, 27/9/1977, p. 474 et DSC, 15, Comisión de Economía y Hacienda (...)
  • 63 Acuerdos Políticos, VIII « Orden Público », 2°.

36Dès le mois de septembre, le président par intérim de la Chambre, Álvarez de Miranda, condamne l’attentat ultra contre l’hebdomadaire de Barcelone, El Papus, perçu comme « une attaque contre la démocratie et la paix civique »61. Une semaine plus tard, c’est au tour de la Commission des règlements de condamner l’assassinat par les GRAPO d’un capitaine de la Police armée à Madrid. Pérez-Llorca (UCD) fait alors le vœu qu’il « conduise à faire réfléchir avec sérénité tous les groupes politiques au sujet de notre co-responsabilité dans l’élaboration d’un ordre démocratique par des moyens pacifiques ». Le même jour la Commission de l’économie également réunie rejette cet attentat « contre la démocratie naissante »62. Cette timide ingérence du fait terroriste dans la vie parlementaire se traduit ensuite par une référence explicite dans les Pactes de la Moncloa. Le titre VIII sur l’ordre public se réfère au terrorisme comme l’une des agressions auxquelles est confrontée la démocratie. Peu de précisions sont apportées sur les modalités adéquates pour le combattre, si ce n’est une volonté d’insérer la figure du terrorisme dans la législation ordinaire, qui correspond au désir général d’éliminer toutes les législations spéciales du franquisme. L’idée de créer une unité de police judiciaire spécifiquement consacrée à l’enquête des délits terroristes est également présente. Autrement, le texte s’en remet aux « critères généralement acceptés dans les conventions internationales et dans les pays d’Occident »63. L’indétermination du texte révèle que les groupes politiques n’ont pas encore conscience de l’imminence ni de l’importance de la menace violente.

  • 64 Tels les débats à propos de l’affaire Jaime Blanco (DSC, 7 et 8, LC, 13 et 14/9/1977) ou des incid (...)
  • 65 Suárez déclare alors que trois questions inquiètent le plus l’opinion publique : la politique écon (...)
  • 66 DSC, 63, LC, 10/5/1978, pp. 2136-2137.
  • 67 DSC, 100, Comisión de encuesta sobre los sucesos de Málaga y Tenerife, LC, 29/6/1978, pp. 3677-370 (...)
  • 68 DSC, 99, LC, 28/6/1978, p. 3653.

37Ce panorama change progressivement au cours de l’année 1978. Si les débats sur l’ordre public étaient surtout suscités en 1977 par des incidents mettant en cause la violence d’État64, en 1978 les interventions pour dénoncer le péril terroriste contestataire deviennent prédominantes. En avril, le débat parlementaire à propos de l’accomplissement des Pactes de la Moncloa s’inscrit sous le signe du terrorisme. Il commence par une condamnation des attentats qui se sont produits depuis le 1er mars, en particulier l’assassinat du directeur général des Institutions pénitentiaires par les GRAPO le 22 mars. Le problème général de l’ordre public, et du terrorisme en particulier, constitue désormais la seconde priorité du gouvernement Suárez et tous les groupes politiques y font référence, dans un pas en avant significatif par rapport aux programmes énoncés en juillet 197765. En mai, c’est l’assassinat du chef du gouvernement italien, Aldo Moro, par les Brigades rouges, accompagné de l’assassinat de deux gardes civils par l’ETA à Pampelune qui provoque la première minute de silence observée au Congrès des députés66. En juin, la commission d’enquête réunie pour traiter des incidents de Tenerife de décembre 1977, insère pour la première fois la question du MPAIAC dans l’analyse de la situation aux Canaries. Plus globalement, le terrorisme est très présent dans un débat sensé remettre originellement en cause la répression policière67. La veille, les attentats de l’ETA perpétrés les 27 et 28 au Pays basque, provoquant la mort de deux personnes dont le journaliste Portell, avaient motivé l’approbation à l’unanimité de la première déclaration institutionnelle condamnant nettement le terrorisme, « grave menace pour le processus constituant et les valeurs nationales suprêmes qu’il consacre, et pour la consolidation de la démocratie »68. La prise de conscience du risque terroriste est en marche.

  • 69 Citations extraites du DSC, 116, LC, 21/7/1978, pp. 4540-4547.
  • 70 DSC, 118, LC, 27/7/1978, p. 4698.
  • 71 DSC, 111, Comisión de Justicia, LC, 17/7/1978.
  • 72 DSC, 118, LC, 27/7/1978, pp. 4685-4702. Il s’agit de la ley 56/1978 de 4 de diciembre.
  • 73 La première est la séance motivée par une proposition de l’AP de débattre de l’ordre public, le 8 (...)
  • 74 DSC, 133, LC, 8/11/1978, p. 5334.

38Cette première unanimité est suivie un mois plus tard par une séance parlementaire qui constitue le tournant définitif dans l’implication des députés dans la lutte antiterroriste. La séance du 21 juillet 1978, à la haute connotation symbolique pour être motivée par l’approbation finale du projet constitutionnel, est en effet marquée du sceau terroriste : ce même jour, l’ETA assassine à Madrid le général Sánchez Ramos. L’approbation des derniers articles de la Constitution est ainsi précédée de longues interventions de la part de chacun des groupes parlementaires, toutes centrées sur le défi terroriste. L’importance symbolique du débat est tel que même Suárez, peu adepte des discours parlementaires, intervient en dernière instance et tous participent, debout, à une minute de silence en hommage aux « victimes du terrorisme ». Qu’en ressort-il ? Tous les groupes parlementaires témoignent de leur préoccupation pour l’escalade de violence et considèrent le problème du terrorisme, non plus comme un simple problème du gouvernement ou de politique intérieure, mais comme un problème d’État. L’attentat est unanimement perçu comme une agression dirigée contre la jeune démocratie — Carrillo lâche la phrase clef quand il déclare que « le terrorisme […] est sans aucun doute le pire ennemi de la démocratie ». Et c’est précisément parce qu’il est devenu l’ennemi principal de la démocratie que tous réclament des mesures qui allient fermeté et sérénité. Le parti du gouvernement ne laisse pas échapper l’occasion : « il n’est plus convenable de dire que nous sommes dans une phase de construction de la démocratie ; nous sommes déjà en démocratie […]. Nous nous trouvons donc en face d’une offensive contre notre État, contre notre État démocratique, contre l’Espagne » assure le chef de file du groupe UCD, Pérez-Llorca, qui appelle à « la plus grande fermeté dans l’approbation rapide et expéditive, sans tergiversations, de la loi de mesures antiterroristes »69. Cette séance constitue un point de non retour dans le discernement du risque terroriste. Tierno Galván, le leader du PSP, en est conscient quand il affirme dans une séance postérieure que « le terrorisme est parvenu à un point culminant qui est devenu évident le jour des funestes événements de Madrid, quand deux soldats […] sont tombés victimes du terrorisme »70. Que le terrorisme ait atteint triplement le cœur de l’Espagne — sa capitale, les forces chargées de la protéger, le jour de son émancipation démocratique — sont les facteurs symboliques qui expliquent cette unanime prise de conscience. La conjoncture ne pouvait être meilleure pour adopter le projet de mesures antiterroristes, déjà examiné par la Commission de justice71 et approuvé le 27 juillet suivant à la quasi unanimité72. En novembre, trois séances plénières consacrées à la question terroriste renforcent la conviction selon laquelle le terroriste est un ennemi de la démocratie qui doit être fermement combattu73. Celle du 8 novembre met en lumière l’unanimisme auquel est parvenue la Chambre dans sa volonté de lutter contre ce nouveau fléau, à travers la première motion commune signée par tous les groupes parlementaires à l’exception du PNV, qui appelle le gouvernement à adopter « dans le cadre de la loi, toutes les mesures nécessaires pour isoler et éradiquer le terrorisme »74.

  • 75 DSC, 43, LC, 23/12/1977, p. 1622.
  • 76 DSC, 36, LC, 5/4/1978, p. 1267.
  • 77 DSC, 133, LC, 8/11/1978, pp. 5281-5293.

39Parallèlement à cet éveil des consciences, le terrorisme devient une figure autonome, séparée des autres figures de la subversion. En décembre 1977, Martín Villa distinguait déjà timidement le terrorisme de la conflictualité urbaine quand il évoquait la « triple menace du terrorisme, de l’insécurité publique et de la délinquance commune »75. Cette triple distinction est ensuite reprise en avril 1978 par Suárez qui différencie « le désordre public » de la « criminalité commune » et de la « criminalité des bandes armées ». Le premier est perçu comme le simple « produit de la transition politique, indissociable de tout processus de changement et du manque d’adaptation des lois et des personnes à la nouvelle situation ». Il correspondrait à ce que j’ai qualifié de violences de basse intensité (troubles de l’ordre public, guérilla urbaine à petite échelle) auxquelles s’ajoutent les gestes manifestant et gréviste si décriés par le gouvernement. Interprétés ici comme le résultat inévitable du processus de changement politique, ils sont pour Suárez « pratiquement surmontés ». En revanche, l’action terroriste des « bandes armées » préoccupe au premier chef le gouvernement en tant que « cancer des sociétés actuelles » et donc menace du présent76. En novembre 1978, Martín Villa distingue encore plus clairement l’ordre public de la « blessure douloureuse et ouverte du terrorisme » qu’il convient d’isoler. Confirmant l’analyse de Suárez, il affirme que « l’Espagne n’a pas un problème grave d’ordre public, ce qu’elle a, c’est un grave problème de terrorisme », perçu comme un « phénomène extraordinaire », qui dépasse la notion de l’ordre public par ses caractéristiques « indiscutablement exceptionnelles » : en tant que tel, il nécessite des instruments juridiques et policiers spécifiques pour l’éradiquer. L’ennemi terroriste est double pour le ministre de l’Intérieur : l’un est « clairement révolutionnaire » et a pour finalité « la subversion de l’ordre social et politique établi », il s’agit des GRAPO ; l’autre est « indépendantiste » et vise « la sécession pure et simple », il regroupe le MPAIAC et l’ETA. Néanmoins, Martín Villa estime que les GRAPO et le MPAIAC ont été durement touchés par la répression policière et que finalement, seule l’ETA représente « aujourd’hui le véritable problème »77. L’extrême droite n’est même pas évoquée.

40À la fin de l’année 1978, la perception du risque terroriste a donc été bouleversée en concordance chronologique avec l’escalade terroriste repérée la même année. D’une part l’ensemble des groupes politiques a progressivement pris conscience du danger réel et durable représenté par le terrorisme, perçu désormais comme une menace persistante pour la consolidation de la démocratie. D’autre part, le gouvernement a adapté sa perception brouillée du phénomène à la réalité démocratique et a individualisé la figure du terroriste. Le Parlement est ainsi prêt à adopter des mesures spécifiques de répression de cette forme de violence qui, bien qu’ancrée dans un passé récent, est perçue en 1978 comme un nouvel obstacle à surmonter sur le chemin de la transition.

L’ADOPTION DE MESURES ANTITERRORISTES : DE L’URGENCE DU PROVISOIRE À L’INSERTION DANS L’ORDRE PERMANENT

41La lutte antiterroriste devient à partir de 1978 une priorité de la politique du maintien de l’ordre et une batterie de mesures législatives spécifiques est adoptée au cours des premières législatures. Ces dispositions sont encore partiellement marquées du sceau de l’urgence et de la législation spéciale, tout en témoignant de la volonté croissante des dirigeants d’intégrer l’exception à la législation ordinaire.

  • 78 RDL 21/1978, de 30 de junio, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos o band (...)
  • 79 Ley 56/1978 de 4 de diciembre de medidas especiales en relación con los delitos de terrorismo come (...)
  • 80 Après la promulgation de la Constitution, de nouvelles élections législatives sont prévues. Dans l (...)
  • 81 RDL 3/1979 de 26 de enero sobre protección de la seguridad ciudadana, preámbulo.
  • 82 RDL 19/1979, de 23 de noviembre, por el que se modifica parcialmente el RDL 1/1977 de 4 de enero, (...)
  • 83 LO 2/1981 de 4 de mayo que modifica e adiciona determinados artículos del Código Penal y el de Jus (...)

42Le gouvernement agit encore sous l’impulsion de l’urgence conjoncturelle. Il a ainsi recours par trois reprises aux décrets-lois, en juin 1978, en janvier et en novembre 1979. En juin 1978, dans l’attente de l’approbation de la loi antiterroriste en cours de traitement au Parlement, le décret est justifié par l’urgence d’une réponse à apporter à « la gravité et l’importance des actions » terroristes, conjoncturellement révélées par les assassinats de l’ETA évoqués plus haut78. Le gouvernement profite ainsi du consensus à peine acquis autour de la motion du 28 juin pour faire passer son décret. De fait, la Chambre ne conteste pas son adoption et ses principales mesures seront reprises par la loi antiterroriste de décembre79. En janvier 1979 en revanche, la situation est autre : la Constitution est promulguée, la loi antiterroriste de décembre 1978 aussi, et le gouvernement profite de la période intérimaire du Congrès pour faire adopter son décret-loi80. Le terrorisme de l’ETA et des GRAPO est en pleine croissance et provoque en janvier une grande tension : le 3 janvier l’ETA assassine à nouveau à Madrid un haut gradé de l’armée, le général Constantino Ortín Gil, gouverneur militaire de la capitale et le 10 janvier les GRAPO tuent au cœur de la capitale un magistrat du Tribunal suprême. En tout, les deux groupes assassinent 16 personnes dans le mois. Le décret-loi est ainsi justifié par « le moment présent » qui exige « une réponse adéquate au phénomène du terrorisme », et pour éviter « une éventuelle vulnérabilité de la société à la délinquance »81. En novembre 1979, malgré l’approbation du Statut de Guernica, le terrorisme de l’ETA se fait de plus en plus meurtrier. C’est en particulier le mois où Javier Rupérez, député de l’UCD, est enlevé par l’ETApm, ce qui a pu motiver l’adoption de nouvelles mesures antiterroristes82. Plus tard, la loi organique dite de défense de la Constitution qui modifie certains articles des codes pénal et militaire concernant les délits de rébellion et de terrorisme est elle aussi motivée par la situation conjoncturelle postérieure au 23-F83.

43Cette succession de mesures (sept lois et décrets-lois en trois ans) marquées du sceau de l’urgence est révélatrice de l’ampleur de la menace mais aussi de l’impréparation et de l’indécision de l’État. Celui-ci dévoile ainsi sa fragilité et sa difficulté à jauger avec justesse la réalité terroriste malgré la prise de conscience du danger qu’il représente. La superposition d’instruments juridiques est un aveu indirect de l’inefficacité des dispositifs en place, d’autant qu’ils sont caractérisés par leur aspect provisoire, c’est-à-dire limité dans le temps. Le décret de juin 1978 est destiné à être aboli par la loi antiterroriste, tandis que celle de décembre 1978 a une durée de validité limitée à un an, prolongée d’un an supplémentaire par le décret de novembre 1979.

  • 84 LO 11/1980 de 1 de diciembre sobre los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la Constitución. (...)
  • 85 R. Martín Villa, Al servicio del Estado, p. 166.
  • 86 CE, art. 55, 2.
  • 87 Vizcaya Retana (PNV), DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7884.
  • 88 DSC, 125, IL, 29/10/1980, pp. 7865-7782. Sur la réticence du PCE en 1981, voir DSC, 155, IL, 1/4/1 (...)

44Il faut attendre 1980 pour que les dirigeants renoncent aux mesures provisoires d’urgence. La loi organique de décembre 198084 fige en effet dans la normalité juridique les prérogatives exceptionnelles de l’État dans la lutte contre le terrorisme, jusque-là considérées comme exceptionnelles et provisoires. Elle développe les modalités d’application de l’article 55.2 de la Constitution, introduit par le ministre de l’Intérieur Martín Villa malgré l’opposition de la gauche85. Cet article, le premier du genre dans les Constitutions européennes, autorise l’État à suspendre certaines libertés fondamentales pour faciliter les enquêtes concernant « l’action des bandes armées ou d’éléments terroristes »86. La loi dite de « suspension des droits individuels » est ainsi une contrainte imposée par la norme constitutionnelle, dont le PNV dit avoir toujours espéré qu’elle tomberait dans l’oubli, mais dont le gouvernement rappelle l’existence87. Elle est au-delà révélatrice de l’évolution des perceptions du risque terroriste : celui-ci n’est plus de l’ordre du transitoire, il n’est plus un appendice temporaire lié à l’incertaine conjoncture historique mais a été intégré comme une menace durable. En 1980 en effet, le nombre de victimes de la violence politique atteint son point culminant. L’ETA commet une centaine d’assassinats cette année-là, alors même que le Statut de Guernica est en marche et que le Pays basque est doté d’un Parlement et d’un gouvernement autonomes. La sensation de crise généralisée qui envahit le climat politique et social accroît le sentiment d’insécurité et la profonde préoccupation provoqués par les attentats. Au cours de la séance d’examen de la loi, le parti au pouvoir insiste sur cette forte pression sociale en faveur de plus d’efficacité dans la lutte antiterroriste en soulignant « la clameur unanime de l’exigence sociale de mettre fin définitivement à cette situation insoutenable ». Il contraint par là les forces d’opposition à accepter un projet qui altère dans la durée les principes de l’État de droit. Cependant celles-ci résistent à accepter la normalisation d’un risque encore compris comme transitoire. Le PCE et le PSOE s’y résignent par sens du devoir mais ils regrettent que la loi n’ait pas de limite temporelle car elle reste pour eux de nature exceptionnelle. Encore en 1981, le PCE se bat inutilement pour introduire une disposition additionnelle sur son caractère provisoire88.

  • 89 RDL 21/1978, Ley 56/1978 et Ley 82/1978.
  • 90 Convenio Europeo para la represión del terrorismo de 27 de enero de 1977.
  • 91 La convention est signée en avril 1978 par l’Espagne et ratifiée en février 1980 (DSC, 65, IL, 20/ (...)
  • 92 Citations extraites du DSC, 65, IL, 20/2/1980, pp. 4368-4379.

45La volonté de normaliser la législation antiterroriste se traduit d’autre part par la disparition du délit de terrorisme, intégré dans le Code pénal. Divers types d’actions délictuelles définies par les moyens employés et les résultats — assassinat, blessures graves, détention illégale, dépôt d’armes, etc. — remplacent les délits dits de terrorisme, à condition qu’ils soient commis par un « groupe organisé et armé »89, ce qui place le caractère groupal, organisé et militarisé de l’acteur au cœur de la définition juridique du terrorisme. Celui-ci est ainsi dépouillé de son caractère politique pour rejoindre les rangs de la délinquance ordinaire. L’Espagne s’aligne ici sur les principes de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, qui dénie le qualificatif de « délit politique » à toute une série d’actions considérées comme des violences graves et dirigées contre la vie et la liberté90. Signée en 1978 par l’Espagne, la convention est ratifiée par le Congrès en février 1980. Les arguments en faveur de la dépolitisation du délit de terrorisme sont alors solides et partagés par l’immense majorité de la Chambre91. « Le délit politique existait quand les pays étaient autoritaires, mais quand les pays sont démocratiques, il n’y a plus de raison pour qualifier de politique celui qui […] élimine violemment ses adversaires », affirme un député de l’UCD. « Le terrorisme pratiqué contre les dictatures […] trouvait sa possible justification s’il servait à rétablir les libertés démocratiques, mais pas à les annuler ni à les détruire », renchérit en effet le communiste Solé Tura92. En reniant normativement le caractère politique de l’action terroriste, les élites consolident leur perception de la nature démocratique de l’État espagnol et délégitiment le recours à la violence relégué dans la sphère du crime de droit commun.

46Néanmoins, le caractère spécifique de la délinquance terroriste ne cesse d’être affirmé tant dans les discours politiques que dans l’adoption de mesures spécifiques. L’opposition socialiste, communiste et surtout nationaliste basque ne renonce d’ailleurs pas à solliciter l’adoption de mesures politiques présentées comme les seules à pouvoir résoudre en profondeur le conflit basque. Elle fait ainsi indirectement l’aveu de l’insuffisance et de l’inefficacité tant des mesures législatives adoptées que de l’action policière, et reconnaît du même coup le caractère éminemment politique de l’action terroriste, malgré son reniement juridique.

47Enfin, parallèlement à l’élaboration de ces mesures, l’attention des forces de l’ordre se détourne de la subversion politique pour se concentrer sur l’ennemi qui a recours à la violence pour affirmer ses idées. Jusqu’en 1977 inclus, les informations sur les arrestations de type politique fournies par le ministère de l’Intérieur concernaient l’ensemble des délits considérés par la loi sur l’ordre public, mélangeant ainsi subversion politico-sociale et action terroriste. Ce n’est qu’à partir de 1978 que les documents officiels commencent à comptabiliser au niveau national le nombre d’arrestations de terroristes, délaissant dès lors la question de la subversion politique. À partir du décret-loi de juin 1978, ce recensement devient systématique et les chiffres trouvés proviennent de rapports produits par la DGS pour évaluer le résultat de ces mesures.

  • 93 Des informations provenant de sources opposées, c’est-à-dire officielles et des groupes contestata (...)

48Ils montrent qu’un cap est franchi en 1979, avant une stabilisation du nombre d’arrestations autour de mille par an (graphique 22). Il existe donc un certain décalage entre la croissance de la violence terroriste repérable à partir de l’année 1978 et l’ajustement de la réponse policière visible quelques mois plus tard, en application de la législation antiterroriste. Parmi les terroristes interpellés, l’ETA occupe une part prépondérante qui ne cesse de croître, en accord avec sa monopolisation grandissante de la violence protestataire. D’autres données93 concordent pour détecter, après la pause relative de l’année 1977, un premier essor des arrestations de membres présumés de l’ETA en 1978, avant qu’un bond spectaculaire ne se produise en 1980-1981, années les plus dures du terrorisme basque et celles où s’affirme une véritable stratégie antiterroriste sous la houlette du ministre de l’Intérieur Rosón.

GRAPHIQUE 22. — Les arrestations politiques et terroristes

GRAPHIQUE 22. — Les arrestations politiques et terroristes

SOURCES. Élaboration personnelle à partir de documents émanant de la DGS : « Datos estadísticos generales », 1975-1976, AGMI, SGT, 11048 ; AGA, BI, 11/1/1977-31/7/1977 ; « Datos estadísticos sobre terrorismo y delicuencia común en los años 1979, 1980, 1981 y 1982 », DGS, Madrid, 4 de agosto de 1982, AGMI, Subsecretaría, 7234 ; Unidad de Policía Judicial para delitos de terrorismo, « Aplicación del decreto-ley 30-6-78 y ley 4-12-78 sobre “bandas armadas” », Madrid, 1/6/1979, AGMI, Subsecretaría, 7239

LA LÉGISLATION ANTITERRORISTE À LA RECHERCHE DE L’ÉQUILIBRE DÉMOCRATIQUE

  • 94 DSC, 118, IL, 27/7/78, pp. 4685-4689.

49Parallèlement à cette oscillation entre le provisoire de l’urgence et la permanence, entre l’extraordinaire et l’ordinaire, les législations antiterroristes successives sont à la recherche d’un autre équilibre entre l’adéquation à l’État de droit et la fermeté d’une réponse nécessaire à sa survie. Elles sont le résultat d’un compromis entre les forces politiques qui les approuvent à la quasi-unanimité, les plus réticents étant les nationalistes basques du PNV. Cette quête du consensus se noue autour de la tension entre ordre et liberté, perçus tous deux comme indispensables à la survie de la réforme, mais dont l’équilibre penche, pour le parti au pouvoir, du côté de la défense de l’autorité, tandis que l’opposition de gauche se bat pour préserver les parcelles de liberté si longtemps désirées. Les dispositifs adoptés au nom de « la défense de l’État, la défense de la démocratie, la défense de la liberté des citoyens, la défense de l’ordre juridique, la défense du droit à la vie, la défense enfin du vivre ensemble et de la paix civique » selon les mots du ministre de l’Intérieur94, consistent à restreindre le champ des libertés à peine consacrées par la Constitution de 1978. De façon générale, les droits atteints sont le droit à l’intimité de la vie privée, la liberté d’expression et la sécurité juridique. Les mesures adoptées de 1978 à 1981 autorisent ou facilitent en effet les écoutes téléphoniques ou le contrôle de la correspondance postale et télégraphique, la perquisition du domicile, le prolongement de la garde à vue au-delà du délai maximal ordinaire de 72 heures, la mise au secret des détenus et établissent la sanction pénale du délit d’apologie du terrorisme. Un retour si rapide du répressif est à comprendre doublement, entre héritage de l’autoritarisme franquiste et réponse adaptée à la défense de la démocratie.

50En premier lieu, le gouvernement montre à plusieurs reprises sa résistance à se défaire des moyens mis en place par le régime antérieur. Par exemple, dès les débuts de la législature constituante, le PSOE réclamait l’abrogation immédiate pleine et entière du décret antiterroriste d’août 1975. Le gouvernement a refusé sous prétexte qu’un projet de loi sur l’ordre public qui prévoyait cette abrogation était en cours d’examen à la Chambre. Or cette loi ne verra jamais le jour, ce qui motive le Parti socialiste à réitérer sa demande en janvier 1978, avec l’argument qu’il constitue « un authentique anachronisme qui […], ni par son origine, ni par son esprit, ni par son contenu normatif n’est en phase avec le moment présent ». Un large champ d’actions répressives est encore autorisé par ce cadre normatif, rappelé alors par un député socialiste :

  • 95 Pour la première demande d’abrogation en Commission de justice, voir le DSC, 34, LC, 13/12/1977. P (...)

On peut perquisitionner son domicile parce qu’un commissaire de police a présumé qu’il pouvait s’y trouver des personnes impliquées dans un délit de terrorisme. N’importe quel citoyen peut être détenu pendant cinq jours sous prétexte que l’enquête l’exige ; n’importe quel citoyen peut être sanctionné d’une peine de prison ferme parce qu’un beau jour, par simple curiosité, il s’est acheté un manuel sur le maniement des fusils […] ou parce qu’il a construit un local dont le commissaire soupçonne qu’il puisse servir à y maintenir un otage, etc.95.

  • 96 Jiménez Blanco (UCD), DSC, 57, IL, 20/12/1979, pp. 3896-3924.

51C’est ici l’un des problèmes majeurs de la transition qui est mis en lumière : des lois répressives considérées par tous comme obsolètes perdurent sous le prétexte invoqué par le gouvernement de ne pas laisser l’État sans défense face aux agressions terroristes. Le décret-loi de novembre 1979 est lui aussi justifié par le fait qu’« on ne peut pas laisser la société sans défense » et qu’autrement, « on crée un vide légal sur des questions qui sont absolument nécessaires dans le traitement de la lutte contre le terrorisme »96.

  • 97 Ainsi pour Peces-Barba, les arguments du gouvernement sont les mêmes « que ceux que nous écoutions (...)
  • 98 DSC, 2, Diputación Permanente, 6/2/1979, pp. 36-60.
  • 99 Voir le débat parlementaire sur la question, DSC, 10 et 11, 23 et 24/5/1979, IL, pp. 381-466.

52Par ailleurs, le recours aux décrets-lois est une façon de passer outre le contrôle parlementaire, à rebours des prétentions démocratiques affichées. Si l’opposition s’est tue en juin 1978, elle se soulève en revanche contre les décrets de janvier et de novembre 1979, qui introduisent une grande insécurité juridique en sanctionnant sévèrement l’apologie publique du terrorisme, portant de ce fait atteinte à la liberté d’expression. Le premier décret est perçu comme une mesure autoritaire et électoraliste destinée à ce que le gouvernement gagne des voix sur sa droite aux élections législatives prochaines. Il est en outre considéré, tout comme celui de novembre, comme anticonstitutionnel. En effet tous deux touchent aux droits et libertés fondamentales garanties par la Constitution or, suivant l’article 86.1 de celle-ci, aucune urgence ne peut justifier le recours par décret-loi à des mesures qui portent atteinte à ces droits. Pour les nationalistes basques, le décret n’est rien d’autre que la résurgence de l’état d’exception franquiste et même dans les discours de l’opposition de gauche, planent les fantômes du TOP et de la dictature97. Le socialiste Peces-Barba va encore plus loin en affirmant que le décret lui rappelle le nazisme, car « faire fi de la constitutionnalité formelle fut le chemin choisi par Hitler pour en finir avec la République de Weimar »98. L’ombre de l’autoritarisme délégitime à tel point les décrets que socialistes, communistes et nationalistes basques réclament la suppression du premier99, tandis qu’ils s’unissent dans le rejet du second, dont l’urgence n’est plus comprise. Ce dernier n’est approuvé qu’à une voix près : le consensus antiterroriste de 1978 s’est brisé sur le récif persistant des pratiques autoritaires du gouvernement, révélant sa fragilité et le caractère extrêmement sensible de la question terroriste qui nécessite l’unanimité pour être résolue.

  • 100 Il s’agit de Sagaseta pour l’Union du peuple canarien et de Bandrés pour EE.
  • 101 DSC, 125, IL, 29/10/1980, pp. 7857-7893.

53Pourtant, la restriction des droits fondamentaux est également une conséquence du nouveau défi posé par les terroristes, approuvée par la grande majorité de l’opposition au nom de la défense de la démocratie. Le PSOE et le PCE apportent leur soutien sans faille à tous les dispositifs législatifs proposés par le gouvernement, le PNV est plus réticent et s’abstient avec obstination, seuls deux députés nationalistes radicaux basque et canarien s’y opposent frontalement100. Socialistes et communistes ont donc contribué à la restriction des libertés publiques, même si les débats parlementaires témoignent de leur grande réticence. En 1980 par exemple, le communiste Solé Tura qualifie l’approbation de la loi de suspension des libertés de « vote difficile et grave » d’un texte qui n’est pas entièrement satisfaisant, mais qu’il convient de soutenir par sens de la responsabilité dans la lutte pour la défense de la démocratie. Il s’agit aussi pour les socialistes d’un moment difficile loin d’être « un moment de jubilation ni de satisfaction », qui consiste à approuver une loi réduite aux « minimums acceptables »101.

  • 102 Voir infra p. 373.
  • 103 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7864. Bandrés est soutenu en cette démarche par le Parlement basque, (...)

54Les points les plus controversés concernent tout d’abord la prolongation de la garde à vue au-delà des 72 heures prévues normalement, avec la possibilité de mettre le détenu au secret. L’efficacité supposée de ces dispositions est mal comprise au regard de la présomption d’innocence et du droit à l’assistance immédiate d’un avocat garanti par la Constitution (art. 17.3), elles sont même perçues comme une façon détournée de faciliter voire d’encourager la torture des prisonniers102. Ensuite, la possibilité de perquisitionner le domicile et d’intercepter les communications privées en cas de simple suspicion policière et sans autorisation judiciaire préalable, est considérée comme une ingérence insupportable de l’État dans la vie privée, susceptible d’être appliquée avec excès et arbitraire. Enfin, l’attribution du contrôle judiciaire de ces procédures non pas au juge ordinaire local, mais au juge d’instruction de l’Audience nationale située à Madrid est fortement critiquée par l’opposition. Au-delà de la méfiance persistante à l’égard d’un tribunal sur lequel plane l’ombre du TOP, cette mesure est accusée de violer le droit, reconnu constitutionnellement, à la juridiction ordinaire (art. 24), interprété par l’opposition comme le droit au juge local. « Nous les Basques […] nous revendiquons que nos justiciables soient jugés au Pays basque, du début jusqu’à la fin », déclare en 1980 Bandrés, avocat et député du parti nationaliste basque radical EE103, dévoilant l’enjeu politique d’une telle mesure. Dans l’ensemble, ces dispositifs reprennent celles qui étaient adoptées lors des états d’exception franquiste et, comme elles, laissent à nouveau entre les mains des autorités administratives et policières un immense pouvoir discrétionnaire. C’est pourquoi l’opposition se bat, sans cesse, pour que soit respecté l’État de droit et pour éviter précisément l’arbitraire et les abus policiers dans l’application de la loi à travers l’établissement d’un maximum de garanties. Dans ces garanties réside la différence d’avec le régime dictatorial.

  • 104 DSC, 65, IL, 20/2/1980, p. 4377.
  • 105 Ley 56/1978, art. 6 et LO 11/1980, art. 7 : le gouvernement devra informer au moins tous les trois (...)
  • 106 DSC, 118, LC, 27/7/78, pp. 4695-4698.

55« Contre le terrorisme : démocratie, démocratie et démocratie », soutient un député du PSOE au moment de signer la Convention européenne contre le terrorisme104. L’opposition propose donc de nombreux amendements destinés à corriger les excès en faveur de l’ordre et au détriment de la liberté. Elle réussit à imposer deux formes de contrôle pour éviter les abus d’autorité : un contrôle judiciaire strict sur les diverses procédures employées par les agents chargés du maintien de l’ordre afin d’éviter l’excès d’arbitraire dans l’application de la loi, et un contrôle du pouvoir législatif sur l’exécutif, unique en Europe, par lequel le gouvernement est contraint d’informer périodiquement le Parlement des modalités d’application de la loi et de ses résultats105. Une troisième garantie existe au début de la transition puis disparaît avec la loi organique de 1980 : il s’agit du contrôle temporel déjà évoqué, garant du caractère exceptionnel des mesures adoptées. Ce sont ces garanties qui conduisent les partis de gauche à accepter les restrictions des libertés introduites par les dispositions successives, comme le rappelle le communiste Solé Barbera qui qualifie en 1978 ce système de « contrôle parfait, modèle », d’« exemple de démocratie […] dont la Chambre pourra être fière », qui justifie à lui seul le fait que « n’importe quelle comparaison avec les formes d’exceptionnalité de type franquiste n’aurait absolument aucun sens. Ce n’est pas une loi franquiste, c’est une loi qui combat le terrorisme comme un ennemi concret de toutes les formes de démocratie et de liberté, et c’est pour cela que nous l’avons acceptée »106.

56Les années 1978-1980 constituent ainsi une seconde étape dans la politique du maintien de l’ordre, progressivement débarrassée de ses traits autoritaires pour adopter les contours d’une politique de sécurité publique adaptée au contexte démocratique. La question terroriste devient centrale et occupe désormais le premier rang des préoccupations en matière d’ordre public. Elle accapare les débats parlementaires et suscite l’adoption d’une batterie de mesures successives, qui reflètent les hésitations encore dominantes sur la réponse adéquate à apporter à un défi qui devient de plus en plus menaçant. Elle est aussi le lieu où se focalise la tension dialectique entre l’émancipation libérale et le besoin de sécurité, alors à la recherche d’un équilibre démocratique. D’un côté le parti au pouvoir intègre et fait siennes les sérieuses préoccupations de l’opposition quant à la protection des droits de l’homme et des libertés publiques, de l’autre l’opposition se range derrière le gouvernement dans son souci de combattre avec efficacité une violence perçue comme ennemie. Cette étape est donc celle d’une culture démocratique affirmée et partagée par une large majorité, qui résiste malgré sa confrontation originelle avec la nécessaire efficacité de l’État dans sa lutte contre la menace terroriste, dont dépend sa propre survie. Progressivement cependant, devant la radicalisation du conflit basque, la jeune démocratie penche vers une altération croissante de la culture libérale à peine consolidée.

III. — LA RADICALISATION DE LA LUTTE POSTÉRIEURE AU 23-F

57Le coup d’État du 23-F marque le franchissement d’une étape dans le combat contre le terrorisme. Celui-ci est en effet perçu comme l’une des causes majeures de l’exacerbation de la tension enfouie au sein des forces armées. Depuis la fin de 1978, les GRAPO et l’ETA s’étaient lancés, rappelons-le, dans une campagne d’assassinat des généraux de l’armée, chaque enterrement, avec son lot de douleur et d’instrumentalisation de la part des ultras, contribuant à renforcer le camp des partisans du putsch. Après son échec, une atmosphère d’union nationale pour sauver la démocratie s’empare de l’opinion qui manifeste en masse le 27 février en défense de « la liberté, la démocratie et la Constitution ». On a vu à quel point le putsch avait ainsi contribué à consolider la légitimité du jeune régime démocratique et, inversement, à délégitimer l’action terroriste.

LA « GUERRE » CONTRE L’ETA

  • 107 Torres Boursault (PSOE), DSC, 155, IL, 1/4/1981, pp. 9631-9666.
  • 108 LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
  • 109 DSC, 160-162, IL, 21-23/4/1981, pp. 9875-9994. Le PNV retourne alors à une attitude de refus, cett (...)

58Le consensus dans la lutte antiterroriste en sort logiquement lui aussi renforcé, comme le montre le débat qui précède l’approbation de la dernière mesure de ce type de la transition, en avril 1981. L’enthousiasme est alors plus grand pour adopter la loi dite « de défense de la Constitution » qu’en 1980 pour approuver la loi sur la sécurité publique, notamment car elle ne traite pas seulement des délits de terrorisme mais aussi du délit de rébellion. Pour la première fois, le PNV joint ses voix en première lecture à un texte qui élargit le champ des conduites sanctionnées comme terroristes ou rebelles et condamne sévèrement l’apologie publique de ces délits, autorisant notamment la mise sous séquestre du média responsable. Alors que la loi porte atteinte à la liberté d’expression tout comme celle de 1980, désormais « il ne s’agit plus d’une restriction des libertés, mais d’une défense des libertés » et, « dans la loi, on respecte scrupuleusement les principes fondamentaux de l’État de droit qui nous sont chers », estime un représentant socialiste107. Le PSOE adopte donc pour la première fois sans réserve cette énième disposition antiterroriste, tout comme il approuve sans état d’âme quelques semaines plus tard, la loi qui régule les états d’alarme, d’exception et de siège108, qui focalise les mêmes tensions que les mesures antiterroristes en ce qu’elle octroie des facultés exceptionnelles à l’État dans des circonstances extraordinaires109. Au-delà de la conjoncture d’union nationale postérieure au 23-F, le PSOE se préparerait-il à être un parti de gouvernement ? Probablement étant donné le résultat des sondages qui lui prédisent une confortable majorité aux élections législatives à venir. La défense de l’État, dont la nature démocratique n’est plus remise en cause, n’est plus la seule priorité du gouvernement, du parti au pouvoir et de la droite incarnée par Fraga. Elle est aussi une préoccupation pour le parti phare de l’opposition qui se prépare à son tour à être à la tête du pays.

59Cette évolution progressive des représentations dans le camp de l’opposition de gauche correspond également à une radicalisation des perceptions du danger terroriste. Le conflit basque accapare désormais la lutte antiterroriste et la pression est grandissante pour l’adoption de mesures policières efficaces. Une illustration de la radicalisation du ton employé à partir de 1981 réside dans la diffusion des mots de la guerre pour désigner le combat contre le terrorisme basque.

  • 110 ABC, 15/1/1976.
  • 111 Déclarations de Fraga après l’assassinat de Berazadi en avril 1976, rapportées dans A. Osorio, Tra (...)
  • 112 DSC, 133, LC, 8/11/1978, pp. 5270-5299.
  • 113 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7893.
  • 114 DSC, 233, IL, 22/4/1982, pp. 13570-13581.

60La dictature militaire franquiste avait abondamment recours au langage guerrier. Fraga, qui accapare l’électorat nostalgique du franquisme, n’a jamais cessé d’y avoir recours. Déjà en 1976, il affirmait en tant que ministre de l’Intérieur que les forces de l’ordre étaient « la première tranchée dans la ligne de défense » de l’Espagne110, et avertissait les terroristes que, « s’ils veulent la guerre, ils l’auront »111. En 1978, cette fois en tant que député de l’opposition, il évoquait à nouveau la nécessité d’une « déclaration de guerre sans ambiguïté contre le terrorisme » comme seul moyen de répondre à la « guerre révolutionnaire » menée par les etarras, considérant le conflit basque comme « une guerre civile larvée » de laquelle l’État devait sortir vainqueur. Mais il a soulevé par ces paroles la réprobation indignée de l’ensemble des parlementaires qui, s’ils employaient sans complexe le terme d’« ennemi » de la démocratie, rejetaient absolument la référence à la guerre. Par exemple Cuerda Montoya du PNV s’est élevé contre la « déclaration de guerre au terrorisme » lancée par Fraga, car il était impensable d’envisager la possibilité de « combattre la violence par la violence », ce qui engendrerait « la création, le maintien ou l’essor de cette spirale de violence que nous désirons tous rompre pour toujours »112. Plus tard, en décembre 1980, le nouveau ministre de l’Intérieur Rosón adoptait à son tour la rhétorique militaire pour défendre l’adoption de la loi pour la sécurité publique, mais encore sous couvert de la métaphore : la lutte antiterroriste n’est pas « un jeu d’enfants, affirmait-il, mais c’est un jeu, je dirais de guerre, et pour la guerre les jouets sont les armes »113. En avril 1982, le même Rosón utilise désormais sans complexe les références guerrières : « le terrorisme, et celui de l’ETA en particulier, présente une guerre singulière, une guerre qu’un groupe de fanatiques déclare à la nation », « une bataille qui a commencé il y a longtemps » et qui suppose l’emploi de techniques de guerre. Fraga ne manque d’ailleurs pas de relever ironiquement cette incorporation de la rhétorique militaire par le gouvernement114.

  • 115 Voir aussi à ce sujet F. J. Setién Martínez, Terrorismo y prensa en la transición política español (...)
  • 116 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España. Déjà en février 1980, après le (...)

61Cet exemple illustre la place nouvelle et légitime que la référence militaire, autrefois réservée aux descendants les plus durs du franquisme, a conquis dans le discours public sur le terrorisme115. C’est qu’elle n’est plus seulement rhétorique, puisqu’en mars 1981 le gouvernement franchit un cap dans l’offensive contre l’ETA en décidant d’avoir recours à l’armée. Suite aux assassinats par l’ETA de deux lieutenants-colonels à Pampelune et à Bilbao, perçus comme un indice de la victoire de la ligne dure au sein de l’ETAm et comme le début d’une nouvelle escalade terroriste, le gouvernement annonce l’intégration de certains services de l’armée dans la lutte contre le terrorisme et la création d’un commandement unique, le MULA (Mando único para la lucha antiterrorista), placé sous la direction de Manuel Ballesteros, directeur des services secrets de la police. Des unités de la Marine sont envoyées fin mars sur les côtes de Cantabrie et des unités de l’armée de terre sont postées le long de la frontière entre le Pays basque et la France. Les militaires ne sont pas directement impliqués dans la lutte contre le terrorisme, ils ont pour seule fonction de surveiller plus étroitement les zones frontalières et le trafic des hommes et des marchandises, a priori pour une durée de dix mois. Cette décision n’est qu’un maillon de la chaîne des dispositifs mis en place depuis la fin de 1980 par le nouveau ministre de l’Intérieur, Rosón : Óscar Jaime Jiménez parle alors d’une véritable stratégie, policière et politique, qui fait rapidement preuve de son efficacité116.

  • 117 Le lehendakari est le nom communément donné au président de la Communauté autonome du Pays basque. (...)
  • 118 El País, 22-29/3/1981.

62L’envoi massif de troupes au Pays basque reçoit dans un tel contexte des échos positifs de la classe politique, seuls le PCE et EE rendent public leur scepticisme tandis que le PSOE exige simplement du gouvernement qu’il informe le Congrès du détail de ses résolutions. Le lehendakari117 Garaikoetxea, du PNV, apporte son soutien à cette politique car il estime qu’elle entre dans la normalité démocratique et ne configure pas une situation d’exception. Il faut dire que même le roi exhorte alors les militaires, dans une réunion sans précédent avec les plus hauts officiers de l’armée, à « agir avec décision, passant d’une défensive patiente à une offensive énergique » contre le terrorisme. Le ministre de la Défense, Alberto Oliart, assure à son tour aux troupes envoyées dans le Nord qu’il « existe la volonté absolue et décidée de livrer la bataille décisive contre le terrorisme ». Il n’est alors pas étonnant que les médias se soient emparés à leur tour du langage belliqueux et parlent abondamment de « la guerre du Nord »118.

ARBITRAIRE ET ABUS DANS L’APPLICATION DES MESURES ANTITERRORISTES

  • 119 Il s’agit d’Amnesty International et de l’Association espagnole de défense des droits de l’homme ( (...)
  • 120 Voir par exemple l’interpellation du PSOE sur l’assistance immédiate des détenus par un avocat (BO (...)

63Un cap est franchi dans la lutte contre-terroriste basque et, au Parlement, l’opposition s’efforce de se faire le garde-fou d’une bonne application des législations répressives, de veiller à ce que les mesures restrictives de libertés s’appliquent bien à des terroristes suspects et non au citoyen lambda et à ce que les garanties qu’elle s’est efforcée d’obtenir soient bien efficaces. Les mesures déjà controversées au moment de leur approbation législative concentrent donc l’attention des députés communistes et des nationalistes basques, ainsi que des associations de défense des droits de l’homme119, qui en dénoncent régulièrement les dérives et les abus120.

  • 121 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 1/4/1981, p. 37.
  • 122 BOCG, D-26-I, 14/5/1979 et BOCG, D-297-I, 28/2/1980.

64La norme, en soi restrictive des libertés, n’est acceptable que si elle s’applique effectivement aux terroristes à l’encontre desquels elle a été élaborée, dans le cas contraire elle ne serait qu’un instrument supplémentaire au service d’une répression arbitraire et indiscriminée qui rappellerait fort les pratiques du régime antérieur. Si l’application de la loi « ne prend pas en compte le respect profond des droits de chaque citoyen et s’applique avec un critère distinct de celui qui a été pensé et approuvé, alors les effets pourraient être contre-productifs et viendraient discréditer la démocratie », déclare en 1981 Sánchez Montero du PCE121. C’est pourquoi les séances périodiques d’information menées par le ministre de l’Intérieur sur l’application de ces mesures se transforment en guerre symbolique des chiffres. Ces séances ne sont inaugurées par Rosón qu’en avril 1981, à la Commission de l’intérieur du Congrès des députés, soit après le 23-F et sur la pression insistante du PCE qui avait déjà enjoint à deux reprises, en 1979 et en 1980, le gouvernement à respecter son devoir122. Rosón fournit par ce biais les chiffres officiels de l’application de la législation antiterroriste (tableau 15), pour une période s’étendant de décembre 1979 à juin 1982.

TABLEAU 15. — Résultats de l’application des législations antiterroristes (1er décembre 1979 - 15 juin 1982)

TABLEAU 15. — Résultats de l’application des législations antiterroristes (1er décembre 1979 - 15 juin 1982)

SOURCES. Élaboration personnelle à partir des informations fournies par Rosón, au cours des séances parlementaires suivantes : 1/4/1981, 29/10/1981 et 25/2/1982 à la Commission de l’intérieur du Congrès des députés ; 21/5/1981 et 15/6/1982 à la Commission de l’intérieur et de la justice du Sénat

  • 123 Par exemple l’APDHE estime, suite à une enquête effectuée à Madrid, qu’en moyenne 46 % des détenus (...)

65En moyenne, 124 personnes par mois (1 484 par an) sont arrêtées en vertu de cette loi, qui implique presque systématiquement la mise au secret des détenus pendant la durée de la garde à vue et l’impossibilité de communiquer avec un avocat. Parmi elles, près de la moitié (44 %) souffre d’une prolongation de la garde à vue au-delà des 72 heures ordinairement légales, ce qui représente une proportion très importante. Cette prolongation est presque automatiquement validée par le juge sur la base d’informations policières disparates et le magistrat n’intervient que rarement pour vérifier la légalité des conditions de l’arrestation. De même, les informations fournies sur les perquisitions de domicile et la surveillance des communications privées indiquent une validation systématique des requêtes policières de la part du juge. En pratique, le contrôle judiciaire se révèle peu efficace. En outre, l’assistance obligatoire d’un avocat dès les premiers moments de la détention s’avère illusoire, les policiers en charge de l’interrogatoire décourageant fortement les interpellés à y avoir recours123. La garantie judiciaire pour laquelle s’est battue l’opposition est donc loin d’avoir les effets escomptés, notamment celui d’empêcher les brutalités policières voire les actes de torture sur les détenus.

  • 124 Chiffres et citation tirés de DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 15/6/1982, pp. (...)
  • 125 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7878.
  • 126 APDHE, Informe sobre la Legislación Antiterrorista Española, p. 3.

66Le bon usage de la législation par les forces de police se mesure aussi à la culpabilité effective de la personne interpellée. Les perquisitions de domicile fournissent un premier indicateur, puisque le ministre de l’Intérieur rapporte celles qui ont permis de recueillir des preuves accusatoires : sur une période allant du 1er décembre 1980 au 15 juin 1982, plus de la moitié des perquisitions (56 %) se sont avérées inutiles. En ce qui concerne les détentions, un premier indice réside dans la proportion de détenus relâchés par la police elle-même, « en raison de la vérification par les forces de sécurité de l’État du caractère infondé des accusations, ou à cause de l’absence de preuves pour présenter des accusations devant l’autorité judiciaire », pour reprendre les mots de Rosón. Sur les années 1980-1982, un quart des personnes interpellées sont ainsi, selon les statistiques officielles, relâchées sans aucune accusation, tandis que les trois quarts sont mis à disposition de la justice. Parmi ces derniers, le ministre affirme que 40 % seulement ont fait l’objet d’une poursuite judiciaire124. Ce qui signifie qu’un total de 69 % des personnes interpellées à qui sont appliquées les mesures restrictives des libertés prévues par la loi antiterroriste, sont relâchées par la police ou par la justice sans charge à leur encontre avant même l’ouverture d’une procédure judiciaire. On n’est pas loin des estimations du député communiste Solé Tura qui évaluait à 85 % la proportion de détenus relâchés sans aucune charge à leur encontre125. On est en revanche plus éloigné des données fournies par l’Association de défense des droits de l’homme selon lesquelles moins de 10 % des personnes arrêtées par la police selon les normes antiterroristes feraient ensuite l’objet d’une procédure judiciaire126.

  • 127 DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 15/6/1982, p. 5.
  • 128 Question de Bandrés (EE), BOCG, E-494-I, 23/12/1980, traitée dans DSC sin número, Comisión de Inte (...)

67Sans même entrer dans la polémique des réalités couvertes par ces chiffres officiels, il est évident que la législation antiterroriste est appliquée de façon excessive et que la police agit dans la grande majorité des cas sans disposer de preuves suffisantes de la culpabilité de l’individu interpellé. En outre, les individus arrêtés sont loin d’être tous identifiés comme des militants de l’ETA, des GRAPO, de l’extrême droite, du FRAP ou de tout autre groupe terroriste connu. En effet, il existe une forte proportion d’individus qualifiés comme appartenant à « d’autres groupes d’extrême droite ou d’extrême gauche ». Sur la période du 1er décembre 1980 au 15 juin 1982, cette proportion s’élève au tiers127. Il n’est pas déraisonnable de penser que ce tiers n’appartient de fait à aucun groupe terroriste identifié : il peut être un simple passant arrêté à un contrôle de police aux aguets après la réalisation d’un attentat, un proche d’un militant de l’ETA ou un délinquant pris en flagrant délit de vol de voiture. Par exemple, Bandrés porte devant le Congrès le cas d’un individu blessé par balles et arrêté sous la loi antiterroriste pour être sorti un soir, avec d’autres habitants d’Eibar (Guipúzcoa), sur la place du village voir d’où provenaient les tirs qu’ils avaient entendu depuis chez eux128. De fait le Pays basque est particulièrement touché par cette application abusive. Si seulement 43 % des personnes interpellées appartiennent à l’ETA, il est fort probable qu’une majorité des « autres » détenus soient issus des milieux nationalistes basques.

68En effet pour Ó. Jaime Jiménez, spécialiste de la lutte antiterroriste, il ne fait aucun doute que la pratique des arrestations massives et indiscriminées ait été une tactique délibérée des forces de police dans la lutte contre l’ETA au moins jusqu’en 1987. Il s’agit d’obtenir par ce biais des informations sur le groupe terroriste, notamment en prolongeant la garde à vue pendant de longs jours, dans un contexte difficile où la population, particulièrement hostile aux forces de police considérées comme des forces nationales d’occupation, refuse de collaborer. La loi antiterroriste est ainsi détournée de son objectif préventif initial pour devenir un instrument de renseignement. Un inspecteur du Corps national de police, en fonction au Commissariat général au renseignement au Pays basque, rapporte :

  • 129 Cité par Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, p. 154.

Jusqu’en 1982 on arrêtait n’importe qui sans d’excessives limitations. Il n’existait pas trop de restrictions légales et la propre magistrature n’avait pas non plus trop de volonté à exercer un contrôle serré […]. Réellement, dans certaines occasions, on arrêtait les gens en masse grâce à la législation existante parce que, indépendamment des résultats pratiques, il était très important d’offrir une image de détermination face à la société et face aux amis de l’ETA, surtout après les attentats129.

  • 130 Éditorial de la revue Derechos Humanos, « Tribuna informativa Asociación Pro Derechos Humanos », a (...)

69Les attentats qui ont le plus d’impact provoquent en effet des vagues massives d’arrestation qui touchent les milieux nationalistes basques en général et non seulement ceux directement liés à la bande terroriste. L’Association de défense des droits de l’homme rapporte par exemple qu’après l’assassinat du capitaine Martín Barrios, kidnappé par l’ETA en octobre 1983, les forces de police ont arrêté 110 personnes sous loi antiterroriste et que deux seulement ont été incarcérées par les autorités judiciaires130. Les rafles massives postérieures aux attentats sont donc une pratique qui se prolonge au-delà de la période de la transition.

LA LUTTE ANTITERRORISTE, ENTRE CONTINUITÉ RÉPRESSIVE ET ADAPTATION DÉMOCRATIQUE

70Si l’application excessive de la législation antiterroriste ne fait plus aucun doute, l’enjeu porte désormais sur l’interprétation de ces abus. Pendant la période en effet, deux discours partisans s’opposent.

  • 131 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, Gestoras pro-amnistía, Euskadi 1977-1987. (...)
  • 132 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, pp. 99-107.

71Le premier, qui est le fait des nationalistes abertzales, soutenus par certains révolutionnaires de la gauche radicale, consiste à dénoncer le caractère répressif de la législation antiterroriste et des comportements policiers. L’argumentaire conduit à percevoir la lutte antiterroriste comme une simple continuation de la répression franquiste. Les discours au Parlement de Bandrés d’EE, les actions des Gestoras pro-amnistía ou les ouvrages de l’avocat Miguel Castells sont des exemples représentatifs de ce type d’interprétation131. Aux chiffres officiels analysés plus hauts, ils opposent des chiffres considérés comme réels, censés dévoiler la manipulation de l’information gouvernementale. Castells rapporte ainsi que les milieux des avocats basques estiment qu’en 1982, plus de 450 personnes sont arrêtées par mois dans les trois provinces basques et en Navarre, presque toutes soumises à la législation antiterroriste, alors que les chiffres officiels évoqués plus haut les évaluent à environ 120 pour tout le territoire. Selon le premier, 70 % des personnes interpellées pour des raisons politiques sont relâchées directement par la police, alors que les estimations officielles réduisent ce pourcentage au quart132. Comment comprendre ces écarts ? Le lecteur aura pu remarquer les écarts existants entre les statistiques générales de la DGS (graphique 22, p. 306) et les chiffres fournis par Rosón : les premiers estiment autour de 1 000 par an (pour 1980-1981) les individus interpellés placés sous la loi antiterroriste, alors que le second les évalue à près de 1 500. Il est probable que le différentiel réside dans le recensement ou non des personnes relâchées par la police elle-même. Plus généralement, les écarts sont à imputer, selon Castells, au fait que ne sont pas inclus dans les recensements officiels les individus dits en « rétention », c’est-à-dire maintenus en garde à vue, au secret, interrogés et libérés dans le délai légal des 72 heures sans que le juge en soit informé. Les individus comptabilisés par le ministre de l’Intérieur pour avoir été libérés par la police ne seraient donc que ceux qui auraient vu leur garde à vue prolongée en vertu de la loi antiterroriste. Une autre marge d’erreur pourrait provenir également de l’application de celle-ci à des délinquants de droit commun, poursuivis ensuite par la juridiction ordinaire et non par l’Audience nationale, et donc retirés de ce fait des statistiques.

  • 133 Ibid., p. 105. Voir aussi El País, 31/8, 2-10/9, 15/10/1980, et 9/5/1981.
  • 134 Gestoras pro-amnistía, Euskadi 1977-1987, p. 14.
  • 135 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, pp. 155-179.

72Castells s’élève aussi contre les arrestations de membres d’HB, qui se multiplient à partir des années 1980 pour leurs liens supposés avec l’ETAm. Il dénonce par exemple la situation d’Urbiola Machinandiarena, vice-président du Parlement foral de Navarre, arrêté trois fois entre août 1980 et mai 1981. La première fois, il est détenu pour apologie du terrorisme en raison de déclarations émises en faveur d’HB et de l’ETA au cours d’un débat de la commission parlementaire des droits de l’homme, et n’est libéré que 45 jours plus tard, sans aucune charge à son encontre. Les fois suivantes, le juge de l’Audience nationale le met immédiatement en liberté sans plus d’accusation. Pour Castells, ce type d’arrestation est purement politique et non destiné à enquêter sur le moindre délit, il existerait donc encore des prisonniers politiques sous les barreaux, signes éclatants de la répression persistante du fait national basque. L’État utiliserait la détention comme une « arme pour influencer l’activité politique et sociopolitique du peuple basque »133. Les Gestoras pro-amnistía affirment aussi que « pour la police espagnole, la détention est en soi une méthode de châtiment à utiliser contre le “terroriste”, contre son environnement familial et social, contre toute une population, contre toute personne, institution ou organisme ou collectivité qui ose s’opposer à l’État »134. Suivant cette argumentation très largement répandue au Pays basque, il est « absolument faux que l’ETA soit la cause de la violence » : la violence etarra tire sa légitimité de cette répression continue, elle est une violence de contestation à la tyrannie, « crime parfait pour être crime d’État »135. Les GRAPO, dans un contexte national, ne disent pas autre chose.

  • 136 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 1/4/1981.
  • 137 Laborda Martín, PSOE, DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 21/5/1981, p. 7.
  • 138 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 30/4/1981.

73À l’opposé de ce langage qui se sert des excès rencontrés dans l’application de la législation antiterroriste pour dénoncer la continuité répressive de l’État, le discours gouvernemental met en avant l’efficacité policière dans la lutte antiterroriste, minimisant les abus au regard du danger que représente le terrorisme. Rosón met ainsi l’accent sur les résultats satisfaisants de la loi mesurables au nombre de commandos désarticulés ou au taux d’approbation judiciaire des demandes de perquisition ou de prolongation de la garde à vue. Son application permet de façon récurrente d’éclaircir « un grand nombre d’actions sanglantes commises par les groupes terroristes », de découvrir des armes, des munitions, des cachettes en « quantité considérable »136. Rosón confronte ainsi systématiquement les statistiques de l’action policière à celles du terrorisme, dans un « macabre palmarès comparatif »137 selon un commentaire socialiste : nombre d’attentats, nombre de victimes, nombre de blessés, quantité d’armes et d’explosifs interceptés s’opposent aux nombres d’arrestations, de prolongations de la garde à vue et de mises à disposition judiciaire. Le ministre peut reconnaître dans certaines occasions que « comme dans l’application de toute autre loi, il peut y avoir des erreurs […], il peut y avoir une application excessive »138, mais dans tous les cas la conclusion argumentaire est inversée. Si l’application de la loi donne lieu à quelques abus, ceux-ci ne sont que la réponse à la violence terroriste, véritable menace pour la démocratie, et ne sont en aucun cas le résultat de l’arbitraire policier.

  • 139 Pour 1975, voir Amnesty International, Report of an Amnesty International mission to Spain, July 1 (...)
  • 140 Voir APDHE, Los Derechos Humanos en España. Informe 1982 [etc.].

74Entre ces deux discours partisans, une interprétation raisonnée est possible. Les rapports établis par les associations des droits de l’homme signalent la marche à suivre. En 1975, Amnesty International dénonçait avec véhémence les violations « délibérées et fréquentes » des droits de l’homme, notamment les arrestations massives pendant la période de l’état d’urgence proclamé par le régime franquiste — elle évalue alors à environ un millier le nombre de détentions au Pays basque entre le 25 avril et le 25 juillet 1975. En 1977, l’organisation mettait en avant les progrès politiques et l’émancipation des libertés, qui configuraient un panorama « très encourageant ». Les amnisties successives ayant permis de libérer tous les prisonniers politiques, Amnesty a pu ensuite détourner son attention sur la question de la torture. En 1978, les rapports se contentent d’évoquer la loi antiterroriste de décembre, sans encore en décrier les effets. C’est à partir de 1979 qu’ils commencent à évoquer ses conséquences négatives sur les restrictions des libertés et son application indiscriminée, effets pervers qui sont bien définis et confirmés à partir de 1980. En 1981, Amnesty se montre préoccupée par l’escalade du nombre de détentions en application de cette législation, surtout quand on sait que la majorité des détenus sont mis en liberté peu après sans charge accusatoire à leur encontre. Les critiques se poursuivent non sans une certaine monotonie dans les années suivantes, y compris dans la période socialiste, la nouvelle loi antiterroriste de 1984 suscitant un regain des débats sur son application arbitraire et excessive139. On passe donc bien d’une dénonciation de la répression politique propre à la dictature franquiste à un autre type de grief qui porte sur les dérapages de la lutte antiterroriste. Ensuite, l’évolution se poursuit dans les bilans annuels publiés par l’APDHE à partir de 1982140, vers une dénonciation des violations des droits de l’homme en général, non plus liées à la seule application de la loi antiterroriste mais au quotidien de la pratique policière. Violences racistes ou brutalités sexuelles remplacent les mauvais traitements infligés aux nationalistes basques et les dérapages policiers ne sont plus imputés aux conséquences de la lutte antiterroriste, mais aux caractéristiques intrinsèques d’un corps policier qui dispose d’une grande autonomie par rapport à la justice et est sujet aux comportements illicites, comme partout ailleurs en Europe. On entre alors dans une autre problématique, non spécifique au contexte espagnol, qui concerne l’essence même de la fonction policière dans nos États modernes.

  • 141 D. López Garrido, Terrorismo, política y derecho. Voir aussi F. Bueno Arús, « Legislación penal y (...)
  • 142 D. López Garrido, Terrorismo, política y derecho, Prólogo, p. i.

75Globalement, le système répressif passe donc, au cours de la transition, d’un schéma autoritaire axé sur la répression politique à un modèle démocratique, dans lequel la politique du maintien de l’ordre est centrée sur la contention de la délinquance ordinaire. Mais dans ce processus de mutation, intervient l’enjeu terroriste qui brouille les enjeux en présence. La menace terroriste a en effet donné lieu à une série de mesures qui légalisent la privation des libertés publiques à peine acquises et encouragent l’épanouissement d’un espace policier autonome, particulièrement sujet aux abus en raison des habitus répressifs acquis pendant les quarante années de la dictature franquiste. Néanmoins, dans les rapports d’Amnesty International, ni les restrictions excessives des libertés ni les dérapages policiers ne sont imputés à l’héritage autoritaire franquiste, puisqu’ils sont les mêmes à être dénoncés pour les autres pays d’Europe confrontés au risque terroriste, en particulier la Grande-Bretagne face à l’IRA (Armée républicaine irlandaise). Les mesures antiterroristes adoptées en Espagne sont inspirées de celles adoptées par ses voisins européens, l’Allemagne en prise avec la Bande à Baader, le Royaume-Uni avec l’IRA, la France avec Action directe et le terrorisme islamiste, l’Italie avec les Brigades rouges et le terrorisme néo-fasciste. Diego López Garrido, dans son étude comparée des législations antiterroristes européennes, montre bien qu’elles tendent toutes à altérer les principes fondamentaux de l’État de droit141, en affaiblissant le pouvoir judiciaire face à une autonomie croissante du pouvoir policier et en suspendant des droits fondamentaux par ailleurs garantis constitutionnellement — érosion de la liberté personnelle par l’allongement de la garde à vue et la systématisation de la détention provisoire, dégradation du droit à une défense immédiate et équitable, altération de la liberté de circulation, du droit à l’intimité du domicile et des communications, de la liberté d’expression, etc. La tendance est commune à dépolitiser le délit de terrorisme et plus généralement le délit politique, pour le criminaliser. De même, les États sont amenés à normaliser l’exceptionnel et à consolider le « droit de l’urgence ». Cette analyse conduit D. López Garrido à parler d’une « stratégie juridique répressive » propre aux démocraties occidentales de la fin du XXe siècle qui n’ont pas su réagir autrement au défi de la violence politique protestataire. « Le terrorisme est un laboratoire des profondes contradictions qui traversent l’État contemporain désorienté » affirme-t-il, « l’imposante législation antiterroriste édifiée en Europe dans la dernière décennie a bouleversé les principes fondamentaux de l’État de droit qui […] sont le cœur de l’ordre pénal, procédural et constitutionnel des systèmes démocratiques. Si bien que le terrorisme, en un sens, a contribué à “dynamiter”, au travers des normes dictées pour le combattre, certaines des plus grandes conquêtes du siècle passé142 ».

76En ce sens l’Espagne suit donc sur ce terrain les vieilles nations occidentales confrontées à un péril nouveau et propre aux sociétés modernes. Pour autant, les vieilles démocraties n’ont pas toutes eu recours à la violence pour lutter contre la violence terroriste.

VERS LE RECOURS À LA VIOLENCE POUR LUTTER CONTRE LA VIOLENCE

77Certains vont en effet encore plus loin dans la radicalisation du discours, par un appel ouvert à l’utilisation de la violence pour lutter contre ces ennemis de la démocratie.

  • 143 DSC, 233, IL, 22/4/1982, p. 13581.
  • 144 Éditorial, Diario 16, 15/4/1981.

78Sur les bancs parlementaires, c’est Fraga qui se fait depuis toujours l’écho de la ligne répressive la plus dure. Il franchit cependant un cap quand il déclare en 1982 « qu’en guerre […], comme dans toutes les guerres, ce qu’il faut c’est la gagner par tous les moyens, et l’unique façon que l’on connaît de gagner une guerre, c’est qu’un camp ait la volonté et décide de causer le plus de pertes possibles à l’autre pour le mettre hors de combat ». « Quand il s’agit de sauver la Patrie, c’est cela la loi suprême et unique », poursuit-il dans un appel direct à la violation de la loi et des principes de l’État de droit, qui n’est pas sans rappeler le langage traditionnel ultra d’exhortation à la violence pour secourir la patrie en danger143. Néanmoins un tel discours n’est plus limité à la presse spécialisée des casernes et du camp ultra, il envahit désormais la presse grand public. Diario 16 en est l’exemple le plus flagrant, lui qui mène en 1981-1982, sous l’égide de Pedro J. Ramírez, une féroce campagne de presse harcelant le gouvernement pour l’encourager à prendre des mesures plus répressives, « tous les moyens répressifs à la disposition du pouvoir » devant être employés « dans une bataille sans miséricorde », qui doit être conçue comme une campagne de « dératisation »144. Le journal incite le gouvernement à violer sans détours les principes du droit, comme le suggère l’extrait suivant de l’éditorial du 23 mars 1981, qui se passe de tout commentaire :

  • 145 Éditorial, Diario 16, 23/3/1981.

Jusqu’où vont les droits humains des bêtes ? Il serait suicidaire qu’ils aillent plus loin que la capacité d’autodéfense d’une communauté face aux animaux nuisibles qui prétendent la détruire. Les bêtes, on les enferme derrière les barreaux les plus épais qui existent dans le village. Pour cela, on les chasse d’abord avec toutes les ruses possibles. Et si dans l’aventure l’une meurt, pas de chance (ou plutôt quelle chance). La mort de l’ETA est notre vie. Il n’y a pas de droits de l’homme en jeu à l’heure de chasser le tigre. Le tigre on le cherche, on le guette, on le traque, on l’attrape et si besoin, on le tue. Cinquante etarras pourraient tomber au combat que les mains de l’Espagne resteraient propres de tout sang humain145.

79Santiago Belloch rappelle à juste titre l’audience sociale considérable de ce type de discours qui appelle à l’utilisation des moyens les plus radicaux pour en finir avec un fléau qui persiste à tuer devant l’impuissance apparente de l’État :

  • 146 S. Belloch, Interior, pp. 102-105.

Il n’y avait pas un secteur social pour qui ce n’était pas évident, de la presse aux bars, des chauffeurs de taxis aux pères de la patrie réfugiés dans un Congrès indigné et sans capacité de réaction, de la Garde civile la plus disciplinée aux casernes de l’armée et aux salons du pouvoir […]. Il n’est pas agréable aujourd’hui de se souvenir que presque toute la société était d’accord, plus encore, exigeait l’adoption de mesures au-delà de la stricte légalité146.

  • 147 DSC, 233, IL, 23/4/1982, p. 13582.
  • 148 DSC, 162, IL, 23/4/1981, p. 9995.
  • 149 DSC, 233, IL, 23/4/1982, p. 13583.

80Le mérite de ce commentaire, bien qu’excessif, est de mettre en relief l’existence d’une culture antidémocratique qui se développe paradoxalement en parallèle avec la consolidation de la démocratie, autour d’un danger perçu comme de plus en plus intolérable qu’est le terrorisme de l’ETA. La pression pour plus d’efficacité de l’État dans sa lutte contre le terrorisme est une lame de fond enracinée dans la tradition autoritaire du régime franquiste qui perdure dans certains secteurs minoritaires et s’étend progressivement à une partie non négligeable de la société. En témoigne la diffusion des mots de la guerre ou les qualificatifs de plus en plus violents adoptés pour désigner l’ennemi terroriste, animalisé ou abaissé au statut de dément qu’on ne peut plus combattre par la raison, dépossédé en tout cas de son humanité. Carrillo ose même leur coller l’étiquette de « fascistes » en se démarquant ainsi définitivement d’un passé commun de lutte contre la dictature147. Le gouvernement centriste et l’opposition de gauche résistent un certain temps au débordement sous-jacent à une telle pression et invoquent constamment les principes de l’État de droit dans lesquels doit être contenue la lutte antiterroriste. Le Parti communiste par exemple, a l’intuition d’un vent répressif croissant quand il refuse en 1981 d’approuver la loi organique qui régule les états d’exception. Carrillo dénonce alors l’accumulation de lois traitées suivant la procédure d’urgence (comme celle de défense de la Constitution) « qui ont toutes un caractère répressif marqué et qui pourraient transmettre au pays, après le 23-F, l’impression que cette Chambre est abattue et qu’elle-même réduit volontairement l’étendue des libertés publiques »148. C’est encore Carrillo qui s’élève en 1982 contre l’appel à la violence lancé par Fraga, en affirmant que la réponse ne peut pas être de « tuer plus de gens que ceux que tue l’ETA »149. Bandrés, d’EE, avertit à son tour le gouvernement, en pleine négociation pour la réinsertion des membres d’ETApm en 1982, contre l’emploi de méthodes « immorales et de qualification douteuse », le gouvernement ne devant « en aucun cas fournir des excuses ou des justifications aux secteurs enclins à admettre la violence comme moyen de lutte politique ». Néanmoins, la pression en faveur de plus d’efficacité pour éradiquer le « cancer » terroriste est telle qu’elle prépare la société et l’État à accepter des pratiques illégales et contraires aux principes de l’État de droit. C’est paradoxalement sous la période socialiste qu’une telle culture antidémocratique se concrétise dans l’institutionnalisation de la « guerre sale » pour combattre l’ETA.

ÉPILOGUE : LES SOCIALISTES AU POUVOIR

  • 150 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, p. 102.

81L’arrivée de Felipe González au pouvoir ne constitue pas une rupture en termes de sécurité publique. Le leader socialiste applique en effet la même philosophie que ses prédécesseurs, à savoir une politique de réformes graduelles qui n’inquiètent pas des militaires dont la possible rébellion est encore un sujet de préoccupation. Pour reprendre les mots d’Ó. Jaime Jiménez, « de façon immédiate, il est apparu évident qu’en matière antiterroriste, la continuité allait être la norme de base »150.

  • 151 LO 14/1983 de 12 de diciembre, por la que se desarrolla el artículo 17.3 de la Constitución en mat (...)
  • 152 LO 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del procedimiento « Habeas Corpus », preámbulo.
  • 153 LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Le Corps supérieur de police et la P (...)
  • 154 Interrogé par S. Belloch, Interior, p. 145.

82Le gouvernement socialiste poursuit tout d’abord le travail de démocratisation dont certains pans, depuis longtemps réclamés par l’opposition, restent à couvrir. Ainsi une loi organique prévue par l’article 17.3 ° de la Constitution pour réguler le droit à l’assistance d’un avocat en cas de détention est enfin adoptée en 1983 : elle limite le délai maximum de garde à vue à 72 heures, garantit le droit à la présence immédiate d’un avocat, protège le droit du détenu à garder le silence ou à réclamer un examen médical151. En 1984, une autre loi organique dite d’Habeas Corpus, prévue par l’article 17.4° de la Constitution, protège l’individu contre les détentions illégales. Ce système est loué dans le préambule comme un « système particulièrement adéquat pour protéger la liberté personnelle contre l’éventuel arbitraire des agents du pouvoir public », qui « permet d’ajouter un échelon supplémentaire, et un échelon important, à la chaîne des garanties de la liberté personnelle que la Constitution impose à notre ordre juridique ». Il garantit, en cas de détention qui ne remplit pas les formalités légales requises, qui se prolonge au-delà des 72 heures maximales ou qui prive le prisonnier de ses droits constitutionnels, le droit au recours d’un juge en moins de 24 heures afin de contrôler la légalité de la détention152. Le PSOE, qui s’est battu au cours des années de transition pour contrebalancer l’autoritarisme de l’élite au pouvoir, met en application par ces lois sa préoccupation essentielle pour garantir les libertés du citoyen face à l’arbitraire du pouvoir. D’autre part, il procède en 1986 à une grande réforme des forces de police qui détermine les fonctions et principes fondamentaux de leur action en concordance avec les préceptes constitutionnels. Les corps de police sont unifiés et démilitarisés, tandis que la Garde civile, dont le caractère militaire est maintenu, est assujettie au pouvoir civil dans l’exercice de ses fonctions153. Pour Barrionuevo, le nouveau ministre de l’Intérieur, cette loi marque le début de la fin de la transition à l’Intérieur154.

  • 155 LO 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de (...)
  • 156 Tribunal constitutionnel, sentence 199/1987 du 16 décembre, BOE, 8/1/1988. Le tribunal considère q (...)
  • 157 LO 3/1988, de 25 de mayo, de reforma del Código Penal.

83Parallèlement, le gouvernement est confronté à la persistance de la violence terroriste de la branche militaire de l’ETA et de la pression sociale pour y mettre fin. Une fois au pouvoir les socialistes, qui s’étaient déjà rangés derrière les mesures antiterroristes prises par l’UCD, adoptent des méthodes similaires. Barrionuevo, qui remplace Rosón à la tête de l’Intérieur sur recommandation de ce dernier, annonce en 1983 une stratégie globale de lutte contre l’ETA, le plan ZEN, « Zone Spéciale du Nord », qui récupère les ingrédients des politiques antérieures. Sur le plan législatif, la continuité est encore plus flagrante. La loi organique de 1984155 est modelée encore une fois sous la pression de la conjoncture, à savoir l’enlèvement puis l’assassinat du capitaine Martín Barrios en octobre 1983, qui provoque une forte commotion publique. Elle constitue l’aboutissement des logiques constatées antérieurement : d’une part elle est la conclusion du processus de normalisation de la législation antiterroriste, désormais unifiée et élevée au rang de loi organique. D’autre part, loin de revenir sur l’empiètement des libertés publiques, elle approfondit encore cette altération des principes de l’État de droit au nom de la défense de l’État démocratique : la garde à vue et la mise au secret peuvent toujours durer jusqu’à 10 jours, la perquisition du domicile et l’interception des communications peuvent être ordonnées par les autorités policières, les médias peuvent être mis sous séquestre pour cause d’apologie. L’ensemble des dispositions les plus controversées de la législation antiterroriste est repris intégralement par la législation socialiste, qui étend encore davantage le champ des délits contemplés comme terroristes et aggrave les peines requises. Les garanties proposées contre l’arbitraire sont les mêmes qu’auparavant, à savoir le contrôle judiciaire et le devoir de rendre compte trimestriellement au Parlement de l’application de la loi, tandis que le contrôle temporel est réintroduit pour certaines mesures d’une durée limitée à deux ans. Le caractère répressif de la loi est tel qu’elle est très mal reçue au Pays basque, dont le Parlement initie, de pair avec le Parlement catalan, un recours auprès du Tribunal constitutionnel. Dans une sentence de 1987, celui-ci déclare que certaines mesures sont effectivement anticonstitutionnelles dans le sens où elles portent atteinte aux libertés garanties par la norme suprême156. Peu après, le gouvernement socialiste, renonce pour des motifs politiques à cette loi si contestée, abrogée par une nouvelle réforme du Code pénal négociée entre le gouvernement de Madrid et le gouvernement basque157.

84Enfin, la période socialiste est celle où le recours à des moyens illégaux et violents pour combattre le terrorisme etarra atteint la plus forte institutionnalisation. Si l’utilisation de la « guerre sale » est loin d’être une invention socialiste, les GAL, sont créés en 1984 au cœur de l’appareil dirigeant du ministère socialiste de l’Intérieur comme l’un des maillons de la stratégie antiterroriste.

Notes

1 Juan Carlos Ier, « Solemne sesión de apertura conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado », DSC, 3, LC, 22/7/1977, p. 38.

2 Ley 48/1977 de 15 de octubre sobre amnistía. Sur cette loi, voir M. J. Espuny Tomás et O. Paz Torres (coord.), 30 años de la ley de amnistía.

3 Les citations qui suivent sont extraites du compte-rendu de cette session parlementaire, DSC, 24, LC, 14/10/1977, pp. 953-974.

4 Entretien, 2006.

5 « Amnistía es la fuerza de olvidar », El País, 21/1/1977.

6 Une première proposition de loi est présentée par le PCE dès le 15 juillet, soit avant même la séance d’ouverture, une seconde est présentée par les minorités basque et catalane le 14 septembre, et une troisième par le PSOE le 21 septembre. Le 1er octobre, un projet commun est présenté par ces trois groupes, suivis par le gouvernement UCD le 3 octobre. Le projet final, signé par les groupes UCD, socialiste, communiste, minorité basque et catalane, mixte et par les socialistes de Catalogne, est présenté le 7 octobre et approuvé le 14 au Congrès. Les députés de l’AP ainsi que le nationaliste basque radical Francisco Letamendia s’abstiennent, effritant ainsi le consensus.

7 De fait pas plus que l’amnistie de 1976, la loi de 1977 n’implique d’abrogation du système pénal antérieur, d’où la nécessité rappelée fermement par l’opposition de la compléter par les dispositions législatives adéquates.

8 Article second.

9 L’UMD est une organisation clandestine créée en 1974 au sein de l’armée par quelques commandants et capitaines, pour promouvoir la démocratisation. Une dizaine de ses membres sont arrêtés en juillet 1975, ils sont jugés en conseil de guerre, condamnés, expulsés de l’armée et non pardonnés par l’amnistie de 1977. Sur l’UMD, voir F. Caparrós, La UMD, militares rebeldes ; J. Fernández López, UMD, militares contra Franco ; F. Reinlein, Capitanes rebeldes.

10 Voir l’article de Jaime Sartorius, « La memoria y el espíritu de la transición », El País, 31/10/2007.

11 De même les vieux combattants de l’armée républicaine, exclus de leurs corps d’origine, ne pourront être réincorporés dans l’armée.

12 Benegas (PSOE), DSC, 24, LC, 14/10/1977, p. 967.

13 Les travailleurs recouvrent leurs droits, notamment à la Sécurité sociale, les fonctionnaires civils peuvent être réintégrés dans leurs corps d’origine, mais les réadmissions dans les entreprises privées seront de fait quasiment nulles tant les problèmes induits sont complexes et tant la résistance du secteur patronal est forte.

14 S. Juliá, « ¿Culturas o estrategias ? », p. 187.

15 Article premier.

16 Mais il n’est pas prévu d’indemnisation financière pour le préjudice subi ou pour les années passées en prison.

17 MFTS, 1978, p. 115. Cependant l’imprécision de la loi, durement critiquée par de nombreux juristes, entraîne un traitement différencié de la part des juges de province et le dépôt de nombreux recours, provoquant un encombrement tel qu’il a entraîné la paralysie de l’examen des dossiers et une véhémente dénonciation de la part des médias de la lenteur des procédures, MFTS, 1979, pp. 57-58.

18 Au contraire du volet économique, approuvé à l’unanimité par le Congrès (DSC, 29, LC, 27/10/1977, pp. 1083-1128), les accords politiques ne font pas l’objet d’un débat parlementaire et le parti de Fraga refuse de les signer. Pour le contenu de ces accords, voir le BOCG, 32, 17/11/1977, pp. 447-452.

19 Acuerdos políticos, preámbulo.

20 DSC, 7 et 8, LC, 13 et 14/9/1977.

21 Acuerdos políticos, VIII, « Orden Público », 2°.

22 Voir le tableau récapitulatif présenté dans l’annexe III (p. 475).

23 Le projet de loi paraît dans le BOCG, 55, 1/2/1978, pp. 972-977. La commission restreinte chargée de l’examiner est nommée le 25 avril, elle se réunit plus d’une dizaine de fois dans les mois suivants (Archivo del Congreso de los Diputados, serie general, leg. 1006, 2).

24 Acuerdos políticos, VIII, « Orden público », 2°.

25 Le terme employé en espagnol est « seguridad ciudadana ». Le changement sémantique de público à ciudadano ne peut pas être retranscrit exactement en français. Le terme de ciudadano fait référence à la cité autant qu’au citoyen, il implique donc en soi un changement dans la nature du régime et dans la conception de l’espace public. On ne parle cependant pas en français de « sécurité citoyenne » mais de « sécurité publique », d’où la traduction choisie.

26 Ce changement de dénomination apparaît dans le projet de loi sur la police, présenté par le gouvernement le 6 mars 1978, puis dans l’article 104 de la Constitution de 1978. Il montre que, malgré sa reformulation théorique, le terme d’« ordre public » comportait encore une connotation répressive trop lourdement liée au récent passé dictatorial — la juridiction politique du franquisme s’appelait, rappelons-le, le tribunal de « l’ordre public ».

27 Cité par R. Polin, « L’ordre public ».

28 DSC, 36, LC, 5/4/1978, p. 1266.

29 L’article 1 du projet de loi initial se présente en effet sous cette forme : « le fonctionnement normal des institutions publiques et privées, le maintien de la paix intérieure et de la tranquillité civique, le libre, pacifique et harmonieux exercice des libertés publiques et le respect des droits de l’homme constituent le fondement de l’ordre public ». C’est sur insistance de l’opposition que l’ordre des priorités est modifié : « le respect des droits de l’homme, le libre, pacifique et harmonieux exercice des libertés publiques » passent en tête et le terme de « tranquillité civique » est remplacé par « sécurité publique » (BOCG, 55, 1/2/1978, p. 973). Finalement, la loi ne verra pas le jour en raison de la complexité des questions traitées, en particulier celle concernant la régulation des états d’alarme, d’exception et de siège. La nécessité d’adapter ces dispositifs aux futures normes instaurées par la Constitution conduit les députés à repousser l’examen définitif de la loi à la période post-constitutionnelle.

30 R. Martín Villa, Al servicio del Estado, pp. 136-137.

31 DSC, 7, LC, 13/9/1977, p. 157.

32 Ley 1/1978 de 20 de febrero, derogación de la circunstancia cuarta del artículo 503 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Elle abroge le paragraphe 4° de l’article 503 de la loi, introduit par décret-loi en mars 1957.

33 Ley 53/1978 de 4 de diciembre, por la que se modifican los artículos 23, 37, 53, 11, 302, 311, 333, 520 y 522 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y se deroga el artículo 316 de la misma.

34 Ley 55/1978 de 4 de diciembre, de la Policía, art. 2.1°.

35 Ley 31/1978 de 17 de julio de modificación del Código Penal para tipificar el delito de tortura. La loi introduit un nouvel article, le 204 bis. On y reviendra pp. 364-366.

36 « Les libertés d’expression, de réunion et d’association, la liberté et le secret de la correspondance, la liberté religieuse et de résidence, la garantie de l’inviolabilité du domicile, la protection juridique face aux détentions illégales et en général, face aux sanctions imposées en matière d’ordre public », Ley 62/1978 de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, art. 1.1°.

37 Ley 54/1978 de 4 de diciembre, de partidos políticos.

38 CE, Disposición derogatoria 3°.

39 LO 4/1980 de 21 de mayo de reforma del Código Penal en materia de libertades de expresión, reunión y asociación. Une autre loi organique limite les compétences de la juridiction militaire au profit de la juridiction civile : elle vient résoudre ainsi les conflits récurrents d’attributions de compétence entre les deux juridictions (LO 9/1980 de 6 de noviembre de reforma del Código de Justicia Militar). Voir à ce sujet, M. Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional, pp. 449-488.

40 Il faut cependant attendre 1983 et l’avènement des socialistes au pouvoir pour qu’une loi organique régule globalement le droit de réunion, suivant les principes énoncés par la Constitution. Jusque-là, c’est la norme de 1976, produite dans les conditions que l’on sait, qui reste en vigueur. La nouvelle loi supprime notamment tout régime de demande d’autorisation préalable pour les réunions, et la seule condition pour interdire une manifestation publique réside dans la prévision d’altération grave de l’ordre public (LO 9/1983 de 15 de julio reguladora del derecho de reunión).

41 Ces chiffres ont été établis à partir des Mémoires annuels des Gouvernements civils des provinces citées pour les années concernées (AGA, Interior, 031).

42 Elles sont 74 en Guipúzcoa en 1979 et 123 en 1982 ; 39 en Navarre en 1979 et 112 en 1982 ; 54 en 1979 en Álava et 77 en 1980. À l’inverse dans la province de Valladolid, elles passent de 46 en 1979 à aucune en 1982 (AGA, Interior, 031).

43 La régulation législative du terrorisme est bien connue grâce à une bibliographie de qualité. Voir en particulier C. Lamarca Pérez, Tratamiento jurídico del terrorismo, et aussi F. J. Bobillo, « Constitución y legislación antiterrorista », Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, J. A. Martín Pallín, « Terrorismo y represión penal », J. C. Remotti Carbonell, Constitución y medidas contra el terrorismo.

44 Parallèlement à la création du TOP, une réforme de 1971 (Ley 42/1971, de 15 de noviembre, por la que se adicionan determinados artículos al Código de Justicia Militar ; et Ley 44/1971 de 15 de noviembre sobre reforma del Código Penal) avait abrogé le décret-loi de 1960 sur le banditisme et le terrorisme qui confiait à la juridiction militaire le soin de juger un vaste panel d’actions subversives considérées comme terroristes. L’inculpation des délits de terrorisme était désormais du ressort du TOP, la juridiction militaire ne se réservant que les actions plus graves, commises par des « groupes et organisations au caractère permanent », et non « de façon épisodique et individuelle ». Les peines avaient aussi été allégées, puisque des peines de prison ferme, et non plus seulement la peine capitale, pouvaient être prononcées en cas de blessures graves, mutilation ou décès de la victime.

45 Decreto-ley 10/1975 de 26 de agosto sobre Prevención del Terrorismo, preámbulo.

46 Ibid.

47 Circular 2/1975, MFTS, 1976.

48 Decreto-ley 2/1976 de 18 de febrero, por el que se revisa el de Prevención del Terrorismo 10/1975 de 26 de agosto, y se regula la competencia para el enjuiciamiento de tales delitos, preámbulo et art. 1°.

49 Longtemps l’opposition de gauche a considéré que l’Audience nationale était une juridiction spéciale, d’exception, simple résurrection du TOP sous une autre appellation. Pourtant, l’idée initiale des législateurs était bien d’évincer la juridiction militaire du traitement des délits politiques, d’éliminer la juridiction spéciale de l’ordre public et de créer un tribunal doté de compétences sur tout le territoire et capable de traiter des crimes d’une grande complexité, comme les délits économiques. Ce serait Gutiérrez Mellado, vice-président du gouvernement aux affaires de la Défense, qui aurait proposé que les délits de terrorisme jugés par la juridiction militaire soient transférés à l’Audience nationale en raison de l’ampleur territoriale et de la complexité de ce type d’infractions. De fait, le nouveau tribunal n’a jamais traité de questions concernant les associations politiques, le droit de réunion ou la propagande, mais seulement des délits de terrorisme. Voir M. Viladot Santaló, La Audiencia Nacional.

50 RDL 2/1977, de 4 de enero, por el que se suprime el Tribunal y Juzgados de Orden Público y se crean en Madrid dos nuevos Juzgados de Instrucción ; RDL 3/1977, de 4 de enero, sobre competencia jurisdiccional en materia de terrorismo ; RDL 1/1977, de 4 de enero, por el que se crea la Audiencia Nacional.

51 Suárez aurait ainsi raconté plus tard à Martín Villa que certains hauts commandements militaires étaient alors allés voir le roi pour lui déclarer qu’au moins lui, ministre de l’Intérieur, devait être limogé en raison du chaos qui régnait alors en Espagne. R. Martín Villa, Al servicio del Estado, p. 162.

52 Cette suspension est ensuite prolongée par un nouveau décret jusqu’au 31 mars (RDL 14/1977, de 25 de febrero por el que se prorroga la vigencia del RDL 4/1977 de 28 de enero, por el que se suspende parcialmente la aplicación de los artículos 15 y 18 del Fuero de los Españoles). Le gouvernement décide aussi la confiscation immédiate d’armes détenues légalement par des particuliers s’il y a des raisons de penser qu’elles pourraient être employées contre l’ordre public, l’expulsion du territoire des étrangers soupçonnés de terrorisme et le renforcement des moyens des forces de l’ordre (4 000 millions de pesetas leur sont accordés).

53 El País, 30/1/1977.

54 Circular 2/1975, MFTS, 1976 et MFTS, 1977.

55 AGA, Memoria del Gobierno Civil, Biscaye, 1976.

56 Voir tableau 14, p. 276.

57 MFTS, 1977, pp. 75-76.

58 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, introduction.

59 Sur les 170 terroristes arrêtés au premier semestre 1977 dont on connaît le groupe d’appartenance, 57 sont des militants des GRAPO, 47 de l’ETA, 43 du FRAP et 23 du MPAIAC (AGA, BI, 11/1/1977-31/7/1977).

60 La présentation des programmes des groupes parlementaires fait l’objet d’un débat en juillet 1977. DSC, 5, LC, 27/7/1977, pp. 65-105.

61 DSC, 10, LC, 20/9/1977, p. 248.

62 DSC, 14, Comisión de Reglamento, LC, 27/9/1977, p. 474 et DSC, 15, Comisión de Economía y Hacienda, LC, 27/9/1977, p. 514.

63 Acuerdos Políticos, VIII « Orden Público », 2°.

64 Tels les débats à propos de l’affaire Jaime Blanco (DSC, 7 et 8, LC, 13 et 14/9/1977) ou des incidents de décembre à Málaga et Tenerife (DSC, 43, LC, 23/12/1977).

65 Suárez déclare alors que trois questions inquiètent le plus l’opinion publique : la politique économique et sociale, la « paix civique et l’ordre public » et la politique extérieure, DSC, 36, LC, 5/4/1978, pp. 1257-1273. Le débat occupe aussi le DSC, 37, LC, 6/4/1978.

66 DSC, 63, LC, 10/5/1978, pp. 2136-2137.

67 DSC, 100, Comisión de encuesta sobre los sucesos de Málaga y Tenerife, LC, 29/6/1978, pp. 3677-3703.

68 DSC, 99, LC, 28/6/1978, p. 3653.

69 Citations extraites du DSC, 116, LC, 21/7/1978, pp. 4540-4547.

70 DSC, 118, LC, 27/7/1978, p. 4698.

71 DSC, 111, Comisión de Justicia, LC, 17/7/1978.

72 DSC, 118, LC, 27/7/1978, pp. 4685-4702. Il s’agit de la ley 56/1978 de 4 de diciembre.

73 La première est la séance motivée par une proposition de l’AP de débattre de l’ordre public, le 8 novembre 1978 (DSC, 133, LC, 8/11/1978, pp. 5270-5335). Cette proposition de Fraga remonte à décembre 1977, mais elle a été rejetée à trois reprises, avant d’être enfin prise en compte suite à l’escalade terroriste de l’automne 1978 et l’éveil politique décrit. Les suivantes sont celles du 9 et du 15 novembre, consacrées à l’approbation des mesures antiterroristes (DSC, 134, LC, 9/11/1978, pp. 5349-5354 ; et DSC, 135, LC, 15/11/1978, pp. 5381-5405).

74 DSC, 133, LC, 8/11/1978, p. 5334.

75 DSC, 43, LC, 23/12/1977, p. 1622.

76 DSC, 36, LC, 5/4/1978, p. 1267.

77 DSC, 133, LC, 8/11/1978, pp. 5281-5293.

78 RDL 21/1978, de 30 de junio, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos o bandas armadas, preámbulo.

79 Ley 56/1978 de 4 de diciembre de medidas especiales en relación con los delitos de terrorismo cometidos por grupos armados ; et Ley 82/1978 de 28 de diciembre de modificación del Código Penal en materia de terrorismo.

80 Après la promulgation de la Constitution, de nouvelles élections législatives sont prévues. Dans l’attente de l’élection des nouveaux représentants, le Congrès ferme ses portes et laisse place à la « Diputación permanente », organe intérimaire chargé de traiter les affaires courantes. C’est dans sa séance du 6 février que le problème du décret-loi est débattu (DSC, 2, Diputación Permanente, 6/2/1979, pp. 36-60).

81 RDL 3/1979 de 26 de enero sobre protección de la seguridad ciudadana, preámbulo.

82 RDL 19/1979, de 23 de noviembre, por el que se modifica parcialmente el RDL 1/1977 de 4 de enero, que creó la Audiencia Nacional y se prorroga la vigencia de la Ley 56/1978 de 4 de diciembre, de medidas especiales en relación con los delitos de terrorismo cometidos por grupos armados.

83 LO 2/1981 de 4 de mayo que modifica e adiciona determinados artículos del Código Penal y el de Justicia Militar. Lors de la séance chargée d’examiner le projet de loi, le député communiste Solé Barberà souligne à plusieurs reprises le caractère précipité d’une loi conçue pour répondre à une urgence conjoncturelle, DSC, 155, IL, 1/4/1981, p. 9652.

84 LO 11/1980 de 1 de diciembre sobre los supuestos previstos en el artículo 55.2 de la Constitución. Elle est appelée « loi sur la sécurité publique » ou « loi de suspension des droits individuels ».

85 R. Martín Villa, Al servicio del Estado, p. 166.

86 CE, art. 55, 2.

87 Vizcaya Retana (PNV), DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7884.

88 DSC, 125, IL, 29/10/1980, pp. 7865-7782. Sur la réticence du PCE en 1981, voir DSC, 155, IL, 1/4/1981, p. 9666.

89 RDL 21/1978, Ley 56/1978 et Ley 82/1978.

90 Convenio Europeo para la represión del terrorismo de 27 de enero de 1977.

91 La convention est signée en avril 1978 par l’Espagne et ratifiée en février 1980 (DSC, 65, IL, 20/2/1980, pp. 4368-4379), par 265 voix pour, 2 contre et 2 abstentions.

92 Citations extraites du DSC, 65, IL, 20/2/1980, pp. 4368-4379.

93 Des informations provenant de sources opposées, c’est-à-dire officielles et des groupes contestataires, aboutissent aux mêmes conclusions. Pour les premières, voir A. Cassinello Pérez, « ETA y el problema vasco », tableau p. 300 issu de la Dirección General de la Guardia Civil, Estado Mayor. Pour les secondes, voir Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, p. 85. Ses données proviennent du journal basque Egin et de l’agence de presse Vasco Press.

94 DSC, 118, IL, 27/7/78, pp. 4685-4689.

95 Pour la première demande d’abrogation en Commission de justice, voir le DSC, 34, LC, 13/12/1977. Pour la seconde en séance plénière, voir le DSC, 5, LC, 19/1/1978, pp. 155-161.

96 Jiménez Blanco (UCD), DSC, 57, IL, 20/12/1979, pp. 3896-3924.

97 Ainsi pour Peces-Barba, les arguments du gouvernement sont les mêmes « que ceux que nous écoutions dans la bouche des coryphées du franquisme pour défendre le TOP », et le décret « est une porte ouverte à la dictature anticonstitutionnelle », DSC, 57, IL, 20/12/1979, pp. 3896-3924.

98 DSC, 2, Diputación Permanente, 6/2/1979, pp. 36-60.

99 Voir le débat parlementaire sur la question, DSC, 10 et 11, 23 et 24/5/1979, IL, pp. 381-466.

100 Il s’agit de Sagaseta pour l’Union du peuple canarien et de Bandrés pour EE.

101 DSC, 125, IL, 29/10/1980, pp. 7857-7893.

102 Voir infra p. 373.

103 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7864. Bandrés est soutenu en cette démarche par le Parlement basque, qui présente un recours de constitutionnalité de la loi de 1980 auprès du Tribunal constitutionnel, recours rejeté par une sentence du 14/7/1981.

104 DSC, 65, IL, 20/2/1980, p. 4377.

105 Ley 56/1978, art. 6 et LO 11/1980, art. 7 : le gouvernement devra informer au moins tous les trois mois la Chambre, ou avant sur demande des groupes parlementaires.

106 DSC, 118, LC, 27/7/78, pp. 4695-4698.

107 Torres Boursault (PSOE), DSC, 155, IL, 1/4/1981, pp. 9631-9666.

108 LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

109 DSC, 160-162, IL, 21-23/4/1981, pp. 9875-9994. Le PNV retourne alors à une attitude de refus, cette fois motivée non par une éventuelle altération de l’État de droit, mais par l’exclusion des Communautés autonomes dans le règlement de la situation exceptionnelle. Le PCE adopte quant à lui une posture abstentionniste, mais pour des raisons strictement politiques : il s’agit de montrer son opposition frontale au gouvernement de Calvo-Sotelo.

110 ABC, 15/1/1976.

111 Déclarations de Fraga après l’assassinat de Berazadi en avril 1976, rapportées dans A. Osorio, Trayectoria política de un ministro de la Corona, p. 85.

112 DSC, 133, LC, 8/11/1978, pp. 5270-5299.

113 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7893.

114 DSC, 233, IL, 22/4/1982, pp. 13570-13581.

115 Voir aussi à ce sujet F. J. Setién Martínez, Terrorismo y prensa en la transición política española, pp. 212-216.

116 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España. Déjà en février 1980, après le grave attentat d’Ipaster qui tue six gardes civils, une première tentative de commandement unique au Pays basque avait fait du général Sáenz de Santamaría, directeur de la Police nationale, le délégué spécial du gouvernement dans la région.

117 Le lehendakari est le nom communément donné au président de la Communauté autonome du Pays basque. Carlos Garaikoetxea, du PNV, est le premier lehendakari de la démocratie : il prend son poste en juin 1979 suite à la victoire du PNV aux élections régionales basques.

118 El País, 22-29/3/1981.

119 Il s’agit d’Amnesty International et de l’Association espagnole de défense des droits de l’homme (APDHE), créée dès 1976 mais reconnue légalement qu’en mai 1977. Ont été dépouillées les publications de chacune des associations : pour Amnesty, entre 1975 et 1987 et, pour l’APDHE, de 1982, date de son premier rapport annuel, à 1989.

120 Voir par exemple l’interpellation du PSOE sur l’assistance immédiate des détenus par un avocat (BOCG, D-235-I, 31/12/1979 et DSC, 90, 14/5/1980, pp. 5907-5912) ; la question écrite du PSOE sur l’application de la loi antiterroriste à des dirigeants syndicaux (BOCG, F-588-I, 10/5/1980) ; la question orale de Bandrés sur son application à des prisonniers de droit commun (DSC sin número, Comisión de Interior, IL, E-354-I, 1/4/1981) ; ou celle du PCE sur son application indiscriminée (DSC sin número Comisión de Interior, IL, E-469-I, 1/4/1981).

121 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 1/4/1981, p. 37.

122 BOCG, D-26-I, 14/5/1979 et BOCG, D-297-I, 28/2/1980.

123 Par exemple l’APDHE estime, suite à une enquête effectuée à Madrid, qu’en moyenne 46 % des détenus renoncent à l’assistance d’un avocat, cette proportion allant jusqu’à 80 % dans certains commissariats, APDHE, Los Derechos Humanos en España. Informe 1982.

124 Chiffres et citation tirés de DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 15/6/1982, pp. 4-5.

125 DSC, 125, IL, 29/10/1980, p. 7878.

126 APDHE, Informe sobre la Legislación Antiterrorista Española, p. 3.

127 DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 15/6/1982, p. 5.

128 Question de Bandrés (EE), BOCG, E-494-I, 23/12/1980, traitée dans DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 30/4/1981.

129 Cité par Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, p. 154.

130 Éditorial de la revue Derechos Humanos, « Tribuna informativa Asociación Pro Derechos Humanos », automne 1983, publiée par l’APDHE.

131 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, Gestoras pro-amnistía, Euskadi 1977-1987. Voir aussi J. M. Olarieta Alberdi, « Transición y represión política ».

132 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, pp. 99-107.

133 Ibid., p. 105. Voir aussi El País, 31/8, 2-10/9, 15/10/1980, et 9/5/1981.

134 Gestoras pro-amnistía, Euskadi 1977-1987, p. 14.

135 M. Castells Arteche, Radiografía de un modelo represivo, pp. 155-179.

136 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 1/4/1981.

137 Laborda Martín, PSOE, DSS sin número, Comisión de Justicia e Interior, IL, 21/5/1981, p. 7.

138 DSC sin número, Comisión de Interior, IL, 30/4/1981.

139 Pour 1975, voir Amnesty International, Report of an Amnesty International mission to Spain, July 1975. Pour les années suivantes, voir Id., Informe 1977 [etc.].

140 Voir APDHE, Los Derechos Humanos en España. Informe 1982 [etc.].

141 D. López Garrido, Terrorismo, política y derecho. Voir aussi F. Bueno Arús, « Legislación penal y penitenciaria comparada en materia de terrorismo » et A. Vercher Noguera, Antiterrorismo en el Ulster y en el País Vasco.

142 D. López Garrido, Terrorismo, política y derecho, Prólogo, p. i.

143 DSC, 233, IL, 22/4/1982, p. 13581.

144 Éditorial, Diario 16, 15/4/1981.

145 Éditorial, Diario 16, 23/3/1981.

146 S. Belloch, Interior, pp. 102-105.

147 DSC, 233, IL, 23/4/1982, p. 13582.

148 DSC, 162, IL, 23/4/1981, p. 9995.

149 DSC, 233, IL, 23/4/1982, p. 13583.

150 Ó. Jaime Jiménez, Policía, terrorismo y cambio político en España, p. 102.

151 LO 14/1983 de 12 de diciembre, por la que se desarrolla el artículo 17.3 de la Constitución en materia de asistencia letrada al detenido y al preso y modificación de los artículos 520 y 527 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

152 LO 6/1984, de 24 de mayo, reguladora del procedimiento « Habeas Corpus », preámbulo.

153 LO 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Le Corps supérieur de police et la Police nationale (qui remplace en 1978 la Police armée franquiste) sont unifiés en un seul Corps national de police, défini comme « institut armé de nature civile ».

154 Interrogé par S. Belloch, Interior, p. 145.

155 LO 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del artículo 55.2 de la Constitución. Elle abroge les normes antérieures, notamment la loi pour la sécurité publique de 1980.

156 Tribunal constitutionnel, sentence 199/1987 du 16 décembre, BOE, 8/1/1988. Le tribunal considère que le contrôle judiciaire n’est pas suffisant en ce qui concerne le prolongement de la garde à vue au-delà des trois jours autorisés et la mise au secret du détenu. D’autre part, il rejette entièrement les atteintes à la liberté d’expression contenues dans le délit d’apologie du terrorisme, et dans la possibilité de fermer un moyen de communication sur simple admission d’une plainte par le procureur général.

157 LO 3/1988, de 25 de mayo, de reforma del Código Penal.

Table des illustrations

Titre GRAPHIQUE 22. — Les arrestations politiques et terroristes
Légende SOURCES. Élaboration personnelle à partir de documents émanant de la DGS : « Datos estadísticos generales », 1975-1976, AGMI, SGT, 11048 ; AGA, BI, 11/1/1977-31/7/1977 ; « Datos estadísticos sobre terrorismo y delicuencia común en los años 1979, 1980, 1981 y 1982 », DGS, Madrid, 4 de agosto de 1982, AGMI, Subsecretaría, 7234 ; Unidad de Policía Judicial para delitos de terrorismo, « Aplicación del decreto-ley 30-6-78 y ley 4-12-78 sobre “bandas armadas” », Madrid, 1/6/1979, AGMI, Subsecretaría, 7239
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/751/img-1.jpg
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Titre TABLEAU 15. — Résultats de l’application des législations antiterroristes (1er décembre 1979 - 15 juin 1982)
Légende SOURCES. Élaboration personnelle à partir des informations fournies par Rosón, au cours des séances parlementaires suivantes : 1/4/1981, 29/10/1981 et 25/2/1982 à la Commission de l’intérieur du Congrès des députés ; 21/5/1981 et 15/6/1982 à la Commission de l’intérieur et de la justice du Sénat
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/751/img-2.jpg
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