L’ÉTAT ENTRE VIOLENCES INTERNES ET EXTERNES

1Les violences protestataires n’ont de sens que dans leur face-à-face avec l’État. Les rebelles affrontent un État érigé en ennemi mais aussi en symbole d’un pouvoir auquel ils rêvent de se substituer. Isabelle Sommier a bien perçu cette « rivalité mimétique » de la relation entre les acteurs terroristes et l’État qui, « double monstrueux », « combattu, haï, diabolisé […], est également objet de fascination, voire de désir »1. Inversement, l’État se voit concurrencé par des insurgés qui représentent un défi à sa capacité de contrôle social et de gestion de l’ordre intérieur, qui mettent en question sa légitimité et par conséquent l’obligent à se redéfinir et à renforcer ses instruments de domination.

2De fait, les enjeux sont d’autant plus complexes que l’État de la transition, en tant qu’institutionnalisation du pouvoir, est en pleine mutation : l’État espagnol de 1982 n’a plus rien à voir avec celui de 1975. L’objectif des dirigeants réformistes de la transition est d’emblée identifié : il s’agit bien de transformer le régime autoritaire en un régime de type démocratique, à commencer par restaurer la souveraineté populaire et par rétablir les libertés publiques2. Cependant, et c’est là le second objectif affiché, il s’agit de mener à bien cette transformation sans rupture avec la légalité antérieure, « de la loi à la loi » selon la formule rendue célèbre. La réforme est une méthode formelle pour parvenir à la rupture sur le fond. En découle un élément fondamental : la continuité de l’État. Continuité juridique, administrative, humaine. Le roi Juan Carlos, représentant suprême de l’État, est lui-même héritier de la légitimité franquiste, avant de récupérer en mai 1977 l’historique légitimité dynastique quand son père, don Juan de Bourbon, héritier légitime de la couronne d’Espagne, renonce à ses droits dynastiques à son profit. Même si les barons du franquisme sont progressivement écartés des postes d’influence, l’élite gouvernementale et politico-administrative est issue du sérail franquiste — plus des trois quarts des ministres de la période et les hauts-fonctionnaires les plus proches du pouvoir proviennent du régime antérieur3. Les fonctionnaires poursuivent leurs tâches administratives et le personnel des institutions démantelées est recyclé dans d’autres structures maintenues intactes, comme les employés du Mouvement national et du Syndicat vertical réintégrés dans l’administration civile, ou les magistrats du TOP qui incorporent la juridiction ordinaire. Il n’y a aucune épuration des personnels pendant la transition, qu’ils soient hommes politiques, fonctionnaires, magistrats, policiers ou militaires. Cette forte continuité conforte la position de confrontation des contestataires qui perçoivent l’État de la transition comme le strict continuateur du régime honni. C’est aussi au nom de la continuité de l’État qu’agissent, dans une relation inversée, les tenants de la violence ultra qui se portent au secours d’un État naufragé qui a été trahi par ceux qui étaient censés en assurer la pérennité.

3En outre l’État, c’est aussi celui qui dispose du monopole de la violence physique. Selon Max Weber, l’État

ne se laisse définir sociologiquement que par le moyen spécifique qui lui est propre […] à savoir la violence physique. […] Il faut concevoir l’État contemporain comme une communauté humaine qui, dans les limites d’un territoire déterminé […] revendique avec succès pour son propre compte le monopole de la violence physique légitime. Ce qui est en effet le propre de notre époque, c’est qu’elle n’accorde à tous les autres groupements, ou aux individus, le droit de faire appel à la violence que dans la mesure où l’État le tolère : celui-ci passe donc pour l’unique source du « droit » à la violence4.

4La violence entre ainsi au cœur de la définition de l’État et de la construction de sa légitimité. Or pendant la transition, le monopole étatique de la violence physique est mis en question doublement : d’un côté par les contestataires qui lui en disputent l’usage et la légitimité dans l’espace public et, de l’autre, par les velléités de dissidence présentes au sein des corporations détentrices de l’instrument étatique de la violence (forces armées, forces de police, justice) qui sont sous forte influence du régime antérieur et résistent à se soumettre à la nouvelle autorité. L’État de la transition est en effet soumis à la pression de pouvoirs multiples et divergents qui s’affrontent pour être érigés en autorité unique et légitime. Loin d’être un bloc monolithique, il est victime de la crise du pouvoir franquiste et sujet aux tensions qui déchirent l’ensemble d’une société en ébullition. À ce titre, des parcelles de l’État échappent au contrôle du pouvoir hérité du régime antérieur, pouvoir qui se doit de les soumettre à son autorité. Parmi les enjeux fondamentaux de l’État démocratique en construction se trouve donc la récupération impérative du monopole de la domination physique et symbolique, qui se joue sur le double terrain de la violence interne et de la violence externe.

5Un bon exemple est représenté par l’armée, qui intervient doublement dans ce processus. D’une part, elle est une institution dotée d’un poids politique en raison de sa place particulière dans le régime antérieur. À la mort de Franco, les militaires sont non seulement à la tête des opérations de maintien de l’ordre, au sein de la Garde civile ou des corps de police, mais ils sont également présents dans les plus hautes instances politiques (Cortès, Conseil du Mouvement national, Conseil du Royaume), ils disposent du contrôle total des ministères de l’Armée, de la Marine et de l’Air (unifiés en 1977 dans le ministère de la Défense), des services secrets du haut État-Major et des trois armes, et ils détiennent un pouvoir de justice important en raison des compétences extensives de la juridiction militaire. La façon dont les gouvernements de la transition gèrent les résistances internes à l’institution et l’adaptation de l’armée et de ses généraux à la démocratisation est donc un sujet crucial, déjà étudié par certains5. De façon générale, les dirigeants de la réforme ont su habilement soumettre les Forces armées et mettre à l’écart les plus récalcitrants, notamment grâce au rôle prépondérant du lieutenant-général Gutiérrez Mellado, vice-président du gouvernement et ministre de la Défense de septembre 1976 à 1981, résolument engagé en faveur de la démocratisation. L’importance du roi Juan Carlos est aussi soulignée, lui qui a su mettre à profit la loyauté de l’armée à l’égard de la Monarchie, garantie par le testament de Franco. De fait, assez vite les discours officiels des cadres militaires sont empreints d’appels au respect de la légalité constitutionnelle, de sermons de loyauté envers la couronne, de leçons sur le devoir de neutralité politique de l’armée. Et le gouvernement veille à la neutralisation des tentations d’ingérence politique des militaires, comme après la légalisation du Parti communiste ou le soir même du 23-F, qui n’a en fin de compte rassemblé qu’une poignée de gardes civils et d’unités de l’armée. Landelino Lavilla se targue aujourd’hui de n’avoir jamais eu peur d’un retour en arrière sous la forme d’un pronunciamiento digne « des opérettes du XIX^e siècle », justement parce qu’il le contrôlait : certes les risques existaient, mais « il fallait avoir l’habileté ou la capacité suffisantes pour savoir les combattre, les repousser ou vivre avec autant que possible ». « Personnellement, j’ai géré tout ça comme un gant » conclut l’ancien ministre de la Justice chargé notamment de résoudre nombre de conflits avec la juridiction militaire6. Dépolitisation, soumission au pouvoir civil, mise à l’écart des vétérans de la Guerre civile arcboutés sur leurs idéaux, restriction des compétences à la seule défense du territoire, professionnalisation des corps armés, etc. sont les axes d’une politique de réforme qui tarde néanmoins à être mise en place.

6En effet, la pression des secteurs de l’armée les plus attachés à l’idéologie franquiste est constante pendant la transition et la peur du putsch conduit les leaders de la réforme à agir avec prudence. De fait, ces derniers font preuve d’une grande inhibition face aux actes d’indiscipline et aux appels réitérés et croissants à une réaction violente de l’armée7, tandis que les tentatives de coup d’État qui ponctuent la période témoignent de l’importance des résistances qui imprègnent les Forces armées8. En plus du 23-F, plusieurs tentatives échouent. La première, l’opération Galaxie, est déjouée en 1978 par le CESID (Centre supérieur du renseignement de la Défense). Elle impliquait déjà le lieutenant-colonel Tejero, ainsi que le capitaine de la Police nationale Ricardo Sáenz de Ynestrillas, sanctionnés en conseil de guerre à des peines symboliques (quelques mois d’arrêt) malgré les actes d’indiscipline réitérés du premier. Cette négligence laissa le champ libre à Tejero, futur protagoniste du 23-F. D’après un rapport des services secrets, trois groupes de conspirateurs œuvraient alors en Espagne9 : un premier formé des vieux barons du franquisme traditionalistes et des généraux ultramontains, autour d’El Alcázar et de la Confédération des anciens combattants ; un second fait d’officiers intermédiaires, professionnels issus aussi des rangs du régime antérieur, parfois anciens du SECED comme San Martín ; enfin un troisième composé de militaires de haut rang, monarchistes, soutenus par d’amples secteurs civils, favorable à une opération à la De Gaulle en 1958, un « coup de gouvernail » pour redresser une situation qui part à la dérive. Ils se réunissent pour mener à bien l’assaut du Congrès des députés10. La juridiction militaire inculpe une dizaine d’officiers — et un seul civil, l’ultra Juan García Carrés — pour délit de rébellion militaire, mais pas les gardes civils considérés comme de simples exécutants. La sentence tombe le 4 juin 1982, elle est considérée comme excessivement douce : immédiatement le Conseil du Royaume dépose un recours auprès du Tribunal suprême. Il était essentiel que le dernier mot réside dans le pouvoir civil, comme le rappelle Calvo-Sotelo11 : en avril 1983, le Tribunal suprême condamne Milans del Bosch et Tejero à trente ans de réclusion criminelle et une vingtaine d’autres militaires à des peines mineures. Le pouvoir civil tente de renforcer ainsi son contrôle sur un pouvoir qui lui échappait. Symboliquement, Calvo-Sotelo forme le premier gouvernement dépourvu de militaires depuis la Guerre civile.

7Néanmoins, le « Manifeste des cent » en décembre 1981 et le procès des inculpés du 23-F ravivent les tensions au cours de l’année 1982, tandis qu’une autre tentative de putsch est démantelée par le CESID. Prévue pour le 27 octobre 1982 et menée depuis la prison par Milans del Bosch, elle visait à empêcher la victoire des socialistes12. Trois officiers sont arrêtés, quelques autres sont mis aux arrêts pendant quelques semaines, mais les sanctions sont minimes au regard de l’ampleur des ramifications. Le gouvernement cherchait alors à éviter que les militaires ne réagissent de façon radicale à une purge éventuelle de l’armée, tout comme il s’est efforcé de réduire au minimum l’impact public de l’affaire, en cette période délicate d’élections et de proche passation de pouvoir. Enfin, une ultime conspiration militaire planifiait de faire exploser la tribune officielle — avec Felipe González mais aussi le roi — le jour de la fête des Forces armées, dont la célébration était prévue le 2 juin 1985 à la Corogne. Le projet, pensé par des radicaux désespérés et isolés, est parvenu à temps aux oreilles des services secrets. Il reste occulté jusque bien avancées les années 1990.

8Les velléités putschistes de l’armée rencontrent donc, pendant la transition, les projets déstabilisateurs des groupes d’extrême droite, en particulier la « stratégie de la tension » brandie délibérément pour agrandir le camp des partisans de la réaction mais aussi décupler les rangs de ceux qui la craignent. En ce sens, l’armée est un acteur clef des pressions violentes qui pèsent sur le processus de réforme. Elle sera pourtant désormais laissée de côté au profit de l’analyse de l’appareil répressif à proprement parler, les militaires n’intervenant que par le biais de leurs fonctions au sein des forces de l’ordre.

9L’État de la transition est par conséquent soumis à une double tension entre d’un côté, ses velléités de démocratisation et, de l’autre, la nécessité de garder le monopole de la violence physique et symbolique, menacé de l’extérieur tout autant que de l’intérieur de l’appareil d’État. Les acteurs de l’époque présentent cette tension sous la forme plus classique de la dialectique entre l’ordre et la liberté, à laquelle est confronté l’État libéral. La clause de l’ordre public limite l’exercice des droits et libertés afin de créer un cadre social commun dans lequel tous puissent vivre en paix, l’écart entre des régimes de nature différente se situant dans le sens donné par le pouvoir à l’ordre public et dans l’étendue du domaine d’empiètement des libertés13. Selon le procureur général du royaume, la procédure pénale est toute entière fondée sur le « conflit liberté-autorité », qui fluctue au gré des « régimes politiques très distincts » qu’a connus le pays14. Cette dialectique entre liberté et sécurité est profondément bouleversée au cours de la transition dans des conditions particulièrement délicates.

10En effet d’un côté, les gouvernements réformistes ont comme priorité de libéraliser l’État franquiste pour être conforme au modèle démocratique de l’État de droit, garant des libertés publiques et protecteur des droits de l’homme. Ils doivent donc mener à bien la démocratisation des institutions détentrices du monopole de la force physique au niveau de leurs principes, de leurs missions, de leurs mentalités et de leurs pratiques. Or un tel processus d’adaptation est lent et entraîne des attitudes hostiles dans des corporations conservatrices et rétives au changement. Le passage d’une pratique du maintien de l’ordre répressive à l’excès, à une pratique réglementée et contenue de la violence est loin d’être immédiat et linéaire. C’est précisément sur cette émancipation progressive du système répressif, sur les résistances à un tel processus et sur les mesures de contention prises à leur encontre qu’est centrée l’analyse de la violence interne de l’État.

11D’un autre côté, les dirigeants du cabinet Suárez sont convaincus que la condition du succès de la réforme démocratique est le maintien de l’ordre public et que la réforme du système répressif ne saurait s’accompagner d’un relâchement de la coercition. Selon Martín Villa, « garantir [l’ordre public] équivalait à garantir le processus vers la démocratie »15. En effet à la mort de Franco, ce qui inquiète le plus l’opinion c’est l’incertitude sur la capacité des dirigeants à préserver l’ordre public et la paix. Les enquêtes d’opinion montrent que la société espagnole des années 1970 était plus préoccupée par le maintien de l’ordre, perçu comme la condition de la paix civile, que par la liberté16. « On était démocrate du moment qu’être démocrate n’impliquait aucun désordre généralisé », selon la formule de l’historien S. Juliá17. Ce sentiment est directement lié à un double déterminant mémoriel, martelé par la propagande franquiste, qui avait fait du régime le garant de quarante années de paix et de la Seconde République, le symbole du chaos et de l’anarchie. Beaucoup attribuent au régime de Franco les bienfaits issus du boom économique de la fin des années 1960 (au lieu de l’accuser de l’avoir au contraire retardé) ainsi que les décennies de stabilité politique et de paix. « L’un des biens que le régime antérieur laissait à la société espagnole, était celui d’un certain niveau de sécurité et d’ordre et l’existence et la commodité de ce bien étaient, dans une large mesure, comprises et appréciées par les Espagnols, si bien qu’il convenait de le préserver », déclare avec justesse Martín Villa18. À l’inverse, la Seconde République est accusée d’avoir failli à sa mission sécuritaire et d’avoir livré le pays au chaos et à une révolution certaine que seul le soulèvement national du 18 juillet a pu empêcher d’advenir. À la seule expérience démocratique connue de l’histoire de la Péninsule est imputé le déchaînement de violences le plus colossal de son histoire récente. Pour réussir, le changement démocratique doit donc à tout prix éviter de livrer la rue à l’anarchie. Les élites politiques, de la droite à la gauche de l’éventail politique, en sont parfaitement conscientes, à l’image du journal de la réforme, El País, qui avertit sans cesse que « l’État, s’il veut survivre, ne doit pas admettre dans la rue la dialectique des poings et des pistolets », reprenant par là-même la formule popularisée par José Antonio Primo de Rivera dans les années 1930 et reprise abondamment par les secteurs ultras des années 197019. Contrôler les violences contestataires, empêcher qu’elles mettent en danger la réforme, éviter les risques de rupture révolutionnaire sont donc une tâche prioritaire des gouvernants.

12Or on l’a vu dans les chapitres précédents, l’État est confronté à un cycle inédit de violences insurgées, qui se font même plus meurtrières à mesure de sa libéralisation, profitant précisément de l’émancipation des libertés et de la fragilité d’un État en pleine mutation de son système sécuritaire. Les dirigeants de la transition se heurtent donc de plein fouet à la tension dialectique qui oppose la nécessité de l’ordre à la défense des droits de l’homme et des libertés. Cette tension est d’autant plus forte qu’elle doit faire face à une opinion dominante pour qui « il existe une certaine incompatibilité entre l’ordre et la démocratie », selon les mots de Martín Villa20, l’équation entre la démocratie et le désordre étant instrumentalisée à foison par les nostalgiques du franquisme. D’autant que la société espagnole est convaincue que l’insécurité ne fait que croître depuis la mort de Franco21, le terrorisme et l’ordre public se maintenant pendant la période au second rang de ses préoccupations, juste derrière le chômage22. La survie de la réforme tient donc tout autant à une nécessaire inversion des représentations, la démocratie devant réussir à incarner le seul cadre politique qui rende possible la réalisation de la paix civile, qu’au maintien effectif de l’ordre dans la rue. Comprendre comment, face aux violences protestataires externes qui menacent le processus de réforme, les gouvernements successifs répondent à ce défi est le second objectif de la partie qui s’annonce.