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Cambio institucional y fiscalidad

 | 
Michel Bertrand
, 
Zacarías Moutoukias

III.2. — Guerras, cuerpos, ciudadanos: fiscalidad y dinámicas políticas

Guerra, impuestos e instituciones

La Real Hacienda de Nueva España (1808-1821)

Ernest Sánchez Santiró

Texte intégral

  • 1 En el presente trabajo, que ha sido posible gracias al apoyo del CONACYT (proyecto no 153670-H), l (...)
  • 2 Hay que señalar que existía una doble soberanía fiscal: la real y la eclesiástica. Esta última, de (...)
  • 3 Leyes que, además, eran la encarnación de un orden previo e intangible, luego invariable, de funda (...)

1La relación y operatividad entre el distinto tipo de instituciones1 que regulaban la Real Hacienda en Nueva España, en general, y la fiscalidad, en particular2, estaban determinadas por dos elementos fundamentales: el hecho de que la ley no era la única fuente del derecho y la existencia de una justicia en la que el punto nuclear era el juez y no la ley3.

2Así, por ejemplo, la tradición emanada de una praxis fiscal reiterada en el tiempo como fuente del derecho (la palabra, «inmemorial», aparecerá reiteradamente en la época), lejos de ser un ámbito subsidiario del ámbito hacendario, ocupó un punto medular en la relación entre las entidades exactoras y los sujetos fiscales, al establecer un marco de restricciones en el que se movieron los agentes sociales, algunos de los cuales llegaron a pugnar por su transformación, como aconteció con los hacendados, los mineros, la iglesia o las repúblicas de indios.

  • 4 Portillo Valdés, 2006.
  • 5 Sobre la caracterización del conflicto entre realistas e insurgentes como una guerra predominantem (...)
  • 6 Historiográficamente no son numerosos los trabajos que de manera explícita hayan tratado la fiscal (...)

3Este orden institucional que regulaba la fiscalidad (por ejemplo, quién debía pagar impuestos, qué impuestos había que pagar, en qué cuantía y cuándo, etc.), se vio violetamente atacado y subvertido por dos realidades: el reto insurgente, medido tanto en su capacidad bélica como en su accionar político, y el liberalismo gaditano. En este trabajo nos proponemos atender a la rápida y profunda alteración del marco regulatorio que experimentó la fiscalidad novohispana en el periodo 1808-1821 al abrigo de la crisis imperial4, guerra civil5 y la ideología del primer liberalismo6.

4El trabajo se compone de tres apartados, el primero se aboca a la exposición del marco institucional formal e informal que regulaba la Real Hacienda en Nueva España, mientras que el segundo reconstruye los mecanismos que llevaron a la reforma y, en su caso, la ruptura, de dicho orden. La última sección está dedicada a establecer las principales conclusiones del trabajo, así como al planteamiento de cuestiones derivadas, en tanto agenda de investigación, que superan el ámbito del presente texto.

El marco institucional regulatorio de la Real Hacienda en Nueva España

  • 7 Para la conformación del fisco real, en su matriz castellana y su prolongación a las Indias (véase (...)
  • 8 La Monarquía católica recibió los diezmos del papa Alejandro VI mediante la bula Eximiae devotioni (...)

5La Real Hacienda contaba en Nueva España con una amplia y abigarrada regulación institucional. En el ámbito formal, destacan los siguientes aspectos. En primer lugar, la potestad tributaria de la Corona, la cual se encontraba asentada en amplios corpus legales (en numerosas ocasiones recopilaciones) como Las Partidas de Alfonso X o las Leyes de Indias. En ellas se establecían las diversas regalías de la monarquía, es decir, los derechos exclusivos del rey sobre el subsuelo, la acuñación o los impuestos sobre el comercio (interno y externo), los derechos derivados de la conquista —realidad generadora de la sujeción político-fiscal que adquiría una encarnación fiscal en las Indias bajo la figura del tributo de indios y castas—, el poder penal de la Corona (por ejemplo, las penas de cámara), así como los derechos fiscales adquiridos y ejercidos sobre ciertas actividades económicas7. Tal era el caso de los diezmos eclesiásticos, que gravaban la actividad agropecuaria, que habían sido asumidos por la monarquía con motivo de las donaciones papales. Así sucedió con la bula del papa Alejandro VI, Eximiae devotionis, de 15018.

  • 9 Cabe aclarar que la enumeración es a título expositivo, sin implicar esto un orden jerárquico o de (...)
  • 10 La mayor parte de los reales decretos, cédulas y órdenes que daban pie al cobro de impuestos en Nu (...)

6En segundo lugar9, existían cédulas, decretos y órdenes reales que creaban o trasladaban desde su matriz peninsular determinados impuestos (tributo, alcabalas, quinto y diezmo minero, almojarifazgo), monopolios (azogue, pólvora, salinas, naipes, tabaco, correos, loterías, entre otros), así como las instancias de control de la maquinaria fiscal novohispana (caso de las cajas reales, el Tribunal de Cuentas o la Junta Superior de Real Hacienda)10. Este nivel de regulación era el que manifestaba de manera más nítida la sujeción de la Real Hacienda novohispana a las decisiones emanadas de las instancias peninsulares. Una regulación que tuvo dos momentos de intensa actividad, el primer periodo de conquista y colonización del espacio mesoamericano, el siglo xvi, en el que se implantaron las estructuras y normas básicas, y el siglo xviii, que procedió a su reforma bajo el prisma de un regalismo borbónico que pretendió ejercer un control más expedito y directo sobre la Hacienda novohispana.

  • 11 Una actividad notable en dicha regulación se produjo durante la segunda mitad del siglo xviii si t (...)
  • 12 Pietschmann, 1996.

7En tercer lugar, existían diversos reglamentos que adaptaban y desarrollaban en Nueva España los impuestos, monopolios e instancias de control anteriormente citados. Fue lo que sucedió con las ordenanzas de alcabalas, el reglamento del estanco del tabaco, las ordenanzas sobre contrabando y comisos, el reglamento sobre la lotería real, etc. De manera frecuente eran elaborados y aplicados en el espacio virreinal y, a posteriori, recibían la sanción real, en ocasiones con añadidos y modificaciones sobre lo previsto en estos instrumentos regulatorios de la actividad fiscal11. Toda esta pluralidad de fuentes de derecho fiscal intentó ser sistematizada, especialmente desde el punto de vista del control regio, con la Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército y provincia en el reino de la Nueva España de diciembre de 178612.

  • 13 Si bien los casos de la revuelta de los hermanos Catari en Charcas y la de Túpac Amaru II en el Pe (...)

8De manera paralela existía una regulación informal, producto de las prácticas de recaudación, gasto y control fiscal, que ayudaba a cubrir las lagunas, traslapes e imprecisiones de las instituciones formales que, además, denotaba una amplia capacidad de adaptación a las condiciones sociales y económicas de los distintos territorios que conformaban la monarquía católica. Instituciones informales que coadyuvaban a la obtención de una financiación razonablemente eficiente del gasto asignado a la Real Hacienda de Nueva España, sin crear tensiones severas que pudiesen derivar en un peligro de revuelta fiscal; algo que no siempre se logró13. Se trataba de restricciones que actuaban tanto sobre las autoridades exactoras como sobre los causantes novohispanos.

9En tanto que tradiciones y prácticas fiscales reiteradas, tenían un alcance diferencial en términos espaciales y sociales, de forma que un mismo gravamen, a pesar de contar con una legislación de alcance virreinal, acaba presentando numerosas situaciones específicas producto de las prácticas y los privilegios. Uno de los casos más notables de esta situación era el tributo de indios y castas.

  • 14 Sánchez Santiró, 2013, pp. 140-146.

10El ramo de tributos se estableció en 1521 y consistió en una capitación que debían satisfacer los indios de Nueva España como manifestación del «reconocimiento del señorío y vasallaje» que debían los naturales a la Corona. En palabras de F. Fonseca y C. de Urrutia, se trataba de la plasmación fiscal de un derecho de conquista al que se había añadido la teórica traslación del dominio (la «voluntaria demisión»), que había realizado el último soberano azteca, Moctezuma II, al emperador Carlos V. Esta caracterización del tributo en Nueva España se modificó en 1579 al incluirse a la población negra y mulata libre en el pago del tributo, con lo que se amplió la base fiscal. Esta obligación era el referente fiscal del estigma que implicaba su descendencia de población esclava africana. A partir de entonces, el tributo se convirtió en un impuesto que gravaba a la población india y de castas con ascendencia africana (en este caso, los denominados en la época como negros, mulatos, coyotes, pardos, etc.)14.

  • 15 Los caciques, sus primogénitos y los naturales de Tlaxcala continuaría gozando de privilegios, lo (...)
  • 16 AGN (México D. F.), Indiferente virreinal, caja 2388, fo 69vo.
  • 17 AGI, México, leg. 3145, Informe de la Contaduría de Hacienda pública de Mérida de Yucatán de 3 de (...)
  • 18 Veamos otro caso en que estos principios no se aplicaron. En Tlaxcala, la fuente originaria de su (...)

11Hacia 1810, el tributo de indios y castas estaba regido por la Real Ordenanza de intendentes de Nueva España (1786), que había pretendido homogenizar el cobro en función del sexo y edad de los causantes, así como la tasa que se les aplicaba. Según el artículo 137 de dicha normativa, tributarían los indios (varones), entre los 18 y los 50 años inclusive, pagando anualmente 16 reales (dos pesos)15. Sin embargo, como señalaron los ministros del Tribunal de Cuentas de México en un informe de 1818, este precepto «nunca llegó a cumplirse»16. Por ejemplo, aunque lo más común fue que la población indígena tributaria de las distintas regiones del Virreinato entre los 18 y 50 años pagase 16 reales y medio, se mantuvo la diferencia entre los tributarios enteros (hombres casados) y medios tributarios (solteros). Estos últimos continuaron pagando la mitad, aunque la ordenanza de 1786 no lo preveía. No solo esto, las excepciones, a efectos regionales, e incluso locales, fueron la nota característica. Por ejemplo, en la provincia de Yucatán, la edad de tributación fue mucho más extensa, de los 14 a los 60 años, aunque con una tasa inferior, 13 reales en los indios de república y 6 reales los que vivían en los barrios de Mérida, Campeche y Valladolid. Sin embargo, a diferencia del resto del Virreinato, tanto los indios casados como los solteros pagaban la misma tasa, lo que eliminaba la distinción entre tributarios enteros y medio tributarios. Lo relevante, a efecto de las instituciones informales, era que esto se realizaba «de tiempo inmemorial»17, es decir, los ministros de la Real Hacienda tenían en la tradición una fuente de derecho que había que respetar y que había llevado a la inoperatividad de ciertos preceptos de la Ordenanza de intendentes18.

  • 19 Estos principios serán invocados en determinados momentos por las autoridades virreinales capitali (...)

12De forma paralela existía un ordenamiento más amplio y envolvente, de origen religioso, que establecía principios como «dar al César lo que es del César» o la obligación del cristiano de pagar el diezmo (como sucedía en el pasaje bíblico del Génesis que narraba la relación entre Abraham y el profeta/sacerdote Melquisedec)19.

  • 20 Merello Arecco, 2005.

13Este repertorio de legislación regia, ya porque fuese expedida por el monarca ya que porque hubiese sido reconocida a posteriori por él, y de tradiciones, estaba empapado de una cultura jurídica, el Ius commune medieval. Un derecho que había recopilado y, en ocasiones, elevado a la categoría de principios y reglas de validez general (regula iuris) algunas máximas y sentencias del derecho romano justinianeo y del derecho canónico, en conjunción con los usos y ampliaciones que le dieron los tratadistas medievales20. Reglas, por tanto instituciones, que en el momento de la crisis imperial (1808-1810) e insurgente (1810) jugarían un papel medular a la hora de dar una respuesta fiscal (ingresos y egresos) y financiera (préstamos y suplementos) a las crecientes demandas del gasto militar. Unos principios que iban a llenar el espacio de incertidumbre derivado de la vacatio regis, la pérdida de control político y fiscal de los espacios americanos por parte de las autoridades metropolitanas y la guerra civil.

  • 21 Para la pervivencia de este conjunto de máximas en el derecho mexicano de la primera mitad del sig (...)
  • 22 López de Goicoechea Zabala, 2003.

14Dos máximas sobresalen entre estas regula iuris21. Por una parte, la invocación a «la imperiosa ley de la necesidad» (o su versión modificada a «las gravísimas y urgentes necesidades»), derivada de una situación extraordinaria (en este caso, la prisión del monarca o la guerra civil) y, por la otra, la conveniencia/obligatoriedad que tenía la autoridad pública de negociar con los vasallos cuando trataba de apropiarse de una porción de los bienes que poseían a título privado o de las rentas que generaban sus propiedades y/o actividades económicas22. Principios del derecho común que convenientemente invocados por las autoridades exactoras o por los causantes fiscales delimitaron un espacio de negociación que permitió dar cauce a las tensiones hacendarias, generado como resultado un cambio institucional que tuvo como plasmación más notoria la intensificación de la fiscalidad extraordinaria.

  • 23 Para el origen medieval de esta máxima, el marco del derecho canónico, así como su ampliación en e (...)

15Como veremos más adelante, la invocación del principio de necesidad según las formulaciones del derecho común se convirtió en un lugar recurrente al que los ministros de la Corona y los soldados del rey acudieron en todos sus niveles con el fin de justificar y legitimar una decisión o un comportamiento fiscal determinado. Ante una situación bélica que había destruido vidas y propiedades en la metrópoli y el virreianto, que había obstaculizado las comunicaciones —por tanto, los canales de transmisión de información y órdenes— y que había subvertido el orden social, aparecía un imperativo, el de la necesidad, que se imponía al resto de normativas y principios. Ya fuese bajo la cláusula de «Necessitas caret legem» («la necesidad no está sujeta a la ley»), de «Necessitas legem non habet» («la necesidad no tiene ley») o su reformulación («al hacer de la necesidad el motor/justificación del cambio institucional») como «Quod non est licitum in lege, necessitas facit limitum» («lo que no es lícito en la ley, lo hace lícito la necesidad»)23, el periodo 1808-1821 alumbró un repertorio de iniciativas fiscales y de resistencias hacendarias numeroso que vio en esta máxima del derecho común un asidero al que aferrarse, que podía derivar en diversas situaciones. En el caso de los causantes, podía justificar la suspensión o aplazamiento en el pago de los impuestos, sin cometer por ello un delito. De esta manera, si antes de 1810, esta regula iuris se había aplicado cuando los vasallos se veían sometidos, por ejemplo, a catástrofes epidémicas o de subsistencia que hacían inviable el pago de los impuestos, o cuando, en contextos en que la extrema carestía de ciertas mercancías, daba pie al ejercicio del contrabando, de forma que la invocación de la «ley de la necesidad» servía como atenuante o eximente del delito cometido, con más razón se apeló a este principio con motivo de la guerra civil novohispana. Sin embargo, este mismo contexto excepcional fue la base que permitió a las autoridades novohispanas locales, regionales y virreinales modificar el cuadro tributario al alterar en un volumen y amplitud nunca vistos con anterioridad los antiguos impuestos y al crear nuevos gravámenes. Una actividad reformadora que, como ejercicio de competencias, sólo se concebía como atribución del monarca, en tanto titular de la soberanía, y que llegado el momento gaditano, se arrogaron las Cortes generales y extraordinarias, en tanto representante de la nación soberana.

  • 24 Para el orden corporativo virreinal novohispano, consúltese Rojas (coord.), 2007.
  • 25 Merello Areco, 2005.
  • 26 Hofmann, 2004.
  • 27 López de Goicoechea Zabala, 2003, p. 4.

16Aunada a esta asunción de competencias derivada de la necesidad, se unía la conveniencia de que las medidas hacendarias a adoptar tuviesen el mayor consenso posible. Si bien la necesidad empujaba hacia el cambio profundo, la toma de decisiones que alteraban el orden fiscal preexistente no podía ir unidireccionalmente desde el soberano y sus ministros hacia los causantes fiscales. De ahí que la consulta y la negociación entre las autoridades virreinales en sus distintos niveles territoriales (con un papel destacado de militares y ministros de la Real Hacienda) y el orden corporativo virreinal (clero secular y regular, cuerpos de comercio, minería o labradores, así como con los cabildos de españoles e indios, en tanto conformaban las corporaciones más comunes en el reino novohispano)24 fuesen la nota común a lo largo del periodo de crisis imperial y guerra civil, especialmente en los momentos más duros de la contienda (circa 1810-1816). Si había que detraer de los súbditos nuevas porciones de renta o capital (por vía tributaria o por vía crediticia) se imponía la regula iuris del derecho común que señalaba «quod omnes tangit debet ab omnibus approbari» («lo que a todos atañe todos deben aprobarlo»)25, en el marco de una cultura política imbuida de la idea del «consentimiento» —de tradición medieval26— que se mantuvo plenamente vigente durante la época moderna a pesar de los intentos regalistas de imponer la voluntad suprema del monarca («princeps legibus solutus»)27.

  • 28 Para estas juntas con finalidad hacendaria, véase Jáuregui, 1999; Sánchez Santiró, 2011a.
  • 29 Esta dimensión negociadora adquiría una amplia presencia en el nivel microfiscal, merced a la figu (...)

17La conexión entre fiscalidad y representación, como espacio de negociación entre la monarquía y el orden corporativo se realizó mediante diversas juntas de autoridades y de arbitrios28 en las que desfilaron desde el virrey, las Audiencias (México y Guadalajara) y el Tribunal de Cuentas hasta los subdelegados, cabildos y diputaciones locales de comercio y minería, entre otros29. El incumplimiento de esta máxima podía derivar en un conflicto entre la Corona y los vasallos que acabase inhabilitando la actividad recaudatoria al elevar a niveles prohibitivos los costos de transacción, especialmente los de información y de ejecución obligatoria.

Guerra y Revolución: la ruptura como mecanismo de cambio institucional en la fiscalidad (1808-1821)

Los motores de la ruptura institucional

  • 30 Portillo Valdés, 2006.

18La guerra de Independencia peninsular derivada de las abdicaciones de Bayona y de la invasión napoleónica (1808) llevó a la desaparición «de facto del centro político que daba orden y funcionalidad al orden gubernamental: el monarca»30. Esta crisis política dotó de una amplia autonomía fiscal a las máximas autoridades del Virreinato (virrey y capitanes generales —caso de Yucatán o Cuba—).

19A la crisis de la monarquía se añadió la guerra civil novohispana, que provocó un doble proceso con claras interconexiones. Por una parte, la generación de un estado de grave carestía en materia hacendaria (el agotamiento de las fuentes tributarias y crediticias tradicionales, la expansión incontrolada del gasto militar, el incremento acelerado del déficit) y por la otra, la ruptura de los mecanismos jerárquicos de control sobre la fiscalidad (virrey-intendentes; intendentes-subdelegados; intendentes-cajas reales; intendentes-administradores de rentas; Tribunal de Cuentas-cajas reales, etc.).

  • 31 En ocasiones, fueron los intendentes y subdelegados procedentes del antiguo ordenamiento los que s (...)

20Aquí la resultante dependió de una amplia casuística regional/local. Ejemplos de esta situación fue la aparición de virreyes con capacidades decisorias claramente ampliadas ante la ausencia del monarca y el contexto de guerra (los casos extremos de este proceder se encuentran en los virreyes Francisco Xavier Venegas y Félix María Calleja), así como la de nuevas autoridades regionales y locales caracterizadas fundamentalmente por su función bélica (comandantes militares) que en numerosas ocasiones substituyeron e incorporaron los poderes de otras autoridades reales (intendentes, gobernadores y subdelegados). Fueron los casos de José de la Cruz en Guadalajara, de José Joaquín de Arredondo en las Provincias Internas de Oriente, de José García Dávila en Veracruz o de Manuel Artazo en Yucatán, como figuras notables de esta situación. Cargos militares regionales que asumieron el gobierno político y hacendario de amplias zonas, entre otras cosas, por la prolongada obstrucción e inseguridad de las comunicaciones31.

  • 32 Para el liberalismo fiscal gaditano, véase López Castellano, 1995.
  • 33 Para un análisis del contexto y contenido que tuvieron en la época los términos «individuo» (como (...)

21A estos cambios internos se unió la revolución liberal gaditana, que implicó, entre otros elementos, alteraciones profundas en la soberanía y la representación. En el primer caso se alteró el titular de la soberanía y, por tanto, de la entidad capacitada para la ejercer la potestad fiscal: el lugar del monarca fue ocupado por la nación española, compuesta por ciudadanos iguales ante la ley32. En el segundo caso, la alteración derivó del establecimiento del principio de representación política con base en las poblaciones (almas) de los pueblos y ciudades. Una representación que solo podía ser ejercida por los ciudadanos, «vecinos» de dichas localidades, lo cual implicaba la substitución del principio de representación basado en las antiguas corporaciones33. Un cambio que acabará generando momentos de verdadera tensión cuando se plantee el cambio de interlocutores: las autoridades virreinales ya no debían negociar de manera primordial con los tradicionales cuerpos del reino novohispano (iglesia, consulados de comercio, tribunales de minería), sino con los ciudadanos electos para ocupar los cargos de representación en dos corporaciones novedosas que emanaban de la constitución política de la Monarquía española: las diputaciones provinciales y los ayuntamientos constitucionales. Algo que alterará la composición y hasta la propia esencia de las juntas de autoridades y arbitrios, y que llegado un momento crítico (1814) llevó a su suspensión.

Manifestaciones del cambio institucional en materia fiscal

22En el ámbito regional y local, el estado de «grave necesidad» derivado de la guerra civil se convirtió en la justificación de la autonomía que adquirieron los núcleos urbanos (ciudades y pueblos) y rurales (haciendas y ranchos) para hacer frente a la insurgencia. Sin recursos humanos y financieros en manos de las autoridades virreinales que les fuesen transferidos, las poblaciones tuvieron que obtenerlos en los propios escenarios de la guerra. En este contexto, y en el marco de la necesidad de negociación, en tanto regula iuris, las autoridades virreinales tuvieron que reconocer una situación de facto: hubo que entregar el control de las nuevas tropas (los diversos cuerpos de milicias realistas), y de los recursos que las iban a mantener, a las élites militares y económicas regionales y locales.

  • 34 Ortiz Escamilla, 1997.

23La oficialización y generalización de este nuevo estado de cosas se produjo con el «Plan de pacificación» publicado por el general Félix María Calleja en la villa de Aguascalientes el 8 de junio de 181134 en el cual se señaló que

  • 35 Art. 2o del Reglamento político militar que deberán observar bajo las penas que señala, los pueblo (...)

en cada ciudad, villa o cabecera del partido se nombrarán por los comandantes generales respectivos un comandante de armas, reuniéndoles si pudiere ser la Jurisdicción Real a fin de que no haya más que un jefe y se eviten competencias y retardos quien, inmediatamente, formará un cuerpo urbano de caballería o infantería, según la proporción del país, en el que servirán sin excepción todos los vecinos honrados según su clase, y si alguno, que no lo espero, se resistiere, por este solo hecho, se le desterrará por mal patriota a cincuenta leguas de su domicilio35.

24Pero no solo se movilizaba a la población urbana (ciudades, villas o pueblos). El alcance de la insurgencia llevó a que también se enrolase a la población rural (mucha de ella indígena), en un grado nunca visto hasta entonces. Así, en el artículo 9o del «Plan de pacificación» Calleja ordenó:

  • 36 Ibid., fo 198vo.

En cada hacienda de los respectivos partidos formarán sus dueños una compañía de cincuenta hombres en los términos expuestos para los pueblos que la mandará un capitán con los respectivos subalternos, en los de menos consideración una de treinta, al cargo de un alférez, y en los ranchos una escuadra de seis u ocho, al cargo de un sargento36.

  • 37 Archer, 1983; Sánchez Santiró, 2013.

25No es que antes de 1810 se careciese de fuerzas armadas en el ámbito rural, caso de los lanceros de los ranchos de las costas de barlovento y sotavento de Veracruz, sino que su número y extensión estaban basados de manera prioritaria y fundamental en los núcleos urbanos (ciudades, villas y pueblos). Si existían en esas costas era porque respondían a la lógica militar del siglo xviii que veía como amenaza latente una posible invasión marítima por parte de Gran Bretaña37.

  • 38 Para ejemplos de estas juntas de arbitrios locales, véase el caso de Mextitlán (AGN, Indiferente V (...)

26Sin embargo, lo relevante de este plan en términos fiscales es que implicó la generalización de nuevas entidades, las llamadas «juntas de arbitrios» locales, controladas por las autoridades militares (en numerosas ocasiones comerciantes, mineros, hacendados o rancheros con grados castrenses), como instancias planificadoras de nuevos gravámenes en las que se daban cita, no sin conflicto, los intereses sociales, sectoriales y territoriales de las distintas poblaciones38.

  • 39 Annino, 1995; y Chust, 2007.
  • 40 Serrano Ortega, 2007, pp. 32-41.

27La irrupción del liberalismo político en el ámbito local (con la Constitución política de la Monarquía española de 1812 como elemento paradigmático) permitió el establecimiento de ayuntamientos constitucionales entre 1812 y 1814, y entre 1820-1821, si bien con una temporalidad y geografía muy desiguales39. Esta ruptura con el antiguo orden institucional novohispano dotó a los pueblos de un nuevo instrumento de resistencia fiscal ante los embates de las autoridades virreinales que pugnaban por detraer mayores niveles de renta de los causantes40. Una resistencia que encontraba una fuerte motivación en el rechazo que provocaba que los recursos fiscales locales se erogasen en cuerpos militares y en operaciones de guerra ajenos a sus intereses directos, ante la posibilidad de que fuesen empleados en otros territorios.

  • 41 Para una visión agregada de la Tesorería General de Ejército y Real Hacienda que muestra el deteri (...)

28En el ámbito virreinal, el estado de necesidad se manifestó de manera nítida en la situación de penuria que empezó a vivir la Tesorería General de Ejército y Real Hacienda, sita en la ciudad de México, como resultado de un proceso múltiple. En primer lugar, por la caída del ingreso ordinario (descenso en los ingresos del diezmo minero, los derechos de amonedación, el estanco del tabaco, los derechos de alcabala y pulque, los dos novenos —participación en los diezmos eclesiásticos— y la desaparición del tributo de indios y castas, como principales ramos del real erario). En segundo lugar, por la pérdida de las remesas que iban desde las regiones hacia la caja matriz de la ciudad de México, motivada por la fragmentación del territorio a causa de la guerra, pero también, del cambio institucional —juntas de arbitrios locales— que regionalizó el empleo de los recursos de la Real Hacienda. En tercer lugar, por la elevación notable del gasto militar. En cuarto lugar, por las crecientes dificultades para el mantenimiento del crédito interno ante las demoras y los impagos en el servicio de la deuda y, finalmente, y como consecuencia lógica, por la expansión del déficit fiscal41.

29La «ley de la necesidad» justificó un comportamiento extraordinario por parte de la Real Hacienda en materia tributaria y del gasto, así como de los causantes fiscales, sin que emanase de este proceder un acto de ilegalidad o quebrantamiento. Varios ejemplos nos permiten apreciar su funcionamiento.

  • 42 Un exclusivismo mercantil que con las guerras contra la Convención francesa y el Reino Unido desde (...)
  • 43 Para el análisis y cuantificación de dicho comercio, consúltese Ibarra, 1996.
  • 44 Como ejemplo de estas protestas, véase «Expediente acerca de los abusos que se cometen en la reexp (...)

30El comercio exterior era una de las esferas más celosamente guardadas por las instituciones virreinales en aras de preservar esta actividad a los vasallos de la Corona, a la vez que se pretendía conservar el control fiscal sobre dicha esfera mercantil42. En esta materia se asistió a una notable liberalización durante el conflicto civil. Así, en el caso de Nueva Galicia, y ante la penuria de la Caja de Guadalajara y de la administración de tabaco de dicha ciudad, principales soportes materiales de las tropas comandadas por el mariscal de campo José de la Cruz, se procedió a dos reformas. En un momento inicial se permitió la libre entrada de mercancías inglesas por el puerto de San Blas, procedentes de Jamaica y con la intermediación del comercio de Panamá, que arribaron de forma más extensa a dicho puerto novogallego a partir de 181143. Ante el volumen que adquirió dicho comercio, las autoridades regionales crearon una regulación fiscal ad hoc que les permitió incrementar los ingresos del erario. En este contexto, los mercaderes del consulado de la ciudad de México y los del consulado de Veracruz elevaron continuas protestas a los virreyes Francisco Xavier Venegas y Félix María Calleja ante lo que consideraban no sólo un comercio ilícito que afectaba a sus intereses sino que defraudaba también los legítimos derechos fiscales de la monarquía44.

31Ante las acusaciones de los mercaderes mexicanos y veracruzanos y los requerimientos del virrey Calleja a José de la Cruz, las corporaciones y autoridades de Nueva Galicia procedieron a defender las medidas adoptadas con base en la regula iuris de la «extrema necesidad». De esta forma, en abril de 1815, el administrador de alcabalas de la ciudad de Guadalajara elevó un informe a José de la Cruz en el que señalaba que

  • 45 AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra).

la triste y desgraciada situación a que se haya reducido el Reino por la causa de la Insurrección, las escaseces del Erario y demás fondos públicos, para recurrir a los crecidos e indispensables gastos de la defensa y conservación de esta preciosa parte de los dominios de nuestro Augusto y Católico Monarca, ponen al Gobierno en la necesidad de adoptar el sistema de establecer nuevos arbitrios para cubrir aquellas atenciones en que se interesa el bien público, y la seguridad de los derechos de estos habitantes45.

  • 46 AGI, México, leg. 1489.

32Unos derechos que sólo se podrían cobrar si continuaba el comercio con Panamá, de ahí que el administrador de alcabalas señalase la «urgentísima necesidad [de] continuar la permisión del comercio de Panamá con el puerto de San Blas, con calidad de por ahora, e ínterin Su Majestad se digna resolver lo conveniente…»46.

33La clara conciencia de que se estaba ocupando una esfera de actuación que superaba las facultades ordinarias de las autoridades virreinales, al invadir las regalías de la Corona (permitir el libre comercio y crear nuevos impuestos), hacía que las decisiones adoptadas, si bien se justificaban ante la extrema necesidad, tuviesen el carácter de temporales o extraordinarios a la espera de la decisión última del legítimo soberano.

  • 47 AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra). Para el contenido de estas juntas y el contexto en (...)

34Poco después, el dictamen del administrador de alcabalas de Guadalajara recibió un apoyo notable cuando en junio de 1815 la «Junta General de todos los cuerpos de esta capital» atendió el tema de los derechos de importación de efectos nacionales (de la monarquía) e ingleses. En dicha reunión se señaló que la provincia se encontraba libre de la amenaza insurgente pero también que gracias a la renovada actividad económica local se había podido apoyar a las tropas de las provincias de Valladolid y Occidente, así como al puerto de Acapulco. Sin embargo, estas cargas fiscales crecientes que iban mucho más allá de los gastos de la provincia no hubiesen podido realizarse si no se hubieran adoptado «otros arbitrios extraordinarios correspondientes a las extraordinarias circunstancias del día cuya justificación se apoya en la Ley imperiosa de la necesidad»47. En estas circunstancias, la Junta apoyó tanto la entrada libre de mercancías desde Panamá que, básicamente eran reexportaciones de Jamaica, como los distintos gravámenes establecidos en 1811 y 1813 a dicho comercio. Esta decisión suponía un claro desafío de las corporaciones y las autoridades provinciales neogallegas al gobierno virreinal que sólo podía justificarse en el contexto del enfrentamiento bélico.

  • 48 AGN (México D. F.), Reales Cédulas Originales, vol. 206, exp. 292.

35Cabe añadir que la invocación del principio de necessitas caret lege no era privativa de las instancias inferiores cuando pretendían justificar una actuación excepcional, sino que en determinadas situaciones (guerras, epidemias, carestías, desastres, etc.) era empleada por las máximas autoridades para aprobar dicho proceder. Así, y continuando en la esfera del comercio exterior, tenemos el caso de la Regencia asentada en Cádiz con motivo de la invasión napoleónica. Como autoridad que ejercía el poder en la monarquía ante el cautiverio de Fernando VII, aprobó en mayo de 1812 las medidas adoptadas en 1810 por el intendente de Yucatán con motivo de la carestía de alimentos. Concretamente, emitió un parecer en el que aprobaba la importación de maíz y harinas desde el puerto de Nuevo Orleans al puerto de Campeche exentando a los cargamentos del pago de derechos48. El criterio invocado en esta decisión remitía a la vieja tradición del derecho común:

  • 49 AGI, México, leg. 3145 (la cursiva es nuestra).

La regencia del reino, en vista del expediente remitido por el Intendente, y en consideración que contra el imperio de la necesidad ninguna ley puede prevalecer, opina que debe aprobarse la providencia de dicho Intendente y en consecuencia se ha servido resolver se remita a VSS [diputados secretarios de las Cortes] el citado expediente, con los antecedentes de la materia, como lo ejecuto, para que haciéndolo todo presente a SM, determine lo que estime conveniente49.

  • 50 Para esta territorialidad, consúltese Sánchez Santiró, 2013, p. 11.
  • 51 La cronología de dichas cecas provisionales fue la siguiente: Zacatecas, 1810-1821; Sombrerete, 18 (...)

36Otro rubro fiscal en el que actuó este principio fue el de la amonedación, uno de los ámbitos más palpables de las regalías de la Corona. La guerra civil cortó durante un tiempo, especialmente entre septiembre de 1810 y mayo de 1811, las comunicaciones entre el septentrión novohispano (principal espacio productor de plata) y la ciudad de México, lugar donde se ubicaba la única ceca permitida por la Real Hacienda en el Reino de Nueva España y sus provincias adyacentes de Nueva Galicia, Nueva Vizcaya, Tabasco y Yucatán50: la Casa de Moneda de la ciudad de México. La escasez de moneda, la inseguridad en el traslado de la plata pasta a la capital por el camino real de Tierra Adentro y la necesidad de mantener en actividad la producción minera motivaron la aparición de diversas casas de moneda en centros mineros y urbanos (por ejemplo, Zacatecas, Sombrerete, Durango, Chihuahua, Guanajuato, Guadalajara)51, así como el desvío de las rutas del comercio externo: la plata empezó a salir de forma mayoritaria por puertos no habilitados para ello, caso de Tampico, Tuxpan o San Blas, como ejemplos más notorios. El principal acicate para alterar las rutas mercantiles del comercio externo derivó del bloqueo que ejercieron los insurgentes entre el puerto de Veracruz y la capital a partir de abril de 1812. Como señaló José María Quirós, secretario del consulado de Veracruz, en las anotaciones a la balanza de comercio del puerto de Veracruz de ese mismo año:

  • 52 Lerdo de Tejada, 1967, Estado no 25.

Nota 11a: En el tráfico de cabotaje hecho por el río Tampico y los de las costas laterales de esta plaza [Veracruz], ha ascendido lo extraído en el citado año al valor de 3 644 481 pesos, la mayor parte en géneros de Europa, de que por esta vía se han surtido algunas provincias de lo interior del reino, socorriendo al mismo tiempo esta plaza de toda clase de comestibles de que carecía enteramente, por tener cortadas los rebeldes todas las entradas de tierra, y sin cuyo auxilio hubiera estado expuesta a perecer52.

37Una de las consecuencias más notables de este comercio de cabotaje fue la llegada al puerto de Veracruz de las nuevas monedas.

  • 53 Una clara denuncia de la usurpación que representaba este proceder lo podemos ver en un folleto ap (...)

38La evidente usurpación de las regalías de la Corona realizada por las autoridades militares y civiles regionales que promovieron o legalizaron las nuevas cecas motivó que todas ellas y su producción fuesen admitidas como arbitrios temporales, de ahí su denominación como «moneda» y «casas de moneda provisionales»53.

39Una secuela de la descentralización fue la falta de control y homogeneidad en la leyes de las acuñaciones lo que derivó en la desconfianza con que fueron recibidas en ciertas plazas mercantiles. Asimismo, surgió el problema de si su circulación se ajustaba a la legalidad. Fue el caso de las autoridades del principal puerto novohispano: Veracruz.

40Con la ruta a la capital cortada y ante la necesidad de mantener la actividad mercantil en la medida en que era la principal fuente tributaria de las autoridades veracruzanas, se invocó una vez más la «necesidad» de legalizar la circulación de la moneda provisional. Así, Pedro Telmo Landero, gobernador político interino del puerto y de la Intendencia de Veracruz, expidió un bando en noviembre de 1812 en el que relataba las circunstancias excepcionales que habían llevado a la autoridad a que se permitiese la circulación de la moneda provisional:

  • 54 «Bando de 27 de noviembre de 1812» (AGI, México, leg. 1833).

A solicitud del Síndico personero de esta Ciudad de 24 de julio, apoyado en Cabildo extraordinario del 27 del mismo […] se ha representado a este Gobierno político la escasez de numerario que padece esta plaza con motivo de la interceptación de caminos por los Insurgentes, que impiden el tránsito para el comercio y conductas a la capital de México, y otras poblaciones, y que para socorro público, efectivo ingreso en el pago de Derechos Reales, Municipales, Arbitrios, Rentas Públicas, y particulares que se están adeudando bajo aquella disculpa, correspondía a la urgentísima necesidad permitir la circulación de la moneda llamada provisional, que se ha introducido aquí por la vía y tráfico de Tampico54.

  • 55 AGI, México, leg. 1833.

41En este caso es interesante hacer notar que existía un rechazo a admitir esta circulación entre los ministros y oficiales de la Hacienda «pública» (estamos en el periodo gaditano) del puerto de Veracruz, en la medida en que era «un punto de tanta consecuencia» que requería la intervención de autoridades superiores. En última instancia se admitió este tráfico «entendiéndose esta permisión interina en esta ciudad y distrito de Intendencia hasta tanto que puesta en franquicia la comunicación con la capital México se resuelva y decida del Excmo. Sr. Virrey la determinación que convenga»55.

42Un último ejemplo, en este caso en el contexto de la restauración absolutista de Fernando VII, que permite apreciar cómo de ubicuo era el empleo de este criterio para valorar la acción de reforma fiscal extraordinaria de las autoridades novohispanas se encuentra en el parecer que expidió en diciembre de 1814 José Manuel Aparici y García Prado, oficial de la Secretaría de Estado y del Despacho de Hacienda de Indias, sobre las actuaciones realizadas por el virrey Calleja durante 1813.

  • 56 Para todas estas medidas, véase Sánchez Santiró, 2012.

43Apenas ocupó en marzo de dicho año el cargo de virrey, prorrogó sine die un impuesto extraordinario que había sido ideado en 1812 para tener una duración limitada, concretamente, un año: la contribución sobre los arrendamientos de casas. En el mes de julio, incrementó el derecho de avería que cobraban los consulados mercantiles al añadir un 0,5 %. En el caso del derecho de convoy, creado en 1811, incorporó al gravamen una mercancía exenta hasta entonces en su circulación interna, la moneda, mientras que en la contribución temporal extraordinaria de guerra (un impuesto también creado en 1812 que suponía un recargo en el impuesto de alcabalas) actualizó los precios asentados en las tarifas con las cuales se cobraba, especialmente, en los bienes y efectos de primera necesidad, en línea con la inflación derivada de la guerra. Finalmente, en diciembre de 1813 aprobó la creación de una contribución directa general y extraordinaria sobre «sueldos, rentas y ganancias» líquidas, lo que supuso la irrupción en Nueva España del impuesto sobre la renta bajo un esquema de progresividad. En conjunto estas medidas supusieron la más profunda y radical reforma tributaria del periodo bélico56.

  • 57 AGI, México, leg. 1145.

44En la valoración que Aparici y García de Prado realizó de los «arbitrios adoptados para aumentar el ingreso de la Tesorería» señaló que la «deuda enorme e imposibilitadas [las Reales Cajas] de contribuir a los inmensos gastos que ocasionan las violentas circunstancias en que está constituido todo aquel Reino» fueron «el impulso que ha excitado el celo del virrey y que ha dado motivo a los precisos trabajos de la Comisión de Arbitrios y Junta Superior de Real Hacienda»57.

45En este contexto, y a pesar de que se recalcaba que la autoridad virreinal se había extralimitado en sus funciones al aprobar nuevos impuestos o modificar los existentes, todo se tenía que admitir ante el imperio de la necesidad:

  • 58 AGI, México, leg. 1145.

No son menos apreciables los arbitrios que se han establecido para aumentar el ingreso de aquellas cajas; verdad es que la facultad de imponer contribuciones o de aumentar las impuestos toca exclusivamente a SM y que en este punto debe proceder con mucha circunspección, más en el extremo caso en que se hallan aquellas provincias y la necesidad urgente de prontos recursos autoriza justamente al Virrey para valerse de dichos arbitrios58.

  • 59 Otro ejemplo de este proceder se dio con motivo de la «restauración» del tributo de indios por par (...)

46Consideramos que los ejemplos expuestos son una viva muestra del uso extendido que se dio a esta regula iuris en el marco de la guerra civil novohispana, a partir de la cual se alteró de manera profunda el marco institucional de la fiscalidad virreinal59.

47Por lo que se refiere al principio de negociación con las élites virreinales, agrupadas en torno al orden corporativo capitalino —«constituido o no»—, plasmación de la regla «quod omnes tangit debet ab omnibus approbari», tuvo un alcance e intensidad nunca visto hasta entonces. La guerra llevó a que se constituyesen en un breve lapso de tiempo diversas juntas de autoridades y de arbitrios con aspiraciones de generalidad que actuaron como entidades consultivas y decisorias paralelas a la Junta Superior de Real Hacienda/Hacienda pública/Hacienda nacional (según periodos) y a las juntas provinciales de Real Hacienda, que eran los espacios institucionales previstos en la normativa vigente (la Ordenanza de intendentes de 1786), en tanto máximos órganos colegiados de gobierno para la toma de decisiones en materia hacendaria.

  • 60 Jáuregui, 1999, p. 274; AGN, Bandos, vol. 27, exp. 122.

48Ejemplos notables de estas juntas de crédito, arbitrios y autoridades fueron las que organizaron los virreyes Venegas y Calleja en 1810, 1811, 1813 y 1815. Juntas que permitieron el levantamiento de créditos e impuestos extraordinarios, que fueron acompañados de reglamentos y circulares que normaban su recolección. Como ejemplo más desarrollado, en términos de amplitud corporativa de estas juntas, tenemos la composición de la Junta de Autoridades que aprobó la ya citada contribución directa general y extraordinaria de 15 de diciembre de 1813. A ella concurrieron las más altas autoridades de Nueva España (el virrey y el arzobispo de México), así como los representantes de las principales corporaciones civiles (Consulado de Mercaderes de México, Tribunal de Minería, Ayuntamiento de México, Colegio de Abogados) y religiosas (el Cabildo Catedral Metropolitano, el clero regular —carmelitas, dominicos, agustinos, dieguinos, bethlemitas, mercedarios, etc.—) en unión de los representantes de las principales oficinas de la Real Hacienda (la Junta Superior de Hacienda pública, la Aduana de México, la Administración General de Alcabalas, la Renta del Tabaco, la Renta de la Lotería y la Administración de Correos), a los que se unieron los diputados del cuerpo de labradores60.

Junta de Autoridades de 1813

Corporación/Comisión Representante Cargo/procedencia
Félix María Calleja Virrey de Nueva España
Antonio Bergosa y Jordán Arzobispo electo de México
Marqués de San Román Superintendente de la Casa de Moneda
Junta Superior de Hacienda pública Francisco Robledo Fiscal de lo Civil de la Audiencia de México
Antonio Torres Torija Fiscal de la Hacienda pública
Pedro María Monterde Contador del Tribunal de Cuentas
Antonio Batres Tesorero de la Caja de México
Comisión de Arbitrios José María Fagoaga Representante de los labradores
Fausto de Elhúyar Representante del Tribunal de Minería
Cabildo Catedral Metropolitano José Antonio Gazano
José María Bucheli
Consulado de Mercaderes de México Diego Fernández Peredo Prior
Conde de la Cortina Cónsul
Tribunal de Minería José Mariano Fagoaga Administrador
Fermín Apezechea Diputado general
Real Hacienda Mateo del Castillo Administrador de la Aduana de México
Agustín Pérez Quijano Director general de Alcabalas
Joaquín Obregón Director de la Lotería
Francisco Bernal Director general de la Renta de Tabaco
Andrés Mendivil Administrador de Correos
Ayuntamiento de México Juan Ignacio González Guerra Regidor decano
Rafael Márquez Síndico primero
Colegio de Abogados José Mariano Primo Rivera Rector
Juan José Barberi Decano
Cuerpo de labradores Marqués de San Miguel de Aguayo
José Garay
Prelados de las religiones Fray Bernardo del Espíritu Santo Convento de los Carmelitas
Fray Alejandro Fernández Convento de los Dominicos
Fray Manuel Miranda Oratorio de San Felipe Neri
Fray Juan Nepomuceno Abreu Convento de San Juan de Dios
Fray José Martínez Convento de San Hipólito
Fray Manuel López Borricón Convento de los Dieguinos
Fray José Riquelme Convento de San Agustín
Fray Domingo Vidal Convento de la Merced
Fray Manuel de la Purificación Hospital de Bethlemitas

Fuente: Jáuregui, 1999, p. 274 y AGN, Bandos, vol. 27, exp. 122. En el caso de la adscripción de los miembros del clero regular, véase: AGN, Indiferente virreinal, caja 682, exp. 15; caja 625, exp. 17; caja 5363, exp. 74; caja 553, exp. 8; caja 783, exp. 17; caja 6150, exp. 18; Ramo Inquisición, caja 1469, exp. 4; caja 1462, exp. 4; Ramo clero regular y secular, vol. 88, exp. 7.

  • 61 Sánchez Santiró, 2011b, pp. 78-79.

49Los hitos más relevantes de esta conjunción entre juntas de arbitrios/autoridades y fiscalidad extraordinaria fueron: el préstamo forzoso sobre oro y plata labrada (diciembre de 1811), el impuesto sobre inquilinatos (febrero de 1812), la contribución temporal extraordinaria de guerra (agosto de 1812), el préstamo forzoso de 2 millones de pesos (noviembre de 1813), la contribución directa general y extraordinaria (diciembre de 1813), la subvención temporal de guerra (octubre de 1814), la lotería forzosa (diciembre de 1815) y la alcabala eventual (diciembre de 1816)61.

50Asimismo, y como hemos visto al tratar los aspectos relacionados con la ley de la «imperiosa necesidad», estas juntas se reprodujeron en el ámbito regional y local. Así sucedió con la «Junta General» de las corporaciones de la capital de la audiencia de Nueva Galicia que aprobó en 1815 las medidas adoptadas por José de la Cruz referidas al comercio del puerto de San Blas, o la junta veracruzana que apoyó en 1812 la circulación de moneda provisional en el puerto.

La alteración de los pilares básicos de la tributación novohispana

51Esta tributación extraordinaria alteró los fundamentos tradicionales en los cuales se había basado la fiscalidad novohispana y que, sintéticamente, podemos resumir bajo el concepto de «privilegio fiscal».

  • 62 Garriga, 2004.

52En el Antiguo Régimen, en la medida en que se concebía que los individuos y las corporaciones eran intrínsecamente diferentes y desiguales, no cabía aplicar una tributación que hiciese caso omiso de esta realidad. De hecho, la justicia, como principio rector de una política que se concretaba en la fórmula jurídica «dar a cada uno lo que es suyo», llevaba a que una tributación justa y legítima fuese aquella que respetase las desigualdades/privilegios de los distintos territorios, estados (laico o eclesiástico) o categorías étnicas (las castas o calidades) existentes en el Virreinato62.

  • 63 «Nuevo plan de contribuciones púbicas. 13 de septiembre de 1813» (Fontana, Garrabou, 1986, pp. 236 (...)

53Apelando a la imperiosa ley de la necesidad, derivado de una guerra civil en la que se jugaba la propia existencia del orden virreinal, hemos visto cómo las autoridades fueron introduciendo una pluralidad de impuestos que hacían caso omiso de los privilegios fiscales. En última instancia se justificaba esta práctica como una necesidad acotada en el tiempo, en tanto no se restablecieran las condiciones previas al estallido del conflicto bélico. Este hecho es fácilmente apreciable si observamos que los nuevos gravámenes fueron acompañados generalmente de una adjetivación muy precisa como era la de «temporal, extraordinaria o eventual». Este hecho es relevante porque, a diferencia de las Cortes de Cádiz, que plantearon y llevaron a término «en la Península e islas adyacentes» —aquí la acotación territorial es un factor clave— una reforma hacendaría global que suprimía los estancos y las rentas provinciales (un conjunto de impuestos indirectos que gravaban el comercio interno, como eran las alcabalas, cientos, millones, sisas, etc.) e instauraba una contribución directa progresiva sobre la renta neta de los ciudadanos63, en Nueva España nunca se planteó que esta fiscalidad extraordinaria fuese una alternativa a la existente en septiembre de 1810, sino un paliativo ante el deterioro de los ingresos ordinarios y la elevación del gasto militar.

  • 64 Ciudadanía que, además de la vecindad, exigía otros criterios como poseer un «empleo, oficio o mod (...)
  • 65 Para la intensa lucha que desplegaron los cabildos de españoles y las repúblicas de indios, así co (...)

54Sin embargo, el impacto del liberalismo fiscal se entreveró y ganó espacios en el marco de la guerra civil y la tributación extraordinaria. Algo que se puede detectar en tres aspectos. En primer lugar, en la reconceptualización del causante fiscal. Como resultado de los decretos de las Cortes y de la Constitución política de la Monarquía española, verdaderas rupturas del nivel macroinstitucional, se pasó de un causante fiscal diferenciado según estados (eclesiástico/secular), clases (mineros, comerciantes, hacendados) y calidades étnicas (españoles, indios y castas) a otro indiferenciado englobado bajo un única categoría: el ciudadano que adquiría dicha condición en tanto que vecino de una localidad de la Monarquía64. Una conceptualización revolucionaria que el absolutismo de la restauración absolutista intentaría desterrar y que si lo acabó aplicando (en términos fiscales, en tanto causante indiferenciado, no así en su acepción política) fue como producto de «la necesidad» que, una vez superada —se señalaba— desaparecería65.

55El segundo aspecto a resaltar es el hecho de que esta reconceptualización del causante fiscal y su fusión con el criterio de «interés» en el disfrute de los bienes públicos (en especial, la defensa de la vida y la protección de los derechos de propiedad), acabó plasmándose en la irrupción normativa de los dos principios reguladores de la fiscalidad liberal: la igualdad y la proporcionalidad fiscales. Esto queda patente en los presupuestos que rigieron toda la fiscalidad extraordinaria (por ejemplo, el impuesto de inquilinatos, la contribución temporal extraordinaria de guerra, la alcabala eventual o la modalidad más radical del primer liberalismo fiscal en Nueva España, a saber: la contribución directa general y extraordinaria). Lo extraordinario de la situación justificó la aplicación de estos dos principios, aunque como vimos, como paliativo temporal a las penurias del erario público.

  • 66 Como ejemplo de esa crítica, en este caso al virrey Calleja y a la Contribución directa general y (...)

56Finalmente, el tercer aspecto nos remite a la creación de instancias de representación regionales apegadas al nuevo orden constitucional, las diputaciones provinciales, que actuaron bajo la misma lógica que los ayuntamientos constitucionales: aminorar y/o bloquear las iniciativas fiscales más rupturistas y potencialmente más disruptivas del Antiguo Régimen fiscal (léase, las diversas modalidades de contribuciones directas sobre la renta y el capital), pero también como entidades que censuraron la asunción de competencias fuera de la legalidad por parte de las autoridades políticas y militares, al apelar a que la creación de nuevos tributos era una competencia exclusiva de las Cortes de la nación y no de los virreyes y capitanes generales, por más que estuviesen avaladas por consultas previas a los cuerpos que conformaban la sociedad66.

  • 67 La acotación es relevante ya que el costo de la ilegitimidad podía volver incosteable los intentos (...)

57La superposición de una crisis dinástica y dos conflictos bélicos (la guerra contra la invasión napoleónica y la guerra contra la insurgencia) y la irrupción del liberalismo provocaron una ruptura en el marco institucional formal que normaba la fiscalidad novohispana. En este escenario, la invocación de ciertas regula iuris, de origen medieval, propias del derecho común (básicamente, la conveniencia de negociar la elevación de la presión fiscal y la apelación a la «imperiosa ley de la necesidad» ante un estado de excepcionalidad) sirvieron como instrumentos legítimos67 para atender con relativa rapidez a los crecientes requerimientos del gasto militar. Normas que no solo hicieron posible la aplicación de una amplia y diversa fiscalidad extraordinaria sino que sirvieron también para rebajar las tensiones derivadas de la resistencia fiscal provocada por la guerra y la revolución. En este sentido, ambos principios regulaban tanto el incremento de la presión fiscal como las resistencias emanadas de ella.

58A la autonomía que adquirió el gobierno virreinal versus las autoridades peninsulares, como resultado de la crisis de 1808, se añadió en 1810 la autonomía de las regiones frente a las instancias de gobierno virreinal. De esta forma, a partir de 1811, se pueden vislumbrar dos niveles de estructuración fiscal asociados a los diversos escenarios y lógicas de la guerra civil: el espacio local, que financiaba a las milicias homónimas (batallones de realistas, de patriotas de Fernando VII, etc.), y el espacio regional-virreinal, que financiaba al ejército regular (el veterano, expedicionario y provincial) mediante dos fuentes básicas de ingresos: los impuestos y monopolios administrados por los ministros y oficiales de la Real Hacienda (especialmente a partir de las casas de Moneda, las oficinas del estanco del tabaco y las administraciones de alcabalas), con su correlato crediticio, y las incautaciones realizadas en las colecturías de diezmos eclesiásticos. Con la aparición de la fiscalidad extraordinaria había que determinar los nuevos hechos imponibles, las bases fiscales o la modalidad del gravamen a aplicar, así como monitorear su cumplimiento por parte de las autoridades virreinales. Sin la mediación de las juntas de arbitrios (locales, provinciales o virreinales) el cobro de la nueva fiscalidad hubiese supuesto para las autoridades virreinales en sus distintos niveles de gobierno la elevación de los costos de transacción hasta unos niveles que hubiesen inhibido la actividad recaudatoria.

59Finalmente, cabe considerar, que el cambio en la titularidad de la soberanía y la irrupción del gobierno representativo dotó al causante indiferenciado, el ciudadano, de herramientas políticas con las cuales pudo ejercer institucionalmente (a través de los ayuntamientos y las diputaciones provinciales) una potente resistencia fiscal ante los embates de la fiscalidad extraordinaria. Sin embargo, la naturaleza subversiva de la constitución política de la monarquía española respecto el Antiguo Régimen colonial novohispano se vio aminorada tanto por las condiciones derivadas de la propia guerra civil, que permitieron que fuese cercenada por los virreyes, como por la corta duración de la aplicación. Un potencial revolucionario que se reactivó vivamente con la restauración de la carta constitucional en 1820.

Notes

1 En el presente trabajo, que ha sido posible gracias al apoyo del CONACYT (proyecto no 153670-H), las instituciones son entendidas como las reglas y normas que permiten la interacción en las distintas facetas del quehacer humano (economía, política, cultura, etc.) [North, 1990].

2 Hay que señalar que existía una doble soberanía fiscal: la real y la eclesiástica. Esta última, de la cual derivaba el fiscus ecclesiasticus, no es atendida en el presente artículo. Sobre esta temática, véase Clavero, 1986a.

3 Leyes que, además, eran la encarnación de un orden previo e intangible, luego invariable, de fundamentación esencialmente religiosa (Garriga, 2006). El origen de este orden jurídico se halla en la Europa medieval, y tendrá amplias prolongaciones temporales y territoriales: hasta mediados del siglo xix, mientras que desde el punto de vista territorial, llegó a abarcar a las Indias occidentales y orientales bajo dominio de las monarquías ibéricas (véase Grossi, 1996). Para el desarrollo de este mundo jurídico en los territorios americanos de la monarquía católica, con Nueva España como espacio central, consúltese Garriga, 2004.

4 Portillo Valdés, 2006.

5 Sobre la caracterización del conflicto entre realistas e insurgentes como una guerra predominantemente civil entre los propios novohispanos, véase Brading, 1980; Anna, 1981 y Ortiz Escamilla, 1997. Una situación, por otra parte, compartida por el resto de conflictos independentistas hispanoamericanos del periodo 1810-1820 (Pérez Vejo, 2010).

6 Historiográficamente no son numerosos los trabajos que de manera explícita hayan tratado la fiscalidad novohispana de la guerra de Independencia a partir del enfoque neo-institucionalista, al haber primado la reconstrucción de la evolución de las principales magnitudes hacendarias (ingreso, egreso, déficit, crédito) y los impactos de la política en la fiscalidad (caso del liberalismo y la restauración absolutista). Para un ejemplo del análisis neo-institucional (véase Jáuregui, 2001a).

7 Para la conformación del fisco real, en su matriz castellana y su prolongación a las Indias (véase Clavero, 1982-1983).

8 La Monarquía católica recibió los diezmos del papa Alejandro VI mediante la bula Eximiae devotionis, fechada en noviembre de 1501, en la que se afirmaba: «[…] por las presentes como gracia especial, con autoridad apostólica, os concedemos a vosotros y a vuestros sucesores que podáis percibir y llevar libremente los dichos diezmos en todas las islas y provincias [de las Indias] de todos sus vecinos[…]» (Álvez Carrara, Sánchez Santiró, 2013).

9 Cabe aclarar que la enumeración es a título expositivo, sin implicar esto un orden jerárquico o de prelación.

10 La mayor parte de los reales decretos, cédulas y órdenes que daban pie al cobro de impuestos en Nueva España se hallan recopilados o citados en el Libro de la razón general de Real Hacienda elaborado por Fonseca y Urrutia entre 1791 y 1793, siguiendo las órdenes del virrey segundo conde de Revillagigedo, que vio la luz editorial en las décadas de 1840 y 1850 bajo el título de la Historia General de Real Hacienda.

11 Una actividad notable en dicha regulación se produjo durante la segunda mitad del siglo xviii si tenemos en cuenta que en 1750 se aprobaron las «ordenanzas para el gobierno de la labor de monedas de la Casa de México y demás de Indias», en 1754 las ordenanzas de alcabalas de la ciudad de México por parte del virrey primer conde de Revillagigedo (que servirían de modelo para la centralización de 1776), en 1767, las ordenanzas de la real renta de la pólvora, en 1768 las reales ordenanzas de la renta del tabaco y de la renta de naipes, en 1784 las ordenanzas de ensayadores y las del aparato general de oro y plata, mientras que en 1786 se aprobaban las nuevas ordenanzas de la lotería (Jáuregui, 2001b y Sánchez Santiró, 2001a.

12 Pietschmann, 1996.

13 Si bien los casos de la revuelta de los hermanos Catari en Charcas y la de Túpac Amaru II en el Perú, o la insurrección de los comuneros del Socorro en Nueva Granada no tuvieron un contenido exclusivamente fiscal, esta dimensión aparecía entre las motivaciones del descontento social (Fisher, Kuethe, Mcfarlane [eds.], 1990). Para el caso novohispano, véase Castro Gutiérrez, 1996.

14 Sánchez Santiró, 2013, pp. 140-146.

15 Los caciques, sus primogénitos y los naturales de Tlaxcala continuaría gozando de privilegios, lo que, entre otras cosas, implicaba estar exentos del pago del tributo (Fonseca, Urrutia, Historia General de Real Hacienda, t. I, p. 441.

16 AGN (México D. F.), Indiferente virreinal, caja 2388, fo 69vo.

17 AGI, México, leg. 3145, Informe de la Contaduría de Hacienda pública de Mérida de Yucatán de 3 de enero de 1814.

18 Veamos otro caso en que estos principios no se aplicaron. En Tlaxcala, la fuente originaria de su situación privilegiada en materia del tributo se retrotraía al momento mismo de la conquista de Hernán Cortés. Como indicaban los ministros del Tribunal de Cuentas de México en 1818: «Los caciques del partido de Tlaxcala, sus hijos todos y sus mujeres estaban exentos de tributos, cuya costumbre revalidó la real audiencia en Auto del 8 de agosto de 1757 […]» (AGN, Indiferente virreinal, caja 2388, fos 64ro-65vo).

19 Estos principios serán invocados en determinados momentos por las autoridades virreinales capitalinas y de las regiones en aras de justificar y reforzar el incremento de la presión fiscal, y son los que están en la base de la continua petición de las autoridades fiscales civiles a la jerarquía eclesiástica para que apoyasen a la Real Hacienda a través de la predicación, el sacramento de la confesión, la expedición de edictos y pastorales y en la participación en diversos órganos de decisión y control (las juntas de arbitrios), con miras a legitimar tanto la novedad como el incremento de la presión fiscales, a la vez que se aumentaba la vigilancia y la capacidad de sanción «moral» sobre los causantes.

20 Merello Arecco, 2005.

21 Para la pervivencia de este conjunto de máximas en el derecho mexicano de la primera mitad del siglo xix, consúltese Rodríguez de San Miguel, Pandectas Hispano-mexicanas, pp. 685-704.

22 López de Goicoechea Zabala, 2003.

23 Para el origen medieval de esta máxima, el marco del derecho canónico, así como su ampliación en el ius commune, véase Denning, 1982.

24 Para el orden corporativo virreinal novohispano, consúltese Rojas (coord.), 2007.

25 Merello Areco, 2005.

26 Hofmann, 2004.

27 López de Goicoechea Zabala, 2003, p. 4.

28 Para estas juntas con finalidad hacendaria, véase Jáuregui, 1999; Sánchez Santiró, 2011a.

29 Esta dimensión negociadora adquiría una amplia presencia en el nivel microfiscal, merced a la figura de las igualas, que representaba la formalización mediante contratos de la práctica negociadora en el ámbito tributario local, las cuales estuvieron siempre presentes durante el periodo virreinal (Sánchez Santiró, 2001b).

30 Portillo Valdés, 2006.

31 En ocasiones, fueron los intendentes y subdelegados procedentes del antiguo ordenamiento los que se adaptaron al nuevo contexto, al ejercer funciones de guerra similares a las de las nuevas autoridades militares regionales.

32 Para el liberalismo fiscal gaditano, véase López Castellano, 1995.

33 Para un análisis del contexto y contenido que tuvieron en la época los términos «individuo» (como sujeto de derechos) y «nación» (como sujeto de potestades), así como el contenido preciso (y restrictivo) del término «ciudadano», consúltese Clavero, 2013.

34 Ortiz Escamilla, 1997.

35 Art. 2o del Reglamento político militar que deberán observar bajo las penas que señala, los pueblos, haciendas y ranchos a quienes se comunique por las autoridades legítimas y superiores (AGN, Propios y Arbitrios, vol. 42, fo 197vo).

36 Ibid., fo 198vo.

37 Archer, 1983; Sánchez Santiró, 2013.

38 Para ejemplos de estas juntas de arbitrios locales, véase el caso de Mextitlán (AGN, Indiferente Virreinal, caja 5595, exp. 11) y el de Chalco (AGN, Indiferente Virreinal, caja 4809, exp. 2).

39 Annino, 1995; y Chust, 2007.

40 Serrano Ortega, 2007, pp. 32-41.

41 Para una visión agregada de la Tesorería General de Ejército y Real Hacienda que muestra el deterioro del real erario entre 1810 y 1821, véase Medina, Exposición al Soberano Congreso Mexicano, «Estado núm. 7», y para la caída de las remesas a la Caja de México, Jáuregui, 2001a.

42 Un exclusivismo mercantil que con las guerras contra la Convención francesa y el Reino Unido desde la década de 1790 había decaído de forma notable ante la oficialización extraordinaria (es decir, temporal) del comercio con potencias aliadas y neutrales. Al respecto, véase: Ortiz de la Tabla Ducasse, 1978; y Marichal, 2000.

43 Para el análisis y cuantificación de dicho comercio, consúltese Ibarra, 1996.

44 Como ejemplo de estas protestas, véase «Expediente acerca de los abusos que se cometen en la reexportación de efectos de Europa, de un puerto a otro de América y sobre continuación del permiso concedido al istmo de Panamá para la introducción de géneros ingleses» (AGI, Guadalajara, leg. 532, exp. 1 y AGN [México D. F.], Alcabalas, vol. 122, exp. 4).

45 AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra).

46 AGI, México, leg. 1489.

47 AGI, México, leg. 1489 (la cursiva es nuestra). Para el contenido de estas juntas y el contexto en el que se produjeron, consultar: Trejo Barajas, 2006.

48 AGN (México D. F.), Reales Cédulas Originales, vol. 206, exp. 292.

49 AGI, México, leg. 3145 (la cursiva es nuestra).

50 Para esta territorialidad, consúltese Sánchez Santiró, 2013, p. 11.

51 La cronología de dichas cecas provisionales fue la siguiente: Zacatecas, 1810-1821; Sombrerete, 1810-1812; Durango, 1811-1821; Chihuahua, 1811-1814; Guanajuato, 1812-1813; Guadalajara, 1812-1815, 1818. Velasco Ávila et alii, 1988. Para el funcionamiento de las nuevas cecas, véase Ortiz Peralta, 1998.

52 Lerdo de Tejada, 1967, Estado no 25.

53 Una clara denuncia de la usurpación que representaba este proceder lo podemos ver en un folleto aparecido en el puerto de Veracruz en 1814, titulado Proyecto que para extinguir la moneda provisional presentó al Excmo. Ayuntamiento Constitucional de Veracruz la comisión nombrada por el mismo cuerpo, con licencia del gobierno. En él se denunciaba que estas medidas habían sido «contrarias a las regalías del alto gobierno a quien privativa y exclusivamente corresponde designar el valor, peso y tipo de la moneda».

54 «Bando de 27 de noviembre de 1812» (AGI, México, leg. 1833).

55 AGI, México, leg. 1833.

56 Para todas estas medidas, véase Sánchez Santiró, 2012.

57 AGI, México, leg. 1145.

58 AGI, México, leg. 1145.

59 Otro ejemplo de este proceder se dio con motivo de la «restauración» del tributo de indios por parte del gobernador e intendente de Yucatán, Manuel de Artazo en 1814. Una medida que llevó a que el teniente de gobernador y auditor de guerra de la intendencia, José María Origel, considerase que la adopción de esta medida debía realizarse haciendo «concordar con la imperiosa ley de la necesidad, el cumplimiento de las demás leyes» lo cual le obligaba a «escrupulizar sobre la decisión de un punto que considero privativa de los derechos y prerrogativas de la soberanía». Finalmente, y tras una ardua discusión se aprobó dicha restauración mediante el bando expedido el 18 de noviembre de 1814 (AGI, México, leg. 3145).

60 Jáuregui, 1999, p. 274; AGN, Bandos, vol. 27, exp. 122.

61 Sánchez Santiró, 2011b, pp. 78-79.

62 Garriga, 2004.

63 «Nuevo plan de contribuciones púbicas. 13 de septiembre de 1813» (Fontana, Garrabou, 1986, pp. 236-246). Para un análisis de la gestación de esta reforma fiscal, consúltese López Castellano, 1995, pp. 308-392.

64 Ciudadanía que, además de la vecindad, exigía otros criterios como poseer un «empleo, oficio o modo de vivir conocido». Al respecto véase, el capítulo IV del Título II de la Constitución de Cádiz (Tena Ramírez, 1975, pp. 62-63).

65 Para la intensa lucha que desplegaron los cabildos de españoles y las repúblicas de indios, así como los clérigos y militares en contra de la suspensión de los fueros en materia fiscal en el periodo 1814-1820, véase Serrano Ortega, 2007, pp. 40-45.

66 Como ejemplo de esa crítica, en este caso al virrey Calleja y a la Contribución directa general y extraordinaria de diciembre de 1813, véase AGN, Indiferente Virreinal, caja 4087, exp. 4, fos 68ro-69vo. Consúltese también Serrano Ortega, 2007, pp. 33-39 y Sánchez Santiró, 2012, pp. 26-28.

67 La acotación es relevante ya que el costo de la ilegitimidad podía volver incosteable los intentos de emprender un cambio institucional rápido y profundo.

Auteur

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

© Casa de Velázquez, 2018

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