Version classiqueVersion mobile

Cambio institucional y fiscalidad

 | 
Michel Bertrand
, 
Zacarías Moutoukias

II.2. —  Actores locales , jurisdicciones y territorios

La construcción de un nuevo espacio fiscal

El distrito federal durante la Primera República Federal

Leonor Ludlow

Texte intégral

1Una de las herencias del régimen colonial se localiza en la primera estructura fiscal que se organizó bajo la primera república. No obstante los cambios de denominación de los sistemas fiscales mantuvieron una base jurisdiccional. Intendencias, provincias y estados de la federación fueron las jurisdicciones para organizar el sistema económico administrativo del periodo borbónico, de la corta experiencia gaditana y del sistema federal de la primera república.

  • 1 Carmagnani, 1999, pp. 140-141.

2El principio de equidad entre las partes fue reconocido por la primera Constitución (1824), por ello se ha afirmado que se organizó más a un estado confederal que a una federación en el sentido estricto del término, puesto que el centro era débil frente al conjunto. Cada uno de los estados de la federación mantuvo la facultad autónoma para definir su organización interna, tanto en términos de las estructuras de poder propias (legislativo, ejecutivo y judicial) como de un sistema de rentas que distribuyó entre cada una de las partes el régimen de recaudación de la antigua Real Hacienda, de tal forma que todas sus partes, estados y centro, organizaron una recaudación particular, sobre la base de «todos los impuestos exigibles en su territorio»1.

3En este no quedó exento el centro que organizó su propio territorio, conquistando un espacio geográfico particular como sede de los poderes federales la ciudad de México localizada en el Distrito Federal, a la par que sobre este edificó un sistema de recaudación propio que fue complemento de las antiguas rentas que mantuvo la Federación, al momento de distribuir estos ingresos entre todas las partes componentes.

4Reconocer la historia de la edificación de este nuevo sistema de recaudación, sus razones, rasgos y consecuencias es tema de este trabajo.

5Las reglas del juego del primer sistema fiscal del periodo independiente fueron resultado de negociaciones entre las diversas fuerzas y familias políticas que fundamentalmente dominaron las decisiones en el Congreso durante los primeros años de vida independiente. Eran voces encontradas las que también se difundían en la prensa y en la folletería donde se entablaron discusiones entre las diversas esferas de la autoridad política. Los constantes altibajos políticos impidieron un cambio institucional, dado el incesante debate y lucha por el poder que caracterizó la vida política de la Primera República Federal, enfrentando a los viejos cuadros ilustrados de raigambre borbonista junto con miembros de la masonería del rito escocés, frente a los liberales, formados en las enseñanzas gaditanas o en la masonería yorkina de influencia norteamericana.

6Había pocos puntos de acuerdo en torno al futuro sistema de rentas que debía regular la recaudación del nuevo régimen, no obstante la penuria del Erario, tras una prolongada guerra y unos gastos excesivos del periodo imperial.

7Hubo posturas irreconciliables frente a asuntos clave que se requerían para reconstruir un sistema firme y duradero. Uno de ellos fue el rechazo de crear un sistema de contribuciones directas, atendiendo a las recomendaciones gaditanas. Ejemplo de ello fue el folleto publicado en 1822 a favor de los gravámenes sobre la propiedad, afirmando que

  • 2 E.C.M.J.D.M., Proyecto de una contribución, p. 2.

nadie ignora que la Hacienda pública de toda Nación se forma, subsiste y engruesa por medio de las contribuciones directas o indirectas […]; de aquí nace una verdad, y es, que todo ciudadano está convencido de la obligación que tiene de contribuir a los gastos públicos2.

  • 3 Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, p. 35.

8Enemigo de incrementar los impuestos y menos aún los personales, el ministro de Hacienda, Francisco de Arrillaga, preveía que el déficit del Erario sería solucionado con el buen orden y la simple concentración de impuestos, concluía que no era necesario introducir nuevos gravámenes, por lo que con los impuestos existentes y una buena administración sería posible lograr «un gobierno suave y en el que se complazcan los gobernados»3.

  • 4 Serrano Ortega, 2002, p. 99.

9La reacción en contra del establecimiento de nuevas contribuciones se mantuvo por largo tiempo y explica en parte los fracasos de los proyectos presentados, como el del ministro Lorenzo de Zavala quien se pronunció a favor de alcanzar una «equidad distributiva» a través de las contribuciones directas. Reformas que fueron consideradas como propias de «un sistema fiscal que está en armonía con la práctica más moderna de Europa»4.

  • 5 Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, pp. 34-35.
  • 6 Las primeras órdenes fueron en junio de 1821 por el general Agustín de Iturbide quien ordenó cance (...)
  • 7 Romero, Memoria de Hacienda, pp. 66 y 72.

10Otros acuerdos que dejaron una fuerte secuela manifiesta en la prolongada penuria de la Tesorería, nació del reclamo extendido por abolir varios de los antiguos impuestos a fin de terminar con los abusos e injustas exacciones de finales del periodo novohispano, como fue para unos el pago de los tributos de los indios, en tanto que para otros parecía urgente acabar con el sobrepeso fiscal que tuvo antaño la minería, lo que consideraban que había frenado su pleno desarrollo. Uno de los primeros secretarios de Hacienda, Francisco Arrillaga, al presentar su Memoria ante el Congreso, afirmó que buscaba organizar un «sistema de Hacienda justo que no gravará la situación de los habitantes», quienes habían pagado excesivas cargas durante tantos años de vida colonial5. Ambos gobiernos —la monarquía iturbidista y el primer Gobierno federal— optaron por cancelar antiguos ingresos y contribuciones introducidos durante el periodo de la guerra de Independencia6. El «destruir de un golpe el régimen existente, en vez de irlo modificando poco a poco» fue un grave error y tuvo como consecuencia «el déficit y la bancarrota»7.

  • 8 Varios secretarios de Hacienda de esas décadas fueron funcionarios de la Real Hacienda, por ejempl (...)
  • 9 Prieto escribió en 1876 sobre esos personajes que tuvieron gran peso en la Hacienda pública, como (...)
  • 10 Jáuregui, 2002, p. 67.

11También hubo acuerdo en el terreno administrativo ya que a todos les parecía urgente poner orden en la Hacienda pública, tarea que fue llevada a cabo por antiguos funcionarios de la Real Hacienda que continuaron con sus labores, no obstante el cambio político8. Los primeros secretarios del ramo adecuaron las viejas instituciones por otras nuevas9, algunas conservaron su antigua denominación, en tanto que otras cambiaron de nombre pero mantuvieron las atribuciones y funciones de las anteriores, así ocurrió con la jerarquía de la Hacienda pública que se fue organizando para el Distrito Federal, tema de este escrito. Con excepción del esfuerzo realizado por el ministro de Hacienda, José Ignacio Esteva, en el primer reglamento de la Secretaría, en el que anunciaba hacer tabla rasa de la estructura administrativa colonial. Sin embargo, prometía reincorporar a los antiguos empleados de las provincias como encargados de la Hacienda pública de los estados10.

  • 11 Silva Riquer, inédita.
  • 12 Benson fue quien puso en duda la idea de que la primera constitución mexicana era una copia de la (...)

12Sin duda el principal punto de acuerdo se obtuvo en el Congreso Constituyente en torno a mantener un sistema de rentas con base jurisdiccional, retomando en gran medida las experiencias previas de las cajas provinciales y subalternas que fueron establecidas en 1786 por la Real Ordenanza de Intendentes de Ejército y Provincia de Nueva España11. Criterio territorial reconocido por la Constitución de Cádiz en 1812, en la cual se establecieron las diputaciones provinciales12, entre cuyos rasgos distintivos en términos fiscales fue el haber otorgado mayor autonomía a los municipios, facultades que perdieron con el establecimiento de un sistema federal equitativo, visto como respetuoso de la soberanía de cada una de las entidades federativas, pero donde dominaron las capitales de los estados sobre los ayuntamientos en materia de rentas.

  • 13 Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 710-712.

13El compromiso institucional para fundar un sistema jurisdiccional de rentas quedó sancionado en el Congreso Constituyente de 182413, lo que en términos fiscales significó repartir los antiguos ingresos coloniales entre el poder federal y las diecinueve entidades federativas, además de los cinco territorios no autónomos incluyendo el Distrito Federal, que dependieron de la Federación. Los diputados consideraron que el manejo de las rentas tendría una positiva influencia en «la economía de cada estado».

14La adopción de este sistema fiscal y territorial diferenció al federalismo mexicano del norteamericano, ya que en el primero los elementos de la unión fueron las entidades federativas y no los individuos como en los Estados Unidos. La equidad entre las partes del sistema mexicano, lo acerca más a una confederación que a un sistema federal, donde la unidad quedó garantizada por leyes y acuerdos comunes aprobados en el Congreso, pero en la que cada una de las entidades mantuvo su soberanía.

15A finales de siglo, se explicaba que esto había constituido un fuerte obstáculo para construir un sólido edificio fiscal de carácter federal, lo que constituye igualmente uno de los rasgos distintivos de la fiscalidad del Antiguo Régimen. Razón por la cual hubo el permanente «conflicto entre las contribuciones que imponían los gobiernos de los estados con las que ordenaba el Gobierno federal». Porque si este último imponía un

impuesto sobre cualquier producto industrial, desde luego tropieza con el inconveniente de que tal producto ya está gravado con innumerables impuestos en la materia prima y en todas sus transformaciones, hasta el resultado final que se presenta al consumo.

  • 14 Labastida, Estudio de las leyes federales, p. 189.

16Problema que, además, se agravaba dado la variedad de cargas fiscales entre «cada estado, en cada distrito, [y] en cada municipio, lo que necesariamente destruye toda posibilidad de distribuciones más o menos equitativas»14.

Cuadro 1. — Reasignación de ingresos coloniales en la República Federal

Contribuciones y bienes de la Federación Contribuciones de las entidades federativas, el Distrito Federal y los territorios Impuestos cancelados
Minería – 2 % exportación de plata en barra – Derechos de ensaye– Derechos de oro y plata y diezmos– Derechos de vajilla– Azogue– Alumbre, cobre, estaño y plomo
Comercio – Aduana de la ciudad de México– Derechos de importación y exportación– Derechos de internación (15 %) – Alcabalas– Pulques, vinos y aguardientes – Almojarifazgo
Moneda – Acuñación del 3 % sobre la plata exportada– Casas de Moneda – Casas de Moneda – Amonedación de oro y plata (señoreaje)
Estancos o rentas – Salinas– Tabaco– Pólvora– Correos– Lotería – Papel sellado– Naipes – Gallos– Cordobanes– Nieves– Azogues
Bienes nacionales – Temporalidades– Inquisición– Conventos suprimidos– Edificios, oficinas públicas, fortalezas y terrenos – Bienes mostrencos
Comunidades indígenas – Personal de los indios– Bienes de comunidad
Eclesiásticos – Diezmo – Cruzada, venta de bulas– Reales novenos– Media annata– Servicio de lanzas– Mesada eclesiástica

17Estaba anunciada la penuria fiscal del estado nacional mexicano, al aprobarse la ley de Clasificación de Rentas del 4 de agosto de 1824, gracias a la cual se cancelaron varios ingresos, además de confirmarse la desintegración del antiguo edificio de la recaudación novohispana colonial al repartirse equitativamente entre los estados y el Gobierno federal como se aprecia en el cuadro anterior.

  • 15 Jáuregui, 2005, pp. 81-83.

18La ejecución de la ley general de rentas fue obra del cuarto secretario de Hacienda, el liberal veracruzano José Ignacio Esteva, autor de la ley de arreglo de la Hacienda pública aprobada por el Congreso en noviembre de 1824, la cual ordenó la cancelación de antiguas direcciones, cajas y contadurías provinciales cuyas atribuciones pasaron a los comisarios generales, reformó la estructura del antiguo Tribunal de Cuentas, además de fundar la Tesorería General, y de crear nuevas direcciones como la de correos y la de rezagos, entre otras. Con el propósito de darle plenas facultades a la Secretaría en el manejo de las rentas federales, quitando a los estados de las provincias su participación, a pesar de que en muchos de esos cargos se reincorporaron antiguos empleados de la Real Hacienda. Esta sufrió un severo revés por órdenes de su sucesor, Rafael Mangino, que ordenó nuevamente desintegrar el sistema de contribuciones, quebrantando la unidad de los ingresos por varias décadas15.

  • 16 Hernández Jaimes, 2013.

19De esta forma el Gobierno federal redujo su poder recaudatorio cerca de un 75 %, sacrificando sustancialmente la fortaleza de la estructura fiscal de la colonia en beneficio de los poderes locales. El régimen federal de 1824 respetó y mantuvo por varias décadas la autonomía de las partes en detrimento del poder federal, este fue el precio para lograr preservar la unidad del país como nación16.

  • 17 Era la intendencia con mayor población (1,5 millones de habitantes), abarcaba los actuales estados (...)

20En vista del sacrificio de recursos realizado por el Gobierno nacional en la ley del 4 de agosto, se optó en el Congreso por buscar el apoyo de los estados a través de un contingente que debían entregar —mensual o quincenalmente— las entidades federativas a la Federación, cuya tasa se fijó a partir de los impuestos que recibirían, razón por la cual la cuota mayor asignada inicialmente fue la del estado de México (por 975 mil pesos) cuya gran extensión y prosperidad se había cimentado a fines del periodo novohispano bajo el régimen de intendencias17.

  • 18 Escribió Guillermo Prieto, que este «…abría la lucha eterna entre las exigencias del centro y las (...)

21Los diputados acordaron la asignación del contingente, recurso destinado a cubrir los gastos, además de contribuir con los pagos a la deuda pública reconocida por el Congreso en la que se acumulaban los reclamos de los acreedores que hicieron préstamos a la Corona para sufragar las guerras imperiales, además de los convenidos con los virreyes para pagar a los ejércitos realistas, así como los compromisos y decomisos de fondos de la monarquía iturbidista, entre otros. Todos los estados aceptaron participar, exceptuándose de ello a los territorios federales. Las cantidades asignadas se modificaron constantemente y varias de las entidades se negaron a pagarlo porque esto mermaba sus recursos. Se afirma que esta contribución fue uno de los factores de conflicto constante entre la Federación y los estados, lo que afectó a la estabilidad política de la primera República18.

22En resumen se observa que la estructura fiscal federal adoptada durante los primeros años de vida independiente prevaleció sin grandes cambios por varias décadas en el siglo xix. Los recursos asignados por la Constitución eran inseguros, no solo el contingente, también los impuestos del comercio exterior afectados por los altibajos del contrabando y la enorme dificultad de hacerlos llegar a la ciudad de México dada la carencia de caminos seguros, además de los arreglos de los agentes y las autoridades locales, causa de constantes reclamos de los ministros que no recibían estos recursos ni los informes correspondientes.

23Desde el punto de vista territorial la creación del Distrito Federal fue una de las mayores innovaciones del periodo, que tuvo profundas consecuencias en la ciudad de México. La propuesta fue introducida en el Congreso unos días después de haber sido promulgada la Constitución, fue planteada tras de la confirmación para que la ciudad de México continuara siendo la capital del país, tal como se había estipulado en el artículo 50 del texto constitucional, por lo que se desechó la propuesta de los federalistas que estaban a favor de cambiar la sede de los poderes federales al actual estado de Querétaro.

24Entre los objetivos planteados dominaba el argumento de equiparar las facultades y atribuciones administrativas y fiscales del Gobierno nacional con los poderes estatales. Funcionarios del Gobierno del presidente Guadalupe Victoria estuvieron a favor de tener la capital en la ciudad de México, argumentando sobre la imposibilidad de cambiar su residencia a causa de la bancarrota y desintegración fiscal que padecía el nuevo Gobierno. Entre ellos estuvieron Lucas Alamán, secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, y por ende cabeza superior de la futura ciudad federal, además del ministro de Hacienda, Francisco de Arrillaga, y el de Justicia y Negocios Eclesiásticos, Ignacio de la Llave. También se señaló que en esta plaza

  • 19 Alamán, secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, en la sesión del día 22 de julio (véase (...)

se proporcionan recursos que no se conseguirían en otra parte, […] siendo de advertir que los virreyes sacaron solo de México y de Veracruz grandes recursos para sostener por mucho tiempo la fuerza contra la independencia y el Gobierno actual los ha recibido también en los apuros que ha tenido19.

  • 20 Baranda, García (coords.), 1987, p. 160.

25Algunos yorkinos destacados —como Lorenzo de Zavala—, temerosos del poderío que representaba el estado de México, arguyeron que la decisión era justa, dado lo injusto que sería para el resto de la federación el mantener la capital del país dentro de un estado fuerte económica y políticamente hablando, como era el caso del estado de México, ya que esto lo podría convertir en «una poderosa república mayor que seis o siete estados pequeños»20.

  • 21 Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 743-744.
  • 22 Lira González, 1974.

26El 18 de noviembre de 1824 se aprobó la creación del Distrito Federal. En sus inicios el nuevo espacio fue denominado como ciudad federal, y se consideró que para ello bastarían al estado de México una parte de su territorio, hasta alcanzar las dos leguas previstas en el decreto del 18 de noviembre21, las que serían calculadas a partir de la plaza central de la ciudad de México conocida hoy en día como Zócalo, que desde siglos atrás había sido la representación de los poderes económico y religioso22.

  • 23 De Gortari Rabiela, 2003; Hernández Franyuti, 2008, pp. 149-153.

27La propuesta de dotar al Gobierno federal de un territorio propio fue similar a lo que años antes había ocurrido con el establecimiento de la ciudad de Washington, con la gran diferencia que en los Estados Unidos esta porción de terreno estaba despoblada, en tanto que en México ello supuso expropiar una zona poblada y con una estructura económica desarrollada que formaba parte del recién creado estado de México23.

28En el espacio circular previsto para la capital federal se encontraban la ciudad de México y la de Guadalupe Hidalgo, además de las nueve cabeceras de las municipalidades de Tacubaya, Azcapotzalco, Iztacalco, Mixcoac, Iztapalapa, Popotla, La Ladrillera, Nativitas y Mexicalzingo, en las que se ubicaban decenas de barrios y pueblos, próximas a decenas de ranchos, haciendas y varias huertas. Al nuevo espacio federal también se adjudicó una parte del lago de Texcoco, el fuerte de Chapultepec, y varios ríos que surtían a estas zonas y a la ciudad de México.

  • 24 Lombardo de Ruiz, 1996, pp. 96-97.

29De acuerdo al anónimo Plano de las medidas ejecutadas para la demarcación del Distrito Federal con los pueblos, haciendas y ranchos24, estaban establecidos diversos asentamientos y calzadas, además de los ríos y una parte del Lago de Texcoco (véase cuadro 2).

  • 25 De Gortari Rabiela, 1994, p. 168.

30El espacio decomisado al estado de México fue descrito en el Diccionario Universal de Historia y geografía, publicado en 1853, como «una hermosa y fértil llanura interrumpida alguna vez por pequeñas colinas y rematado al norte por los cerros de Guadalupe, y al suroeste por las lomas de Tacubaya»25.

  • 26 Representación del Excmo. Ayuntamiento constitucional de la Ciudad de México, 25 de enero de 1825, (...)

31Hubo una fuerte oposición del estado de México, tras el anuncio de que con la pérdida de la capital del país, sacrificaba una buena porción de su territorio, por lo que reclamó ante el Congreso por excederse en las facultades que le había otorgado el artículo 50 de la Constitución, porque se «le despoja violentamente de su propiedad», además de dejar a los habitantes del Distrito Federal y territorios sin «derechos políticos» y con ello se perjudicaba a los otros estados de la unión en diversos sentidos políticos y «de conveniencia»26.

Cuadro 2. — Ciudades, municipios y pueblos del Distrito Federal

Ciudades Municipalidades
Guadalupe HidalgoMéxico AzcapotzalcoIztacalcoIztapalapaLadrilleraMexicalzingo MixcoacNativitasPopotlaTacubaya
Pueblos
AcolotangoSan AndrésSanta AnitaSan BartoloSan BorjaSan FranciscoSan Francisco Ocolitlán IxtacalcoSan JacintoSan Juan LadrilleraLos ReyesMagdalenaNonoalcoSan Juanico San JoaquínSan LorenzoSanta LuciaSanta LuisaSan MarcosSan NicolásSan Simón San SebastiánSan TomásTacubaTacubayaTlacotongoTlalingo
Ríos Calzadas Reservas de agua
Del ArenalCartagenaConsulado GuadalupeSan JoaquínMagdalenaLos MoralesLa PiedadTlanepantla San Antonio AbadChapultepec GuadalupeSan Lázaro MexicalzingoNiño PerdidoLa PiedadVallejoVerónicaLa Viga Albarradón antiguo de San LázaroBaños del PeñónJagüeyLago de Texcoco(Canal) Zanja cuadrada
Haciendas Ranchos
AscensiónAcolotangoSan Antonio de las HuertasAragónLos AhuehuetesCamaronesClaveríaEspitiaLas Heras Los MoralesNarvartePantánLa PateraLas HerasLos MoralesPortalesLa PiedadLa Teja BecerraClaveríaSanta CruzEspitiaDel GavilleroSan JoséSan MarcosSanta MaríaNativitas
  • 27 Ibid., pp. 3-5.

32La acusación fue rechazada por el Cabildo de la ciudad, que hasta este momento consideraba que estos cambios la beneficiarían en varios sentidos, por lo cual se argumentaba en contra de esas afirmaciones, señalando que había sido el Congreso quien definió el territorio de las diversas entidades, y quien estaba facultado para decidir la sede de los poderes, pero además apelaba al peligro que hubiera constituido la existencia de un entidad todopoderosa si el de México se hubiera conservado en la situación anterior. Además de que consideraba que solo la ciudad de México, posee «la fuerza moral» de la que carecen los nuevos estados que apenas inician su proceso de organización, en tanto que esta es «el antiguo depósito de los talentos», las luces, las fuerza y el espíritu público de esta «gran nación»27.

  • 28 «Del gobierno político…», en Rodríguez de San Miguel, Manual de providencias económico-políticas, (...)

33El decreto de noviembre de 1824 no tuvo aplicación inmediata, a este siguieron varios años de negociaciones, siguiendo los lineamientos precisados en el texto del documento, en particular aquellos que aparecían como definitivos y que se referían al hecho de que el gobierno político y económico de la ciudad federal quedaría sujeto a «la jurisdicción del Gobierno general», pero el derecho de elección no radicó en los ciudadanos, sino que sería designado por el Gobierno federal28, por lo que se nombró al general Melchor Múzquiz como primer gobernador interino, quien unos meses más tarde fue electo primer gobernador del estado de México.

  • 29 En la sesión del 16 de enero de 1826 se acordó dejar pendiente la discusión del dictamen sobre arr (...)
  • 30 Ibid., 18 de enero de 1826.
  • 31 «Los pueblos cortados por la línea pertenecerán al estado de México, si su mayor población quedase (...)

34Por dos años quedó pendiente el asunto de los límites entre el Distrito Federal y el estado de México, Múzquiz se negó a confirmar el asunto y solicitó que estos fueran definidos por dos peritos designados por el Congreso29. El 17 de enero se presentó ante el pleno la propuesta de incorporar a todos los pueblos enmarcados en el círculo previsto por la ley del 18 de noviembre de 1824, y junto con las autoridades del estado de México se debía contabilizar el número de los ciudadanos, quienes por votación decidirían si serían «…parte integrante del estado de México, o del Distrito Federal»30. Finalmente, en la sesión del Congreso general del 1o de abril de 1826 se votó a favor de incorporar al territorio del Distrito Federal solamente los ayuntamientos cuya población fuera mayor en esta zona que en la del estado de México31.

35En esta segunda delimitación territorial al Distrito Federal se modificaron los límites originales y la circunferencia prevista, quedaron incorporados los ayuntamientos de México y de Guadalupe Hidalgo, junto con los de Tacubaya, Tacuba, Atzcapozalco, Iztacalco, Mixcoac, Iztapalapa, Popotla, Ladrillera, Nativitas y Mexicalcingo.

  • 32 El cobro de alcabalas en el periodo independiente fue más reducido con relación al periodo anterio (...)

36En el decreto de abril de 1826 se confirmó que la antigua intendencia de México perdía la aduana de México, receptora de las alcabalas, lo que ya estaba contemplado dos años antes en la ley general de rentas32.

37En el mismo decreto se eximió del pago del contingente al estado de México (750 mil pesos anuales), en reconocimiento del sacrificio de su territorio, su renta más productiva.

  • 33 Moncada González, 2013, pp. 160-164.

38El estado de México sufrió una fuerte merma en su fiscalidad, como fueron los ingresos por cobro de alcabalas en el mayor centro de consumo y distribución de mercancías, además de perder los ingresos recaudados en los arbitrios de los ayuntamientos (que formarían parte del Distrito Federal) que pasaron a ser contabilizados por la autoridad federal, como fueron varios productos de consumo cotidiano tales como el aguardiente de caña, la sidra, el pulque, los vinos extranjeros, el mezcal y el vinagre, así como las harinas de diversas clases, la cebada, y varios animales (chivos, reses y carneros)33.

  • 34 Sánchez Santiró, 2009, p. 93; véase cuadro 3 del presente trabajo.
  • 35 Como el resto de los estados, el de México conservó su condición estatal, concretamente ejerciendo (...)

39Se calcula que esto se tradujo en una fuerte caída de ingresos para el erario del estado para el que decayeron sus recursos por cobro de alcabala del 60,5 en 1824 al 32,5 en 182734. Dos años más tarde, Lorenzo de Zavala, gobernador del estado de México, quien había apoyado la iniciativa de fundar el Distrito Federal afirmó35:

  • 36 «1828 […] Zavala» (ibid., pp. 69-101).

Las rentas de que fue despojado por el decreto de abril en que se declaró pertenecer las del Distrito Federal a la federación y aunque a virtud de los grandes desembolsos que han exigido las nuevas necesidades del estado en los establecimientos que se han planteado, se han invertido cantidades de mucha consideración, la riqueza efectiva del estado ha recibido un aumento de valores por las adquisiciones que ha hecho el mismo estado, el cual después del decreto de despojo de la capital, ha debido considerarse como un comerciante que en un naufragio ha perdido todo su equipaje, o más bien como un propietario que en un terremoto se ha visto repentinamente sin habitación por haberse arruinado36.

  • 37 Marichal, 1998, pp. 180-183; Sánchez Santiró, 2009, pp. 90-101.

40El descalabro fiscal para el estado de México derivó en una fuerte discusión sobre una posible base fiscal basada sobre la producción, y en particular sobre el pulque pero la reacción de hacendados no se hizo esperar, por lo que se restableció el sistema de contribuciones indirectas, y la recaudación por aduanas se recuperó como su mayor fuente, seguida del impuesto al tabaco, del pago del diezmo y la contribución personal37.

41La convivencia y vecindad de la ciudad de México con el Distrito Federal fue una fuente de constante litigio y conflicto hasta su unificación en 1929, gracias a lo cual desaparecieron todas las municipalidades, incluida la ciudad de México.

42El sistema fiscal establecido en los primeros años de vida independiente colocó en la cúspide al poder legislativo quien determinó en varias ocasiones las fuentes y las condiciones de recaudación en este gran espacio, tales como el decomiso de bienes, los préstamos obligatorios o voluntarios y la introducción de los impuestos directos, como fue el cobro de la patente.

  • 38 Más tarde, en 1835, bajo el régimen centralista, la Secretaría de Hacienda impuso una autoridad so (...)

43La ejecución de estos decretos era tarea del presidente de la república, quien a su vez delegó estas atribuciones al secretario de Hacienda y al gobernador del Distrito Federal, este último fue miembro del Cabildo de las municipalidades, por lo que tuvo intervención directa en los propios y arbitrios en todas estas38.

44No obstante la estructura de mando unificada en materia fiscal, durante todo el periodo hubo dos ordenamientos distintos para regular la vida administrativa del Distrito Federal y otro para la ciudad de México.

  • 39 «Del gobierno político del distrito», en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, p. 734. Véase (...)

45El primero, al igual que los territorios, careció de una reglamentación propia en términos administrativos y políticos, no obstante las diversas iniciativas presentadas al Congreso. Durante casi todo el siglo se mantuvo vigente lo estipulado en el decreto del 11 de abril de 182639, que como se ha dicho ordenó uniformar el sistema de rentas entre el Distrito Federal y los territorios, además de que ambas eran de la Federación.

  • 40 Ibid.

46En tanto que para los ayuntamientos del Distrito Federal y el de la ciudad de México se mantuvo el ordenamiento gaditano intitulado Instrucción para el gobierno económico de las provincias de 1813, por lo que estas quedaban supeditadas a la autoridad del gobernador (que reemplazó la figura del jefe político), así como al Congreso a través de los dos diputados del Distrito Federal40.

47Entre sus obligaciones estaban la limpieza y cuidado de la ciudad, así como de sus instituciones de beneficencia y caridad, hospitalarias y carcelarias, además debía «velar sobre la calidad de los alimentos de todas clases», vigilando asimismo la salud de sus habitantes, cuidando de la desecación de los lagos, del curso de sus aguas y de las que estuvieran estancadas o fueran insalubres. Asimismo era responsable de los caminos y de las calles. Por ello el ayuntamiento debía cuidar los caminos y las obras públicas a su cargo, así como los hospitales, casas de expósitos, establecimientos de educación, y de otros lugares como los mercados y los pósitos, lo que debía hacer en acuerdo con el gobernador.

48Para desempeñar estas tareas se mantenían los fondos de «los caudales de propios y arbitrios, conforme a las leyes y reglamentos existentes, o que en adelante existieren, nombrando un depositario en la forma que previene la constitución». De acuerdo a la Instrucción se dejaba a los ayuntamientos la facultad de solicitar fondos al gobernador «haciéndole presente la utilidad o necesidad del gasto» para destinarlos a gastos del mismo u obras públicas en común, y cuya aprobación quedaba sujeta a la opinión de la diputación provincial, pero este no podría exceder del duplo de su presupuesto, o en su caso —por obra pública— debería ser aprobado por el Gobierno.

49No hay en la Instrucción referencia expresa a los renglones que debían gravarse por la contaduría de propios y arbitrios, pero sí se advertía el carácter obligatorio de las contribuciones, ya que estas «debían ser cubiertas por cada pueblo en base a lo que se previene en la constitución y en las leyes o instrucciones que existan o en adelante existieren».

50Los fondos se mantuvieron bajo la vigilancia de la Tesorería del Distrito Federal, quien anualmente debía recibir las cuentas del Ayuntamiento, quien debía «velar sobre la buena inversión de los fondos de propios y arbitrios de los pueblos, y examinar sus cuentas».

51Tras adoptarse un sistema de recaudación frágil y endeble por parte del Gobierno nacional, hubo este de conquistar un espacio fiscal propio que le procurase ingresos extras como fueron los fondos del Distrito Federal y por ende la ciudad de México. Estos, además de haber proporcionado recursos, le garantizaron la liquidez inmediata en algunos pagos por la disponibilidad directa de sus ingresos.

52Esta estructura fiscal que adoptó el Gobierno nacional sobre un espacio propio se acompañó de los mecanismos administrativos y de poder necesarios para garantizar la articulación de los tres niveles de gobierno. Los grandes perjudicados fueron los ayuntamientos al perder su capacidad de gestión frente a su población y economía, la cual quedó sujeta a las autoridades superiores, lo que, en el transcurso de los años siguientes, se tradujo en la negociación con las élites mercantiles que, a cambio de préstamos y avances a la Tesorería, intervenían en los ingresos de las aduanas mediante las hipotecas con las que garantizaban esos créditos.

  • 41 Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 206-207.

53Las nuevas autoridades y funcionarios fiscales quedaron como dependientes de la Secretaría de Hacienda, quien a través de la administración del comisario general controló el tráfico mercantil a través del sistema alcabalatorio en ambas aduanas, la nacional y la de la ciudad de México, imponiendo a partir de 1828 los requisitos de presentación de las guías y porta guías lo que era visto como un asunto «de mucha trascendencia en la aduana de esta ciudad por la gran extensión de su comercio»41.

54Unos años después (1829) el secretario de Hacienda, José Ignacio Esteva, informaba al Congreso que las aduanas del distrito y territorios habían registrado un notable aumento por rendimientos de la aduana de México. Y comentaba que

  • 42 Esteva, Memoria del ramo de la hacienda federal, p. 5.

esta oficina y las demás de su clase, son susceptibles de mejorar su administración extinguiendo el fraude, como se procura. El plan de su arreglo y el de sus resguardos están presentados a las cámaras42.

  • 43 Arrillaga, Recopilación de leyes.

55Igualmente correspondió al gobernador designar a quienes, por medio de contratas, podían recibir en asignación la lotería u otras actividades colectivas, como eran los toros, los gallos, el carnaval y otras fiestas43.

56Al terminar la primera década de vida independiente la Hacienda nacional padecía una aguda insolvencia: su control sobre el país solo pudo ser ejercido sobre la ciudad de México y el Distrito Federal. La práctica de imponer impuestos directos a sus habitantes había sido desechada por los legisladores en años anteriores pero que en esta ocasión aplicó Lorenzo de Zavala durante los meses en que fue secretario del ramo.

  • 44 Ibid., pp. 86-90.

57En mayo de 182944 se acordó que se pagase un cinco por ciento sobre rentas, (sueldo, pensión, retiro o jubilación) superiores a los mil pesos y 10 % sobre las mayores a diez mil, dejando exentas a las «comunidades, corporaciones y establecimientos públicos, cuyas rentas no bastaren a cubrirla en todo o en parte, después de cubrir sus gastos en toda justicia».

Cuadro 3. — Categorías y montos de pago patente en la ciudad de México

Clase Capital superior a Contribución anual
1a 100 000 ps 1 000 ps
2a 50 000 ps 500 ps
3a 25 000 ps 250 ps
4a 12 500 ps 125 ps
5a 6 000 ps 70 ps
6a 3 000 ps 30 ps
  • 45 Ibid., pp. 167-169.

58Los almacenes, cajones y tiendas de comercio, quedaron exceptuados de pagar el anterior impuesto a cambio de cubrir la patente, cuya tasa tenía distintas categorías. Además se dispuso en esta orden que, en un plazo de quince días, los propietarios radicados en el Distrito debían presentarse ante el comisario para entregar los datos sobre su propiedad y registrarse. Lo que se hizo extensivo en el mes de julio para las fábricas de aguardientes que, además de pagar la patente, debían cubrir otros derechos45.

  • 46 De Gortari Rabiela, 1994, pp. 170-176.

59Ante los problemas de recursos se ordenó igualmente un préstamo en el que se daba cuenta de la articulación entre los tres niveles de gobierno, así como de los problemas habidos durante largos años46. El presidente de la República ha ordenado que

los habitantes de esta ciudad [otorguen] una anticipación voluntaria de la cantidad que puedan según sus facultades, en cada uno de los tres meses de enero, febrero y marzo, para ser religiosamente satisfechos en los de abril, mayo, junio, ya sea por las aduanas marítimas, con arreglo al decreto en que se halla facultad el Gobierno para un préstamo o adelantamiento.

  • 47 Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 292-294.

60Solicita que intervenga el Ayuntamiento para que lo distribuya «en la forma en que lo crea más conveniente, para que simultáneamente y con las garantías ofrecidas, reciban tan interesante suscripción». A lo cual el Ayuntamiento respondió negativamente, señalando que correspondía al Gobierno llamar al «público para la realización de sus providencias, con insinuación a tenerlas que hacer efectivas la corporación por medio de sus capitulares»47.

Notes

1 Carmagnani, 1999, pp. 140-141.

2 E.C.M.J.D.M., Proyecto de una contribución, p. 2.

3 Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, p. 35.

4 Serrano Ortega, 2002, p. 99.

5 Arrillaga, Memoria que el Secretario del Estado y del Despacho de Hacienda, pp. 34-35.

6 Las primeras órdenes fueron en junio de 1821 por el general Agustín de Iturbide quien ordenó cancelar «los derechos de subvención temporal y de contribución directa de guerra; de convoy, de diez por ciento sobre alquileres de casas: de sisa y todas las contribuciones extraordinarias, establecidas desde 1810, rebajando también la alcabala a seis por ciento, que era lo que se pagaba antes de la insurrección. Mandó cesar el tributo de los indios, con lo cual no estaban sujetos a la alcabala, pero quedaban obligados a pagar esta» (Arrangoiz, 1968, p. 283).

7 Romero, Memoria de Hacienda, pp. 66 y 72.

8 Varios secretarios de Hacienda de esas décadas fueron funcionarios de la Real Hacienda, por ejemplo, los dos primeros: Rafael Pérez Maldonado y Antonio de Medina, y más tarde Ildefonso Maniau y Rafael Mangino, que fueron cabeza en la Casa de Moneda y en otras dependencias como el Real Tribunal de Cuentas o en alguna de las cajas reales de las intendencias.

9 Prieto escribió en 1876 sobre esos personajes que tuvieron gran peso en la Hacienda pública, como fue el caso de Mangino, hijo del antiguo director de la Casa de Moneda y contador general en los primeros gobiernos, que en su periodo de ministro a finales de los años veinte, restauró el antiguo sistema, razón por la cual se considera que fueron «decididos partidarios… del régimen colonial, no hacían en verdad sino conspirar constantemente contra la organización política del país» (Prieto, Lecciones de economía política, p. 635). Similar fue la opinión del porfirista Macedo, al afirmar que Mangino fue el principal defensor del sistema colonial, y fue el principal «enemigo del principio de la concentración» de rentas (Macedo, 1905, p. 377).

10 Jáuregui, 2002, p. 67.

11 Silva Riquer, inédita.

12 Benson fue quien puso en duda la idea de que la primera constitución mexicana era una copia de la norteamericana, ya que por el contrario era necesario reconocer sus raíces españolas (Benson, 2012).

13 Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 710-712.

14 Labastida, Estudio de las leyes federales, p. 189.

15 Jáuregui, 2005, pp. 81-83.

16 Hernández Jaimes, 2013.

17 Era la intendencia con mayor población (1,5 millones de habitantes), abarcaba los actuales estados de México, Morelos, Guerrero e Hidalgo, con un total de 116 843 km2 (Jarquín, Herrejón Peredo, 1995, pp. 74-77).

18 Escribió Guillermo Prieto, que este «…abría la lucha eterna entre las exigencias del centro y las resistencias de los estados, es decir la alternativa de destruir el sistema político…» (Jarquín, Herrejón Peredo, 1995, p. 638). Véase también Castañeda Zavala, 2001, pp. 135-162.

19 Alamán, secretario de Relaciones Exteriores e Interiores, en la sesión del día 22 de julio (véase el Águila Mexicana, 24 de julio de 1824, en la Hemeroteca Nacional Digital de México [UNAM], <http://www.hndm.unam.mx/> [consultado el 8/1/2018]).

20 Baranda, García (coords.), 1987, p. 160.

21 Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, pp. 743-744.

22 Lira González, 1974.

23 De Gortari Rabiela, 2003; Hernández Franyuti, 2008, pp. 149-153.

24 Lombardo de Ruiz, 1996, pp. 96-97.

25 De Gortari Rabiela, 1994, p. 168.

26 Representación del Excmo. Ayuntamiento constitucional de la Ciudad de México, 25 de enero de 1825, p. 1.

27 Ibid., pp. 3-5.

28 «Del gobierno político…», en Rodríguez de San Miguel, Manual de providencias económico-políticas, p. 346.

29 En la sesión del 16 de enero de 1826 se acordó dejar pendiente la discusión del dictamen sobre arreglo de límites del Distrito Federal (véase el Águila Mexicana, 19 de enero de 1826, en la Hemeroteca Nacional Digital de México [UNAM], <http://www.hndm.unam.mx/> [consultado el 8/1/2016]).

30 Ibid., 18 de enero de 1826.

31 «Los pueblos cortados por la línea pertenecerán al estado de México, si su mayor población quedase fuera del círculo distrital» (Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, p. 737).

32 El cobro de alcabalas en el periodo independiente fue más reducido con relación al periodo anterior (Silva Riquer, López Martínez, 1998, p. 278).

33 Moncada González, 2013, pp. 160-164.

34 Sánchez Santiró, 2009, p. 93; véase cuadro 3 del presente trabajo.

35 Como el resto de los estados, el de México conservó su condición estatal, concretamente ejerciendo su fiscalidad sobre los siguientes impuestos y derechos: alcabalas (permanentes, eventuales y de viento); derechos de consumo (3 % sobre los efectos extranjeros); pulques (cobrado sobre el fino otomí y el tlachique u ordinario); 2 % a la moneda (al tiempo de su extracción); pulperías (cobrado en las aduanas foráneas y no en todos los pueblos); desagüe (sobre cada barril de vino); impuesto para milicias (incluido en la alcabala permanente); contribución directa (tres días de utilidades por persona); pensión de carnes (impuesto sobre el ganado mayor y menor); derechos impuestos al oro y la plata en pasta; fondos de rescate (para las minas de Pachuca y Zimapán); gallos (6 asientos arrendados a particulares); multas; emolumentos de oficinas (descuentos a empleados para el desagüe); montepío (para empleados); chancillería (derechos de oficios vendibles y renunciables que no funcionaba); media anata secular (pagado por quienes recibían título de «profesión productiva»); ramos eclesiásticos (novenos, mesadas eclesiásticas, vacantes mayores y menores, diezmos, media anata, subsidios primero y segundo, nuevo noveno decimal y espolios); peajes: sobre la ruta de los caminos de Acapulco y San Antonio; parcialidades; temporalidades: sobre «bienes de las extinguidas comunidades hospitalarias», ramos dudosos: oficios vendibles y renunciables; producto de amonedación; lanzas; comisos; derechos de consumo y apartado; afinación; remisible general; gracias al sacar; pensión de capellanes; tabacos (la utilidad entre el precio de compra a la federación y el de venta por el estado); papel sellado (la utilidad obtenida entre el precio de compra a la federación y su venta). Hacia 1828-1829 habían desaparecido los impuestos a la pensión de carnes —que pasó a los municipios—, el impuesto a las pulperías y el de parcialidades y aparecieron y se definieron mejor el coro de los derechos de ensaye y «elaboración de moneda» o los bienes vacantes o mostrencos, los derechos de amortización y el impuesto de dos reales por tonelada que se impuso a los buques extranjeros que arribaron al puerto de Acapulco. En cuanto a los ramos eclesiásticos, aparecieron las anualidades y mesadas eclesiásticas, los llamados espolios y la pensión de la Mitra de México. Es clara la referencia a la estructura impositiva colonial, ciertamente con cambios y adaptaciones a la realidad del Estado como parte del sistema federal, como fueron las rentas del tabaco y el papel sellado y su modalidad de usufructo, llamemos indirecto, cedido por el Gobierno central (Marichal, Miño Grijalva, Riguzzi, 1994, pp. 36-38).

36 «1828 […] Zavala» (ibid., pp. 69-101).

37 Marichal, 1998, pp. 180-183; Sánchez Santiró, 2009, pp. 90-101.

38 Más tarde, en 1835, bajo el régimen centralista, la Secretaría de Hacienda impuso una autoridad sobre los gobernadores para la recaudación de los impuestos federales. En el caso de la ciudad de México se nombró igualmente a un comisario general.

39 «Del gobierno político del distrito», en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. I, p. 734. Véase también McGowan, 1991, pp. 40-42.

40 Ibid.

41 Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 206-207.

42 Esteva, Memoria del ramo de la hacienda federal, p. 5.

43 Arrillaga, Recopilación de leyes.

44 Ibid., pp. 86-90.

45 Ibid., pp. 167-169.

46 De Gortari Rabiela, 1994, pp. 170-176.

47 Arrillaga, Recopilación de leyes, pp. 292-294.

Auteur

Instituto de Investigaciones Históricas – Universidad Nacional Autónoma de México

© Casa de Velázquez, 2018

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search