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Cambio institucional y fiscalidad

 | 
Michel Bertrand
, 
Zacarías Moutoukias

II.2. —  Actores locales , jurisdicciones y territorios

La fiscalidad minera en México en la transición a la independencia

Inés Herrera Canales et Alma Parra Campos

Texte intégral

1Referirse a la fiscalidad minera significa hablar del sector más dinámico de la economía novohispana y del siglo xix mexicano que contribuyó en ambos regímenes con uno de los ingresos principales para la Hacienda real y para la Hacienda republicana. Fomentar la actividad minera se convirtió en una tarea fundamental para poder incrementar la producción y por ende los ingresos provenientes de esa actividad. Tanto la política fiscal virreinal de finales del siglo xviii, como la de los gobiernos mexicanos en la primera mitad del siglo xix, tendieron a estimular la actividad minera mediante la disminución de impuestos y derechos, exenciones de los mismos, baja en los precios de los insumos locales e importados y un aprovisionamiento y distribución seguros del mercurio, principal insumo para el beneficio de la plata.

2Las reformas administrativas de los Borbones hicieron más eficiente el cobro de los impuestos pero, en el caso de la minería, el Gobierno fue más allá al dar un marco institucional facilitado por las Ordenanzas de Minería de 1783, que entregó al Tribunal de Minería y a las diputaciones mineras, ahora oficialmente, el control del funcionamiento de esta actividad. Ambas instituciones perduraron y son un ejemplo de la permanencia de las instituciones coloniales en la república, aunque su papel se modificó y tuvo un impacto distinto en el periodo independiente, frente a las nuevas fuerzas locales y nacionales que controlaron los ingresos hacendarios. La emergencia de un Gobierno federalista en las primeras décadas independientes propició la entrega a los estados del cobro de los impuestos mineros.

3Es nuestro propósito, en este texto, mostrar los avances en el estudio de las permanencias y los cambios en la política fiscal minera de finales del periodo colonial a mediados del siglo xix y presentar ordenadamente los cambios institucionales más relevantes de esta transición y con efectos de mayor impacto en el sector minero.

4Para comenzar a abordar el tema de la fiscalidad minera en México en la transición de la época virreinal a la independiente consideraremos tres aspectos que nos darán una idea central y globalizadora del marco a partir del cual se organizó la Real Hacienda de fines del siglo xviii y los primeros años de la nacional con incidencia directa sobre las actividades mineras.

5Veremos cómo los impuestos y derechos que gravaron la producción, circulación y exportación de los metales preciosos a fines del Virreinato y los primeros años de la época independiente, además de los impuestos que gravaron a los insumos mineros locales como la alcabala y los de importación, tuvieron un marco referencial armado por los sectores mineros organizados. Ahí jugaron un papel importante tanto las diputaciones mineras como el Tribunal de Minería, quienes tuvieron injerencia en la fiscalidad minera y, finalmente, mostraremos también las transformaciones que sufrieron durante el mismo periodo los monopolios y estancos de la Corona de insumos esenciales utilizados en los procesos de extracción y beneficio que comprometían las actividades mineras. Los cambios en las formas de organizar insumos con efectos directos sobre los costos de producción, también se vieron tocados por imposiciones fiscales distintas a las acostumbradas dentro de la actividad misma en el periodo virreinal.

6En este trabajo nos ha parecido importante darle un papel central a los principios esenciales que están atrás del proceso fiscal minero en la transición a la independencia, para podernos explicar la peculiaridad de la minería en el conjunto de los cambios en la fiscalidad y por lo mismo ubicarlo dentro de la panorámica de la recaudación minera que muchos estudios han adelantado.

7En los últimos años han sido muchos los autores mexicanos y, algunos extranjeros, que han escogido estudiar la fiscalidad mexicana de los siglos xviiixix desde diferentes puntos de vista. Por ejemplo, están aquellos que han intentado precisar dentro de la nueva estructura gubernamental republicana a los actores que participan en el proceso de recaudación y aprovechamiento de los impuestos sea este el caso de la federación, los estados o los municipios. Otros han dedicado sus estudios a algunos impuestos en particular como los del pulque, las bebidas alcohólicas, o del comercio exterior. Otros más han analizado los derechos como la alcabala y los monopolios, como el del azogue, la sal y la pólvora y finalmente aquéllos que han dado atención a la legislación fiscal.

8Entre los periodos escogidos de estos estudios están los del último tercio del siglo xviii, los de la guerra de Independencia, las primeras décadas independientes, y la época de los cambios liberales de mediados de siglo.

  • 1 Velasco et alii, 1988, p. 149.

9Un elemento destacado en casi todos ellos es el que se refiere a los impuestos a la minería, y a la relación entre el crecimiento de la producción minera y el peso de estos gravámenes en los procesos de producción y comercialización de los metales, así como sobre los insumos internos y los de importación destinados a la minería, corroborando el peso que tuvo esta actividad dentro de la economía novohispana. La política de gravámenes más bajos, exenciones de impuestos, precios bajos del azogue y su mejor aprovisionamiento y distribución, al igual que el de otros insumos mineros, fueron los mejores incentivos para producir más metales preciosos por un periodo considerable, ya que procuraban una baja en los costos de producción facilitando el ahorro y la posibilidad de reinversión en el sector. «La época colonial había demostrado que uno de los instrumentos importantes para conducir el proceso económico era la política fiscal»1. Pero, la forma de organización dentro del contexto de la administración española se trastocó por diversos factores provocando que medidas de emergencia se asociaran con proyectos de más largo plazo relacionados con la industria.

10El fomento a la actividad minera promovido en la época borbónica a través de esos estímulos había tenido un grado de éxito bastante satisfactorio, que se vio afectado primero, por el involucramiento de España en las guerras europeas y después por la propia guerra de Independencia y el impacto directo de la lucha armada sobre la minería. Durante ese periodo, se añadieron el establecimiento de gravámenes extraordinarios de parte de ambos bandos contendientes, se dieron cambios en la infraestructura administrativa recaudatoria, y se crearon casas de moneda provisionales. Para contrarrestar el desabasto de insumos, se aplicaron también medidas de emergencia.

  • 2 Quizá la reflexión más acabada sobre la importancia de la minería para el país y su impacto en los (...)

11Al término de la guerra, los gobiernos independientes, considerando el éxito de la política de la Corona española de los últimos años del periodo virreinal, decidieron continuar aplicando las mismas medidas que habían favorecido a la actividad minera. Creían, como sus antecesores, que el incremento en la producción minera tenía un impacto favorable sobre el resto de las actividades económicas ligadas a ella, por lo que era adecuado continuar impulsándolas a través de los mismos medios: rebaja en los impuestos y derechos y un abastecimiento regular de azogue a precios bajos fundamentalmente2:

  • 3 Dictamen presentado al soberano congreso general constituyente, p. 13.

Una de las más sabias medidas dictadas por los gobiernos anteriores, y que ha evitado la total ruina de nuestra minería, fue la baja de derechos concedida á los metales: si ella no produjo al momento todos los felices resultados, detuvo por lo menos la decadencia del ramo3.

12El crecimiento de la producción de los metales preciosos incrementaría también los derechos de exportación que por esos productos recogerían las aduanas marítimas y fronterizas, y los de importación de insumos mineros y consumo suntuario que fueron cobrando gran importancia en el presupuesto de la Federación.

13El derrumbe de la administración española apuró modificaciones importantes en las formas de planear el nuevo marco fiscal combinando nuevas y viejas ideas y en las distintas maneras de organizar el gobierno.

14Progresivamente, el marco de las medidas fiscales que atañen a la minería en la transición de los gobiernos españoles a los mexicanos se fue dirimiendo, como muchos de los ensayos para el nuevo Gobierno republicano, a través de la formación de distintas comisiones. Los principios esenciales arriba mencionados y que nos parecen centrales en la política fiscal aplicada a la minería aparecen en el centro de su formación y discusiones.

15Las primeras comisiones se formaron incluso durante el periodo de la guerra de Independencia, para aliviar el «deplorable estado de la minería», en las que concurrieron los sectores políticos y mineros involucrados. Las Comisiones de Minería fueron los principales medios de discusión y el fermento donde se reflejaron ideas y disposiciones específicas respecto a los impuestos y derechos que debían gravar a la minería y en todas ellas se hicieron propuestas concretas.

16Se conocen comisiones formadas durante la década de los veinte. Por ejemplo, la Comisión de la Corte Española de mayo de 1821 que hizo un análisis completo del estado de la minería y de lo que debía hacerse en cuanto a política fiscal minera y sus razones. Las comisiones siguientes reprodujeron en gran parte las propuestas de este proyecto.

17Las discusiones y proyectos al respecto se sucedieron a lo largo de las primeras décadas independientes congregando a los distintos grupos con intereses mineros más afectados quienes buscaron elevar sus demandas ante las nuevas instituciones gubernamentales, desde sus transformados órganos representativos, hasta las instancias supremas de la nueva república como el congreso. En todos ellos existía un trasfondo de ideas sobre la organización económica que transitaban entre dos extremos: las ideas proteccionistas y los que abogaban por medidas más liberales.

  • 4 Varias de las comisiones observaron que estas medidas favorecerían a las compañías inglesas que ex (...)

18La versión más liberal de ellas, veía en la sustitución de las actividades de la Corona española no solo la necesidad de dar aliento a una más activa participación privada, sino abrazar por completo la apertura comercial al mundo, derivada de la independencia y favorecer, por ejemplo, la presencia de compañías mineras extranjeras, principalmente británicas que, finalmente, se instalaron en México desde 18244.

19Mientras que las nuevas disposiciones fiscales renovaban el impulso para incentivar a la minería, de modo similar a lo que habían hecho las disposiciones virreinales, los cambios más importantes se darían en las instituciones que respaldaron la política de fomento a la minería.

20La fortaleza que habían adquirido las instituciones mineras, fuertemente centralizadas en el Tribunal de Minería como las Diputaciones mineras locales durante los últimos años virreinales y su injerencia en las rentas gubernamentales estaba por sacudirse frente al reacomodo político y económico que propició la separación de España. La naturaleza de estos dos cuerpos era distinta. Las Diputaciones mineras, a diferencia del Tribunal, existían desde el siglo xvi en los numerosos reales de minas de la Nueva España, recogiendo de manera más directa y local los intereses mineros y ejerciendo distintas actividades administrativas, económicas y judiciales. Aunque la intensidad y efectividad de sus actividades variaba de región a región, fueron estas las que, posteriormente, ya junto con el Tribunal de Minería, creado en 1783, participaron activamente y ofrecieron nuevas pautas para la organización de esta actividad. Casi medio siglo más tarde el Tribunal fue reemplazado por un nuevo organismo, mientras que las diputaciones mantuvieron su poder y representación en el cuerpo de mineros y lograron mantener un grado de mayor influencia en la creación de nuevos organismos de fomento minero.

21En el cambio producido por la instalación de gobiernos republicanos, estas dos importantes instituciones mineras de la Nueva España, sobre las que descansó el funcionamiento de esta actividad durante el Virreinato, se vieron sometidas a un reacomodo de los intereses que representaban, al constituirse el país en una república federal por disposición de la Constitución de 1824 y particularmente desde 1826, cuando el Tribunal fue abolido.

  • 5 Herrera Canales, Parra Campos, inédita; Herrera Canales, 2011.

22La influencia de las diputaciones, por un lado, y las del Tribunal, por el otro, habían tenido impactos distintos en varios momentos de la política económica de la Corona española hacía la minería y sus protagonistas. Como vimos, las diputaciones surgieron desde las etapas más tempranas y fundacionales de los centros mineros conforme fueron creciendo de simples campamentos a villas y pueblos dentro de los gobiernos locales en las alcaldías y cabildos con atribuciones para realizar el cobro de impuestos y derechos mineros y para auxiliar en otras funciones económicas, administrativas y judiciales5. El Tribunal surgió posteriormente, durante el Gobierno borbónico, en una época de centralización del control económico del Virreinato y de fomento a la minería sobre las bases de las nuevas disposiciones reales que reconocieron el peso de la industria como la fuente vital de los ingresos virreinales por lo que dirigieron sus esfuerzos muy específicamente a reorganizar el funcionamiento de esta y de las instituciones ligadas a ella. De modo que expresaban y representaban en efecto intereses mineros, pero de diferente índole: mientras que la Diputación era la voz directa de una región, y a veces de una variedad amplia de mineros, el Tribunal, por su parte, era el reflejo de una política gubernamental que funcionaba como filtro y juez de la diversidad entre los múltiples intereses mineros.

  • 6 AGN (México D. F.), Minería, vol. 193 bis, exp. 1.

23En el periodo que va de 1776 a 1821 el Real Tribunal de Minería de la Nueva España fue el órgano que controló las actividades mineras de toda la Nueva España y agrupó a las diputaciones mineras a través de una nueva organización en la que estas últimas mantuvieron una participación activa pero supeditada a este organismo central. Esta forma de funcionamiento se alteró con la guerra de Independencia y en los años siguientes a 1821, sin que desaparecieran6. Por el contrario, los gobiernos de la república retomaron la estructura creada en las Ordenanzas de 1783 para echar a andar nuevamente a la minería mexicana y crearon después de la derogación del Tribunal de Minería en 1826 otro organismo central prácticamente con las mismas funciones del Tribunal novohispano.

24El 20 de mayo de 1826 el presidente de la república, Guadalupe Victoria, emitió un decreto del Congreso General que derogaba el Tribunal General de Minería, de acuerdo a la nueva Constitución, y declaraba terminadas todas las funciones que detentaba en cuanto a administración de justicia, atribuciones gubernativas, económicas y directivas.

25En su lugar, se decretó la creación de una Junta Provisional de Minería formada por los mismos individuos que componían el antiguo Tribunal y con todas sus funciones directivas y administrativas para que se encargara del proceso de transición que llevaría a la creación del Establecimiento de Minería.

26Dicha Junta se encargaría de nombrar a una persona que con un contador nombrado por el Gobierno y un apoderado de los acreedores de los fondos recibiría y glosaría las cuentas que se enviarían al Gobierno, quien, a su vez, tenía que dirigirlas al Congreso General para su aprobación. El contador se haría cargo además del archivo, constancias y otros documentos del Tribunal.

27El desmantelamiento del Tribunal significó el paso de parte de sus funciones a manos de un nuevo organismo y asignó a la Junta Provisional de Minería la obligación de responder a los compromisos del antiguo Tribunal que le ligaban con recursos del erario. Muchos recursos mineros acopiados en el Tribunal habían sido desviados hacia fines distintos a la propia industria, particularmente aquellos que fueron dedicados a la guerra. Los nuevos gobiernos en busca de la nueva Nación reconocieron como deudas las cantidades que se hubiesen tomado de los fondos del Tribunal para las urgencias del Estado. Las cantidades que hubiesen tomado los recién formados estados deberían, por su parte, reembolsarse al Establecimiento en un plazo de seis meses.

28Aunque esta fue una disposición de carácter general, algunos casos de préstamos directos otorgados por parte de grandes empresarios mineros fueron utilizados para la obtención de otro tipo de recursos, como azogue o sal para la producción.

29La recaudación de los caudales del Fondo de Minería solían hacerse por las comisarías generales de los estados, costumbre que se continuó durante los años veinte y treinta. Estas se encontraban bajo responsabilidad de los estados, quienes hacían remisiones a la Casa de Moneda de México en calidad de depósito, mientras se establecían con plenitud las funciones del Establecimiento de Minería. Sin embargo, durante el periodo post-independiente se dictaron un sinfín de disposiciones, por lo que hubo heterogeneidad y desorden en los cobros y problemas en la recaudación que provocaron que, por ejemplo, el 15 de septiembre de 1829 se ordenara que el cobro de los derechos lo hicieran empleados nombrados por el Establecimiento de Minería, quienes también recibirían las cuentas generales de lo producido y cobrado por los comisarios y de lo enviado a la Casa de Moneda de México. Problemas como este son escasamente registrados y por lo mismo el marco normativo y lo que se dispuso en las comisiones, sigue siendo la mejor manera de poder llegar a conocer a mayor profundidad la transición de la fiscalidad minera. Estos años son decisivos en la forma en que se van reacomodando estas instituciones y los actores involucrados.

  • 7 Aclaración al Decreto de 1842 que dio nueva organización al establecimiento de minería.

30La restructuración y reemplazo de las instituciones coloniales tardó varias décadas sin que la centralización previa ejercida por el Tribunal tuviera un cuerpo de fuerza equivalente en la primera mitad del xix. En diciembre de 1842 finalmente se dispuso la reorganización del Establecimiento de Minería de acuerdo al Reglamento para la Junta de Fomento y Administrativa del Cuerpo de Minería emitido por Nicolás Bravo cuando fue presidente sustituto de la República Mexicana con el fin de «fomentar el interesante ramo de Minería»7.

31Este reglamento creó una Junta de Fomento y Administrativa de Minería con un apoderado de los mineros, otro de los acreedores del fondo dotal y de un comisionado del Supremo Gobierno. Formada ya la Junta recibiría del Establecimiento de Minería sus inventarios y cuentas.

32Para nombrar a los representantes de los mineros a la Junta de Fomento, las juntas de los asientos de minas deberían nombrar personas que los representaran en la central donde, a su vez, se elegirían al comisionado propietario y a tres suplentes, y todos deberían ser mineros o aviadores de minas. A semejanza de las ordenanzas de 1783 refiriéndose a los delegados, estos podían nombrar a un sujeto de confianza que residiera en México con un poder e instrucción cuando en su caso, por distancia o por no poder costear el viaje, no pudieran asistir a las reuniones en la ciudad de México. El 31 de diciembre de 1844 se renovó la Junta General de mineros y la de acreedores se postergó hasta 1845.

33De acuerdo a su decreto de creación la Junta propondría las reformas que creyera conveniente en la secretaría y demás oficinas del Establecimiento y sería la encargada de la administración de los fondos, además de adquirir, repartir y vender el azogue a los beneficiadores de metales, de estimular y proteger el laborío de minas de mercurio en México, de la amortización del fondo dotal, de dirigir la Junta y de promover el fomento del ramo de minería y de sus fondos y del Colegio de Minería.

  • 8 Mecham, 1927, pp. 45-83.

34Aunque las ordenanzas específicas a la minería, que venían desde 1783, no se modificaron, hubo cambios sustanciales que mermaron el poder de las nuevas instituciones mineras del México independiente encargadas de dar cauce a dichas ordenanzas, sobre todo en comparación con las que habían tenido el Tribunal de Minería y las diputaciones. Uno de los cambios más significativos es el que despojó de atribuciones de justicia a estos organismos que habían estado vigentes desde muy temprano en el siglo xvi8. La ley de 1842 reformó la administración de justicia en los negocios de la minería dando mayores atribuciones a los gobiernos de los entonces departamentos. Esa ley creó los juzgados de primera instancia, los mismos que nombrarían a los gobernadores de los departamentos de acuerdo a las juntas departamentales, previa aprobación del Gobierno. La elección de los tres diputados territoriales, las funciones gubernativas y económicas con las que se les dotó, al igual que las judiciales, se regirían de acuerdo a la ordenanza de 1783. Las segundas y terceras instancias de los asuntos mineros se verían en los tribunales superiores de justicia de cada departamento y en los tribunales que la ley designara.

35En cuanto a los aranceles de derechos que cobrarían los diputados territoriales de los juzgados de primera instancia se formarían, de acuerdo al decreto de Luis Gonzaga Vieyra, gobernador del estado de México, de 13 de febrero de 1843, «oyendo a los mineros». Este decreto se publicó además por bando en la capital, demás ciudades, villas y lugares de dicho departamento. Con esto se superpusieron a la estructura corporativa de la minería los poderes locales más amplios.

36No obstante, durante las décadas de los 1840 y 1850 se intentaron revivir algunas de las funciones corporativas de las representaciones mineras. Esto sucedió en el caso de leyes más específicas como la del 30 de abril de 1844 que normaría el establecimiento de las fábricas de pólvora donde se volvía a privilegiar en las posturas al «cuerpo de mineros» o a la Junta de Minería de los departamentos donde debían establecerse. Asimismo otorgó más facultades a las diputaciones de Minería de cada departamento favoreciéndolas al asignarles la función de elaborar las listas nominales de las minas de las diferentes regiones que estuvieran al corriente de pagos, lo que les involucraba en lo fiscal. Dichas listas debían enviarse a la Dirección de Rentas y a la letra decía:

Las Diputaciones de Minería de cada departamento, darán a la administración principal de rentas estancadas respectivas, lista nominal de las minas que estén en corriente, que se remitirá a la dirección, dejando copia autorizada.

37En 1854, igualmente, se dictó la ley para el arreglo de lo judicial, gubernativo y administrativo de los negocios de minería, que insistía en ciertos privilegios para el sector minero, dejando la administración de justicia en manos de las diputaciones territoriales, las diputaciones superiores y el tribunal general de minería, dándole especial importancia en esta materia al Ministerio de Fomento y al Supremo Gobierno.

  • 9 Ley del 31 de mayo de 1854, en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. VII.

38Este intento de recuperar el poder de las diputaciones y cuerpos mineros duró poco ya que en el mismo año surgió una nueva legislación que dispuso otra vez que fueran los jueces los que se encargaran de los negocios de comercio y minería de acuerdo a las ordenanzas y leyes del ramo. Además les suprimió a las diputaciones de minería las facultades de tipo económico gubernativas que las ordenanzas les habían concedido y las traspasó a los gobernadores y jefes políticos, extendiendo esta disposición a todo el país9. De esta manera suprimió las viejas diputaciones mineras. Esta organización tuvo una vigencia muy breve, porque nuevamente por la ley del 3 de enero de 1854 se restablecieron con las mismas facultades que les habían concedido las ordenanzas de 1783.

39 En todo el periodo fue común que se emitieran continuas y hasta contradictorias medidas que modificaban de un plumazo y de súbito disposiciones recientes.

40Pocos años más tarde, la Constitución Política de 1857 dio a los estados la facultad de legislar sobre minería, por lo que hubo una diversidad de disposiciones al respecto hasta que en diciembre de 1883 se reformó la fracción X del artículo 72 de la Constitución que estableció que el Congreso de la Unión tendría facultades para expedir códigos obligatorios en toda la república en cuanto a la minería y el comercio, comprendidas en este último las instituciones bancarias.

La transformación de los estancos y la fiscalidad en los insumos mineros

41Mientras que las transformaciones normativas afectaron de manera directa a la corporación minera restándole poder e injerencia en el ámbito fiscal, otras áreas de la producción minera también fueron tocadas por las transformaciones producidas en el paso a la independencia al liberalizar actividades reservadas antiguamente para el control gubernamental de la Corona, por un lado, los estancos de materias primas para la minería y por otro, la acuñación de moneda.

42Incluida en la demanda constante y reiterada por la reducción en los impuestos a la minería que afectaba directamente a la producción, se encontraba la que tocaba al abasto de azogue, sal y pólvora, cuya distribución estaba en manos del Tribunal de Minería y que las diputaciones negociaban con distinto éxito en cada centro minero.

43La problemática de estos insumos se coloca en un plano paralelo al de la transformación institucional, desde el momento en que incidían en los costos de producción de la minería y cuya problemática ya era patente y creciente desde finales del siglo xviii, agudizándose al doblar el siglo.

44El azogue era indispensable para el beneficio de minerales y estaba supeditado a la dotación del mismo directamente de España que la Corona abastecía desde de la mina de Almadén. En la Nueva España no se procuraron medidas consistentes o de largo plazo para su desarrollo. La distribución de las remesas de ultramar en la Nueva España, era decidida en el Tribunal que organizaba partidas y cantidades específicas para los distintos reales mineros.

  • 10 Marichal, 2003, p. 26.

45Del mismo modo que el azogue, la pólvora y la sal, aunque producidos en el país, habían funcionado como estancos durante el Gobierno colonial, eran «monopolios fiscales que consistían en el control, por la Corona, de la producción y/o venta de determinados artículos de consumo»10.

46Además, como medida de captación de ingresos la Corona disponía que la plata salida al mercado tendría que ser acuñada generando con ello también un importante ingreso fiscal.

  • 11 AGN (México D. F.), Minería, vol. 16, s/t, 1788-1801.

47Desde fines de la década de 1780, las diputaciones mineras de varios reales venían reaccionando activamente, exigiendo frente al Tribunal beneficios en forma de paquete: la anulación del cobro del quinto por marco que se cobraba por la acuñación, la dotación y rebaja de precios del mercurio, debido a que experimentaban crecientes costos frente al desabasto. En numerosos documentos se reproducen enérgicas demandas solicitando «la exención del quinto, surtimiento de azogue y cómodos precios de fierro y acero»11 que, como el azogue, eran importados.

  • 12 AGN (México D. F.), Minería, vol. 219, exp. 10.

48Pese a que llegaron a hacerse experimentos a propuesta de las varias diputaciones regionales para la producción local de mercurio desde 1794, los resultados fueron infructuosos12.

49Del mismo modo que los impuestos, la dotación de insumos dependía de la estructura institucional que se encontraba en proceso de cambio.

50Los nuevos órganos mineros en la situación post-independiente tendrían que resolver problemas similares a los que enfrentó la minería desde las últimas décadas del xviii. Cuando por diversas situaciones se presentaban fluctuaciones en la distribución del insumo, el tribunal echaba mano de decisiones de carácter discrecional para otorgar las remesas de mercurio a distintos reales mineros y repartir las dotaciones localmente entre los diferentes miembros de las diputaciones y sus representados.

  • 13 Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.

51Las repetidas crisis de azogue tuvieron un primer desenlace importante y con repercusiones de largo plazo para la vida minera del México independiente en el año de 1811, en plena guerra de Independencia, cuando la Corona española, liberó el comercio de azogue13:

  • 14 Brown, 1992, p. 160.

En su desesperación por surtir el azogue a los beneficiadores durante la ocupación francesa, las Cortes de Cádiz autorizaron a los particulares durante el 26 de enero de 1811 para remitir mercurio al Nuevo Mundo, aunque las remesas debían hacerse en navíos españoles. Con tal liberalización, los ingleses trataron de llevar mercurio directamente a México, sin pasar por España14.

52Al romperse el monopolio del azogue, las garantías ofrecidas por el Tribunal de Minería siguieron funcionando durante un tiempo, al tratar de suplir la falta de azogue de distintas fuentes alternativas como de Idria y del Perú, hasta la separación definitiva de España en 1821. Pero a partir de entonces, la responsabilidad de la Corona y el Tribunal cesaron y el respaldo estatal al nuevo Establecimiento de Minería no fue equiparable al del español. Las nuevas instituciones mineras republicanas recogieron, igual que en sus demandas fiscales, ideas y medidas parecidas a la de los políticos borbones, pero la libre importación restó poder a los órganos de representación minera, que se enfrentaron a distribuidores privados con una exigua supervisión o control por parte de los distintos gobiernos.

  • 15 AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal, caja 5818, exp. 82. Bando del 20 de mayo de 1807 para q (...)

53Otros insumos mineros como la pólvora y la sal sufrieron en menor medida. Ambos se producían en México y se dieron constantes apoyos para su fomento, a través de distintas medidas que se iban reforzando mediante apoyos a veces de manera permanente, y otras como medidas de emergencia15.

  • 16 Parra Campos, 2008; Herrera Canales, 1990, pp. 27-51.

54Es muy posible que en el caso del azogue, la Corona no planeara la liberación del comercio del azogue sino como una medida de emergencia, pero fue una oportunidad que varias casas comerciales principalmente británicas y alemanas aprovecharon para captar el amplio mercado de azogue y de insumos mineros en el México recién liberado del control hispano y, que en el lapso de poco más de dos décadas, después de consumada la independencia dio cabida al control de este insumo por otros monopolios, primero el de los Rothschild y más tarde el de Barrón y Forbes16.

55Los mineros en el país, desde la primera década del siglo xix, consideraron como un «golpe mortal» la liberación del comercio del azogue:

  • 17 Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.

Si se hallaban defectos en el antiguo orden, mayores perjuicios temen de la falta de regularidad en la provisión. Como que es un género que no puede presentar grandes ventajas á los negociantes que entren en esta especulación, pues si sube su precio disminuirá infinito su consumo, no se cree que haya muchos en este giro17.

  • 18 Parra Campos, 2008.

56Al romperse el monopolio, ni el Tribunal, que permaneció hasta 1826, ni las instituciones que lo sustituyeron, lograron recobrar la posibilidad efectiva de controlar el abasto. Durante varias décadas se practicaron medidas que oscilaban entre el liberalismo y su intención de proteger a la industria pero que se enfrentaban a prácticas comerciales agresivas de varias casas comerciales, muchas de ellas manejadas por agentes de compañías extranjeras con intereses mineros en México18, que les impedían poner en marcha una política consistente. Pero sobre todo existía la prioridad de mantener un abasto constante.

57Las disposiciones legislativas subsiguientes relativas al azogue refrendaron la idea de mantenerlo libre de impuestos como medida de fomento. Prácticamente se conservó el espíritu de la ley expedida en 1822:

  • 19 Decreto de minoración de derechos de las platas.

Queda absolutamente libre de derechos el azogue en caldo, ora proceda de Europa o Asia, ora se saque de los criaderos del imperio19.

58El principio sobre el cual se apoyaba la idea de que el libre comercio del azogue proveería de alguna ventaja fiscal se centraba en que el crecimiento de la producción minera impulsaría aún más las exportaciones de plata y, a su vez, los ingresos aduanales se incrementarían. No contaban, sin embargo, con que las dificultades de abasto desde las regiones productivas de mercurio más importantes, eran manejadas más apropiadamente por compañías que tendieron al monopolio.

  • 20 TRA, Correspondencia Drusina, 1838-1851, muestra repetidamente las negociaciones particulares para (...)

59El abasto de mercurio a través de un universo pulverizado de muchas compañías competitivas era ilusorio en el contexto de principios del siglo xix porque finalmente las grandes casas comerciales, y después los monopolios, lograban negociar muy hábilmente rebajas en los aranceles de exportación —aparte de contar con dispensas sobre la importación tanto del mercurio como de otros insumos— e incluso rebajar los cargos de exportación a través de la exportación de plata pasta en vez de plata amonedada20.

  • 21 Motten, 1950; Flores Clair, inédita.

60La alternativa que quedó a las nuevas instituciones mineras frente a la situación del abasto del mercurio y de los otros insumos se centró en varias medidas incluyendo uno de los antiguos recursos usados por el antiguo tribunal. Desde fines del xviii el tribunal había ensayado la sustitución de algunos de insumos como el mercurio, vía localización de yacimientos en el país. También, a través del estímulo a la sustitución de los ingredientes y técnicas en las distintas fases de la producción minera, a través de incentivos a la investigación científica en el Real Seminario de Minería, pero también recurriendo a la experiencia extranjera, como sucedió con la visita organizada desde el tribunal de un grupo de técnicos alemanes que fue contratado para evaluar la minería novohispana21.

61Sin embargo, estas alternativas habían sido manejadas por el Tribunal, supeditadas a la accesibilidad del mercurio que procuraba la muy productiva mina española de Almadén y por lo mismo los progresos en esa área no lograron anular la necesidad del uso de mercurio en la minería.

62En ese sentido la liberación del comercio del azogue, dio un impulso a la búsqueda de yacimientos a través de premios que eran asignados tanto para el hallazgo como para la formación de compañías que se dedicaran a su explotación apoyadas por beneficios fiscales.

  • 22 Dictamen de la Comisión Inspectora.

63Las propuestas llegaron a proponer premios hasta de 100 000 pesos para aquellos que consiguieran extraer 8 mil quintales de azogue en caldo en el transcurso de un año22.

  • 23 TRA, Correspondencia Lionel Davidson, 1836-1851. Los precios del quintal llegaron en momentos hast (...)
  • 24 El Informe dado por el Establecimiento de Minería hace reclamos basados en el precio del quintal o (...)

64Hacia fines de la década de 1830, muy posiblemente debido a un breve descenso de la actividad minera por la pérdida del impulso a la producción derivada del retiro de capitales que habían contribuido a rehabilitar el sector después de la independencia, y también por el efecto de los precios del mercurio23 que ofrecía el monopolio Rothschild, se dio un repunte en las iniciativas del Establecimiento de Minería en relación al azogue: «La América en su estado actual es tributaria de la Europa en cuanto al mercurio24», y a ello habría de oponerse una política que ahora se conocería como de sustitución de importaciones.

  • 25 Ibid.

65El acopio de información fue cada vez mayor así como las solicitudes de mineros nacionales que intentaron formar empresas mineras explotadoras de azogue. Se recibieron solicitudes por parte de mineros beneficiadores encaminadas a explotar yacimientos de mercurio e incluso en algunos casos para formalizar su explotación a través de compañías. Tal fue el caso de la propuesta de José Mariano Belaunzarán, de prominente familia minera del estado de Guanajuato quien promovió una solicitud para instalar dos negociaciones, una en Zacatecas y otra en el actual estado de México, agregando como punto fundamental que se contaran con dispensas sobre los derechos e impuestos no solo del mercurio sino también a aquellos otros insumos como el hierro, acero y caballos entre otros25.

66Varias compañías más contaron con apoyos fiscales a partir del fomento de las instancias mineras, como la empresa de Guadalcázar en San Luis Potosí, poco tiempo más tarde.

  • 26 AGN (México D. F.), Gobernación, vol. 258, exp. 1.

67En 1843 el Ministerio de Fomento puso en vigor el decreto de Antonio López de Santa Anna, para fomentar el importante Ramo de Minería instruyendo a dicha Junta aviar y proteger a los empresarios de minas de azogue26:

  • 27 González Reyna, 1956, pp. 185-186.

[También] concediendo franquicias de alcabala a los artículos del consumo de minería; se eximió de todo impuesto, incluso el municipal, al azogue que se extrajera de los criaderos de la República, se les concedió el libre tráfico por toda la nación, sin guías, pases, ni documentación aduanal alguna; se ofreció un premio de $25 mil a cada uno de los cuatro empresarios que extrajesen en un año 2 mil quintales de azogue en caldo de las minas del país, y por último, los operarios de esas minas, se exceptuaron del servicio militar y contribuciones personales27.

68A través de esta medida fiscal el Gobierno intentaba contrarrestar los efectos del tránsito de un monopolio estatal a uno privado frente al cual el sector minero tenía escasos recursos de negociación.

  • 28 Exposición de la Junta de Fomento y Administrativa de Minería.

69En 1845, la Junta de Fomento y Administrativa de Minería revisó la cuestión del azogue con el fin de impulsar su explotación e hizo un reconocimiento en los estados de Guanajuato, de México, Michoacán, Zacatecas, Jalisco, San Luis Potosí, Chihuahua, Sonora, Sinaloa, Nuevo León Coahuila y Tamaulipas tanto del consumo como de los yacimientos28 considerando insuficiente el apoyo que se daba para emprender un proyecto capaz de producir las cantidades de azogue necesarias para cubrir una mayor proporción de la demanda de los mineros en la República mexicana, sobre todo como para contraponerse al monopolio Rothschild.

  • 29 Expediente instruido sobre el establecimiento de un presidio en Atargea.

70Reiteradamente, como sucedió tres años después, en 1848, la promoción de nuevas áreas explotables de mercurio con un incentivo fiscal atado a dichos proyectos recalcaban la importancia, extensión y calidad de los criaderos de mercurio en Querétaro, Durango, Zacatecas y San Luis Potosí y planteaba concretamente la creación de un presidio para abastecer de mano de obra a las explotaciones de mercurio en el estado de Guanajuato29.

71Otros insumos básicos para la minería mexicana se vieron sometidos a circunstancias parecidas, como fue el caso de la sal. Aunque el abasto de sal para la minería siempre provino de los yacimientos del país, la ruptura de su monopolio la sometió también a una serie de cambios y ajustes durante la guerra de Independencia y ya en el periodo nacional que derivaron en efectos también de tipo monopólico.

  • 30 AGN (México D. F.), Minería, vol. 80, s/t.
  • 31 Vázquez Salguero, 2014.
  • 32 Ewald, 1997, pp. 43-44.

72La liberalización progresiva de su explotación puso bajo la misma legislación minera a los yacimientos salineros del país30, de modo que los denuncios por los terrenos salinos se convirtieron en el centro de un proceso especulativo entre la década de 1840 y la de 1850. Este proceso, que se expresó mayormente en el área centro norte de México, como San Luis Potosí y Zacatecas con grandes yacimientos salineros, terminó por convertir a las Salinas del Peñón Blanco, la zona salinera más importante del país, en un monopolio cuyos efectos pueden equipararse a los del monopolio del mercurio ejercido a partir de 1835 por la Casa Rothschild y después por la Casa Barrón y Forbes que controló las minas de Nuevo Almadén en California en relación a los precios que fueron ofrecidos a los mineros mexicanos31. Luego de que las salinas se constituyeron en propiedad privada «quien quiera que tuviese algún poder trataba de extraerles todo el dinero posible». Los precios de la sal «con frecuencia eran exorbitantes»32.

  • 33 Representación que el Excmo. Ayuntamiento de Guanajuato.

73De igual manera sucedió con la pólvora, cuya producción estuvo sujeta a cambios en decisiones de tipo político y económico al concesionar su producción y distribución con distintos efectos sobre la minería. La lucha contra la posible monopolización y los efectos fiscales contrarios al crecimiento de la minería fueron discutidos ampliamente. En Guanajuato, por ejemplo, se obtuvo en 1830 la autorización para la edificación de una fábrica de pólvora y en opinión de sus impulsores era una forma de ampliar las posibilidades de abasto que también debían apoyarse en apoyos fiscales33.

74De modo que la relación fiscal con la explotación del azogue y otros insumos, si bien tendió a favorecer y fomentar, a través de la exención y apoyo a la producción local, la existencia de monopolios y concesiones onerosas, impidió conocer los efectos reales del beneficio proveniente de dichas medidas.

75Más efectos surgieron de los cambios derivados de la organización federal y de las atribuciones recaudatorias de los estados como la de conservar 20 % de los ingresos provenientes del ramo minero.

  • 34 Orozco y Berra, 1836.

76Mientras que los principales insumos para la producción minera fueron desestancados y continuamente objeto de demandas para que fueran excluidos de cargas fiscales, la acuñación de metales preciosos, fuente vital de los ingresos fiscales producidos por la minería, registró cambios importantes. «Durante la dominación de España, el mejor indicador del producto del oro y la plata en México ha sido la amonedación»34 donde el pago del quinto, el impuesto al ensaye y el apartado del oro eran controlados por la Corona. Sin embargo, desde la guerra de Independencia se trastocó esta situación, modificando la estructura donde descansaba el proceso de acuñación. El más importante fue la descentralización de esta actividad, al establecerse primero casas de moneda provisionales durante el periodo de la guerra de Independencia, con el objeto de cubrir necesidades de numerario en condiciones de emergencia.

  • 35 Informe dado por el Establecimiento de Minería.

77Los cambios en la recaudación comenzaron a modificarse respecto de su patrón virreinal en 1822 cuando se dispusieron modificaciones tanto a los gravámenes a la producción como al apartado. Se impuso el cobro de 2 reales por marco de oro o plata acuñada y el costo de la acuñación y 2 reales por marco de plata mixta, sin que hubiera restricción al lugar donde el minero pudiera llevar a realizar sus platas35.

78El segundo cambio tuvo que ver con la privatización de esta actividad. Los gobiernos republicanos, desde la independencia hasta el fin del siglo xix, no intervinieron directamente en la producción de moneda y fueron menos efectivos en el control de los ingresos fiscales derivados de esta actividad que la Corona española durante el periodo virreinal.

  • 36 El registro de los impuestos más importantes hasta entonces se concentró en la Casa de México, al (...)

79La descentralización y privatización tuvieron distintos efectos. Al realizarse la acuñación en diversas casas locales asentadas en distintos estados, parte de los ingresos derivados de esta actividad pasaron en varios periodos a las arcas locales. Del mismo modo, la necesidad de proveer de numerario a la economía en su conjunto, al encontrarse la acuñación controlada por empresarios privados, obligó a los gobiernos a modificar los gravámenes provenientes de la acuñación en repetidas ocasiones ocasionando que se trasladaran a otros rubros, como sucedió cuando se relajaban las disposiciones sobre la acuñación y se autorizaba la salida de plata pasta para exportación. Mientras que los derechos de producción de plata, es decir, los que pasaban por las casas de moneda, fueron en general del 3 %, los permisos para exportación de plata pasta oscilaron entre el 5 y el 7 % y llegaron a elevarse hasta el 9,5 %, en algunos casos. Sin embargo, es posible pensar que la presión ejercida por los exportadores por evitar el paso a través de las casas de moneda y por obtener permiso de exportar plata pasta sea un síntoma de que el peso fiscal debe haber sido comparativamente favorable36.

80Hasta aquí se han logrado delinear los puntos sobresalientes detrás de la fiscalidad minera en el proceso de cambio que se inició con el rompimiento con el Gobierno español en las primeras décadas del siglo xix. Estos elementos funcionan como una guía para poder continuar con una evaluación exhaustiva de la fiscalidad en la minería en contextos más locales, que seguramente expresarán más cabalmente las permanencias y los rompimientos producidos en el intento de la construcción nacional y las expresiones de fortaleza del sector minero y sus vaivenes a lo largo del siglo. De igual manera, proporcionarán elementos para considerar si la base fiscal fue para el siglo xix un instrumento de política de fomento para la minería.

Notes

1 Velasco et alii, 1988, p. 149.

2 Quizá la reflexión más acabada sobre la importancia de la minería para el país y su impacto en los ingresos del Virreinato es la que presenta Elhuyar, Memoria sobre el influjo de la Minería en la Agricultura, p. v.

3 Dictamen presentado al soberano congreso general constituyente, p. 13.

4 Varias de las comisiones observaron que estas medidas favorecerían a las compañías inglesas que explotaban desde 1824 las principales minas de México, quienes se llevarían mayores ganancias gracias a estas prebendas. Véanse las Observaciones sobre la Memoria que el Excmo. Sr. Ministro de Hacienda leyó al soberano congreso General el 4 de enero de 1825 respectivas a derechos de Minería.

5 Herrera Canales, Parra Campos, inédita; Herrera Canales, 2011.

6 AGN (México D. F.), Minería, vol. 193 bis, exp. 1.

7 Aclaración al Decreto de 1842 que dio nueva organización al establecimiento de minería.

8 Mecham, 1927, pp. 45-83.

9 Ley del 31 de mayo de 1854, en Dublán, Lozano, Legislación mexicana, t. VII.

10 Marichal, 2003, p. 26.

11 AGN (México D. F.), Minería, vol. 16, s/t, 1788-1801.

12 AGN (México D. F.), Minería, vol. 219, exp. 10.

13 Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.

14 Brown, 1992, p. 160.

15 AGN (México D. F.), Indiferente Virreinal, caja 5818, exp. 82. Bando del 20 de mayo de 1807 para que se «preste a los salitreros el auxilio que necesiten». El salitre era un componente vital para la producción de pólvora.

16 Parra Campos, 2008; Herrera Canales, 1990, pp. 27-51.

17 Fagoaga, Horbegozo, Bustamante, Dictamen de la Comisión Especial.

18 Parra Campos, 2008.

19 Decreto de minoración de derechos de las platas.

20 TRA, Correspondencia Drusina, 1838-1851, muestra repetidamente las negociaciones particulares para obtener dispensas sobre los derechos de exportación.

21 Motten, 1950; Flores Clair, inédita.

22 Dictamen de la Comisión Inspectora.

23 TRA, Correspondencia Lionel Davidson, 1836-1851. Los precios del quintal llegaron en momentos hasta 140 pesos.

24 El Informe dado por el Establecimiento de Minería hace reclamos basados en el precio del quintal ofrecido por Rothschild a 130 pesos.

25 Ibid.

26 AGN (México D. F.), Gobernación, vol. 258, exp. 1.

27 González Reyna, 1956, pp. 185-186.

28 Exposición de la Junta de Fomento y Administrativa de Minería.

29 Expediente instruido sobre el establecimiento de un presidio en Atargea.

30 AGN (México D. F.), Minería, vol. 80, s/t.

31 Vázquez Salguero, 2014.

32 Ewald, 1997, pp. 43-44.

33 Representación que el Excmo. Ayuntamiento de Guanajuato.

34 Orozco y Berra, 1836.

35 Informe dado por el Establecimiento de Minería.

36 El registro de los impuestos más importantes hasta entonces se concentró en la Casa de México, al multiplicarse los generadores de esta información y al incrementarse las salidas de metales sin acuñar, e incluso a través del contrabando, han puesto de manifiesto que los registros fiscales son solo un indicador de la producción minera.

Auteurs

Dirección de Estudios Históricos – Instituto Nacional de Antropología e Historia

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