1El relato convencional de la revolución liberal, basado en las experiencias norteamericana y francesa, sitúa la problemática fiscal en el origen de ambas revoluciones. En el caso de la revolución española, en cambio, se suele dar más importancia a otros factores relacionados con la invasión extranjera y las discusiones sobre la legitimidad del poder. Esto ha llevado a dejar la cuestión fiscal en un segundo plano cuando se analiza el proceso de crisis de la Monarquía y la revolución española. Sin embargo, la centralidad del problema fiscal no puede obviarse al analizar el cambio de régimen: no solo entre los factores que hicieron inviable la continuidad de la monarquía absoluta¹, sino también entre los determinantes del curso que siguió la construcción del Estado-nación en España desde el inicio de la Revolución hasta mediados del siglo xix².

2La crisis de la Monarquía española puso en marcha, a partir de 1808 o 1810, procesos bélicos y políticos divergentes en los distintos territorios que la integraban. Pero todos esos procesos, en España y en América, abocaron a la problemática común de crear estados sobre fragmentos de territorio que antes dominaba la Monarquía; y en todos los casos eso implicó una redefinición de las instituciones y del vínculo que unía a los gobernantes con los gobernados, redefinición que tomó forma en torno al concepto de nación.

3El cambio implicó también, por lo tanto, una redefinición de las finanzas públicas, creando sistemas financieros que respondieran a las necesidades y características de los nuevos estados. El proceso de creación de esos nuevos sistemas fiscales, lo que podríamos llamar la construcción fiscal de los estados, se hizo partiendo de dos pilares: por un lado, el sistema fiscal existente durante los tres siglos anteriores, la Hacienda Real de la Monarquía española, que era lo que verdaderamente había y funcionaba, por más que estuviera en crisis, y aportaba hábitos, lenguajes e instituciones arraigadas; y, por otro lado, los principios doctrinales del liberalismo, en cuyo nombre se hizo la revolución y se reformaron las instituciones (principios explícitos en los escritos de los economistas, pero sobre todo implícitos en los modelos tributarios que adoptaron los primeros estados revolucionarios)³.

4En la práctica, sin embargo, la reforma fiscal hubo de hacerse en condiciones de urgencia, marcadas por la extrema conflictividad política de la época, la penuria económica del Gobierno y la situación de guerra casi permanente; por lo que, a los dos factores mencionados —«lo que había» y los principios teóricos— habría que añadir un tercer factor, más influyente y más divergente que los anteriores: las circunstancias, la necesidad.

La herencia hacendística del Antiguo Régimen

5El sistema fiscal de la Monarquía española del siglo xviii era el resultado de un largo proceso de acumulación de figuras tributarias concebidas bajo circunstancias históricas distintas y sin responder a un plan de conjunto. Ni siquiera las reformas racionalizadoras de los Borbones habían conseguido dar a este cuadro abigarrado de figuras impositivas la uniformidad y la eficacia que hubieran podido garantizar la suficiencia financiera de la Monarquía.

6El sistema estaba caracterizado por su dualismo y su diversidad: dualismo, como mínimo, por la superposición de dos sistemas fiscales imbricados entre sí, como eran el de la Monarquía y el de la Iglesia (si no estuviéramos simplificando la exposición, habría que hablar también de sistemas fiscales municipales y señoriales); y diversidad por cuanto las figuras tributarias y sus formas de aplicación variaban según el territorio, el estamento y el modo elegido para administrarlas (arrendamiento, encabezamiento, recaudación directa…).

7En tiempos de Carlos IV (1788-1808), la Hacienda española se hallaba aquejada de graves problemas de desigualdad y de insuficiencia. El sistema parecía suficiente para alimentar los gastos de la Monarquía en tiempos de paz —como se había visto durante el reinado de Fernando VI (1746-1759)—, pero resultaba a todas luces insuficiente durante los periodos de guerra, que se convirtieron en la situación normal desde el tercer Pacto de Familia (1761) y la consiguiente intervención en la guerra de los Siete Años.

8Se había intentado sin éxito mejorar el rendimiento de la Hacienda Real mediante la reforma y racionalización del sistema tributario existente. Tales reformas, las más audaces de las cuales se inspiraban en la utopía ilustrada de la única contribución que implementó el marqués de La Ensenada, se extendieron a lo largo de los reinados de Fernando VI y Carlos III; pero chocaron con los privilegios estamentales y territoriales, demostrando que la reforma fiscal era inviable si no venía acompañada de una ruptura del marco de la monarquía absoluta, ruptura que necesariamente tendría un carácter revolucionario.

9La otra vía de solución se buscó en la desamortización eclesiástica. Aunque se suele vincular esta operación a la revolución liberal del xix, en realidad fue iniciada bajo la monarquía absoluta⁴; los liberales se limitaron a añadirle nuevas justificaciones doctrinales, en nombre de la libertad de mercado y de la propiedad privada⁵. La ventaja de este recurso al patrimonio de la Iglesia era que solo despertaba oposición por parte de la Iglesia misma, no de otros grupos privilegiados. A cambio, tenía la desventaja de ofrecer solo una solución a corto plazo, unos ingresos extraordinarios para salvar la situación momentáneamente, pero no un recurso permanente para equilibrar ingresos y gastos. Sin embargo, esta desventaja desapareció cuando se empezaron a incluir en el proyecto desamortizador no solo los bienes de la Iglesia, sino también los impuestos eclesiásticos, con el traspaso del diezmo a la Hacienda pública. Esa sería la solución definitiva para modernizar la Hacienda española, a partir del final de la primera guerra carlista (1840): la abolición del diezmo eclesiástico y su sustitución por una contribución agrícola equivalente en beneficio del Estado.

10Desde luego, a lo largo del xviii habían aparecido muchas críticas contra el modelo económico y fiscal de la Monarquía, incluyendo las de autores que prefiguraban en sus escritos algunas ideas que tomaría el liberalismo, como Campomanes y Jovellanos. Pero, por el momento, la opinión pública estaba silenciada por la censura de la monarquía absoluta: podían editarse escritos doctrinales y teóricos más o menos audaces, pero no ataques directos contra el orden financiero de la Monarquía. Las propuestas innovadoras largamente incubadas salieron a la luz cuando se hundió la Monarquía en 1808, ante la invasión francesa. Entonces se vieron aparecer estas críticas a los impuestos del Antiguo Régimen en la Consulta al País (1809), las Cortes de Cádiz (1810-1814) y la prensa libre del periodo de guerra contra los franceses (1808-1814).

El modelo liberal

11Las nuevas ideas fiscales que circularon en España entre finales del xviii y la primera mitad del xix procedían de las dos grandes escuelas europeas de la época: la escuela clásica británica y la escuela fisiocrática francesa. La doctrina fiscal de la escuela clásica se basaba en los cuatro principios de Adam Smith, según el cual las finanzas del Estado debían basarse en impuestos recaudados en dinero y que cumplieran los principios de igualdad, certidumbre, conveniencia o comodidad en el pago y economía en la recaudación. Esto era, aproximadamente, un retrato en negativo de los impuestos de la Monarquía española⁶. Posteriormente, McCulloch y J. S. Mill concretaron el principio de igualdad ante el impuesto, relacionándolo con la capacidad de pago de los contribuyentes; fue así como el principio de equidad tributaria pasó al constitucionalismo liberal del xix. Y lo hizo acompañado de un consenso, general entre los clásicos, según el cual los impuestos debían situarse al nivel más moderado posible para no desincentivar las actividades productivas⁷.

12La mayoría de los clásicos, empezando por Adam Smith, mostraron su preferencia por los impuestos indirectos, siempre que no se gravaran los productos de primera necesidad. Esta preferencia se justificaba por la problemática que planteaba la evaluación de la riqueza de los particulares que habría requerido una opción por la imposición directa; temían que este tipo de evaluaciones llevaran al Gobierno a inmiscuirse en la vida privada de los ciudadanos. Sin embargo, a medida que avanzó el siglo xix, acabó predominando la concepción de D. Ricardo, más favorable a los impuestos directos. En efecto, Ricardo puso de manifiesto que los impuestos indirectos entorpecen la circulación comercial e incitan al contrabando, por lo que resulta —en su opinión— menos perjudicial financiar el Estado con impuestos directos sobre las rentas de los ciudadanos⁸. Mill acabó aceptando esta postura, añadiendo la conveniencia de los impuestos sobre la propiedad de la tierra, sobre la vivienda y sobre sucesiones⁹.

13Pero, en realidad, en España fue mucho más influyente la escuela fisiocrática¹⁰. Esta proponía la máxima simplificación de las finanzas estatales, que debían apoyarse sobre una única contribución. Dado que F. Quesnay y sus discípulos sostenían que la agricultura era la única actividad verdaderamente productiva, esa única contribución debería gravar el producto neto de la agricultura, dejando libres de imposición las demás actividades¹¹. La idea fisiocrática inspiró el proyecto de Única Contribución de 1749 en la Corona de Castilla; pero fue transformada desde el comienzo, pues no recaería solamente sobre las actividades agrícolas, sino que sería un impuesto para gravar toda clase de rentas, actividades y contribuyentes.

14La doctrina clásica británica era conocida en España desde la traducción de La riqueza de las naciones en 1794¹². Esa influencia penetró también indirectamente, a través de las versiones de J. B. Say, que circularon por toda Europa durante el periodo napoleónico¹³. También hubo un liberalismo genuinamente español, de autores que recogieron las enseñanzas de la escuela clásica y las reelaboraron, adaptándolas a la situación española¹⁴. Entre los autores españoles más relevantes que difundieron las ideas tributarias y económicas del liberalismo clásico destacan J. Canga Argüelles y Á. Flórez Estrada¹⁵. Pero hay que recordar que, aunque los dos participaron en la política española durante los periodos liberales de 1808-1814 y de 1820-1823, el texto más relevante de Canga Argüelles en materia fiscal no se publicó hasta 1825 y la principal obra económica de Flórez Estrada vio la luz en 1828, ambos en el exilio londinense¹⁶.

15En realidad, la doctrina clásica británica tuvo una influencia indirecta y difusa. Tuvo más influencia el modelo tributario francés; y no tanto la doctrina fisiocrática, desacreditada desde el fracaso final de la Única Contribución en 1776, como el sistema tributario que de hecho adoptó la Francia revolucionaria, solo lejanamente influenciado por las ideas de Quesnay, Mirabeau y A. Smith.

16El sistema francés que ejerció influencia determinante en España era el sistema racionalizador de la Hacienda que estableció la Asamblea Constituyente en 1790 y que se fue completando en varias leyes posteriores hasta 1798. Era la respuesta a la quiebra del Antiguo Régimen que había hecho estallar la Revolución en 1789. Con él se universalizaba la tributación, acabando con los privilegios fiscales de territorios y estamentos. Pero tenía un innegable sentido pragmático, ya que renunciaba a la máxima racionalización que habría sido establecer el impuesto único, para sustituirlo por una batería de contribuciones que gravaran las diferentes formas de renta. Nacieron así cuatro impuestos básicos —que acabarían llamándose «les quatre vieilles»—, entre los cuales destacaba uno, la contribution foncière, ya que al gravar la agricultura se convirtió en la base de la financiación del Estado (tal vez se pueda ver en esta preeminencia un último resabio fisiocrático)¹⁷. Lo que el sistema francés fijaba fuera de toda duda era la preferencia por las contribuciones directas, debido a que no entorpecen el comercio, son menos regresivas y permiten aproximarse al principio de proporcionalidad recogido en la Constitución¹⁸. El resultado fue que la Hacienda Pública francesa en el siglo xix se apoyó fundamentalmente sobre las contribuciones reales o de producto, impuestos directos evaluados a partir del objeto que produce la renta en cuestión y con un tipo único para cada clase de renta. La justicia tributaria quedaba así identificada, para los liberales continentales, con la proporcionalidad que consiste en que todo ciudadano contribuya a las arcas del Estado con un mismo porcentaje de sus ingresos. Este sistema fue el que más influyó no solo en España, sino en toda la Europa latina¹⁹.

La necesidad fiscal en la Revolución española

17Durante la que después se llamó guerra de la Independencia (1808-1814), la Hacienda de la España contraria al Gobierno de los Bonaparte funcionó, en la práctica, mediante la exigencia de contribuciones de urgencia, requisas de abastecimientos, etc. Esta misma situación de emergencia, sin embargo, propició la aparición de propuestas innovadoras en el plano teórico, como fue la Contribución Extraordinaria de Guerra que creó la Junta Central en 1810²⁰. La Contribución Extraordinaria de Guerra se basaba en ideas tan modernas como la universalidad e igualdad de los ciudadanos ante el impuesto. De hecho, respondía a la idea de una contribución general sobre la renta, inspirada por el Income Tax que se había creado en Gran Bretaña para financiar la guerra contra la Francia napoleónica (1799). No olvidemos que las autoridades españolas del bando antifrancés, asediadas en Cádiz bajo la protección de la Armada británica, vivían un momento de máxima influencia inglesa. Si bien es cierto que las autoridades de aquel momento no pudieron implementar los medios para poner en práctica una verdadera contribución sobre la renta de las personas, sí parece destacable la modernidad del planteamiento ideal, que no volvería a formularse hasta la Segunda República (con la reforma de Carner en 1932) y que, de hecho, no se implantaría de manera eficaz hasta la reforma fiscal de Fuentes Quintana y Fernández Ordóñez durante la Transición a la democracia (1976-1978).

18Lo que la Junta Central pudo hacer durante la guerra fue crear un procedimiento de urgencia para la recaudación de este impuesto, que consistía en utilizar el nivel de vida de las personas como indicador de su renta. Se reunirían unas juntas municipales que establecerían las cuotas individuales del impuesto, formadas por la justicia, el párroco, el síndico y dos «vecinos honrados» elegidos por el ayuntamiento de la localidad. Posteriormente, las Cortes de Cádiz renovaron aquella Contribución Extraordinaria, profundizando incluso en la doctrina fiscal original y añadiéndole nuevos elementos de modernidad, como la exigencia de declaraciones juradas de rentas de los contribuyentes, y una tarifa progresiva que aparecía por primera vez en la historia fiscal española (con tramos de renta a los que se aplicaban tipos tributarios crecientes, del 2,5 al 75 %, nada menos)²¹.

19Un grado tan alto de innovación no podía dejar de despertar fuertes resistencias, especialmente pasivas: se exigía una contribución directa a un país que no estaba acostumbrado a pagarlas; perjudicaba a los grupos hasta entonces privilegiados, al decretar la igualdad ante el impuesto; e implantaba una tarifa progresiva que perjudicaba a los más ricos. Oponerse al pago fue fácil, dado que la recaudación del tributo con fidelidad a su diseño original habría requerido medios estadísticos y administrativos de los que no disponía el Gobierno de entonces; en realidad, aquel Gobierno ni siquiera controlaba el territorio, en gran parte ocupado por los franceses.

20Ante la resistencia que encontraron, las Cortes adoptaron en 1813 una disposición fiscal menos innovadora y, por lo tanto, más aceptable para la época²². Aquella disposición contenía tres decisiones relevantes: la primera, un principio de presupuesto del Estado, ya que se exigía que en lo sucesivo el Gobierno elaborara cada año una estimación de ingresos y unos compromisos de gasto que fueran sometidos a la aprobación de las Cortes²³. En segundo lugar, se reformaban con un criterio pragmático las contribuciones heredadas del Antiguo Régimen, derogando solo las que más atentaban contra el principio de igualdad (como las Rentas Provinciales de Castilla, el Catastro de Cataluña, equivalente de Valencia, etc.), mientras que otras se mantenían (como las aduanas). Y en tercer lugar, se creaba una llamada contribución directa, que en teoría era un impuesto sobre la renta, pero en la práctica funcionaba como un impuesto de cupo. La contribución directa se repartía en cupos entre las provincias, estas la repartían a su vez asignando cupos a los pueblos que las formaban, y en cada pueblo se repartía la cantidad a recaudar estableciendo cupos individuales para cada contribuyente²⁴. Como fuente estadística de referencia para orientar el reparto, se emplearía el Censo de la Riqueza de 1799²⁵. Esto garantizaba la recaudación íntegra de un tanto alzado para el Gobierno, pero obviamente produjo muchos conflictos en el reparto de los cupos, aparte de que los defectos del documento estadístico empleado como referencia sirvieron para legitimar las protestas y las resistencias contra el nuevo tributo²⁶. Lo importante es que con esta contribución directa de 1813 hacía su aparición el mecanismo de distribución de la carga fiscal que acabaría imponiéndose en el sistema fiscal español desde la reforma de Santillán y Mon (1845) hasta la de Fuentes Quintana y Fernández Ordóñez (1976-1978).

21La Contribución Directa tampoco llegó a entrar en vigor, ya que tras la restauración de Fernando VII como monarca absoluto se restablecieron las Rentas Provinciales de Castilla y sus equivalentes en la Corona de Aragón, sin más que revisar sus tipos al alza. Desmanteladas todas las reformas fiscales de los seis años anteriores, volvió a estar en vigor el sistema fiscal del Antiguo Régimen, ya en situación de bancarrota. Los acontecimientos políticos y militares de estos años, sin embargo, habían traído dos novedades de gran importancia: por un lado, la abolición de los señoríos, única reforma de las Cortes que mantuvo Fernando VII en 1814, y que permitió que la Hacienda Real absorbiera los antiguos impuestos señoriales; y por otro lado, la pérdida del control sobre gran parte de los dominios americanos de la Monarquía, que hizo que dejaran de arribar a la Península las remesas de metales preciosos de los siglos anteriores (no obstante, ya muy mermadas en los últimos años del reinado de Carlos IV). Esta última circunstancia terminó de romper cualquier sombra de equilibrio entre los ingresos y los gastos de la Corona, haciendo más urgente la necesidad de una reforma, que sin embargo permanecía bloqueada por motivos ideológicos, en un momento de compromiso pleno con el inmovilismo de las instituciones tradicionales.

22La Monarquía había visto descender sus ingresos procedentes de América, de 268,2 millones de reales al año de media en el periodo 1802-1804 a 24 millones en 1805-1814 y a cero desde 1815²⁷. Estos ingresos, que suponían más de un 25 % de todo lo que recibía la Corona antes de perder la flota en la batalla de Trafalgar, tenían que ser sustituidos con algo; pero ¿con qué?

En busca de un sistema

23Desde el comienzo, la opción fiscal española fue muy clara: la nueva nación que surgía del desmoronamiento del imperio no podía financiarse con impuestos sobre el comercio exterior, dada la contracción del volumen del tráfico a la que se estaba asistiendo²⁸. La necesidad de buscar con urgencia nuevas fuentes de ingresos llevó a crear impuestos interiores, impuestos cuya definición precisa resultaría tan conflictiva que se extendió por espacio de treinta años (hasta la reforma de 1845). Pero la opción estaba tomada: mientras que la mayoría de las naciones independientes que iban surgiendo en América basaban su financiación en gravámenes sobre el comercio —fundamentalmente el comercio exterior—, el Estado-nación que surgía en la parte peninsular de la Monarquía se financiaría con impuestos interiores —fundamentalmente impuestos directos—.

24En un primer momento, el conservadurismo fiscal de los primeros gobiernos de Fernando VII lo que provocó fue un gran aumento de la deuda del Tesoro, es decir, de los gastos del Estado que iban quedando sin pagar (sueldos, pensiones, etc.). En semejante escenario catastrófico, la necesidad de la reforma fiscal se hizo evidente incluso para el monarca y sus consejeros; de manera que el rey llamó a ocupar la Secretaría de Hacienda a Martín de Garay, un antiguo liberal de la época de la Junta Central y de las Cortes de Cádiz, pasando por alto sus antecedentes políticos con tal de que hallara una solución a los problemas fiscales²⁹.

25Garay creó una Contribución General, que venía a ser una nueva contribución directa sobre la renta, pagadera por toda clase de personas y en todos los territorios que le quedaban a la Monarquía³⁰. Para su reparto y recaudación, se exigirían declaraciones personales a los contribuyentes, con las cuales confeccionaría la Administración unos llamados «Cuadernos de la Riqueza»³¹. El sistema de averiguación de la renta, aprendida ya la lección de 1813, era esta vez más eficaz; y aunque el impuesto tenía una innegable factura revolucionaria, pues rompía todos los principios de la imposición tradicional, esta vez sí pudo implantarse, al contar con el respaldo de la autoridad de una monarquía absoluta sin posible contestación en las Cortes ni en la prensa. La resistencia de los privilegiados, no obstante, existió y se canalizó por otros cauces, hasta provocar la caída del ministro y el desmantelamiento de su reforma, volviendo la Hacienda al sistema tradicional³².

26Tras el pronunciamiento de Riego, las autoridades del nuevo régimen liberal recuperaron, junto con la Constitución de 1812, la Contribución Directa de 1813 y la fórmula del presupuesto anual aprobado por las Cortes³³. El impulsor de esta nueva andadura de la Directa era el ministro de Hacienda del Gobierno de 1820-1821, José Canga Argüelles, que ya lo había sido en 1811-1812. Pero se trataba de una versión revisada de la contribución de 1813, que ya no sería un impuesto general sobre la renta —algo que, en la práctica, se había demostrado inviable en 1810, 1813 y 1817—, sino un impuesto sobre la propiedad de la tierra y las actividades agrícolas, más similar a la contribution foncière francesa. Desaparecidas las circunstancias extraordinarias que habían potenciado la influencia británica sobre el liberalismo español entre 1808 y 1820, este pasaba a tomar como referencia para la construcción del Estado nacional más bien el modelo francés. Y en materia fiscal, este giro llevaba hacia la fórmula que finalmente se acabaría imponiendo en España, cuando se estabilizara el sistema tributario en 1845.

27Para hacer posible esta nueva contribución directa estatal sobre la agricultura se liberó parcialmente a las rentas agrícolas del peso de la fiscalidad eclesiástica que tradicionalmente habían soportado, al reducir el diezmo a la mitad (por el mismo Decreto de 29 de junio)³⁴. Inmediatamente se planteó el gran problema de este tipo de impuestos, que era el de cómo obtener la información para un reparto equitativo. En Francia, la solución había sido el catastro, iniciado en tiempos de Napoleón y completado hacia 1850. Pero en España, ante la inexistencia de catastro y las dificultades para emprender una obra tan costosa, se recurrió a soluciones de emergencia, como la consulta de datos antiguos o la evaluación por comisiones locales más o menos arbitrarias: así se hizo en 1820 y así se siguió haciendo hasta el siglo xx. Esto desvirtuaba la proporcionalidad del impuesto, haciendo depender la carga fiscal de la capacidad de influencia política y de negociación de los contribuyentes³⁵. Pero lo que en aquel momento podía parecer una solución transitoria se convertiría en un elemento estructural del sistema fiscal español, determinando que el reparto de la carga tributaria se hiciera depender de las configuraciones del poder.

28Junto con la Contribución Directa, en el Trienio Constitucional (1820-1823) se implantaron también otras figuras tributarias, igualmente procedentes del modelo francés de «impuestos de producto», como un derecho de patentes (que venía a ser una contribución sobre las actividades industriales) y una contribución sobre las casas. El resultado final de estas reformas, visible en el presupuesto de 1822-1823, era que los ingresos se elevaban hasta los 562,8 millones de reales, pero no conseguían igualarse con los gastos, que eran de 664,8 millones. Por lo tanto, había un déficit del 18 %, 102 millones de reales, que había que cubrir con empréstitos³⁶. La reforma de la Hacienda no podía, pues, darse por terminada. La estructura de ingresos que mostraba aquel presupuesto hacía descansar el peso de la financiación del Estado en un 34,5 % sobre los nuevos impuestos directos: 26,6 % la Contribución Directa (territorial), 4,4 % la de Patentes (industrial) y 3,5 % la de Casas; entre las contribuciones indirectas encontramos otro impuesto importante, los Consumos, que gravaban el comercio interior (17,7 %); mientras que se reducían notablemente la renta de aduanas, los Estancos, las Remesas de América y las rentas eclesiásticas³⁷.

29En la práctica, los nuevos impuestos no pudieron llegar a instalarse por la interrupción de la experiencia liberal en 1823. Pero había quedado plenamente perfilado el modelo tributario que implantaría la reforma de Mon en 1845 y que perduraría hasta después de la muerte de Franco: unos ingresos basados en la contribución directa, con la contribución indirecta interior en un papel complementario; y dentro de las contribuciones directas, un protagonismo preponderante de la tributación de las actividades agrícolas y ganaderas, repartida por mediadores políticos. Un modelo que, por cierto, anunciaba ya como característica estructural la insuficiencia para cubrir los gastos, con el consiguiente endeudamiento creciente.

30De momento, sin embargo, en 1823 la segunda restauración absolutista conllevó de nuevo la abolición de las figuras tributarias implantadas por los liberales. La situación de bancarrota a la que abocó esta involución se quiso contener mediante nuevos intentos de reforma fiscal, esta vez sin romper el marco global de la Hacienda del Antiguo Régimen. Las reformas de López Ballesteros desde 1824 fueron, sin embargo, insuficientes para solucionar el problema, por el bajo rendimiento de las anticuadas contribuciones que introdujo (la de Frutos Civiles y la de Paja y Utensilios). Hubo que esperar a la muerte de Fernando VII para que la transición hacia un régimen constitucional abriera las puertas a la reforma de la Hacienda en un sentido liberal. Pero aún entonces, la guerra civil de los Siete Años que hubo de soportar el país hasta derrotar a los partidarios del absolutismo, la primera guerra carlista (1833-1840), retrasó la reforma fiscal, de modo que esta solo pudo abordarse cuando se dieron condiciones de estabilidad política como las que caracterizaron a la «década moderada» (1844-1854)³⁸.

El sistema español

31Entre 1833 y 1845 se produjeron una serie de cambios que prepararon el camino para la reforma tributaria que, finalmente, se aprobó en este último año. En primer lugar, hay que mencionar la suspensión de pagos de la deuda pública que tuvo lugar en 1836, ante el volumen de endeudamiento que había alcanzado el Estado. Esto cerró temporalmente los mercados internacionales de crédito para España, pero a cambio le dio un respiro al presupuesto, que no tuvo que soportar la carga de la deuda hasta el arreglo de la misma por J. Bravo Murillo en 1852.

32Un segundo paso decisivo fue la nacionalización de los bienes de la Iglesia y su venta en pública subasta a compradores particulares: las desamortizaciones de 1836 y 1841. Esta medida extraordinaria permitió cubrir el déficit durante unos años, hasta que la reforma tributaria tuviera lugar. También ayudó a reducir el volumen de la deuda pública en circulación, en la medida en que los títulos de deuda se admitían como pago en condiciones ventajosas para los compradores de bienes nacionales. Y, sobre todo, los recursos allegados por la desamortización permitieron poner en pie un verdadero ejército nacional que ganara la guerra contra los carlistas, consolidando así el modelo político y económico liberal.

33El tercer paso a recordar sería la definitiva desaparición de los impuestos eclesiásticos en 1841. La abolición del diezmo terminó de liberar a los contribuyentes de contribuciones no estatales y permitió la implantación de nuevos impuestos directos.

34En cuarto lugar, pueden mencionarse los diversos ensayos que aún se hicieron en este periodo para implantar impuestos directos, pues de cada uno de ellos se obtuvieron experiencias y enseñanzas importantes para avanzar en esa dirección: la Contribución Extraordinaria de Guerra (1837), la Contribución Directa (1841) y las Matrículas Catastrales (1842).

35Por último, el quinto y definitivo paso fue la abolición de las Rentas Provinciales y Equivalentes, Derechos de Puertas, Alcabalas y Cuarteles que llevó a cabo Juan Álvarez Mendizábal en 1843³⁹. Esta operación del líder progresista estaba destinada a crear un vacío fiscal que obligara al siguiente Gobierno a emprender la reforma. Y fue un golpe político eficaz, pues, aunque Miguel Mateo Ayllón, sucesor de Mendizábal en el Ministerio, derogó estos decretos, el efecto ya estaba causado: la recaudación se resintió de la abolición previa, creando un estado de necesidad en el que los moderados no tuvieron más remedio que afrontar la reforma de la Hacienda Pública.

36La reforma llegó por fin en 1845, siendo ministro de Hacienda Alejandro Mon y con el auxilio intelectual de Ramón de Santillán⁴⁰. El nuevo sistema fiscal no era tan nuevo, pues además de los precedentes que hemos venido mencionando, hay que recordar que se presentó como resultado de la refundición de las viejas figuras tributarias del Antiguo Régimen. Los progresistas no habían conseguido su objetivo de crear un impuesto general sobre la renta según el modelo británico; y en su lugar triunfaba el modelo de impuestos de producto proporcionales, siguiendo la inspiración francesa, que patrocinaban los moderados. Siguiendo muy de cerca ese modelo, se crearon cuatro grandes impuestos: una Contribución de Inmuebles, Cultivo y Ganadería, que pronto pasaría a conocerse como Contribución Territorial (y que proporcionaba el 21 % de los ingresos en el primer año del que hay cuentas fiables, 1850, con tendencia a crecer); una Contribución Industrial y de Comercio (2,7 %); una Contribución de Inquilinatos, que desapareció poco después; y un Impuesto sobre Consumos, contribución indirecta sobre el comercio interior (11,5 %)⁴¹.

37Dos peculiaridades de la reforma merecen ser comentadas, porque definen su significado histórico, un tanto paradójico. Por un lado, la reforma tenía un evidente sentido modernizador y realizaba aspiraciones largamente perseguidas por los liberales españoles: sobre todo, eliminaba los privilegios fiscales que habían caracterizado al Antiguo Régimen. Se eliminaban los privilegios estamentales y corporativos y se unificaba el territorio nacional a efectos fiscales, al incorporarse los territorios de la Corona de Aragón al régimen tributario general del país; pero incluso en esto había una limitación importante, pues el final negociado de la guerra carlista hizo que se permitiera a las provincias vascas y a Navarra mantener sistemas fiscales propios, menos gravosos y más desiguales.

38Por otro lado, la reforma no estableció mecanismos de relación directa entre la Hacienda Pública y los contribuyentes, ni indagaciones que proporcionaran al Gobierno información sobre las rentas y patrimonios de los ciudadanos. Las contribuciones recién creadas se distribuirían por cupos provinciales, locales e individuales, mediante procesos de negociación continua, controlados por mediadores dotados de poder a escala local, provincial o nacional⁴². Además de suponer una renuncia a cualquier idea de equidad tributaria efectiva, esta forma de aplicar las contribuciones condujo a la larga a una petrificación de las bases tributarias, haciendo aparecer de nuevo el déficit y el endeudamiento y poniendo un límite estricto a las posibilidades de expansión del Estado.

Caminos divergentes

39El equilibrio fiscal de las distintas unidades que formaban el imperio español, empezando por la propia España, había quedado desbaratado desde que se pusieron en marcha el proceso revolucionario y las guerras consiguientes. Desde entonces, la cuestión fiscal se había vuelto prioritaria: no tanto como causa de las revoluciones, sino como consecuencia de estas. La búsqueda de soluciones para el desequilibrio de las cuentas públicas se hizo bajo la presión de la guerra y de la necesidad extrema. El resultado de aquella época de reformas no nació, pues, de la aplicación sistemática de ningún plan racional —fuera este de inspiración liberal o no—. Aunque tales ideas existieran como sustrato cultural en la mente de los que concibieron algunas de esas reformas, tuvieron que adaptarlas en función de la urgencia, las circunstancias, las oportunidades y los hábitos administrativos de la época; todo ello condicionado por lo que podríamos llamar una cultura tributaria, resultante de las prácticas fiscales del siglo xviii y de su percepción por los sujetos (tanto los contribuyentes como los empleados de Hacienda).

40El hundimiento de la Monarquía española dejó un vacío de poder, en el cual se inició la lenta y conflictiva construcción de los estados nacionales. En ese proceso de construcción de estados, no se podía avanzar sin crear un sistema fiscal que aportara los recursos materiales necesarios para financiar el despliegue de la administración pública, la formación de un ejército y una marina, el sometimiento del territorio al poder central y la defensa de las fronteras frente a otros estados. La definición de los sistemas fiscales contemporáneos se hizo en una fase temprana del proceso de construcción de los estados. Y luego tales sistemas experimentaron pocas reformas, por las dificultades especiales que supone modificar «en frío» un sistema fiscal ya establecido. Hay que destacar la importancia de esa fase «genética» de los sistemas fiscales del mundo hispano, cuyas características y problemas estructurales se han prolongado por mucho tiempo, en algunos casos hasta la actualidad.

41Las soluciones fiscales concretas adoptadas en cada país, en aquel momento inicial, fueron divergentes. Se partía de un marco político y jurídico común; se respondía en todas partes a un mismo desafío de modernización de las finanzas públicas en el contexto mundial de 1808-1825; se miraba hacia unos mismos modelos de referencia, tanto institucionales como doctrinales; pero se hacía desde circunstancias locales muy distintas, que determinaron diferentes opciones fiscales.

42En España, el bajo rendimiento de los impuestos de aduanas impedía hacer de ellos la base financiera del nuevo Estado. La influencia ideológica del liberalismo francés contribuyó a afirmar la preferencia por un sistema basado en la imposición directa —el modelo tributario latino de impuestos de producto—, que se logró reformando el cuadro impositivo existente y sustituyendo a la Iglesia por el Estado como beneficiario del diezmo.

43La generalización de la imposición en dinero forzó la mercantilización de las economías campesinas y, tal vez, fue este uno de los factores que incidieron en la creación del descontento social del que surgió la resistencia antiliberal desde 1820⁴³. De ser así, el cambio fiscal —y en particular opciones como la expropiación de la Iglesia y la exigencia de contribuciones directas en dinero— habría contribuido a fortalecer las bases sociales del carlismo y las guerras que este movimiento sostuvo contra la implantación del régimen liberal en España. Si entre el campesinado el cambio fiscal tuvo tan mala aceptación, también encontramos reacciones entre la población urbana, pero en este caso sobre todo contra la imposición indirecta —los consumos—, cuyos símbolos e instrumentos de recaudación fueron atacados violentamente en cada movilización política del siglo xix. Las resistencias antifiscales, por lo tanto, marcaron el paso al liberalismo en España. A esto hay que añadir los problemas de insuficiencia del nuevo sistema fiscal que se implantó, pues enseguida reapareció el déficit presupuestario, que se hizo permanente, y tuvo que ser resuelto recurriendo al endeudamiento y la inflación⁴⁴.

44En otros lugares de la antigua monarquía las soluciones fueron más rupturistas. En el Río de la Plata, por ejemplo, se produjo una transformación drástica, impuesta por la pérdida de los recursos mineros del Alto Perú. Se creó un sistema basado en la imposición indirecta sobre el comercio exterior, pues fueron los impuestos a la importación los que sostuvieron al nuevo Estado. Se eludía de este modo la conflictividad social y política que suele acompañar al establecimiento de otro tipo de impuestos más «visibles» para el contribuyente. A cambio, se despolitizaron las cuestiones fiscales, y se prescindió de la relación directa entre el contribuyente y el Estado que hubiera fortalecido un cierto sentido de la ciudadanía. Por otra parte, este sistema también resultó insuficiente y no acabó con el déficit en las cuentas públicas. La Hacienda argentina se inclinó menos que la española por la emisión de deuda pública y más por la monetización del déficit mediante la emisión inflacionaria de papel moneda.

45En México también se estableció un sistema basado en la imposición indirecta, desdeñando las posibilidades que ofrecía el hábito de contribución directa implícito en la práctica del tributo indígena y de los donativos. Pero, a diferencia de Argentina, la financiación del Estado se apoyó de manera algo más equilibrada entre los impuestos al comercio interior y exterior. Por otro lado, la problemática de la federalización del Estado se dio de manera diferente que en el Río de la Plata, por la pervivencia de un poder central que mantuvo unidas a las provincias durante todo el periodo. Pero también en México el nuevo sistema fiscal resultó insuficiente para cubrir los gastos del Estado, por lo que surgió un déficit persistente, que se cubrió recurriendo al endeudamiento. La emisión de papel moneda no fue tan necesaria como en el Río de la Plata, debido a la abundancia de plata.

46Los tres casos mencionados muestran que los sistemas fiscales creados por las revoluciones liberales fueron insuficientes para cubrir los gastos de los estados recién nacidos, además de injustos y regresivos según los propios principios ideales del liberalismo. Estas carencias de los sistemas fiscales creados en los primeros decenios del siglo xix aportaban un elemento dinámico, pues planteaban la exigencia de reformas fiscales que, sin embargo, se fueron postergando en el tiempo. Lo llamativo es que, a pesar de la general insatisfacción con los sistemas fiscales establecidos en la época de la revolución y la independencia, las grandes opciones fiscales tomadas en aquellos momentos ya no fueron revisadas y condicionaron la construcción de los estados, tanto en España como en Hispanoamérica, hasta el siglo xx.

Consecuencias del sistema: la administración de Hacienda

47El sistema fiscal del Estado liberal español, que hemos visto definirse en las fases más tempranas de su construcción en torno a una gran contribución directa de carácter proporcional destinada a gravar el producto de las actividades agrícolas y ganaderas, necesitó de una administración adecuada para aplicarlo. Y, por tanto, las características del sistema y de las figuras tributarias que lo formaban, determinaron un modelo de oficinas y de empleados de la Hacienda Pública. Es más: no solo de la Hacienda, sino del conjunto de la Administración Pública española.

48El Ministerio de Hacienda fue el organismo clave para el despliegue de la Administración Central: el ministerio más importante en número de funcionarios civiles (17 369 en 1837: el 71 % de la burocracia civil); disponía, además, de una fuerza armada propia, que le daba independencia y capacidad para hacerse obedecer (el cuerpo de Carabineros, con unos 13 000 o 14 000 hombres)⁴⁵. Fue ordenado sistemáticamente entre 1845 y 1850 para adaptarlo a las necesidades del nuevo sistema tributario creado por la reforma de Mon. Y luego, el funcionamiento de este Ministerio fue considerado tan exitoso cuando Bravo Murillo terminó de ordenarlo como ministro de Hacienda, que él mismo lo convirtió en modelo para traspasar al resto de la Administración Central española cuando fue presidente del Consejo de Ministros en 1851-1852⁴⁶.

49El modelo creado en Hacienda y que luego inspiraría la remodelación de los demás ministerios consistía en tres elementos principales: un organigrama, una figura de funcionario y una forma de trabajar. El organigrama que serviría como referente organizativo común para la Administración Central española del siglo xix tenía, en las oficinas centrales de Madrid, un ministro (llamado así oficialmente desde 1851, al dejar atrás el viejo nombre de «secretarios de Estado y del despacho»), un subsecretario, varias direcciones generales y, en los niveles inferiores, secciones y negociados. Esta estructura jerárquica se completaba con un sistema de contabilidad, un boletín oficial y un aparato jurídico propio del Ministerio (que en Hacienda lo formaban el Tribunal de Cuentas y el Cuerpo de Abogados del Estado)⁴⁷. El despliegue sobre el territorio lo aseguraba una red de 49 administraciones provinciales, que absorbían el grueso de los funcionarios del Ministerio (más de un 90 % trabajaban fuera de Madrid).

50La figura del funcionario público se perfiló en 1852⁴⁸. Lo hizo Bravo Murillo, siguiendo modelos experimentados en la primera mitad del siglo, sobre todo en el Ministerio de Hacienda⁴⁹. El sistema entonces creado se mantendría vigente en su totalidad hasta 1918; y en algunos aspectos hasta la época de Franco. Se creaba una escala con cinco niveles para clasificar a los empleados públicos: jefes superiores, jefes de administración, jefes de negociado, oficiales y aspirantes. A ellos se añadían en el nivel inferior los subalternos, una sexta clase de contratados que no tenían la consideración de empleados públicos. Se entraba en la categoría más baja —la de aspirante— por examen público, utilizando como cantera principal los institutos de enseñanza media que, simultáneamente, se estaban organizando en un sistema de instrucción pública. Y se ascendía a la categoría inmediatamente superior, la de oficial, por oposición; es decir, por un sistema mixto que tenía en cuenta los méritos (principalmente la antigüedad) y un examen que medía los conocimientos y la formación de los aspirantes. La antigüedad y los méritos se acreditaban mediante las «hojas de servicios» que recogían los avatares de la carrera de cada empleado público; y como resultado de estas hojas de servicio, se componía un «escalafón» o lista ordenada y numerada de mayor a menos mérito en cada cuerpo. A las tres categorías más altas, las de jefe de negociado, de administración y superior, se ascendía por un sistema mixto de profesionalización y confianza política, pues dos tercios ascendían por antigüedad y el tercio restante por designación⁵⁰.

51Los nuevos funcionarios fueron una de las claves para la integración del territorio nacional en la España del xix, pues estaban obligados a servir sus destinos en cualquier punto a donde el Gobierno los enviara, con las consecuencias imaginables de arraigo en nuevas regiones, matrimonios mixtos, etc. Dada la escasez de medios en el presupuesto del Estado, se les pagaba poco; de manera que fue necesario idear ventajas que compensaran los malos salarios. Las ventajas fueron de tres tipos: el privilegio de la inamovilidad en sus empleos (regulada mediante un régimen disciplinario reglamentado desde los años cincuenta, con juntas de jefes que lo aplicaban en cada ministerio), el régimen de clases pasivas (es decir, la existencia de pensiones de jubilación, viudedad y orfandad) y un cúmulo de reconocimientos simbólicos como uniformes y tratamientos honoríficos, que sugieren el traslado a la administración civil de elementos tradicionales del ejército.

52Ese funcionariado constituyó el Cuerpo General de la Administración del Estado. Para las necesidades de personal técnico especializado en determinadas tareas ese marco resultaba inapropiado, por lo que se recurrió a la creación de cuerpos especiales, siguiendo el modelo de los cuerpos de ingenieros (primero los de Minas y Caminos, luego también los Industriales y Agrónomos). La gran diferencia de los cuerpos especiales era que la misma escuela que los formaba era la que los seleccionaba y les daba acceso directo al cuerpo, un cuerpo que tenía su propio escalafón separado, salarios distintos —más altos—, uniforme y régimen disciplinario. El buen funcionamiento de los cuerpos especiales fue el que hizo que se extendiera el sistema creando cuerpos nuevos a lo largo de todo el siglo xix (telégrafos, abogados del Estado, médicos, farmacéuticos, veterinarios…). En 1918 serían esos cuerpos especiales los que aportaran un nuevo modelo general para una administración más profesional y más compleja⁵¹.

53En cuanto a la forma de trabajar en los ministerios, hay que decir que la administración no llegaba por sí misma hasta los ciudadanos, sino que se servía de las entidades locales, los ayuntamientos, como intermediarios. Lo que un ministerio hacía era coordinar las actuaciones de unos 9 000 ayuntamientos y entablar negociaciones con ellos; de esta manera se eludía la necesidad de controlar a 15 millones de habitantes, que habría requerido una administración más numerosa, más profesional, mejor pagada y, en definitiva, más cara. Las oficinas de la administración central, liberadas de la exigencia de tratar con los ciudadanos o controlarlos sobre el terreno, quedaban como mera coordinación de unas oficinas provinciales que, a su vez coordinaban a los ayuntamientos. De este modo, el trabajo fundamental que se hacía en las oficinas centrales de la administración era el de tramitar expedientes⁵².

54Al mismo tiempo que el modelo tributario elegido determinaba un tipo de administración, también determinaba un cierto estilo en la relación entre los contribuyentes y el Estado. Estamos ante un sistema de extracción directa de recursos fiscales que, sin embargo, durante todo el siglo xix evitó la relación directa entre el ciudadano-contribuyente y la administración central. En su lugar se estableció un procedimiento de reparto de cupos «en cascada» que hacía primar las identidades locales y provinciales, así como la mediación jerárquica de los notables. Unas juntas locales negociaban los cupos tributarios y los repartían, mecanismo similar al que encontramos en otras tareas administrativas, como el reclutamiento militar, el levantamiento de censos de población o la confección de estadísticas.

55Aquel mecanismo tributario de larga duración condicionó, sin duda, el tipo de ciudadanía en la que fueron educados los españoles del siglo xix y, por tanto, los rasgos que definieron la identidad nacional. Cabría, también aquí, una comparación con el efecto que produjeron sistemas fiscales claramente distintos del español en otros territorios de la antigua Monarquía.

56Si tenemos en cuenta que la vía de construcción del Estado nacional en España fue predominantemente administrativa —en comparación con otras vías, como la anglosajona, basada en la protección de derechos—, daremos entonces toda la importancia que se merece a la historia de la creación y desarrollo de la administración pública del xix, pues fue la matriz del Estado y de la nación. Y si tenemos en cuenta que esa administración del xix se construyó a partir del modelo de una Hacienda Pública pensada y organizada para gestionar un sistema tributario cuya pieza central era la contribución directa, comprenderemos entonces la importancia decisiva que tuvo la opción por ese modelo tributario que consistía en nacionalizar el diezmo eclesiástico, idea presente desde 1810.