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L'archipel des épices

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Xavier Huetz de Lemps

Résumé

Texte intégral

1Au XIXe siècle, la bureaucratie coloniale espagnole aux Philippines est un bon exemple de ces systèmes profondément et durablement corrompus dont la capacité de survie, d’adaptation et de reproduction fascine l’observateur contemporain comme l’historien. Cet ouvrage s’attache à démonter les rouages et à comprendre le fonctionnement d’une machine administrative qui « tient », malgré tout, l’Archipel jusqu’en 1898. Loin des clichés idéalisés ou diabolisés de la domination espagnole, loin d’une historiographie qui confond règlements et réalités de terrain, l’étude présente sous un jour nouveau le quotidien administratif des Philippines coloniales. Elle contribue aussi à prendre la mesure des difficultés rencontrées par l’Espagne, en métropole comme dans ses dernières colonies, dans la construction d’une bureaucratie moderne fondée sur une séparation claire entre sphère publique et domaine privé. Enfin, cet ouvrage apporte une pierre à l’édifice, encore bien modeste, de l’histoire de la corruption et il souligne, en particulier, les liens mal connus entre corruption et colonisation.

2Même si leur critique historique n’est pas sans poser problème, les sources sont étonnamment abondantes. Logiquement, le noyau central de la documentation est constitué par les sources judiciaires et administratives. Cependant, les producteurs de ces documents étant parfois eux-mêmes corrompus ou complices des employés malhonnêtes, ils doivent être systématiquement recoupés et confrontés avec d’autres fonds, comme les archives ecclésiastiques, diplomatiques ou privées. Du fait de l’importance du phénomène, la corruption devient, surtout dans le dernier quart du siècle, un sujet d’étonnement, sinon de débat. Les récits de voyage, les descriptions de l’Archipel, les projets de réforme, les débats parlementaires, la presse ou la littérature coloniale se font l’écho des agissements de certains fonctionnaires et apportent des éclairages intéressants sur les dysfonctionnements administratifs. Ces documents de natures très variées n’apportent pas des réponses claires à toutes les questions, mais ils permettent de lever un coin du voile sur l’ampleur, les formes et les causes de la corruption.

3La première partie décrit, hiérarchise et établit une typologie des pratiques corrompues entre la fin du XVIIIe et la fin du XIXe siècle. Le gouvernement des provinces est la meilleure porte d’entrée dans l’appareil administratif et dans les systèmes corrompus qui le minent. En effet, les gouverneurs jouissent de pouvoirs discrétionnaires dans la plupart des domaines et ils sont particulièrement tentés par l’abus de pouvoir et la prévarication. Comme l’illustre la suppression, en 1844, du droit qu’ils avaient de commercer, cet échelon est emblématique de la volonté, tardive et incomplète, d’adopter de nouveaux modes de fonctionnement bureaucratiques et professionnalisés. Cette réforme, comme les autres, ne parvient pas à éradiquer des pratiques, souvent fort anciennes et brutales, qui permettent aux hauts fonctionnaires de monnayer leur pouvoir d’influence et d’utiliser la puissance publique à des fins privées. En amont, la corruption qui gangrène la strate administrative inférieure de la colonie, la commune indigène, adopte des formes très similaires à celles du gouvernement des provinces. Au-delà des différences d’échelle, le contexte est cependant différent puisque nous avons affaire ici à une infra bureaucratie d’auxiliaires philippins « élus » par les notables à l’issue d’un processus électoral lui-même entaché par la corruption. En aval, l’observation des strates de l’administration centrale relativise la corruption des gouverneurs et de leurs subalternes : à Manille, les formes de corruption sont beaucoup plus douces mais les détournements portent souvent sur des sommes considérables. À l’issue de cet inventaire et de cette cartographie des actes corrompus, l’ampleur du mal ne fait aucun doute. Toutes les strates de l’administration coloniale ont été affectées par la corruption à un moment ou à un autre. Certaines, comme le gouvernement des provinces, la commune indigène ou les Douanes apparaissent comme constamment et systématiquement infectées. D’autres, comme les bureaux chargés des Chinois, sont peu mentionnées dans nos sources alors qu’elles sont très exposées à la tentation. Bien évidemment, l’ampleur des sommes en jeu, les armes utilisées pour parvenir aux fins d’enrichissement personnel ou le degré de clandestinité sont extrêmement variables, de la micro corruption quotidienne du policier aux prévarications spectaculaires des grands rapaces. Ces différents niveaux sont fréquemment interconnectés et forment système : les gouverneurs de province corrompus utilisent les structures municipales pour détourner les fonds publics ou pour monnayer leur influence lors des élections, mais, à leur tour, les gouverneurs bénéficient de hautes protections à Manille ou à Madrid. Enfin, il apparaît que nos sources ne reflètent que très imparfaitement la réalité du phénomène : les extorsions associées à l’abus de pouvoir sont largement surreprésentées du fait des mécanismes de production des sources administratives et judiciaires.

4La seconde partie porte sur ces procédures de contrôle et de sanction. Elles déterminent d’une part les limites de ce qui est alors qualifié de corruption et, d’autre part, elles sont susceptibles de freiner les fonctionnaires tentés de sauter le pas. Sur la base de l’héritage juridique des premiers siècles de la colonisation espagnole (Lois des Indes et juicios de residencia), l’arsenal répressif est progressivement renforcé au XIXe siècle : la qualification juridique des faits de corruption est précisée, les peines légales sont aggravées et les procédures de contrôle multipliées. Les juges disposent donc des armes indispensables à la poursuite des actes corrompus. Cependant, la mise en application de ces textes est très limitée pour plusieurs raisons. L’architecture des pouvoirs chargés de réprimer la corruption reste confuse et d’incessants conflits de compétence ralentissent le travail judiciaire. Les juges ont une très mauvaise réputation et de nombreux faits troublants laissent penser qu’effectivement ils ne sont pas toujours honnêtes. Au-delà, les intérêts supérieurs du maintien de la domination coloniale poussent les supérieurs ou les juges à une tolérance complice à l’égard des agissements des subordonnés ou des inculpés. À l’exception d’irrégularités découvertes de manière fortuite, à l’occasion de contrôles et d’inspections de routine, la grande majorité des poursuites sont engagées à la suite de dénonciations et de plaintes formulées par les victimes supposées des exactions, par les collègues du fonctionnaire mis en cause et par la hiérarchie parallèle et le contre-pouvoir, au moins potentiel, du clergé régulier. L’étude de la capacité d’initiative et des réponses de la population colonisée face aux comportements transgressifs et au dévoiement massif des règles publiques permet de toucher du doigt les réalités de la vie des pueblos, de pénétrer dans les coulisses de la vie politique des provinces, d’approcher les systèmes occultes de l’administration coloniale. Dans ce jeu extraordinairement complexe, l’accusation de corruption est une arme qui n’est employée que lorsqu’un certain nombre de paramètres sont réunis. En comprenant les conditions d’émergence des dénonciations, qu’elles soient fondées ou non, l’historien est à même d’avancer des hypothèses sur la partie à jamais immergée de l’iceberg.

5La troisième partie se penche sur les employés eux-mêmes : pour un fonctionnaire, le recours à la corruption répond à une rationalité dans laquelle la peur du juge et de la sanction n’est qu’une variable, rarement déterminante. Cet écheveau de données structurelles et de variables humaines ne peut être démêlé dans le seul contexte colonial puisqu’on amont, la métropole détermine les critères de sélection et les conditions matérielles des employés. Or, le XIXe siècle est marqué par un double mouvement de centralisation et de métropolisation de la fonction publique coloniale. La politisation systématique et caricaturale du recrutement des fonctionnaires mutés aux Philippines, le clientélisme éhonté qui préside au choix et à l’avancement, les protections abusives qu’offrent ces réseaux de clientèle à des fonctionnaires à la moralité douteuse engendrent une instabilité extrême de la fonction publique, une multitude d’injustices flagrantes et une perte des repères moraux dans la majorité des serviteurs de l’État. À son tour, le contexte colonial accentue cette démoralisation collective et vide de son sens la notion de bien public L’étude des tentatives de réforme, en particulier la création éventuelle d’un corps spécialisé de fonctionnaires coloniaux, souligne que la question de la corruption aux Philippines n’est, pour une large part, qu’un sous-produit des problèmes structurels de la métropole. Dans les dernières années de la domination espagnole, la prise de conscience de certains hauts responsables, tels que le ministre d’Outre-mer Maura ou les gouverneurs généraux Despujol et Blanco, leurs efforts sincères pour lutter contre le mal viennent buter sur un système de valeurs qui continue, par-delà les discours modernistes, de penser l’emploi public comme une faveur et d’accepter, tacitement, les inévitables dérives du clientélisme.

6Si, à l’image des théories fonctionnalistes de la corruption, on lave cette dernière de tout jugement moral, l’analyse des coûts et des bénéfices de la déviance publique aboutit à des résultats contrastés. Le coût économique et administratif de la corruption est assurément très élevé pour la colonie. En revanche, pour la métropole, la mutation aux Philippines permet de contenter des fonctionnaires en surnombre, et les malversations d’une partie de ces derniers peuvent être interprétées comme une forme privatisée d’exploitation coloniale. Cependant, à moyen terme, les détournements des employés espagnols et les brutalités qui les accompagnent ont un coût politique élevé pour l’Espagne puisqu’ils contribuent à la désaffection des Philippins. Enfin, à long terme, la question d’une éventuelle transmission de la corruption de la période de domination espagnole à la colonisation américaine puis à la république des Philippines doit être posée, même si les réponses ne peuvent avoir qu’une valeur d’hypothèse.

© Casa de Velázquez, 2006

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