I. – Le mode de recrutement des fonctionnaires

1Le clientélisme est sans doute la réalité structurelle la plus importante du système politico-administratif espagnol au XIX^e siècle. Les privilèges et la faveur sont à la racine du recrutement, de l’affectation et de la promotion des fonctionnaires qu’ils soient métropolitains ou coloniaux. Le poste est tenu pour une prébende que l’on distribue aux parents, aux amis ou aux clients1. Au XIX^e siècle, cette règle de fonctionnement est projetée outre-mer parce que le système de nomination des fonctionnaires coloniaux est caractérisé par l’absence totale de spécialisation et de critères de sélection spécifiques. Les fonctionnaires coloniaux ne sont pas recrutés en vue de leur service outre-mer, pas plus qu’ils ne se spécialisent après une première expérience de la fonction publique : un même employé peut servir dans une province espagnole, puis aux Philippines, avant d’être muté à Cuba ou à Porto Rico.

La « métropolisation » du recrutement

2Cette continuité administrative s’accentue nettement au XIX^e siècle du fait d’une double évolution. En premier lieu, les postes de l’administration coloniale sont de plus en plus nettement réservés aux fonctionnaires métropolitains. Cette exclusion est légitimée par de puissants arguments politiques : les créoles sont jugés peu sûrs politiquement et ce vieux préjugé2 est renforcé par la cuisante expérience de l’indépendance des colonies américaines. Il faut donc éviter à tout prix l’enracinement des fonctionnaires :

Pour maintenir intact l’attachement des Espagnols à la métropole, il est nécessaire que les militaires et les employés aillent et viennent continuellement, que celui qui arrive ici considère ce pays comme une résidence provisoire et qu’il ne projette pas de s’enraciner et de s’établir à demeure3.

3Le nombre relativement limité de créoles dans l’Archipel permet aussi d’envisager cette exclusion sans prendre le risque d’un soulèvement, même si les Filipinos4 ont régulièrement exprimé leur frustration d’être évincés par des fonctionnaires métropolitains trop souvent malhonnêtes et inefficaces5.

4D’autres raisons moins louables se cachent derrière l’envoi de plus en plus exclusif de métropolitains : les opportunités de récompenser les fidèles par l’octroi de sinécures outre-mer se restreignent avec l’effondrement de l’Empire américain, et les places aux Philippines deviennent, par défaut, intéressantes6. La nette inflation du nombre de fonctionnaires, la multiplication des employés sans poste7, la tendance constante à l’émiettement du découpage provincial peuvent être expliquées, en partie au moins, par la volonté de « caser » des fonctionnaires8 :

Depuis des années, tout se passe comme s’il ne s’agissait que de créer de nouveaux postes pour pouvoir placer des protégés, et les Philippines ont largement fait les frais de cette dérive9.

5Un demi-siècle plus tard, le constat est le même :

Il semble que les emplois aux Philippines n’ont pas d’autre but que d’assurer un moyen de subsistance temporaire aux protégés des parlementaires10

6Le gouverneur général Blanco dit clairement au ministre d’Outre-Mer qu’une partie des postes n’ont pas

... D’autre finalité, comme vous le savez trop bien, que de se tirer de certaines difficultés politiques11...

7En second lieu, Madrid se réserve peu à peu la nomination des fonctionnaires, non seulement les mieux rémunérés ou les plus prestigieux mais, à mesure que l’on avance dans le siècle, même ceux d’un rang inférieur. Le gouverneur général ne perd pas tout pouvoir dans ce domaine puisqu’il est nommé par le parti au pouvoir en métropole : il constitue donc son équipe avant de partir et, même s’il doit accepter un certain nombre de clients des ministres ou de la Cour, il choisit aussi des proches et des hommes de confiance12. De plus, une fois en poste à Manille, il peut gêner ou même bloquer sous divers prétextes l’installation (toma de posesión) d’un fonctionnaire nommé par Madrid. Il conserve aussi le droit de nommer des fonctionnaires intérimaires pour assurer la continuité du service administratif. La durée de ces nominations est plus réduite que pour les postes pourvus par nomination royale.

8Les modalités de recrutement des gouverneurs de province illustrent bien ce double mouvement de centralisation et de « péninsularisation » du recrutement. Avant 1844, les créoles ou tout au moins les familles métropolitaines enracinées aux Philippines sont bien représentées : nous avons fréquemment retrouvé des anciens ou des futurs membres de la municipalité de Manille à la tête des provinces. Ce recrutement en partie local s’explique aisément : l’activité première d’un alcalde mayor est le commerce et ceux qui ont déjà établi des réseaux commerciaux dans l’Archipel ont un avantage certain sur les fonctionnaires venus de métropole. La petite oligarchie des négociants espagnols de Manille, créoles et métropolitains, semble donc monopoliser les places de gouverneurs au XVIII^e siècle. Par exemple, un alcalde mayor de Tondo est resté 15 années en poste et ce long mandat lui a permis de réunir une fortune considérable13.

9Dès la fin du XVIII^e siècle, les dispositions réglementaires tentent d’éviter l’enracinement local des gouverneurs : le mandat d’un alcalde mayor est limité à six années et aucun juge ne peut rester plus de dix ans aux Philippines14. Le roi a seul le pouvoir de nommer, pour six ans, les gouverneurs titulaires15. Le gouverneur général peut cependant choisir des gouverneurs par intérim sur une liste de trois noms proposée par l’Audience16, leur mandat est alors de seulement trois années, éventuellement renouvelable une fois17. Ce partage du pouvoir de nomination n’est pas sans poser des problèmes pratiques du fait de la lenteur des communications entre la métropole et sa colonie : le gouverneur titulaire nommé par la Couronne doit fréquemment attendre à Manille, sans aucun revenu, que le gouverneur intérimaire nommé par le gouverneur général ait terminé ses trois années18. Pour les zones les plus attractives se constituent ainsi de véritables files d’attente plus ou moins longues selon que les provinces sont vacantes, próximas a vacar avec un remplaçant déjà nommé ou pas, etc. Les fréquentes permutations de postes compliquent un peu plus la situation.

10Après 1844, la Couronne prend de plus en plus étroitement en main la nomination des gouverneurs. La latitude d’action du gouverneur général se réduit en théorie à la nomination d’intérimaires pour de courtes périodes de quelques mois même s’il continue, ainsi que l’Audience, d’être consulté par Madrid19. Dans la pratique, les gouverneurs généraux n’obéissent pas toujours. Les accrochages entre Madrid et Manille sont très fréquents et, dans certains cas, la corruption est un instrument politique commode pour barrer le candidat du pouvoir rival20. Même les postes inférieurs de l’administration coloniale tendent à être monopolisés par le gouvernement métropolitain et, plus précisément, par le ministère d’Outre-Mer, à partir de sa création en 1863. Au début des années 1860, le gouverneur général continue de pourvoir localement aux emplois d’un salaire inférieur ou égal à 800 pesos21. Les jeunes créoles ont ainsi accès aux strates inférieures de l’administration coloniale. La création du corps des fonctionnaires d’Outre-Mer de cinquième classe (oficiales 5°) entraîne la disparition du recrutement local et renforce la centralisation du recrutement en métropole22.

L’instabilité

11La fonction publique espagnole au XIX^e siècle est marquée par une profonde instabilité. Ce « cancer »23 est étroitement lié à une histoire politique très agitée. Dans un climat d’affrontement politique violent, la coloration politique et les services rendus pendant la phase de conquête du pouvoir deviennent les critères les plus importants pour obtenir une place. Cette politisation de la fonction publique est sensible dès 1808 et s’institutionnalise peu à peu dans la première moitié du siècle : les employés sont des instruments politiques que le gouvernement choisit en toute liberté en fonction de ses besoins ; partant, le destin du gouvernement et celui de l’employé sont indissolublement liés24. L’emploi public n’est cependant pas une simple récompense de la fidélité et du courage politiques, car les loyautés de caractère personnel continuent de jouer un rôle prépondérant et ce sont aussi des clientèles qui se succèdent les unes aux autres en fonction des aléas de la vie politique. De même, les ministères, en dehors de toute rupture politique, pratiquent d’incessants « ajustements » pour trouver des points de chute à des individus bénéficiant de plus solides recommandations que ceux dont ils prennent la place.

12La multiplication des ruptures politiques entre 1808 et le début des années 1840 se traduit par l’émergence d’une catégorie typiquement espagnole au sein de la fonction publique : les cesantes25. Ces derniers sont des employés mis à pied du fait de leurs opinions politiques. Cependant, ils continuent de faire partie de la fonction publique et ils peuvent immédiatement reprendre du service si leur camp revient au pouvoir, les vaincus se retrouvant à leur tour en position de cesantía. La bureaucratie espagnole est donc constituée d’un effectif pléthorique de titulaires, de cesantes et d’aspirantes

... Qui se relayaient et se remplaçaient au bout de quelques années, voire de quelques mois26.

13Les cesantes sont beaucoup trop nombreux et le Trésor public beaucoup trop pauvre pour qu’une rémunération suffisante puisse être envisagée. Dans cette période de chômage forcé, le cesante doit simplement espérer que ses amis politiques reviendront le plus vite possible au pouvoir et cultiver son réseau de relations afin de ne pas être exclu de la combinación à venir.

14La nomination par voie métropolitaine de l’ensemble des fonctionnaires coloniaux implique que chaque pronunciamiento, chaque révolution, chaque séisme politique en Espagne a une réplique, avec un décalage dû à la distance, aux Philippines. La redistribution des places et des prébendes après chaque changement politique affecte l’ensemble des postes, du gouverneur général à l’obscur employé27. Seuls les juges et les corps techniques sont relativement épargnés28. Les commis aux écritures (escribientes) échappent au turn-over et continuent d’être recrutés localement. Ces auxiliaires ne font pas véritablement partie de la fonction publique et leurs salaires sont si faibles qu’ils n’intéressent pas les fonctionnaires métropolitains.

15La rapidité des changements politiques en métropole donne naissance à des anecdotes que les observateurs étrangers se complaisent à rapporter (et sans doute à exagérer) tant ils les trouvent cocasses et significatives du déclin de l’Espagne :

On a vu jusqu’à trois fonctionnaires à la fois dans un seul poste : le premier était resté en lieu et place faute d’argent pour partir, et le second, n’ayant pas fait diligence, avait été gagné de vitesse par son remplaçant. Sur cette foule de fonctionnaires passagers, beaucoup ont abusé de l’hospitalité, et les Philippiniens [sic] sont devenus prudents29.

16James A. Le Roy rapporte l’histoire, vraisemblable, d’un juge de l’Audience qui a la surprise, à son arrivée à Manille, de voir son successeur déjà en poste : le premier a emprunté la route du Cap de Bonne-Espérance, le second la route beaucoup plus rapide du Canal de Suez30... Avant même l’ouverture de ce dernier, les textes qui limitent le service actif des fonctionnaires et des juges à dix ans maximum sont devenus totalement obsolètes et cette interdiction est supprimée en 1868 : désormais, il s’agit au contraire de tenter de stabiliser les fonctionnaires pour qu’ils puissent acquérir une expérience de l’administration coloniale31.

17L’apaisement politique de la Restauration ne se traduit malheureusement pas par une stabilisation du personnel parce qu’il est désormais admis par l’ensemble de la classe politique que le gouvernement en place dispose à sa discrétion du burin de l’intégralité des emplois publics. Le système des dépouilles continue donc de fonctionner, certes de façon plus pacifique, au rythme des changements fréquents de ministère qu’implique, dans le système politique de Cánovas, le turnismo entre conservateurs et libéraux. L’instabilité du personnel administratif en poste aux Philippines tend même à s’accentuer. En effet, l’ouverture du canal de Suez et la mise en service de lignes régulières de vapeurs permettent une considérable réduction de la distance-temps entre la métropole et sa colonie32 et donc une rotation encore plus rapide des fonctionnaires33. Cette accélération a d’autant plus frappé les contemporains qu’elle a lieu au cours des années de grande instabilité politique de la période 1868-1874. La comparaison entre le fonctionnaire et l’oiseau migrateur (aves de paso ou ave pasajera), le météore ou la flor de un día devient un lieu commun des descriptions34. Le polémiste Quioquiap évoque quant à lui la caravana errante des employés métropolitains et affirme que les Philippines sont administrées par una burocracia en desfile, sin tiempo para quitarse el polvo del camino (« un défilé de bureaucrates qui n’ont même pas le temps de se débarrasser de la poussière du voyage »)35.

18Les autorisations d’absence pour raisons de santé ou les envois en mission en métropole donnent lieu à une multitude d’abus qui accroissent encore la volatilité de la fonction publique coloniale.

19L’augmentation de l’instabilité après 1869 est indiscutable. Cependant, il ne s’agit pas d’une rupture, mais de la simple accentuation de traits déjà sensibles dans la première moitié du siècle : les sources imprimées de la fin du siècle36, antérieures ou postérieures au désastre de 1896-1898, ont systématiquement tendance à idéaliser, pour des raisons politiques ou par défaut de mémoire, les années antérieures à 1868.

II. – Clientélisme et corruption

L’art de la recommandation

20Le clientélisme et, en particulier, le type de clientélisme politique qu’est le caciquisme ont fait l’objet de nombreuses études historiques de qualité, en particulier pour la période de la Restauration37. Toutes ces études soulignent l’importance des liens de clientèle dans le fonctionnement global du pays et, plus particulièrement, de l’administration qui constitue l’espacio más afectado (y apetecido)por las prácticas del favor (« la sphère la plus affectée [et la plus convoitée] par les pratiques de la faveur »)38. En effet, l’oligarchie qui « tient » le pays a tout intérêt à placer des clients fidèles dans l’administration pour mettre l’appareil d’État au service de ses intérêts et, accessoirement, pour s’assurer une clientèle électorale docile. Pour les clients, l’obtention d’un emploi public est une faveur particulièrement recherchée au point que les mémorialistes et les observateurs étrangers ont souvent brocardé le fonctionnarisme, l'empleomanía39 des Espagnols. Même si la vie des agents de l’État est loin d’être toujours facile, une place de fonctionnaire met à l’abri du besoin dans un pays où le développement économique reste désespérément lent. L’emploi public confère un prestige certain à son détenteur, il est « perçu comme un capital économique et symbolique »40.

21Il n’est pas utile de proposer ici une étude exhaustive et forcément schématique de l’intégralité du phénomène clientéliste. En revanche, certains mécanismes doivent être soulignés car ils entretiennent des relations directes ou indirectes avec la corruption aux Philippines. Afin de ne pas rendre trop théorique l’étude d’échanges qui sont au contraire très personnalisés – et intéressés –, nous nous appuierons sur une des manifestations les plus classiques de l’échange clientélaire : la lettre de recommandation. Le volume et la diversité des lettres de recommandation qu’un homme politique espagnol bien placé peut recevoir et rédiger laissent pantois41. Au cours de nos recherches, nous avons dépouillé le fonds du Général Weyler conservé à l’Archivo Histórico Nacional de Madrid42. Ces cartons n’ont pas un grand intérêt documentaire pour l’histoire de la colonie. En revanche, ils pourraient être mis à profit pour une étude de l’usage de la lettre de recommandation en Espagne et ils contiennent quelques morceaux d’anthologie43. Ce corpus nous servira simplement de réserve d’exemples car il nous est impossible, pour l’instant, de reconstituer les réseaux de patronage au centre desquels se trouve Weyler.

22Les liens clientélaires sont fondés sur un échange inégal entre un patron et un protégé. Au-delà des obligations mutuelles qu’elle entraîne, cette relation tire une bonne partie de sa force du lien personnel entre deux individus. La réalité est en général plus complexe car le bénéficiaire de la faveur et celui qui l’octroie ne se connaissent pas toujours. La demande de faveur passe souvent par le canal d’un intermédiaire qui rédige la lettre de recommandation. Ainsi, les demandes reçues par Weyler proviennent d’horizons très divers. La famille et les réseaux d’amitié sont bien représentés. Comme on pouvait s’y attendre, le népotisme reste bien enraciné dans les mentalités. Les lettres écrites par des hauts fonctionnaires et les hommes politiques sont également très nombreuses : les sénateurs, les députés, les ministres44, les directeurs généraux de l’administration, les gouverneurs de province, les capitaines généraux, etc.45 n’hésitent pas à demander une faveur46 à Weyler, ce qui souligne indirectement que le gouverneur général conserve de facto un important pouvoir à la fin du XIX^e siècle. Inversement, Weyler écrit aux mêmes personnages pour leur demander des services.

23Le corpus pris en compte ne permet pas de connaître les complexes négociations politiques qui se situent en amont de ces demandes : le solliciteur n’est parfois qu’un « sous-traitant » qui a accepté, en échange d’avantages, de fournir un certain nombre de postes à ses « amis politiques ». Ainsi, des « lots » de postes de fonctionnaires coloniaux sont inclus dans les tractations entre leaders des groupes parlementaires au moment de la constitution des ministères ou de la préparation des élections47. En échange de leur appui politique, qu’il s’agisse d’électeurs captifs ou de voix au Parlement, les caciques locaux ont ensuite droit à une part du butin pour leurs protégés.

24Les solliciteurs n’appartiennent pas toujours aux hautes sphères : le concierge du Sénat n’hésite pas à recommander un proche à Weyler !48 De même, les emplois concernés sont loin d’être tous de haut niveau. En fait, le recours à la médiation personnelle, à l’enchufe semble absolument indispensable pour obtenir un poste de fonctionnaire, quelle que soit son importance. Tout indique donc que les réseaux politiques sont, à la fin du XIX^e siècle, exactement les mêmes, qu’il s’agisse de placer des amis politiques à Manille ou à Grenade.

25La formulation des lettres et les réponses à ces dernières montrent clairement que les personnes concernées par les demandes de poste comptent peu. Seuls le « poids » du protecteur et les engagements réciproques importent : lorsque Weyler demande un poste pour un de ses protégés au ministre d’Outre-Mer, ce dernier lui répond qu’il ne peut le satisfaire pour l’instant parce qu’il doit remplir un engagement « incontournable », mais qu’il sera « servi » (sic) à la première occasion49...

26Les idées politiques et, surtout, les qualifications, les diplômes ou l’expérience sont tout aussi secondaires. Ainsi, le général Eduardo Bermúdez Reina recommande à Weyler un planchador (« repasseur de linge ») filipino, Francisco de Paula de Abaurra y Algarra, qu’il a employé à sa plus grande satisfaction. Il ne s’agit pas ici d’un échange classique de personnel de service entre grands bourgeois : notre planchador sollicite un poste d’oficial de troisième ou de quatrième classe, il s’occuperait du linge de Weyler en dehors des heures de bureau. Dans le marché proposé, la qualification valorisée et mise en avant est uniquement celle du repassage du linge : le seul objet du poste administratif est de fournir un revenu fixe50. Cette correspondance anodine montre clairement dans quel respect l’expéditeur, son protecteur et, indirectement, le destinataire tiennent le travail administratif...

La protection des corrompus

27Le mode de fonctionnement du recrutement et de l’attribution des postes font inévitablement naître un soupçon : les tenants et les aboutissants des tractations sont-ils uniquement clientélaires et politiques ? Certains hommes politiques de la métropole n’ont-ils pas fait commerce de leur influence ? La corruption en métropole nourrit-elle la corruption aux Philippines ?

28Quelques éléments militent en faveur d’une réponse affirmative. Tout d’abord, la vente occulte des postes d’administrateurs coloniaux en fonction d’une « grille » des bénéfices occultes qu’ils sont susceptibles de produire est attestée pour l’époque moderne51 et, dans la mesure où les mentalités espagnoles évoluent lentement au XIX^e siècle, on ne peut exclure que, dans ce domaine également, la tradition se soit perpétuée52. De même, la rumeur d’un tel trafic a couru avec insistance à Manille.

29Au milieu des années 1840, le bruit se répand qu’une sorte de société se serait constituée à Madrid afin d’assurer, en échange d’un pourcentage sur les bénéfices illicites, la protection et éventuellement la réhabilitation des fonctionnaire corrompus adhérents53. À la fin de la domination espagnole, Frederic H. Sawyer, qui dit tenir ses informations d’un Espagnol très au courant des mœurs politiques de son pays, affirme que les candidats pour les postes les plus élevés dans la colonie sont mis en concurrence et que certains, pour l’emporter, offrent d’importants pots-de-vin ; d’autres s’engagent à verser chaque mois à leur protecteur une rente. Ces transactions donneraient même lieu à l’établissement de véritables contrats stipulant que l’absence du paiement d’une « mensualité » entraînera la mise à pied immédiate du fonctionnaire54. Comme à l’époque moderne, le prix payé par le fonctionnaire pour obtenir le poste convoité dépendrait des possibilités qu’il offre d’extorquer au Trésor colonial et aux administrés des profits illicites55 Juste après la défaite de 1898, le Capitán Verdades n’affirme pas autre chose :

En général, les douanes, à Cuba comme aux Philippines, les gouvernements civils, les administrations des Finances et, en un mot, tous les emplois lucratifs étaient réservés par les dirigeants aux membres de leur famille, à leurs amis ou à ces gommeux qui, pour une raison ou pour une autre, parce qu’ils dépensaient sans discernement ou parce qu’ils n’avaient point de fortune, obtenaient une affectation comme un corsaire recevrait une lettre de course. Il y a plus : des employés sont partis à Cuba et aux Philippines en ayant laissé leur démission signée en blanc à Madrid pour être mis à pied le jour même où ils ne verseraient pas la mensualité convenue avec la personne qui les avait placés. Tout le monde le sait ici. Nous avons eu aux Philippines des gouverneurs civils qui, en très peu de temps, ont amassé des fortunes colossales56.

30Ces auteurs n’apportent cependant aucun élément de preuve et le croisement des témoignages n’est pas d’un grand secours car il peut aussi bien s’agir de simples rumeurs persistantes complaisamment colportées, de génération en génération, par des fonctionnaires frustrés ou des étrangers heureux de dire du mal des Espagnols. Doit-on pour autant conclure au fantasme, refermer le dossier et le ranger au côté d’une autre insinuation sulfureuse : les charmes des épouses ou des protectrices feraient des miracles lorsqu’il s’agit d’obtenir une place ou un avancement57. Seule une étude approfondie des réseaux de pouvoir formels et informels permettrait peut-être d’apporter une réponse. Les principaux hommes politiques de l’époque semblent cependant devoir être mis hors de cause puisqu’ils ne sont pas enrichis – quand ils ne se sont pas appauvris – en faisant de la politique58. En revanche, l’origine de la fortune de certains membres de la Cour n’est pas au-dessus de tout soupçon et l’argent versé par les colonies pour « aider » la métropole a été parfois détourné59. On peut supposer que certains sont tentés de monnayer leur influence.

31Un second lien éventuel entre clientélisme et corruption mérite d’être exploré : jusqu’où la protection offerte par les patrons des fonctionnaires en poste aux Philippines s’étend-elle ? Certains corrompus ont-ils bénéficié d’une impunité partielle ou totale du fait de leurs appuis hauts placés ?

32Les lettres de recommandation reçues par le gouverneur général Weyler nous donnent un premier indice de l’existence de ces protections, indice feutré du fait de la nature même des documents. La plupart des demandes concernant des fonctionnaires en poste aux Philippines sont assez anodines et légitimes : l’expéditeur60 demande à Weyler de veiller sur son protégé affecté aux Philippines en lui octroyant un poste intéressant ou en le mutant dans une province moins insalubre ; la lettre a parfois pour objet d’éviter que le recommandé soit inclus dans la fournée de cesantes en préparation61. Subtilement, l’expéditeur peut simplement signaler au gouverneur qu’un fonctionnaire est son protégé, sans demander de faveur précise :

Mon cher Général et ami, après vous avoir salué et vous avoir souhaité un bon séjour dans ces îles, je me permets de vous recommander chaleureusement le commandant gouverneur politico-militaire des îles [sic] de Negros, M. Antonio Tovar, officier que j’apprécie et que j’estime du fait de ses qualités. C’est pourquoi je vous serais reconnaissant de bien vouloir lui accorder votre protection si son comportement l’en rendait digne62.

33Insensiblement, la demande de protection peut se transformer en la sollicitation de passe-droit : lorsque Weyler décide d’envoyer tous les fonctionnaires dans les postes pour lesquels ils ont été nommés à l’origine, le propre ministre d’Outre-Mer, Ruiz y Capdepón, n’hésite pas à lui demander de faire une exception pour son protégé, nommé à Jolo mais « planqué » à Manille63. Il est bien évident qu’aucun expéditeur ne s’abaisse à intercéder ouvertement pour un fonctionnaire fautif ou corrompu : tous les auteurs affirment haut et fort que leur protégé est probo, laborioso et inteligente (« probe, laborieux et intelligent ») et qu’il est victime d’une erreur administrative ou d’une cabale64. L’habileté consommée et l’ambiguïté calculée de certaines formules montrent que la lettre de recommandation est, chez certains, un art :

Mon cher ami, j’ai dans cette capitale et sous vos ordres, un neveu au premier degré, oficial de troisième classe de l’Intendance des Finances [Luis Gullón]. Je ne vous avais pas recommandé ce fils unique d’un frère que j’aime beaucoup le jour où, en quittant le Sénat, vous m’aviez fait l’honneur de me dire que je pouvais compter sur vous ; je ne l’avais pas fait du fait de la légèreté de sa conduite et des frasques qu’il avait commises auparavant dans d’autres régions. Cependant, à présent, M. Luis Gullόn remplit scrupuleusement, d’après ce qu’on m’a dit, ses devoirs d’employés, c’est pourquoi je vous prie, dans la mesure du possible, de bien vouloir le protéger s’il lui arrivait quelque chose et je vous prie de lui accorder votre haute protection s’il venait à en avoir besoin65.

34On ne peut douter de la sincérité de certains et peut-être même de la plupart des expéditeurs, pas plus que l’on ne peut nier l’existence de règlements de comptes peu reluisants entre fonctionnaires, mais, étant donné le degré de corruption de l’administration coloniale espagnole aux Philippines, il est évident que certaines de ces demandes concernent des employés au mieux incapables et au pire corrompus. En creux, l’existence même de ces lettres montre clairement que l’on fait beaucoup plus confiance aux liens personnels, à l’amiguismo qu’à l’arbitrage en théorie impersonnel de la justice ou de l’administration. Ces lettres ne permettent pas de connaître le degré de protection dont bénéficient les parents, les amis et les clients du gouverneur général, mais on peut supposer que si les recommandations dépouillées n’ont pas été sans effets, le cercle des proches de la plus haute autorité de la colonie devait bénéficier, par amitié ou par intérêt, d’une totale impunité.

35Certains dossiers d’archives permettent d’aller plus loin et d’affirmer que des fonctionnaires véreux mobilisent leurs padrinos (« parrains ») en cas d’ennuis judiciaires ou administratifs sérieux. Ces derniers tentent de faire arrêter les poursuites, à condition que leur protégé n’ait pas franchi certaines limites66. Ces réseaux relationnels se surimposent aux hiérarchies bureaucratiques et peuvent contraindre le gouverneur général ou même le ministre d’Outre-Mer à la plus grande prudence67 Le troublant dossier de Rafael García López est un bon exemple de ces pratiques68. Cet avocat, formé à Grenade et exerçant à Madrid, est nommé, en mai 1855, alcalde mayor d’une province de moyenne importance, celle de Bataan. Environ un an plus tard, son administration est l’objet d’un juicio de residencia : il est accusé d’abus de pouvoir sur les prisonniers et de détournements peu importants. Pendant l’instruction du procès, il obtient une place d’alcalde 3° de la province de Manille. Dans une lettre à la Reine du 10 février 1858, il se dit victime d’une cabale formée par l’Audience, cette dernière cherchant à l’empêcher d’obtenir une place plus importante69. Parallèlement, il utilise sa parfaite connaissance du droit pour obtenir la cessation des poursuites engagées contre lui. Sa démarche, la mobilisation de ses protections madrilènes et l’appui du gouverneur général de l’époque, Norzagaray, portent leurs fruits puisqu’il est nommé, en mai 1858, à la tête de la très importante et très recherchée, pour les profits licites et illicites qu’elle permet, province de Cagayan. Alors que les poursuites engagées contre lui à Bataan sont encore en cours d’instruction70, les plaintes se multiplient à Cagayan. Une inspection, puis une enquête préliminaire confirment qu’il se comporte comme un despote et qu’il pille littéralement la province. Rappelé à Manille en mars 1860, Garcia Lopez est logiquement soumis à une residencia, mais Madrid le nomme, en mai, alcalde 2° de Manille. La réaction virulente du gouverneur général Solano en dit long sur les appuis dont dispose García Lόpez71. Solano envoie l’ensemble des pièces de la residencia à Madrid, ce qui est très rare, pour montrer que la culpabilité de l’accusé est indiscutable et, avec fermeté, il demande la mise à pied d’un homme qui déshonore la fonction publique72.

36La détermination de Solano porte ses fruits : García Lόpez est mis à pied73 et, en octobre, un ordre royal encourage le gouvernement général et l’Audience à châtier les fonctionnaires indélicats. Même si ce dossier présente quelques zones d’ombre, comme l’identité des protecteurs de García López, il montre clairement que les autorités métropolitaines ne font pas grand cas des informations qu’elles reçoivent sur les agissements des fonctionnaires qu’elles ont nommés.

37Ces hautes protections alimentent bien des rumeurs aux Philippines. Leur impact est cependant loin d’être anecdotique : non seulement elles donnent à de « gros poissons » un sentiment d’impunité presque totale, mais elles interdisent indirectement la révélation d’autres faits de corruption. En effet, le fonctionnaire qui dénonce les agissements de ses supérieurs corrompus prend des risques considérables s’il a la malchance de tomber sur des collègues disposant de hautes protections. L’importance des protections n’étant pas forcément proportionnelle au poste qu’occupe le protégé dans la hiérarchie, le principe d’autorité est aussi mis à mal : un chef de bureau peut être impuissant face à un de ses subalternes qu’il sait bien protégé74. Les corrompus, de leur côté, ont tout intérêt à laisser entendre qu’ils disposent d’appuis solides sans pour autant les révéler. Ces protections supposées sont parfois fictives, mais leur simple évocation intimide plus d’un gêneur, et le destin tragique de certains fonctionnaires trop honnêtes est connu de tous.

38Antonio Saavedra Blanco appartient sans doute à la catégorie des victimes indirectes de la corruption. Contrôleur des Finances dans la province reculée de La Paragua (actuelle île de Palawan), il dit avoir découvert et dénoncé des détournements opérés par le gouverneur, Joaquín Ibáñez y Valera75. Or, le présumé corrompu disposerait de solides appuis et de complicités au sein même du département des Finances : ces derniers, chargés d’instruire la plainte, auraient étouffé l’affaire et, dans le même temps, ils auraient intenté des poursuites infondées contre le dénonciateur pour se venger ou le faire taire. Contraint de quitter son poste et de se mettre en congé sans solde, Saavedra Blanco choisit alors de soumettre l’affaire à l’arbitrage des plus hautes instances : il contacte le ministère d’Outre-Mer et le gouverneur général, mais ils font la sourde oreille pendant plusieurs années. Malheureusement, mes sources ne me permettent pas de connaître les raisons de ce silence76. Pour tenter de faire bouger les choses, Saavedra propose d’abord à Weyler ses services77 et il se dit tout disposé à livrer au gouverneur général des informations sur le comportement de certains78.

39Dans un second temps, il menace de rendre l’affaire publique en alertant la presse, les Cortes et le Sénat.

40Pour la fin du siècle, Juan de Urquía y Redecilla établit un lien intéressant entre l’impunité des fonctionnaires aux Philippines et le caciquisme métropolitain. Selon lui, le corrompu se moque des poursuites

... Parce qu’il compte sur le cacique de son village pour qu’il dise au Gouvernement : « si tu lui fais du mal, si tu le mets à pied ou si tu engages des poursuites contre Untel, je te retire le soutien de ma province... »79

41Si l’affaire tourne mal aux Philippines, les protecteurs du fonctionnaire peuvent le rapatrier et lui donner un autre poste en métropole80.

42Reste cependant à connaître la fréquence de ces interventions : s’agit-il de cas exceptionnels de fonctionnaires très imprudents et disposant d’appuis particulièrement bien placés ? Doit-on au contraire suivre Frederic Sawyer lorsqu’il affirme que la protection est systématique et qu’une nomination aux Philippines constitue, dans l’esprit du bienfaiteur comme du bénéficiaire, une véritable autorisation de pillage81 ?

III. – Les ravages du système

43Les modalités de recrutement des fonctionnaires coloniaux ont de très graves conséquences sur le fonctionnement de l’administration coloniale. Évoquons tout d’abord deux points qui n’ont pas de relations directes avec la corruption. L’inflation d’emplois publics que connaissent les Philippines au XIX^e siècle est financée par le Trésor colonial : la métropole n’est guère regardante sur des dépenses qui ne grèvent pas son budget, même si, indirectement, l’argent dépensé pour payer les salaires ne peut pas être ponctionné parla métropole sous forme de « prêts », « d’aides » ou de livraisons de tabac pour ses manufactures. La colonie sert en quelque sorte de soupape de sûreté et permet de satisfaire, au moins pour quelques mois, la masse des employés péninsulaires qui réclament à l’État un gagne-pain. En second lieu, le coût de ce mode de fonctionnement est très élevé. Si le transport est en théorie à la charge de l’employé, l’État garantit aux compagnies maritimes le paiement de ce dernier et, fréquemment, le fonctionnaire est mis à pied avant d’avoir remboursé82. À nouveau, ce gaspillage invétéré n’inquiète pas outre mesure la classe politique métropolitaine puisqu’il est supporté par les caisses philippines.

L’incompétence

44Le système de recrutement est largement responsable d’une des plaies de l’administration coloniale, l’incompétence, dont on sait aujourd’hui combien elle entretient des liens étroits avec la corruption. Comme nous l’avons dit, les critères de fidélité politique, ou plus prosaïquement, les appuis clientélaires comptent beaucoup plus que les diplômes, l’expérience de l’administration coloniale ou la moralité des fonctionnaires83. La formule de Juan Caro y Mora est tout à fait pertinente : No son los hombres para los empleos, sino los empleos para los hombres (« Les hommes ne sont pas faits pour les emplois, mais les emplois pour les hommes »)84.

45Cette absence totale de critères de sélection explique que certaines nominations sont véritablement scandaleuses, même s’il convient de souligner que le patronage peut aussi aboutir à la promotion d’un fonctionnaire compétent à la place qui convient à son talent.

46Certes, cette situation n’est pas nouvelle et elle prolonge des pratiques dénoncées de longue date dans les sources antérieures à notre période d’étude. Le népotisme de gouverneurs généraux vendant des places au plus offrant ou nommant à des postes de responsabilité leurs parents, leurs amis ou leurs domestiques, est très fréquemment dénoncé à l’époque moderne aux Philippines comme en Amérique espagnole85. Au début du XIX^e siècle, Tomás de Comyn affirme que :

... Il est assez fréquent de voir un coiffeur ou un laquais d’un gouverneur, un marin ou un déserteur, transformés du jour au lendemain en alcalde mayor, subdelegado et capitán a guerra d’une province peuplée, sans autre conseiller que ses facultés limitées et sans autre guide que ses passions86.

47Au XIX^e siècle, les incompétents sont désormais nommés par la métropole. Les instances de décision métropolitaines donnent, il est vrai, le mauvais exemple : le ministère d’Outre-Mer est peuplé de fonctionnaires qui n’ont strictement aucune expérience des colonies et aucun des ministres n’a seulement posé le pied aux Antilles ou aux Philippines87... Cette méconnaissance des réalités coloniales et des besoins de la colonie ne peut cependant expliquer des nominations aussi discutables :

... Bien qu’il soit triste et douloureux de l’avouer, seules les amitiés personnelles et l’esprit partisan présidaient, jusqu’à une date récente, à la sélection et à la nomination des fonctionnaires. Nous avons vu, pendant notre séjour aux Philippines, débarquer des adolescents qui, sachant à peine lire et écrire, étaient nommés pour occuper des fonctions très importantes. À de nombreuses reprises, le scandale fut tel que les hauts responsables des Finances hésitèrent à les installer dans leur fonction88...

48À la fin du siècle, la situation ne s’est pas améliorée et les témoignages continuent de dénoncer

... Le manque de discernement dans le choix des fonctionnaires, beaucoup d’entre eux ne sachant ni lire ni écrire89...

49Les gouverneurs de province, par exemple, sont nommés aux Philippines sans avoir la moindre connaissance préalable du terrain et sans véritable vocation pour le service outre-mer90. Certaines catégories, certes de niveau inférieur, font même l’objet de nominations fictives : le très sérieux Walls y Merino affirme qu’un jeune lycéen de quinze ans a été nommé oficial quinto par intérim, son père se chargeant d’encaisser chaque mois le salaire de cet employé fantôme, tandis qu’un autre fonctionnaire aurait réussi le tour de force de faire nommer, grâce à ses appuis au gouvernement général, ses deux enfants en bas âge à des postes du même type91...

50Cependant, la focalisation de l’attention des contemporains sur les cas aberrants masque peut-être une amélioration globale du niveau de compétence des fonctionnaires coloniaux92. En effet, des critères de sélection, certes peu précis et rigoureux, sont progressivement adoptés93. Cependant, même si ces règles ont été effectivement appliquées94, les bénéfices de ces mesures sont en bonne partie annulés par l’instabilité grandissante des employés : ces derniers sont en théorie mieux formés, mais ils n’ont pas le temps d’acquérir l’indispensable expérience nécessaire à l’administration d’une colonie aussi singulière que les Philippines. Il convient donc de ne pas confondre qualification et efficacité, comme le souligne fort justement Greg Bankoff à propos des juges95. Les fonctionnaires ne reçoivent pas de formation préalable et spécifique, comme si les réalités administratives de Cuenca ou de Séville pouvaient être appliquées à Bacolod ou à Cavite. Le fonctionnaire intelligent et travailleur peut, bien évidemment, se mettre au courant des usages locaux, mais, trop souvent, il n’en a pas le temps. Pour le gouverneur général Alaminos, un fonctionnaire ne devient « rentable » qu’après au moins six mois d’acclimatation et d’observation des réalités philippines96.

51Plus grave encore, le fonctionnaire ne peut communiquer avec ses administrés. L’usage de l’espagnol reste très peu répandu dans les Philippines du XIX^e siècle et les fonctionnaires ne reçoivent aucune formation dans les langues philippines. La diversité de ces dernières pose un épineux problème puisque le fonctionnaire assez dynamique pour parvenir, au prix de longs efforts, à s’exprimer en tagal peut être du jour au lendemain muté à Cebu où ses capacités lui seront d’une utilité limitée. La perception de cette inefficacité individuelle et collective a vraisemblablement démoralisé bon nombre de fonctionnaires. Chez certains, la tentation de la corruption a pu naître de cette sensation d’inutilité.

52L’instabilité explique aussi l’absence de continuité dans la préparation des réformes ou dans le suivi de leur application. La plupart des gouverneurs, par exemple, ne s’intéressent pas, ou très peu, à la province dont ils ont la charge, par manque d’ouverture d’esprit, de conscience professionnelle mais surtout de motivation : ils savent qu’ils sont là pour peu de temps et que, selon toute vraisemblance, ils ne remettront jamais les pieds dans la région97. Alors que dans les Empires britannique, français ou hollandais le départ outre-mer résulte, pour une partie au moins des personnels, d’un choix de carrière et d’un projet à long terme, le séjour aux Philippines de l’employé espagnol est une parenthèse, plus subie que choisie, dans sa vie professionnelle. Pourquoi gaspiller son temps et son énergie dans des réformes dont on ne verra jamais les fruits ? Le consul de France A. Fabre souligne, dès les années 1840, les inconvénients du manque de stabilité des employés coloniaux :

Ce dernier courrier a encore apporté aux Philippines le changement d’une quantité de hauts fonctionnaires, les uns arrivés depuis un an à peine, d’autres non encore entrés en fonctions. Ainsi, presque toute la tête de la colonie est changée. Il n’y a plus une place politique ou civile que je n’aie vue dans trois ou quatre mains depuis que je suis dans ce pays. Comment espérer des lumières dans des hommes qui passent si rapidement ? Comment espérer des études et des projets sérieux dans des hommes qui sont toujours prêts à faire leurs malles ? Comment espérer de la probité dans des employés qui paient leur passage et celui de leurs familles pour exercer pendant quelques mois ; ils s’efforcent, du moins, de mettre le temps à profit pour recouvrer ces dépenses98.

53L’absence de mémoire d’une administration en perpétuel renouvellement est aussi frappante. Dans certains cas, la permanence de fonctionnaires corrompus n’a pas d’autre cause et le « défilé » de fonctionnaires accroît le sentiment d’anonymat et indirectement d’impunité qu’ils peuvent éprouver. Bien souvent, les bureaux de Manille ne fonctionnent que grâce à l’expérience et au dévouement des petits employés, parfois de simples employés aux écritures qui n’ont même pas le statut de fonctionnaires et qui sont très mal payés99. Lorsque ces derniers sont malhonnêtes, ils n’ont aucun mal à profiter de la désorganisation des bureaux pour tromper un supérieur inexpérimenté et, dans le pire des cas, à convaincre ce dernier de s’associer à leurs tripotages. Il est même vraisemblable que, dans certains cas, la corruption ou la complicité de corruption sont nées de la volonté de trouver sa place dans la communauté du bureau ou de la nécessité de ne pas mécontenter des subalternes indispensables à la survie administrative. La corruption peut se perpétuer par la simple reproduction d’une pernicieuse tradition du service.

Le sentiment d’injustice

54La précarité de l’emploi public a aussi des conséquences morales extrêmement pernicieuses parce qu’elle affaiblit les défenses immunitaires de l’ensemble de la fonction publique et parce qu’elle allège indirectement le coût moral de la corruption. Le fonctionnaire ne dispose d’aucune protection légale face à l’arbitraire des supérieurs, et les états de service les plus irréprochables ne pèsent d’aucun poids lorsqu’il s’agit de « faire de la place » pour un protégé.

55L’arrivée d’un nouveau gouverneur général et des satélite qui ont voyagé avec lui est un moment particulièrement tendu : les nouveaux arrivants se mettent immédiatement en chasse des meilleurs postes, les fonctionnaires en place calculan quién de aquellos les quitará el pan de sus bijos (« calculent lequel d’entre eux enlèvera le pain de la bouche de ses enfants »), tandis que le pouvoir absolu dont il dispose commence à tourner la tête du nouveau gouverneur général100. Les places ambitionnées par les protégés de la plus haute autorité sont rarement vacantes, mais le gouverneur a tous pouvoirs pour imposer une mutation ou pire pour monter un dossier de poursuites pour mettre à pied le fonctionnaire qui refuse de céder la place :

Il vous faut une alcaldía d’un bon rendement ? Demandons à l’Audience, en vertu du droit de regard du capitaine général sur l’administration de la justice, qu’elle accélère la procédure en suspens contre le gouverneur Untel101.

56« La inextricable red de pequeñas pasioncillas », des calomnies, des rumeurs, de règlements de compte et des flagorneries est bien vite tissée par les « arañas de Ultramar » en quête de sinécures. L’habitude d’activer des dossiers de poursuites pour se débarrasser de certains fonctionnaires dont on convoite la place est aussi courante à Madrid, si l’on en croit l’ancien ministre d’Outre-Mer Víctor Balaguer :

Je ne dirai rien des lettres anonymes que je recevais, ni des lettres signées qui m’étaient adressées pour dénoncer des employés de toutes catégories, petits et grands ; je tairai le fait que ces lettres de délation étaient toujours accompagnées d’une ou plusieurs demandes d’affectation et que, pour chaque fonctionnaire dont la mise à pied était présentée comme nécessaire, on m’envoyait une liste d’employés, bien entendu tous très honnêtes, dont on me demandait la nomination ; je n’ajouterai pas qu’en une seule journée, 63 employés prévaricateurs m’ont été dénoncés, sans que soit apportée la moindre preuve de leur prévarication et que les délateurs sollicitaient 85 nominations d’honnêtes fonctionnaires, sans m’apporter la moindre preuve de leur compétence et de leur honnêteté102...

57Cette utilisation de l’accusation de corruption mérite d’être soulignée : même si les fonctionnaires inculpés ne sont pas forcément innocents, cette pratique tend à multiplier artificiellement le nombre de dossiers de poursuites pour corruption103.

58Lorsque l’arrivée d’un nouveau gouverneur fait suite à une véritable rupture politique en Péninsule, la chasse aux dépouilles se double d’une véritable chasse aux sorcières. Le récit104 de Carlos Maria de la Torre y Navacerrada traduit bien la violence des affrontements politiques entre carlistes et cristinos, ultras et libéraux, progressistes et modérés, créoles et péninsulaires qui ont suivi son arrivée aux Philippines en juin 1869 et le remplacement intégral des fonctionnaires en poste par des hommes neufs issus de la révolution de 1868.

59Ces épurations politiques permettent à certains fonctionnaires mis à pied par le régime précédent pour des faits de corruption de se refaire une virginité en se faisant passer pour les pauvres victimes de règlements de comptes politiques. Le simple fait d’avoir été sanctionné par le régime antérieur se transforme en certificat de bonne conduite105.

60En dehors de ces moments exceptionnels, les employés sont confrontés quotidiennement à l’injustice et l’arbitraire. La mise à pied d’un fonctionnaire est prononcée sans qu’aucune procédure disciplinaire ne la précède, sans qu’aucune justification n’appuie la décision106. Au milieu des années 1850, le gouverneur général n’hésite pas à mettre à pied un fonctionnaire de son secrétariat alors que deux mois auparavant il ne tarissait pas d’éloges sur son compte107. L’honnêteté, la conscience professionnelles et l’expérience ne constituent en aucun cas une protection contre la cesantía.

61L’avancement fonctionne selon les mêmes modalités clientélistes : le fonctionnaire zélé et honnête peut ainsi voir un collègue paresseux ou corrompu lui passer devant, simplement parce que ce dernier dispose de protections mieux placées :

Pour ce qui concerne l’avancement, il n’existe pas d’autre règle que l’influence. Ni l’ancienneté, ni les services rendus et encore moins les qualités d’intelligence, de rigueur ou d’application au travail, etc. ne sont pris en considération108.

62Du fait de la fragilité de leur condition, les relations entre les employés sont souvent tendues. L’ambiance d’intrigues, de trahisons, de rumeurs, de médisances et de moqueries qui règne dans l’administration espagnole du fait de son mode de fonctionnement est bien décrite dans Miau109. Le tableau ne tombe jamais dans la caricature : l’amitié entre collègues existe aussi et certains fonctionnaires parviennent à faire des carrières tout à fait régulières parce que leur efficacité est reconnue de tous.

63« L’immense indifférence et l’apathie invincible qui caractérisent les fonctionnaires, en général aux Philippines110 » sont donc parfaitement compréhensibles111. Les fonctionnaires ne peuvent travailler correctement avec l’épée de Damoclès de la mise en disponibilité sans traitement suspendue en permanence au-dessus de leur tête, et l’arrivée de chaque vapeur-courrier réveille l’angoisse de la mise à pied112. Toute l’énergie est employée à intriguer pour ne pas faire partie de la prochaine fournée de cesantes :

Votre Honneur, cette situation se traduit par un découragement général, elle tue l’enthousiasme et elle peut même être à l’origine de l’immoralité de certains, parce qu’ils ont la conviction qu’ils seront de toute façon mis à pied dans un délai plus ou moins bref et ce, qu’ils travaillent beaucoup ou qu’ils négligent leurs obligations113.

64Une partie des employés, démoralisés par des conditions indignes de carrière, laissent libre cours à ciertos instintos (« certains instincts ») qui sommeillent dans tout être humain114.

65Or, la condition des employés mis à pied est sans doute encore plus difficile à supporter aux Philippines qu’en métropole115. Les cesantes tentent bien évidemment d’activer leurs réseaux madrilènes pour obtenir une réintégration, mais, au-delà de l’humiliation et des espoirs déçus que de telles démarches supposent, le taux de réussite est réduit parce qu’ils sont loin, oubliés de tous. Leur retour en métropole pose problème car les frais de transport sont en théorie à leur charge et ils ont rarement occupé leur emploi suffisamment longtemps pour économiser116.

66Certains peuvent survivre en assurant le remplacement de fonctionnaires absents, en congés ou chargés de mission. Les cesantes qui bénéficient d’une ancienneté suffisante ont droit à une pension modique, mais l’immense majorité se retrouve du jour au lendemain sans un peso pour vivre117. Ils contractent des dettes, dépensent l’argent qui leur aurait permis d’acheter un billet de retour vers la métropole, se retrouvent prisonniers dans un pays qui n’est pas le leur, loin de leur famille, parfois atteints par la maladie118. Après la grande épuration de 1868, des cesantes auraient été contraints de mendier dans les rues119. Et dans les dernières années de la domination espagnole :

On voit souvent dans les boutiques de Manille d’anciens employés de l’Administration qui y débitent, en qualité de commis, les articles de vente au détail120 !

67Si l’on en croit le gouverneur général Alaminos, ces cesantes sans le sou sont des proies faciles pour les escrocs et les malfaiteurs de tout poil. Ils déshonorent l’ensemble de la communauté blanche par leur train de vie ou leur comportement121. Le sort de bien des cesantes des Philippines est donc aussi tragique que celui de la pathétique figure de Ramón Villaamil122 dans Miau, si ce n’est qu’à la hantise du déclassement social vient s’ajouter celle du déclassement racial. Le cesante qui retrouve un poste connaît désormais les règles du jeu. S’il était corrompu avant sa mise à pied, son appétit n’en est que plus grand :

À l’occasion du changement de ministre, j’ai pu me convaincre à nouveau de la perversité de nos mœurs politiques et du manque d’ordre, d’équité et de justice qui préside à la nomination des employés. Les conséquences de ces combinaisons capricieuses, dont le seul objectif est de placer les amis, les protégés ou les parents des amis, en respectant cet ordre, sont terribles. Elles démoralisent l’administration parce que le fonctionnaire probe et honnête – ce cas étant d’ailleurs le plus rare – qui se retrouve mis à pied, privé de pain pour ses enfants alors même qu’il est resté honnête, en déduit qu’il n’a aucun avantage à demeurer intègre et que sa seule récompense est la mise à pied, alors que d’autres, dépourvus de sens moral, s’enrichissent et sont promus grâce au favoritisme. La leçon est cruelle et il ne faut pas s’étonner si, une fois qu’il retrouve un emploi, ce fonctionnaire devient, comme les autres, corrompu123.

68Les fonctionnaires en poste sont confrontés au spectacle quotidien et angoissant de leurs anciens collègues mis à pied. Or, dans le même temps, ils ont de multiples exemples autour d’eux de corrompus notoires aux carrières superbes et au portefeuille rebondi d’argent sale. Le contraste engendre l’aigreur et l’écœurement, chez les plus honnêtes et, chez les plus faibles, la jalousie et la tentation de la corruption. Pérez Galdόs a décrit dans Miau une inversion des valeurs de ce type. Ramón Villaamil personnifie le fonctionnaire certes sans génie mais travailleur et honnête. Víctor Cadalso, son gendre, est l’incarnation – un peu caricaturale – de la perversité et du mal. Il prend un malin plaisir à détruire la famille Villaamil, Comme son beau-père, il est fonctionnaire des Finances. Après avoir commis de graves et juteuses irrégularités à Valence, il vient se faire oublier à Madrid et mobiliser ses appuis pour éteindre l’incendie. En fin de compte, non seulement Cadalso n’est pas inquiété, mais, devenu le gigolo d’une dame influente, il bénéficie d’un avancement important124.

69Tout indique que les Cadalsos sont légion dans les Philippines du XIX^e siècle, et certains employés poursuivis pour des fautes mineures ont, à juste titre, le sentiment d’être victimes d’une iniquité. La réaction de Luis Carrasa, gouverneur de la comandancia político-militar de Morong, est révélatrice. Soumis à une residencia pour une confuse affaire de jeux interdits et un détournement supposé de 62 pesos, il souligne qu’il serait stupide de sa part de souiller son excellent état de services pour une somme aussi misérable :

.. Quand, en toute discrétion et en toute impunité, il pourrait détourner suffisamment d’argent pour se mettre à l’abri du besoin125.

70Dans ce contexte, le franchissement de la fragile frontière qui sépare le dégoût du cynisme et ce dernier de la corruption dépend parfois d’une occasion ou d’une rencontre. L’ingratitude de l’État à l’égard de ses employés offre aussi aux malhonnêtes une superbe occasion de se justifier et de rejeter la responsabilité de leurs actes sur le système, sur un gouvernement qui ne sait pas récompenser les mérites et offrir des garanties à ses employés126.

71Même les fonctionnaires qui restent honnêtes, par honneur ou par crainte, peuvent être affectés par ce raisonnement : sans défendre le comportement de leurs collègues corrompus, ils peuvent leur accorder des circonstances atténuantes et se taire. Ce silence pèse sans doute sur certaines consciences, mais, à court terme, les employés corrompus et honnêtes se retrouvent dans la prochaine charrette de cesantes... De fait, la multiplication et la régularité des épurations enlèvent toute force dissuasive à l’échelle des sanctions prévues à l’encontre des fonctionnaires malhonnêtes. Toute considération morale mise à part, le choix du fonctionnaire corrompu est rationnel : au pire, il risque, s’il se fait prendre, d’être simplement mis à pied avant que n’intervienne l’inévitable cesantía pour raisons politiques...

72Ces conditions de recrutement et de carrière interdisent l’émergence d’un sens de l’État et d’un véritable esprit de corps127. Comment se sentir lié par un contrat moral à un employeur aussi ingrat et imprévisible ?128. La fragilité de la condition des employés conforte une culture dans laquelle la relation à l’État s’établit forcément par un lien personnalisé indépendant de la qualification et du mérite. Seules de solides relations peuvent garantir au fonctionnaire un emploi et un avancement décent. Les liens de loyauté qui l’unissent à son protecteur sont bien plus sécurisants que ceux qu’il entretient avec l’État. Comme dans la Chine du XVIII^e siècle, l’absence de protection et de règles du jeu claires engendre un climat de lutte pour la survie administrative, et celui qui a l’opportunité de profiter de l’occasion ne doit pas laisser passer sa chance129. Dans ces conditions, les intérêts de l’État ou de la Nation ne pèsent guère130.

73Enfin, l’instabilité croissante des fonctionnaires coloniaux espagnols explique en partie les formes de corruption décrites dans notre première partie. Les fonctionnaires espagnols corrompus sont des gens pressés. Ils savent qu’ils disposent de très peu de temps pour réunir le maximum d’argent et, par conséquent, ils ne peuvent s’embarrasser de montages subtils et discrets. Le comportement violent de certains fonctionnaires s’explique sans doute de la même façon : ils doivent se faire comprendre au plus vite de leurs administrés.

74À ce stade de l’étude, les fonctionnaires espagnols dans leur globalité semblent être les victimes d’un système injuste. Les Philippines ne sont pas un dépotoir administratif de la métropole, mais un simple déversoir pour le trop-plein d’une fonction publique métropolitaine pléthorique. L’absence de sécurité de l’emploi est, indirectement, un puissant facteur de prolifération de la corruption : les employés corrompus sont les produits d’un mode de gestion du personnel très immoral et qui n’est pas spécifique à la colonie. En ce sens, les employés coloniaux espagnols ont d’indéniables circonstances atténuantes ou, tout au moins, d’excellents arguments pour nourrir les inévitables stratégies d’autojustification. Ces graves défauts de structure ne doivent cependant pas devenir un commode bouc émissaire et ils ne peuvent expliquer à eux seuls des taux de corruption si élevés. Comme le souligne le consul de France, les appétits excessifs des employés aggravent les défauts inhérents au système :

Comment, avec un pareil système131, qui déshonore une nation civilisée, pourrait-on avoir une administration fidèle et honnête ? Aussi, le premier soin des employés et, en particulier, des gouverneurs civils, mieux placés que tous autres pour cela, est-il, dès leur entrée en fonctions, d’amasser l’argent nécessaire pour payer leur voyage de retour et pour assurer leur existence pendant les premiers temps qui suivront leur « cesantia » à laquelle ils savent bien qu’ils ne peuvent échapper, dans un délai plus ou moins éloigné. S’ils réalisaient ces économies sur leurs appointements, il n’y aurait pas de mal, mais ils s’en gardent bien, car ils mènent tous un train de vie auquel leurs traitements, pourtant élevés, suffisent à peine, et c’est l’Indien ou le Chinois, l’Européen aussi, quelquefois, enfin l’administré, quel qu’il soit, qui est mis à contribution de gré ou de force132.