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El republicanismo en el espacio ibérico contemporáneo

 | 
Nicolas Berjoan
, 
Eduardo Higueras Castañeda
, 
Sergio Sánchez Collantes

II. Nuevos estudios sobre los republicanismos ibéricos

Los límites de la democracia

Los republicanos en los municipios de la Restauración

Francisco Acosta Ramírez

Texte intégral

  • 1 Suárez Cortina, 2017.

1La noción de «período de la Restauración», normalizado en la historiografía española para referirse a la etapa política que transcurre entre 1874 y 1923, induce una cierta idea de uniformidad político-institucional1. Sin embargo, a nuestro juicio, en tan amplio lapso cronológico se sucederían en realidad tres sistemas políticos diferenciados: el de la dictadura canovista hasta 1881, la fase turnista (1881-1903), que confiere al sistema los rasgos con los que se identifica, y el reinado constitucional de Alfonso XIII (1902-1923), que podemos considerar de distorsión del turnismo con una fase aguda final de crisis abierta desde 1917. Los diferentes usos y prácticas políticas que caracterizarían a cada uno de estos sistemas moldearían la arquitectura y, sobre todo, la mecánica institucional y política de los elementos que sí tienen continuidad durante todo el período. La monarquía constitucional, un parlamentarismo débil, el bipartidismo, la concepción centralizada del Estado o el caciquismo como instrumento de articulación política, se contarían entre esos elementos. La institucionalización a partir de 1881-1885 de uno de esos elementos, el bipartidismo, implicó de facto para las opciones excluidas del turno no ya la imposibilidad de alcanzar el gobierno, sino una representación limitada en el legislativo. En definitiva, un protagonismo residual en el sistema político de toma de decisiones.

  • 2 Acosta Ramírez, 2012.
  • 3 En 1907 los republicanos de diferentes tendencias sumaban 415 concejales en las capitales de provi (...)
  • 4 Varela Ortega, 2001; Cruz Artacho (coord.), 2014. Véase la compilación de estos resultados elector (...)

2El republicanismo democrático se encontró entre esas fuerzas excluidas2. En circunstancias diversas y cambiantes a lo largo del período, los diferentes partidos republicanos no cejaron, sin embargo, en su participación en el sistema a través de la concurrencia electoral en las elecciones generales y locales. De hecho, vedados otros ámbitos, el municipio se convirtió en el principal espacio de gestión política para el republicanismo y en el escenario de sus propuestas democratizadoras y de lucha anticaciquil3. Sin embargo, a la hora de estudiar el republicanismo nos encontramos con un condicionante metodológico que dificulta la reconstrucción de su enraizamiento social y sus apoyos políticos, ya que el fraude electoral sistémico propio del régimen restauracionista, impide considerar la asignación de voto como un indicador directo y meridiano. En todo caso, al contrario de lo que ocurre con las elecciones generales a Cortes4, ni siquiera disponemos de un mapa metódico del republicanismo municipal, ni de series de datos agregados de representatividad municipal republicana que, a pesar del hándicap metodológico señalado, nos permitirían inferir panorámicas generales y tendencias evolutivas. De ahí que las recientes miradas desde la nueva historia política y cultural hacia el ámbito de la sociabilidad y las culturas republicanas nos estén permitiendo completar y aquilatar con más precisión lo que las series electorales generales solo apuntan.

  • 5 Herrera González de Molina, Markoff (eds.), 2103; Herrera González et alii, 2012.

3En todo caso, el cuadro del republicanismo histórico local es un motejado de estudios de caso cuya profusión en las últimas décadas, si bien no nos ofrece un panorama sistemático ni acabado, sí permiten extraer ya algunas conclusiones: la primera y fundamental es que la implantación y la presencia republicana es más densa de lo que se dedujo de unos primeros análisis politológicos muy deudores de la sociología electoral y centrados en el estudio de los comicios generales que, por las razones mencionadas, proporcionan una imagen desdibujada y borrosa del republicanismo. En segundo lugar, que otra de las ideas fijadas por la interpretación liberal clásica del período, la que vinculaba modernización política con espacios urbanos, no se sostiene. Los análisis provinciales y locales han revelado una consistente implantación de la cultura republicana en el medio rural, y no solo en el urbano, cuestionando, de paso, otros tópicos interpretativos como la desmovilización política agraria y las supuestas dificultades para la socialización democrática del medio rural durante la Restauración, argumento que servía de coartada para la propia justificación de la pervivencia, cuando no la necesidad, de prácticas caciquiles de patronazgo político5.

  • 6 Cobo Romero et alii, 1995.
  • 7 Anuarios Estadísticos de España, 1900 y 1910.

4La importancia de los espacios locales de poder es central a la hora de abordar los procesos de socialización democrática republicana. No hay que olvidar que en la España de la Restauración el municipio sigue siendo el espacio de referencia vital básico. En una sociedad agraria como la española se van a seguir dirimiendo en la esfera local los procesos fundamentales de la reproducción social de las clases populares6. En 1900 de los 9266 ayuntamientos existentes, 7207 (casi el 78%) contaban con menos de dos mil habitantes; en 1910 los municipios con menos de cinco mil habitantes agrupaban al 51% de la población7.

  • 8 Proyecto PGC2018-100777-B-I00 (2019-2022): «Democracia y mundo rural: historia de un falso divorci (...)

5El estudio del republicanismo como agente democratizador en el medio agrario andaluz es uno de los ejes analíticos de un proyecto de investigación en curso8. Una adecuada comprensión e interpretación del fenómeno exigía, como premisa metodológica, delimitar el marco jurídico-político básico del ámbito local. Las siguientes líneas intentan perfilar lo que podemos considerar el cuadro de factores político-institucionales limitantes en los que tuvo que desenvolverse el republicanismo municipal en la Restauración. A menudo dichos factores se pierden de vista a la hora de evaluar e interpretar la acción de gobierno de los republicanos en los municipios, cuando, sin lugar a duda, operaron como limitadores de la misma y del propio despliegue de la democracia local, obligando, de hecho, al republicanismo a poner en marcha prácticas de gestión paralela de gobierno que quedan fuera del ámbito de análisis de este texto.

Limitantes estructurales

6Nos referimos en este epígrafe a tres condicionantes que no fueron específicos de la arquitectura y la práctica político-institucional de la Restauración, sino consustanciales a la doctrina o a la práctica del liberalismo clásico decimonónico. Estos son: el carácter fuertemente centralizado del Estado restauracionista; los mecanismos informales institucionalizados y la hiperregulación e inflación normativa.

Carácter fuertemente centralizado del Estado restauracionista

7Este no es un rasgo exclusivo de la Monarquía del 76, sino congruente con la orientación dominante del liberalismo revolucionario español marcado ya desde su primera institucionalización en las Cortes de Cádiz por la desconfianza hacia las instancias locales de poder y por la construcción de un modelo de Estado unitario poco descentralizado.

8Aunque existe una convergencia básica en cuanto al modelo centralizado y unitario, la cuestión municipal y el mayor o menor alcance de su autonomía conforman una de las líneas de fractura más claras entre las facciones del liberalismo político español durante el xix. Mas allá de progresistas y moderados, y nacionalismos finiseculares aparte, incluso las posiciones más radicales de la democracia liberal-republicana primero, y del socialismo algo más tarde, compartieron esa visión unitaria —algunas facciones incluso centralizadas— del Estado. Si bien en general demócratas, republicanos y socialistas abogaron por modelos descentralizados. Solo el republicanismo federal desde mediados de siglo, sobre la base de los particulares planteamientos sinalagmáticos de Pi y Margall, articularía una alternativa no unitaria de Estado.

  • 9 Polo Martín, 2014.
  • 10 Martínez Marín, 1989.
  • 11 Azcárate, Municipalismo y regionalismo; Closa, Municipio y municipalismo; Posada, Evolución legisl (...)
  • 12 Romanones, La vida municipal.
  • 13 López Muñoz, Centralización, descentralización y regionalismo; Gascón y Marín, «La reforme du régi (...)
  • 14 Maura, Ideario; Sánchez de Toca, Regionalismo, municipalismo y centralización.
  • 15 Royo Vilanova, La descentralización y el regionalismo.

9La persistencia y la recurrencia del debate político sobre la administración local atestiguan la relevancia de la cuestión en la agenda política del liberalismo hispano, y hasta qué punto era esta una cuestión no resuelta9. Solo durante la Restauración se cuentan veinte proyectos legislativos de régimen local10. Durante dicho período las posiciones políticas al respecto se pueden sintetizar en los dos polos que representarían: a) por un lado las propuestas de autogobierno real sostenidas por los republicanos. Su expresión más articulada serían las tesis de Gumersindo de Azcárate o Adolfo Posada11 sobre el reconocimiento de un ámbito propio de autogobierno de las instancias locales; y b) las de mera descentralización o, para ser más precisos, desconcentración que barajaron el partido liberal12 y significadamente su ala democrática13 y el conservadurismo reformista14, que en síntesis, no van más allá de ampliaciones más o menos sustantivas de la delegación de funciones del Estado, delegaciones que no implican renuncia a una potestad que se considera propia del Estado central. En definitiva, la finalidad de la desconcentración15 era de eficiencia administrativa. Se trataba de descongestionar la administración central más que del reconocimiento de un ámbito propio de gestión y de decisión derivados de una supuesta personalidad política del municipio que el liberalismo monárquico nunca reconoció. Porque para él, el municipio debía confinarse en su perfil estrictamente económico-administrativo, y en su condición de mera instancia delegada del gobierno en lo político. La descentralización hubiera requerido aceptar la personalidad y capacidad jurídica del municipio, singularmente en materia de propiedad, la capacidad de designar sus administradores, reconocer valor ejecutivo a sus decisiones o resoluciones y, concediendo carácter jurisdiccional en la propia esfera, admitir su potestad de examinar la legalidad de sus actos administrativos. Nada de esto ocurrió en la Restauración o lo hizo de manera parcial y viciada.

Mecanismos informales institucionalizados

  • 16 Moreno Luzón, 2006; Robles Egea, 1996; Cruz Artacho, 1999.

10Fundamentalmente son el caciquismo y el clientelismo. No nos vamos a detener en este punto. Mas allá de las discusiones que en su momento jalonaron su análisis, sobre la naturaleza última y profunda del fenómeno, y sobre si su esencia era preferentemente política y funcional o económica y social, la mecánica y la dinámica del caciquismo es un fenómeno bien conocido por la historiografía española especialmente en el período que nos ocupa16. La Restauración se ha consagrado como la etapa paradigmática de las prácticas caciquiles y del clientelismo político, si bien lejos se ser un fenómeno nuevo, este acompasa el ejercicio del sufragio liberal desde los primeros pasos de su proceso de asentamiento con la Monarquía isabelina en los años treinta. Y seguramente aún antes, pero apenas ha sido estudiado en etapas anteriores.

11A partir de 1883, año en que se forma el primer gobierno no canovista, y significativamente tras la muerte del rey Alfonso XII en 1885, la injerencia electoral a través de las tramas caciquiles y la composición fraudulenta de la representación parlamentaria, quedaron institucionalizadas como mecanismos informales básicos del sistema político de la Restauración. Su función a ese nivel era asegurar que la voluntad del monarca al encargar gobierno y disolver las Cortes no quedase al albur del otro polo formalmente cosoberano: las Cortes. El control artificioso del sufragio era requisito para evitar unas Cortes que, por su composición, pudieran considerarse una impugnación de la decisión regia. En la práctica liberal hispana del doctrinarismo, la primacía del trono como clave de bóveda de todo el sistema político quedaba asegurada básicamente por la subordinación de las Cortes, que se conseguía a través del control sistemático de la libre voluntad del cuerpo electoral, su instancia conformadora. Dada la debilidad del estado liberal este proceso de control electoral no era posible sin un complejo proceso de negociación a varios niveles del gobierno encargado de formar Cortes con los caciques territoriales.

12En los comicios locales este mecanismo no operaba del mismo modo. Si bien el gobierno central solía intervenir a través de los gobernadores civiles para asegurarse corporaciones afines sobre las que intentar garantizar el próximo encasillado electoral, a menudo, como veremos, lo hacía a posteriori una vez constituidos los ayuntamientos, sin implicarse entonces en el propio proceso electoral local. En los comicios municipales los agentes sociales y políticos —también los caciques obviamente— operaban, en general, con cierta autonomía, en función de lógicas, esquemas y parámetros locales. Ello, entre otras cosas, propiciaría un espacio político con más resquicios que explica la ya mencionada mayor presencia y visibilidad institucional relativa del republicanismo en la esfera local.

13En todo caso, la necesidad del control electoral para asegurar la preeminencia monárquica en la gestión del turno de partidos contribuyó sin duda a perpetuar interrelaciones de patronazgo y clientelismo político que dificultaron el aprendizaje y el ejercicio de prácticas democráticas y la socialización de una cultura de participación que en otros países de nuestro entorno fueron abriéndose paso gracias a la articulación de contextos de competencia política progresivamente abierta que requerían de la politización y la formación de una opinión pública como fundamento legitimador básico del sistema representativo.

Hiperregulación e inflación normativa

  • 17 Vera y Casado, La administración local.
  • 18 La ley electoral, municipal y provincial de 20 de agosto de 1870 del Sexenio Democrático fue modif (...)
  • 19 Gómez de la Serna, Vida municipal.
  • 20 Martín Retortillo, Argullol, 1973.

14Algún analista consideró esta tendencia a la profusión y al fárrago normativo, no como un síntoma de ineficiencia administrativa, sino como un arma política deliberada para controlar la esfera municipal de poder17. Lo cierto es que la profusión y el marasmo legal desnaturalizaron paulatinamente la que a la postre, fracasadas las tentativas de reforma, incluida la famosa ley Maura de Administración Local de 1907, sería la única ley municipal vigente durante el largo período de la Restauración: la ley municipal de 187718. En seis mil se llegó a cifrar el número de disposiciones, órdenes y decretos que habrían acabado por derogar de facto la ley del 7719, bastardeada por una «legislación de oportunidad», a veces incluso contradictoria20. A la inflación normativa hay que sumar el dédalo jurisprudencial acumulado por tribunales diversos a lo largo del período. La iniciativa de 1909 del sector demócrata del propio turnismo gobernante no hace sino evidenciar la magnitud del colapso normativo local. Tras el fracaso de la ley Maura de 1907, el ministro demócrata Segismundo Moret impulsa una reforma menor en 1909 que deroga todas las disposiciones administrativas dictadas para interpretar los preceptos de la ley municipal y, sorprendentemente, restablece la ley municipal de 1877 que

  • 21 Gaceta de Madrid, n.º 321, 17 de noviembre de 1909.

inspirada en los proyectos que la precedieron y representando, en cierto modo, la síntesis de las aspiraciones de los partidos, contiene principios vigorosos de libertad y de respeto a las iniciativas locales, que hubieran sido completamente fecundos á no haberse atrofiado y desvirtuado por una serie de disposiciones administrativas, que encaminadas a fines políticos de los Gobiernos […] han venido a secar en su origen el manantial abundante y rico de la vida local21.

15Como detallaremos más adelante, en la práctica, la congestión normativa se tradujo en los pequeños municipios en una falta de autonomía y en la inseguridad de las corporaciones, en beneficio de los técnicos municipales, e incluso de agencias externas.

16A estos tres condicionantes contextuales hay que sumar otra serie de factores específicos del período que también operaron como limitadores de la democracia, gravando especialmente la acción política del republicanismo y sus posibilidades de proyección democratizadora desde el poder municipal.

Limitantes específicos

Políticos

17Dificultan o limitan la acción del republicanismo y la democracia en diferentes procesos y niveles del sistema político local, imponiendo restricciones a la participación política o mecanismos de control de los representantes municipales.

A nivel de la participación electoral

18La ley municipal de 1877 restringía el sufragio activo a varones mayores de edad (25 años), cabezas de familia con más de dos años de residencia en pleno disfrute de sus derechos civiles, y que vinieran pagando por bienes de propios, contribución de inmuebles, cultivo y ganadería, industrial o de comercio con un año de antelación a la formación de las listas electorales; a empleados públicos del Estado, la provincia o el municipio en activo, o cesantes con clasificación, militares retirados del Ejército y la Armada y, por último, a titulados oficiales. Las limitaciones censales regían en todos los municipios excepto en los de menos de cien habitantes, para los que se preveía un régimen de concejo abierto en el cual todos eran electores.

  • 22 Real Decreto de 5 de noviembre de 1890 por el que se dictan disposiciones relativas a la adaptació (...)
  • 23 Martínez Cuadrado, 1991, p. 274, estimó a partir del análisis de las cédulas personales de contrib (...)

19Tras la aprobación de la ley electoral de 1890 que establece el sufragio universal, desaparece la restricción censitaria del municipal, abriendo la puerta del voto a los sectores populares no propietarios ni titulados. Sin embargo, aquel mismo año, la llegada al poder de los conservadores rebaja el alcance de la ley electoral impulsada por los liberales al adaptarla para la elección de concejales y diputados provinciales22. Se amplía, en efecto, el derecho al voto a todos los varones, mayores de 25 en pleno goce de sus derechos civiles y con más de dos años de residencia abierta en el municipio, pero se mantienen los límites del sufragio pasivo en los términos en que se disponía en la legislación municipal del 77: en las localidades de más de mil vecinos, son elegibles los dos primeros tercios de la lista de contribuyentes por territorial, industrial o comercio; los primeros cuatro quintos en las localidades de entre cuatrocientos y mil vecinos, y todos en las de menos de cuatrocientos. Los titulados que pagaran algún tipo de contribución también podían ser elegibles. Con carácter general, todos debían acreditar cuatro años de residencia fija en el municipio. Se mantenía por tanto una elegibilidad limitada en proporción a la población, lo que impedía de facto el acceso de las rentas más bajas a la corporación23.

  • 24 Real Orden del Ministerio de la Gobernación por la que se resuelve que se consideren elegibles par (...)

20Desconocemos en qué medida estas restricciones al sufragio pasivo pudieron dificultar la concurrencia electoral de candidaturas republicanas. Seguramente no fue un obstáculo definitivo para el republicanismo que, en general, contó con cuadros entre las mesocracias locales, si bien, qué duda cabe, la discriminación de la medida contribuyó a mantener entre las capas populares la percepción de discriminación ciudadana por parte de la monarquía restauracionista. Los partidos de clase combatieron el censo pasivo como una limitación de sus posibilidades de concurrencia electoral. En 1903 la presión del Partido Socialista y de las sociedades obreras consigue que desaparezcan de facto los requisitos para ser elegibles al lograr que en las poblaciones de más de cuatrocientos habitantes se reconozca el derecho al sufragio pasivo a los contribuyentes por cédulas personales hasta la clase 11 inclusive, la de más bajo nivel, que acreditaran un año de residencia en el municipio24.

21La no remuneración de los cargos municipales sería otra de las realidades que se deben considerar entre las desventajas de la participación popular en los ayuntamientos.

A nivel de representación

22En el plano de la representación, el sistema normativo y la práctica política restauracionista también se produjo en términos antidemocráticos en perjuicio de los intereses del republicanismo local.

  • 25 Palabras del ministro de la Gobernación conservador Romero Robledo en el preámbulo del proyecto de (...)
  • 26 Diario de Sesiones del Congreso, n.º 125, 17 de noviembre de 1876. Respecto a los pequeños municip (...)

23En lo que se refiere a la alcaldía, el ejecutivo se reservó la potestad del nombramiento directo del alcalde en las localidades con más de seis mil habitantes, capitales de provincia y cabezas de partido judicial, permitiéndose la elección directa del alcalde por y de entre los concejales en los de menor población. Resulta significativo de la desconfianza del liberalismo restauracionista hacia la democracia local el hecho de que la potestad de nombramiento de los alcaldes pasara de ser considerado para localidades con más de treinta mil habitantes —que era lo que contemplaba el proyecto inicial del gobierno— a que se rebajara hasta las que superaban los seis mil en que quedó definitivamente establecido tras el trámite parlamentario de la ley. La insistencia en la concepción puramente administrativa de la institución de la alcaldía por parte del liberalismo alfonsino (el alcalde se concibe como jefe de la corporación, representante del gobierno y jefe de la administración), delatan la percepción del potencial político que se atribuía a los poderes locales: «La experiencia ha demostrado que se quebranta la unidad política, y que, a veces, puede comprometerse la seguridad y el orden, dejando a los Ayuntamientos amplia libertad en la elección de los que han de presidirlos»25. El propio Cánovas reconocía que «si el gobierno […] ha de ser responsable, si el Poder ejecutivo ha de ejercitar su acción en toda la esfera de la ejecución de las leyes, es preciso que no se encuentre [al frente de los ayuntamientos] con representantes republicanos o carlistas encargados de ejecutar las de la monarquía constitucional»26.

  • 27 Azcárate, Municipalismo y regionalismo.
  • 28 Gómez de la Serna, Vida municipal.
  • 29 Anuario Estadístico de España 1924-1925, [disponible en línea].

24Aunque se observa una tendencia del poder central a renunciar a la prerrogativa del nombramiento de alcaldes a lo largo del período, carecemos de datos sistemáticos o indicativos de nombramientos de alcaldes por parte del ejecutivo en corporaciones de mayoría republicana. Con todo, el recurso más utilizado no fue el nombramiento de alcaldes, que como acabamos de indicar no alcanzaba a pequeñas poblaciones, sino la práctica extendida de la potestad gubernativa de suspensión, vía gobernador civil, de alcaldes y concejales e incluso de toda la corporación. La legislación contemplaba la causa grave como justificante de la suspensión de los cargos electos municipales. De hecho, la ley municipal solo preveía la suspensión de la corporación cuando se produjera «extralimitación grave con carácter político» acompañada de cualquiera de las circunstancias siguientes: haber dado publicidad al acto; incitar a otros ayuntamientos a cometerla, o producir alteración del orden público. En 1903 el republicano Gumersindo de Azcárate denunciaba que los tres motivos contemplados en la ley para la supresión de los ayuntamientos se habían convertido en sesenta o setenta por mor de la jurisprudencia27. Sesenta y tres concretamente según Javier Gómez de la Serna28. La puesta en marcha de la mecánica electoral a Cortes Generales antes de cada elección, la consecuente movilización de las huestes caciquiles y las clientelas locales y el necesario control de los ayuntamientos por su papel clave en varios jalones del proceso electoral a Cortes, están en la base de la práctica abusiva de la suspensión de cargos y corporaciones locales electas. Práctica que, como atestiguan los estudios locales, damnificó significativamente a los representantes republicanos. Aunque a día de hoy se antoja complicado siquiera un esbozo de la geografía y la cronología de las suspensiones consistoriales, sí disponemos de algunas estadísticas parciales: a título indicativo, entre 1915 y 1923 resultaron suspendidos en toda España 400 ayuntamientos, 513 alcaldes y 7093 concejales. Más indicativa aún resulta la cifra de los 18.532 concejales interinos que fueron nombrados en el período, ya que muchos concejales no eran suspendidos por la autoridad sino que abandonaban el cargo en virtud de procedimientos diversos, más o menos voluntarios (incapacidades acordadas por las Comisiones Provinciales, excusas por supuestas inutilidades físicas, suspensiones judiciales en virtud de denuncias oficiales o particulares, amenazas de visitas de inspección a las corporaciones, etcétera) que propiciaban que se alcanzara el tercio de vacantes que justificaba la intervención gubernativa29. Porque la eficacia política de la suspensión tenía su adecuado complemento en la potestad legal de gobernador civil para nombrar concejales interinos cuando las vacantes superasen el tercio del consistorio y se produjeran seis meses antes de las elecciones.

A nivel institucional

  • 30 Puget, Le Gouvernement Local en Espagne, p. 96.

25Desde el punto de vista orgánico otros dos mecanismos gravaban la democracia local. El primero muy directamente, a través de un organismo poco conocido, la Junta Municipal, facultada para supervisar y fiscalizar recursos económicos clave de las corporaciones electas. Dicha Junta era un órgano integrado por todos los concejales más igual número de vocales asociados que eran elegidos por sorteo de entre los mayores contribuyentes de la localidad. La Junta Municipal constituyó una tentativa de traslación a la esfera local del régimen bicameral, en virtud del cual una camara alta de naturaleza conservadora por la extracción de sus miembros atemperaría a la corporación municipal de extracción popular30. Tenía unas funciones limitadas pero relevantes. Básicamente de control financiero sobre el consejo municipal; aprobaba el presupuesto y las cuentas; repartía el impuesto de consumos, y se precisaba de su aprobación para contratar. Disponía de su propio libro de actas. La cesión de dichas competencias a una asamblea de la élite socioeconómica local no electa por sufragio, denota la desconfianza hacia el consejo municipal y abunda, como las restricciones al sufragio pasivo, en la identificación censitaria entre ciudadano y contribuyente.

26La renovación bianual de la mitad de las corporaciones constituyó otra expresión más del concepto puramente administrativo de la función municipal y, a nuestro juicio, debe contarse entre los factores limitadores de la práctica democrática en la medida en que dificultaba la acción política de gobierno e imposibilitaba la planificación y el desarrollo de programas.

Gobierno y gestión municipal

27Nos referiremos aquí a una serie de condicionantes políticos prácticos y normativos que afectaron al ejercicio del gobierno y la gestión municipales y que abocaron a las corporaciones locales restauracionistas a una situación de subordinación y dependencia. En realidad, esta situación era una derivada lógica de la concepción puramente administrativa —no política— del municipio y de la función municipal, propia del liberalismo gobernante.

Sistema de tutela de la administración municipal

28En general toda la legislación local restauracionista sancionaba y respondía al principio del poder tutelar del gobierno. La ejecución de acuerdos en determinados ámbitos estaba supeditada a la aprobación de instancias político-administrativas superiores, generalmente el gobernador civil. Concretamente requerían autorización expresa el establecimiento de servicios de beneficencia e instrucción, la realización de actividades en montes municipales, la celebración de diversos tipos de contratos y la aprobación de las ordenanzas municipales.

29Del mismo modo, disposiciones especiales fagocitaban y cercenaban la autonomía de las corporaciones locales en lo referente a la creación y el mantenimiento de servicios municipales, a través de tres vías: a) el Estado fijaba las reglas de organización de los servicios municipales más importantes; b) en algunos casos los servicios locales dejaban su sitio a los del Estado, que eran subvencionados por las localidades. El Estado confiaba su dirección a comisiones administrativas que se superponían a las autoridades locales; y c) sobre todo el Estado se reservaba derechos fundamentales en las operaciones administrativas necesarias para la puesta en práctica del servicio municipal: los proyectos municipales y el Plan Municipal debían ser aprobados por el gobierno civil o por el ministerio; la declaración de utilidad pública para expropiaciones dispensada por el gobernador civil, o el control del presupuesto.

  • 31 Lon y Albareda, Municipalización y haciendas locales; Magaldi, 2012.

30La municipalización de servicios también se vio muy condicionada por el celo tutelar de la administración31. Aunque la ley no establecía restricciones a la explotación directa de servicios considerados públicos por parte del ayuntamiento, el problema radicaba en que la mayoría de las actuaciones relacionadas con la municipalización (compra de terrenos, expropiación, etcétera) requería autorización central, como dejó claro la Real Orden de 23 de julio de 1907 sobre la explotación municipal de gas en Valencia.

31La administración central se reservó igualmente el control de los funcionarios municipales a través de los procesos de formación y selección de los secretarios del ayuntamiento, nombrados por el gobierno y sujetos al control del gobernador civil, que podía suspenderlos y destituirlos. Lo mismo sucedía con la facultad de anulación de acuerdos municipales que se reconocía al alcalde, de oficio o a instancia de parte, que quedaba supeditada a la sanción o desautorización del gobierno civil.

Incompetencia

  • 32 Vera y Casado, La administración local; Elorrieta y Artaza, Problemas de organización municipal.

32El dédalo normativo municipal, y el fárrago procedimental y burocrático derivados de él, tuvieron a efectos prácticos consecuencias políticas directas, especialmente en los pequeños municipios, que carecían de personal cualificado y formado. La imposibilidad de llevar a cabo la gestión administrativa y el cumplimiento de la normativa derivada de la complicación de las funciones municipales, inabordables en los pequeños municipios, se tradujo en el recurso a su externalización en agencias y gestores. Se convirtió en algo frecuente la contratación de asesores en los municipios cabeza de partido judicial o de la capital para que les confeccionaran la documentación, pulieran los errores de las cuentas e hicieran distintas gestiones ante la administración. A menudo estas «lucrativas agencias intermediarias» operaron como nódulos de control caciquil de los ayuntamientos32.

33La incompetencia burocrática y la escasez de medios derivaba en incumplimientos sistemáticos de los procedimientos y la ley, una circunstancia que era adecuadamente utilizada por el poder central para obtener réditos electorales. La destitución de concejales y alcaldes amparada en irregularidades en los libros de cuentas, presupuestos o arqueos fue una de las coartadas habituales de los gobernadores civiles y los tribunales durante el período.

Desamparo jurídico

34Como órgano administrativo, sin personalidad política reconocida, las corporaciones tenían una potestad de recurso limitada. La legislación disponía la resolución administrativa de los contenciosos por el gobernador civil o el gobierno, y solo en algunos casos se contemplaba la posibilidad de apelación ante órganos ajenos e «imparciales» como los tribunales. Los pueblos de menos de cuatro mil habitantes necesitaban el permiso de la diputación provincial. Aunque la legislación la contemplaba con muchas limitaciones, la acción política a través de los tribunales fue utilizada por los republicanos en algunos grandes municipios como el de Barcelona.

Poder residual del gobernador civil

35El artículo 179 de la ley municipal de 1877 fijaba la dependencia y subordinación de los municipios respecto al gobierno civil:

Los Ayuntamientos, los alcaldes y los regidores, en todos los asuntos que la ley no les comete exclusiva é independientemente, están bajo la autoridad y dirección administrativa del gobernador de la provincia. El Ministro de la Gobernación es el jefe superior de los Ayuntamientos y el único autorizado para trasmitirles las disposiciones que deban ejecutar en cuanto no se refiera á las atribuciones exclusivas de estas Corporaciones.

  • 33 Exposición que el Ayuntamiento de Barcelona eleva y Presupuesto Extraordinario de Cultura; Pérez-B (...)

36Normalmente las decisiones del poder local eran ejecutivas pero en algunas circunstancias el poder central podía anularlas o suspenderlas. Cuando una autoridad local tomaba decisiones que no se consideraban de su exclusiva competencia, el gobernador actuaba como delegado gubernamental y entonces ejercía sin ambages sus competencias de anulación y reforma. La tensión y las pugnas mantenidas desde principios de siglo entre el Ayuntamiento de Barcelona, con mayorías regionalistas y republicanas, y el poder central, evidencian las dificultades que tenían los municipios restauracionistas para quebrar la subordinación política local33.

Económicos

  • 34 Moral Ruiz, 1984 y 2003.
  • 35 Real Orden del Ministerio de la Gobernación por la que se dictan disposiciones para unificar el si (...)

37De entre las señaladas, seguramente la falta de recursos económicos constituyó la principal arma política contra el despliegue de propuestas y programas sociales y cívicos del republicanismo municipal34. En 1886, por ejemplo, se impone un sistema de contabilidad homogénea para todos los ayuntamientos que, más allá de la racionalización contable, reconoce que entre sus objetivos está el de «conocer y poder impedir las extralimitaciones y oposición al sistema tributario del Estado»35.

38El artículo 136 y siguientes de la ley municipal del 77 enumera los principales ingresos del presupuesto municipal, aunque estos fueron interpretados y completados por un sinfín de normas especiales. La principal vía de financiación local durante el período fue la fiscal, a través principalmente de tres fuentes: el repartimiento municipal, el impuesto de consumos y los impuestos de sustitución del impuesto de consumos tras su eliminación en 1911.

Falta de autonomía fiscal

39Ya hemos mencionado la tutela y supervisión de las finanzas municipales que se ejercía por la doble vía del control administrativo del gobierno por un lado, y de los grupos socioeconómicamente dominantes a través de las juntas municipales por otro. Desde el punto de vista fiscal, la falta de autonomía se tradujo en la necesidad de autorización para la recaudación de la mayoría de impuestos municipales y la meticulosa limitación del tipo de recargos municipales.

Escasez de recursos y déficit crónico

  • 36 Para tener una referencia comparativa, el gasto del Estado previsto para aquel año era de mil dosc (...)

40En general, salvo en las grandes ciudades las tasas generaban escasos rendimientos y los impuestos no eran muy productivos, además de injustos, como veremos. Si a ello se suma que las subvenciones estatales eran mínimas y el volumen de los gastos obligatorios correspondientes a servicios mantenidos con los fondos municipales, el resultado es una situación de permanente asfixia económica de los ayuntamientos durante la Restauración. En 1894 un proyecto de ley para la concesión de moratorias y la condonación de débitos de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos cifraba en más de 155 millones de pesetas la deuda36.

Iniquidad fiscal

41De entre los mencionados recursos financieros municipales, el repartimiento, que fue establecido por primera vez en la ley municipal de 1870, debía proveer el aporte fundamental. Estaba concebido como un impuesto progresivo y proporcional a los ingresos. La renta imponible se calculaba en función de los ingresos de diversas categorías de contribuyentes (propietarios territoriales, industriales o comerciantes, rentistas, jornaleros, aparceros y arrendatarios).

  • 37 Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año económico 1878 a 1879, Gaceta de Madrid, n.º  (...)
  • 38 Circular del Ministerio de la Gobernación a los gobernadores de provincia por la que se dictan dis (...)
  • 39 «Régime de faveur pour les propiétaires-fonciers», en Puget, Le Gouvernement Local en Espagne, p. (...)

42Sin embargo, los propietarios territoriales ejercieron una resistencia fiscal que logró su blindaje frente a la contribución. Disposiciones normativas y reglamentarias en beneficio de los intereses de propietarios y comerciantes propiciaron la desnaturalización del repartimiento. La ley de 21 de julio de 1878 reformulaba la ley municipal al permitir a todos los ayuntamientos la sustitución del repartimiento por recargos en los impuestos del Estado (céntimos adicionales) e impuestos y tasas extraordinarias, establecidas —claro está— con la aprobación del Estado37. Una circular de 1889 completaba esta traslación del eje impositivo del impuesto directo al indirecto al establecer que el repartimiento no gravaría los ingresos procedentes de bienes territoriales o explotaciones industriales y comerciales ya que estos debían soportar el mayor volumen de céntimos adicionales38. De facto se exceptuaba así de la contribución municipal por repartimiento a la propiedad territorial. Y el impuesto del repartimiento se desvirtuaba, ya que no se podía compensar sobrecargando a arrendatarios, aparceros y rentistas, que habían quedado como sus únicos sujetos, de modo que el repartimiento fue progresivamente abandonado por los ayuntamientos, hasta la desaparición del impuesto de consumos, cuando se volvió a él. Se consolidaba así un «régimen de favor para los propietarios territoriales»39. La propiedad quedaba blindada por la ley, que rebajaba su contribución proporcional o directamente la eximía del sostenimiento tributario municipal.

  • 40 Ibid., p. 176.

43Cuando en 1911 desaparece el impuesto de consumos, en las comunidades rurales los impuestos sustitutivos (solares sin edificar, espectáculos públicos, gas y electricidad, inquilinato, bebidas alcohólicas, carnes, etcétera) proveen ingresos insignificantes que deben ser compensados con la vuelta al impuesto general de repartimiento. Pero su restablecimiento volvió a activar la resistencia de los propietarios agrarios, que en las comunidades rurales habrían soportado la mayor carga impositiva. Dos reales órdenes, célebres en el derecho municipal español40, reconducirían la situación el 1 de diciembre de 1913 y el 17 de septiembre de 1914. Se establecía según ellas la distinción de dos impuestos de repartimiento: el antiguo, destinado a cubrir el déficit del presupuesto municipal que seguía regido por la mencionada orden de 1889 con la exención contemplada en ella para los propietarios, y un nuevo impuesto de «reparto sustitutivo» destinado a cubrir el déficit entre los antiguos ingresos de consumos y los nuevos impuestos y tasas establecidos para reemplazarlo. Los propietarios sí estaban afectados por este repartimiento sustitutivo, pero su aportación no podía superar el 25% de lo que pagaran como impuestos directos al Estado. Los propietarios adujeron a su favor las tasas abusivas con las que habían sido gravados en algunos municipios tras la ley de 1911. La doctrina de estas reales órdenes fue implícitamente condenada por una sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 1916.

  • 41 Vallejo Pousada, 1996; Moral Ruiz, 2003; Documentos y trabajos.
  • 42 Artículo 306 del Reglamento para la Administración y Exacción del Impuesto de Consumos, Gaceta de (...)

44El impuesto de consumos también se distribuyó injusta y desigualmente al recaer el grueso de su peso absoluto y relativo sobre las clases populares41. Su reparto se estimaba por el Estado en función del número de habitantes y los ayuntamientos lo repartían con un recargo, que llegó a ser de hasta un 120% según ley de 19 de julio de 1904. El reparto vecinal de dicho impuesto, que eximiría del mismo a los propietarios no residentes42, se encomendó a la Junta Municipal, organismo de representación de las élites socioeconómicas municipales que, como hemos visto, por su composición difícilmente podía ser equilibrada, ni siquiera en ayuntamientos con mayoría republicana, por lo que el republicanismo se vio privado de medios para actuar contra la discrecionalidad, cuando no arbitrariedad, del reparto fiscal.

45En síntesis, a pesar de la democratización masculina del sufragio a partir de 1891, el sistema político local siguió adoleciendo durante la Restauración de mecanismos institucionales y prácticas que lo mantuvieron en una situación real y deliberada de déficit de autonomía, inanidad económica y privilegios políticos y económicos para los grupos dominantes que conservaron el control sobre aspectos estratégicos de la gestión municipal. En estas páginas hemos repasado algunos de esos mecanismos que, sin duda, coartaron las posibilidades de acceso del republicanismo al poder local y, cuando lo consiguieron, el alcance de políticas sociales activas y de regeneración democrática desde los ayuntamientos. Donde sí tuvieron una cierta continuidad en la gestión, como ocurrió en Barcelona, enfrentaron estas restricciones. Requiere todavía un esfuerzo de investigación el margen y el impacto real de las políticas republicanas en los casos de pequeñas poblaciones, aunque a la vista del cuadro de factores presentado aquí, la acción de gobierno real quedaba severamente constreñida y limitada. Sin embargo, ello no fue óbice para que el republicanismo, a través de la lucha anticaciquil, la labor de oposición, la participación en las consultas electorales y la promoción de valores y prácticas democráticas tuviese un papel clave en el proceso de socialización democrática de las clases populares en el período de la Restauración.

Notes

1 Suárez Cortina, 2017.

2 Acosta Ramírez, 2012.

3 En 1907 los republicanos de diferentes tendencias sumaban 415 concejales en las capitales de provincia, por 348 del Partido Conservador, 375 liberales, 50 demócratas y 24 socialistas; López, 1998, p 204. Datos tomados del Archivo Maura.

4 Varela Ortega, 2001; Cruz Artacho (coord.), 2014. Véase la compilación de estos resultados electorales disponibles en línea.

5 Herrera González de Molina, Markoff (eds.), 2103; Herrera González et alii, 2012.

6 Cobo Romero et alii, 1995.

7 Anuarios Estadísticos de España, 1900 y 1910.

8 Proyecto PGC2018-100777-B-I00 (2019-2022): «Democracia y mundo rural: historia de un falso divorcio. La construcción de la democracia en la Andalucía contemporánea». Investigadores principales: Francisco Acosta Ramírez (Universidad de Córdoba) y Antonio Herrera González (Universidad Pablo de Olavide) (Proyectos de I+D de generación de conocimiento del programa estatal de generación de conocimiento y fortalecimiento científico y tecnológico del sistema de I+D+I del Ministerio de Economia y Competitividad).

9 Polo Martín, 2014.

10 Martínez Marín, 1989.

11 Azcárate, Municipalismo y regionalismo; Closa, Municipio y municipalismo; Posada, Evolución legislativa del régimen local, Id., Derecho municipal comparado, e Id., Escritos municipalistas.

12 Romanones, La vida municipal.

13 López Muñoz, Centralización, descentralización y regionalismo; Gascón y Marín, «La reforme du régime local»; Moret, Centralización, descentralización y regionalismo.

14 Maura, Ideario; Sánchez de Toca, Regionalismo, municipalismo y centralización.

15 Royo Vilanova, La descentralización y el regionalismo.

16 Moreno Luzón, 2006; Robles Egea, 1996; Cruz Artacho, 1999.

17 Vera y Casado, La administración local.

18 La ley electoral, municipal y provincial de 20 de agosto de 1870 del Sexenio Democrático fue modificada de forma parcial y transitoria por la ley 16 de diciembre de 1876. Los conflictos y contradicciones entre ambas llevan a la ordenación y armonización de 1877.

19 Gómez de la Serna, Vida municipal.

20 Martín Retortillo, Argullol, 1973.

21 Gaceta de Madrid, n.º 321, 17 de noviembre de 1909.

22 Real Decreto de 5 de noviembre de 1890 por el que se dictan disposiciones relativas a la adaptación de la ley electoral vigente a las elecciones de diputados provinciales y de concejales, Gaceta de Madrid, n.º 312, 8 de noviembre de 1890.

23 Martínez Cuadrado, 1991, p. 274, estimó a partir del análisis de las cédulas personales de contribución que hacia 1890 en torno a un 68% de la población contribuyente lo hacía por la última categoría impositiva (la cédula de clase 11). A partir de este dato puede inferirse que el porcentaje de población excluida del sufragio pasivo no podía ser inferior a dicho porcentaje.

24 Real Orden del Ministerio de la Gobernación por la que se resuelve que se consideren elegibles para concejales los electores sujetos al impuesto de cédulas personales hasta la de clase undécima inclusive, Gaceta de Madrid, n.º 276, 3 de octubre de 1903.

25 Palabras del ministro de la Gobernación conservador Romero Robledo en el preámbulo del proyecto de ley de reforma municipal. Diario de Sesiones del Congreso, apéndice segundo al n.º 68, 24 de mayo de 1876.

26 Diario de Sesiones del Congreso, n.º 125, 17 de noviembre de 1876. Respecto a los pequeños municipios entendía Cánovas que, al contrario de lo que sucedía en los populosos, estos carecían de la fuerza y los recursos para oponerse eficazmente a los designios gubernamentales o para desafiar el orden público. Y que, en todo caso, el gobierno siempre contaba con el recurso a la destitución de los alcaldes.

27 Azcárate, Municipalismo y regionalismo.

28 Gómez de la Serna, Vida municipal.

29 Anuario Estadístico de España 1924-1925, [disponible en línea].

30 Puget, Le Gouvernement Local en Espagne, p. 96.

31 Lon y Albareda, Municipalización y haciendas locales; Magaldi, 2012.

32 Vera y Casado, La administración local; Elorrieta y Artaza, Problemas de organización municipal.

33 Exposición que el Ayuntamiento de Barcelona eleva y Presupuesto Extraordinario de Cultura; Pérez-Bastardas, 1980; Riquer, 1992.

34 Moral Ruiz, 1984 y 2003.

35 Real Orden del Ministerio de la Gobernación por la que se dictan disposiciones para unificar el sistema de contabilidad de las corporaciones provinciales y municipales, Gaceta de Madrid, n.º 154, 3 de junio de 1886; Circular de la Dirección General de Administración Local por la que se dictan disposiciones para plantear la contabilidad de hacienda local que desde el 1º de julio próximo había de llevarse por el sistema de partida doble, Gaceta de Madrid, n.º 158, 7 de junio de 1886; Real Decreto del Ministerio de la Gobernación referente a los gastos provinciales y municipales, Gaceta de Madrid, n.º 358, 24 de diciembre de 1902.

36 Para tener una referencia comparativa, el gasto del Estado previsto para aquel año era de mil doscientos millones de pesetas. Las normas que disponían quitas, condonaciones de deuda y planes de pagos de las deudas municipales se sucedieron durante todo el período. Véanse las siguientes disposiciones normativas: Real Orden por la que se dispone una moratoria para el pago de débitos por consumos, cereales y sal por el importe personal y por el 5% sobre presupuestos municipales (Gaceta de Madrid, n.º 235, 23 de agosto de 1878); disposiciones por las que se facilita a las diputaciones y los ayuntamientos el pago de atrasos al Tesoro (Gaceta de Madrid, n.º 75, 16 de marzo de 1887, y n.º 108, 18 de abril de 1895); proyecto de ley para practicar la liquidación de los débitos del Estado con los ayuntamientos y las diputaciones provinciales (Gaceta de Madrid, n.º 277, 3 de octubre de 1916).

37 Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año económico 1878 a 1879, Gaceta de Madrid, n.º 204, 23 de julio de 1878, artículo 16.

38 Circular del Ministerio de la Gobernación a los gobernadores de provincia por la que se dictan disposiciones para regular la imposición de arbitrios extraordinarios a que pueden acudir los ayuntamientos para cubrir sus atenciones, Gaceta de Madrid, n.º 96, 6 de abril de 1889.

39 «Régime de faveur pour les propiétaires-fonciers», en Puget, Le Gouvernement Local en Espagne, p. 174.

40 Ibid., p. 176.

41 Vallejo Pousada, 1996; Moral Ruiz, 2003; Documentos y trabajos.

42 Artículo 306 del Reglamento para la Administración y Exacción del Impuesto de Consumos, Gaceta de Madrid, n.º 301, 28 de octubre de 1898.

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Universidad de Córdoba

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