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Sortir du labyrinthe

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Xavier Huetz de Lemps
, 
Jean-Philippe Luis

II. Élites et pouvoir dans l’Espagne du xixe siècle

Conditions et enjeux d’une économie de l’édilité en Espagne à la fin du xixe siècle

Alexandre Fernandez

Texte intégral

  • 1 M. Abella, Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, p. 106.

Se declaran servicios públicos los suministros de energía eléctrica, agua y gas a los abonados de las empresas de distribución, correspondiendo al Ministerio del Trabajo, Comercio e Industria la reglamentación de tales servicios para garantía de la seguridad e interés públicos, sin perjuicio de las demás intervenciones que puedan corresponder a otros departamentos, a las Provincias y al Municipio sobre las concesiones y contratos administrativos1.

  • 2 A. Fernandez, Édilité et marchés.
  • 3 Id., Un progressisme urbain en Espagne.
  • 4 G. Chastagnaret, L’Espagne, puissance minière, p. 869.
  • 5 Id (éd.), Crise espagnole et nouveau siècle en Méditerranée.

1Avec l’article premier du décret-loi du 12 avril 1924 la notion jusqu’ici très largement empirique en Espagne de services publics avait enfin une expression légale ; les distributions d’eau, de gaz et d’électricité lui donnaient précisément son contenu. On a là comme le point d’aboutissement d’une évolution de plus de trois quarts de siècle. À partir d’une enquête menée sous la direction de Gérard Chastagnaret il y a déjà quelques années sur Bilbao, Saint-Sébastien et Santander, nous avions montré combien cette histoire s’inscrivait résolument dans un type européen de modernité économique, sociale et administrative2. Si les expériences basco-cantabriques ne pouvaient valoir comme modèle péninsulaire, il apparut qu’elles pouvaient être considérées comme des observatoires d’un certain progressisme urbain espagnol3 qu’il convenait d’analyser au travers du « prisme européen », selon l’heureuse formule de Gérard Chastagnaret4. C’est dire que, malgré des décalages que l’on ne saurait nier, l’histoire économique et urbaine de l’Espagne est essentiellement incluse dans l’histoire européenne en même temps qu’elle l’a constitue5.

  • 6 Un état de l’art récent dans M. Arroyo Huguet, « La historia de la industria del gas en España. Un (...)
  • 7 O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism.
  • 8 F. Antolín (« Las empresas de servicios públicos municipales »), parle « d’organisation la plus adé (...)

2L’étude de l’histoire des services techniques en Espagne témoigne d’une assez belle vigueur6. Cependant, il apparaît que nombre de tenants de la Business History ont trop cherché à confronter l’histoire avec les paradigmes d’une théorie néoclassique, seulement tempérée par l’institutionnalisme d’Oliver Williamson7. En fait, s’attacher à ne rechercher dans chaque cas concret que la voie qui eût permis de « réduire les coûts de transaction » revient un peu à distribuer rétrospectivement des bons et, surtout, des mauvais points8. Notre démarche — qui a la volonté de s’inscrire dans cette tradition historiographique qui ne saurait dissocier l’histoire sociale de l’histoire économique — avait été de repérer des situations et de tenter de comprendre leur évolution, d’estimer la part que des sociétés locales avaient voulu et pu donner à l’effort d’équipement urbain. Les résultats de notre enquête sur trois villes de taille moyenne, mais dont le dynamisme était certain, nous avaient conduit à dégager l’hypothèse de compromis édilitaires, résultant des conflits et négociations entre acteurs sociaux — une notion qui, nous semble-t-il, permet de rendre compte des logiques d’action et des équilibres techniques, économiques et institutionnels à l’échelle locale.

3Une des voies possibles aurait été de poursuivre l’enquête à l’échelle de la Péninsule et d’aboutir ainsi à une sorte de tableau des services publics urbains en Espagne à la fin du premier âge de l’équipement, en 1935. Outre le fait que l’état actuel de la recherche laisse paraître de nombreuses lacunes sur bien des services et bien des villes, un tel état des lieux eût plus sûrement abouti à présenter un fastidieux catalogue des services d’eau-assainissement, de distribution du gaz, de distribution d’électricité, de transports en commun, etc., qu’à établir des typologies utiles.

  • 9 On sait combien G. Chastagnaret a été attentif à l’étude des « conditions » des situations historiq (...)
  • 10 C. Sudrià a souligné les différences entre l’histoire du gaz et celle de l’électricité en Espagne, (...)

4Cette contribution propose plutôt de poursuivre la réflexion sur la notion de compromis édilitaire en faisant porter la focale sur les deux dernières décennies du xixe siècle. Non pas tant parce qu’il ne pouvait être question ici de retracer, fût-ce brièvement, l’histoire de ces accommodements locaux en constante reconfiguration, mais parce qu’il apparaissait que c’était en ces années qu’avaient été posé et les conditions9 de possibilité du phénomène et les enjeux sociaux ainsi mis en branle, juste avant que l’essor de l’électricité, qui s’implantait un peu partout durant les années 189010, ne commençât à infléchir la logique même de l’économie de l’édilité. Car l’édilité n’est ni une catégorie juridique, ni un concept social « donné » : c’est surtout le lieu d’expression d’un changement social majeur qui s’épanouira entre 1924 et 1936 au niveau national, c’est-à-dire, indépendamment des différences, dans l’ensemble urbain espagnol, mais dont bien des instruments avaient été forgés à chaque niveau local vingt à trente ans plus tôt.

  • 11 J. L. García Delgado (éd.), Las ciudades en la modernización de España.

5À bien des égards, les années 1880 avaient constitué un tournant. Un tournant politique, le plus apparent : avec la consolidation politique du pouvoir libéral-bourgeois qui inaugure, après la fin de la guerre carliste, une assez longue période de stabilité politique dans le pays. Un tournant juridique avec la mise en œuvre et le renforcement de dispositifs établissant le nouveau droit public et les premiers linéaments d’un droit économique et social en Espagne, dont les lois sanitaires de 1895 et 1900 par exemple sont des pierres de soubassement. Un tournant économique et social d’importance enfin : c’est le moment où se précisent les conditions qui vont permettre d’intensifier dans une mesure certaine le processus de modernisation urbaine identifié par José Luis García Delgado11. L’action édilitaire est un des fondements et l’un des vecteurs de cette modernisation. Car urbanisation et modernisation passent sans aucun doute par l’installation d’infrastructures et la mise en œuvre de services urbains à un niveau totalement inconnu jusqu’alors. En cette fin de siècle, la demande sociale d’édilité, fondée sur une sorte de mise en relation d’une « conscience édilitaire », progressivement dessinée depuis 1840 en considération de nouveaux besoins sociaux et des sollicitations de la modernité technique, implique et justifie une véritable économie de l’édilité.

6Mais, en même temps, s’aiguisent les contradictions révélées passé le milieu du siècle, entre l’expression d’une certaine propension à la croissance de la demande de services et les conditions techniques, juridico-financières et, en fin de compte politiques, de la réalisation des infrastructures et de la gestion des services. Sans doute, l’installation d’adduction d’eau et d’assainissement « en réseau » doit permettre de parer au plus pressé en terme de santé publique. À ce stade, peut-on aller au-delà, promouvoir une économie de l’édilité au-delà des « besoins » ? Si, compte tenu du coût d’établissement des infrastructures, chaque système édilitaire local ne peut se constituer, quel que soit l’opérateur, qu’en associant, selon des combinaisons à chaque fois particulières, engagement public et principes marchands, force est de reconnaître que les solutions techniques imaginées et mises en œuvre dans chaque ville témoignent non seulement de limites techniques ou financières mais aussi de l’idée du service public qu’en chaque lieu les édiles pouvaient avoir.

I. — Un nouveau régime d’édilité

7Saisir les conditions des mutations de l’édilité c’est signaler un processus qui paraît être la rencontre du mouvement de deux trajectoires couvrant à grands traits les décennies centrales du xixe siècle, globalement entre 1840 et 1880 : le mouvement par lequel le service d’approvisionnement et de distribution en eau potable, mission traditionnelle des municipalités, est « advenu » à l’économie ; celui par lequel la distribution de gaz, activité « économique », soumise à la régulation concurrentielle, dut en premier lieu composer avec les autorités publiques avant de constituer ensemble, à partir des années 1880, une sphère économico-administrative particulière entre « public » et « privé », entre « édilité » et « marchés ».

  • 12 C. Sudrià, « Notas sobre la implantación y el desarrollo de la industria del gas en España » ; D. G(...)

8En Espagne, comme ailleurs, la conjonction de la séduction exercée par l’innovation et la modernité technique avec l’espérance de profits substantiels avait poussé dès les années 1840 d’audacieux aventuriers de l’industrie, rarement espagnols (la famille Gil à Barcelone, les Larios à Málaga), mais plutôt britanniques, comme Partington ou Manby à Madrid et Santander, ou, plus souvent encore, français comme Charles Lebon (à Cadix, Valence, puis Málaga et Santander d’où il évinça Manby, et une douzaine d’autres villes sur les côtes et en Andalousie) ou les « Lyonnais » Laty ou Bourgeolle à Bilbao, à La Corogne, à proposer aux conseils municipaux d’édifier une usine et de doter la ville de l’éclairage public au gaz12. En matière d’éclairage, y compris l’éclairage public, l’initiative avait donc été privée (sauf dans le cas de Saint-Sébastien). Cependant, à ce stade déjà, l’industrie gazière, que ses caractères intrinsèques ne distinguaient pas a priori d’autres secteurs industriels comparables, s’insérait dans un système élémentaire d’économie administrée, en même temps qu’elle participait à l’élaboration des formes d’existence du système. Si nulle obligation légale n’était imposée aux municipalités, les entrepreneurs devaient obtenir de et par les administrations municipales les autorisations d’occupation du domaine public pour le percement des tranchées de canalisation par exemple. En outre, sur un plan économique, sauf à opérer à Barcelone ou Madrid, où l’on pouvait parier sur la réussite de l’affaire dans un marché concurrentiel, obtenir un contrat exclusif d’éclairage public était s’assurer d’un débouché sûr et espérer constituer le marché de la clientèle privée en situation de monopole de fait.

9En revanche, établir un système d’approvisionnement en eau potable des populations relevait des tâches de l’édilité traditionnelle. L’ordonnance de 1823 avait donné aux ayuntamientos la charge de la « policía de salubridad y comodidad ». C’est ce concept de police qui fondait l’action des municipalités sur les eaux et fontaines, mais aussi sur toute activité pouvant agir sur la santé publique et située sur le territoire municipal et que le décret de 1849 créant dans toutes les villes des Juntes municipales permanentes de santé publique avait précisé. La loi municipale de 1845 (contemporaine de la réforme fiscale d’Alejandro Mon) avait ratifié le principe et lui avait donné quelque substance ; l’intervention municipale était autorisée en vertu de la reconnaissance de la nécessité. L’interventionnisme en effet était délimité. D’un côté, il pouvait puiser à ce qui restait de la tradition de la Ilustración du xviiie siècle. De l’autre, avec des différences de degré selon que modérés ou progressistes tenaient le pouvoir central, le libéralisme idéologique dominant corsetait l’action publique. Le champ d’expression de celle-ci ne pouvait s’étendre qu’en fonction de la reconnaissance de l’existence de besoins sociaux à satisfaire, signalés, en pratique, par la signature d’un décret d’utilité publique. Le décret sur les Obras Públicas du 10 octobre 1845 fut le support juridique sur lequel installer les amenées d’eau — et plus tard sous l’effet, précisément, du glissement conceptuel qui les incorpore à l’édilité, les canalisations de gaz — en même temps que les questions soulevées par la réalisation de ce type d’équipement avaient contribué à élaborer la loi et surtout la jurisprudence en la matière — notamment le décret de 1852 sur les adjudications par enchères des contrats de travaux publics.

Des travaux publics en régime libéral

  • 13 F. J. Jiménez de Cisneros Cid, Obras Públicas e iniciativa privada, pp. 19 sq. Cependant, il demeur (...)

10On avait débattu au milieu du siècle sur la différence de principe selon que l’administration publique (ici la municipalité) décidât, faute de moyens, de recourir à l’entreprise privée pour l’exécution des travaux — le cas le plus fréquent pour les équipements hydriques — ou, qu’au contraire, une initiative privée sollicitât une déclaration d’utilité publique — sauf exception (Saint-Sébastien) le cas général des initiatives gazières. Cette distinction conceptuelle entre travaux publics exécutés par une entreprise et travaux privés déclarés d’utilité publique, s’était progressivement dissoute dans la notion générale, et encore sujette à interprétation, d’entreprise titulaire d’une concession de travaux publics13. D’éminents jurisconsultes comme Manuel Colmeiro avaient soutenu que ces entités, subsidiaires, ne se justifiaient qu’en fonction des coûts de premier établissement et considéraient que la réalisation des travaux et l’administration du service par l’État ou par une administration publique était plus solide et plus économique, parce l’opérateur public n’aspirerait pas à la réalisation de gains et qu’ainsi, après avoir amorti le capital et couvert les intérêts, il pourrait renoncer à tout type de surtaxe qui ne soit strictement nécessaire pour couvrir les frais de fonctionnement. Inversement, il ne fut pas jusqu’aux rédacteurs de la Revista de Obras Públicas qui ne se prononcèrent en 1860 pour une interprétation de la notion d’utilité publique qui imposât la plus grande discrétion aux municipalités.

  • 14 J. Maluquer de Motes, « La despatrimonialización del agua : movilización de un recurso natural ».

11Il n’avait d’ailleurs été reconnu à ces dernières aucun droit intrinsèque en la matière par la Ley de Aguas de 1866 qui considérait l’eau surtout comme ressource économique (cours d’eau navigables, irrigation et force motrice)14. Malgré tout, il sembla que la municipalité ou un entrepreneur agissant en vertu de l’utilité publique pût entamer à son profit une procédure d’aliénation de la ressource en eau (eaux du domaine public), et éventuellement d’expropriation en excipant de la loi de 1836, dès lors que les disponibilités en eau sur le territoire communal étaient inférieures aux besoins des populations… mais sans que le législateur eût cru bon de se prononcer sur quelque niveau de besoins que ce fût. La loi de 1866 avait ainsi établi au profit des projets visant à l’approvisionnement en eau potable des populations une sorte de droit à concourir face aux autres usages de l’eau, l’irrigation notamment. On laissa ainsi s’instaurer une ambiguïté juridique qui donna lieu à d’interminables contentieux sur le droit à prélever l’eau et à creuser les tranchées d’installation. Sans doute, en pratique, on s’efforça, à l’échelle locale, de transformer implicitement une simple autorisation destinée à lever les obstacles matériels à l’entreprise (le plus souvent obtenue par le support de la loi de 1836 sur l’expropriation) en une sorte de véritable droit fondé sur l’utilité publique. Pour autant, compte tenu de l’état d’esprit libéral dominant, il n’était toujours pas question d’imposer une quelconque « obligation » d’approvisionnement. Bien plus, avec la révolution libérale de 1868-1869, l’incorporation des travaux urbains à la sphère publique fut en passe de n’être plus que simple affaire de jurisprudence des contrats d’affermage de travaux, réglés par le droit privé — tant au civil qu’au pénal, malgré quelques dispositions dérogatoires — et non par le droit administratif.

De la concession de travaux publics et de la délégation de service : un modèle modéré d’administration urbaine sous la Restauración ?

  • 15 S. Rosado Pacheco, El Estado administrativo en la España del siglo xix.

12L’épisode d’exaltation libérale refermé, la Restauración eut à assurer la conjonction de la liberté économique et entrepreneuriale, fondement social du régime, et l’inévitable intervention publique lorsque l’initiative privée faisait défaut — intervention désormais nécessaire, compte tenu de la demande sociale fondamentalement amplifiée et renouvelée15 ?

  • 16 F. J. Jiménez de Cisneros Cid, Obras Públicas e iniciativa privada, p. 23.

13Précédent de quelques mois la loi municipale, la Ley de Obras Públicas du 13 avril 1877 traçait le cadre légal des concessions et indiquait les modalités d’intervention. Le texte consacre, de fait, trois types de situation : les travaux publics stricto sensu qui peuvent être réalisés directement par l’administration maître d’ouvrage ou par entreprise concessionnaire ; les travaux privés d’utilité publique, également concédés, empruntant le domaine public et pouvant bénéficier de subventions ; les travaux privés dont la réalisation était permise sur le domaine public en vertu de concessions domaniales. Ce qui a des conséquences importantes sur les droits du sol : en ce qui concerne les simples contrats de travaux publics purs, l’administration conserve le dominus operis et facilite simplement l’installation du contractant, ainsi à La Corogne ; en ce qui concerne les concessions d’utilité publique, l’administration cède gratuitement, à bail (très rarement à perpétuité) la portion de domaine public (parfois, plus rarement des biens patrimoniaux) comme stimulant de l’initiative privée (comme à Santander)16 ; enfin, en ce qui concerne les simples concessions d’occupation du domaine public pour l’installation de travaux privés, les terrains sont cédés, à titre temporaire dans l’immense majorité des cas, contre paiement par le concessionnaire de redevances périodiques.

14Au demeurant, au-delà de l’initiative, la question réelle de plus d’importance était celle du financement. Or, le type de financement est lié au mode d’exécution de l’ouvrage. Le premier cas est celui où l’entité publique commanditaire, ici l’ayuntamiento, paie de ses propres deniers — sur les postes Santé et Hygiène du budget ordinaire, ou, au besoin, en approvisionnant un budget extraordinaire —, soit parce qu’elle réalise elle-même — cas rare (Bilbao après 1869) — soit en payant la réalisation des travaux — à peine plus fréquent. En ce cas, on se retrouve devant deux situations. Ou elle décide de ne pas répercuter le coût du financement sur les usagers — c’est souvent le cas pour des biens et services dont l’usage est indivisible : voirie, assainissement ; ou bien elle choisit, au contraire de répercuter, en totalité ou en partie son investissement, en fixant des tarifs d’usage. Le deuxième cas est celui où c’est le capital privé qui fait l’avance de l’investissement et se rémunère moyennant la perception de l’usage du service : les tarifs. On passe ainsi, clairement, de l’exécution par l’initiative privée de travaux d’utilité publique à l’administration d’un service d’intérêt public par un opérateur privé. C’est ici le système de la concesión, une concession double d’exécution et de gestion par délégation de service.

  • 17 J. L. Meilán Gil, La « Cláusula del Progreso » en los servicios públicos ; R. Fernández Carrión, «  (...)

15La figure juridique de la concession se généralise en Espagne — comme en France — durant les dernières décennies du xixe siècle et elle se pérennisera tout au long du xxe siècle. Une série de dispositifs concernant les contrats sont destinés à donner un cadre juridique aux contentieux : une loi de 1883, modifiée par les ordonnances de 1900 et 1905, rendit obligatoire la double publicité (dans la localité concernée et à Madrid) des enchères publiques pour toute adjudication de quelque importance ; vers 1880-1885, à l’occasion du renouvellement des contrats du milieu du siècle, nombreuses sont les municipalités espagnoles qui, à la suite de Barcelone et de La Corogne, prennent la précaution de faire inclure la « clause des progrès de la science » qui permet de contester les termes de la convention en fonction des éventuelles innovations techniques17, un instrument fort utile aux mains des édiles lorsque l’avènement de l’électricité bouleversera à peine dix ans plus tard l’économie urbaine.

16Expérimenté dans les villes dotées d’un service du gaz, le procédé de la concession séduira également nombre d’administrations municipales lorsqu’il s’agira de substituer à l’ancien service des eaux — fontaines et distribution collective — un véritable réseau d’approvisionnement individuel et d’évacuation.

  • 18 V. Santamaría de Paredes, Curso de Derecho Administrativo ; A. Royovillanova, Elementos de derecho (...)

17Peut-on décrire la législation et l’ensemble des textes réglementaires de la fin du xixe siècle comme l’expression juridique d’un modèle « modéré » d’administration urbaine ? En tous les cas, le très important arsenal juridique constitué alors — et dont nous n’avons évoqué que quelques pièces maîtresses concernant les infrastructures et services techniques — nourrit le terreau sur lequel va se constituer, progressivement durant le premier quart du xxe siècle, la notion moderne de service public comme substitutive et englobante de celle de travaux publics, incorporant des types d’activités identifiées par leur finalité et leur contenu technique et social, mais indépendamment de la nature juridique de leur initiateur et exploitant18. On admet dès lors qu’il n’y a pas de contradiction entre le concept de travaux publics et la propriété privée et l’initiative économique de particuliers. À des municipalités impécunieuses — et d’une manière générale la plupart des cités espagnoles l’étaient — le système de la concession proposait un outil commode pour répondre au nouvel impératif édilitaire.

Des contradictions des prescriptions édilitaires nationales : la loi sur l’eau de 1877

18Toujours étroitement contrôlées, les municipalités, définies par la loi du 2 octobre 1877 comme des « corporations économico-administratives », avaient désormais la charge d’authentiques « services municipaux » pour l’amélioration et l’embellissement (ornato) de la voie publique, les commodités et l’hygiène des habitants, l’aide au développement de leurs intérêts matériels et moraux, la sécurité des personnes et celle des propriétés, à savoir : la distribution d’eau potable ; les promenades publiques ; les établissements balnéaires, les lavoirs, les marchés et les abattoirs ; les foires et marchés ; les institutions de bienfaisance, d’instruction publique et les services sanitaires ; les édifices municipaux et les ouvrages nécessaires à l’accomplissement des fonctions municipales ; le pavement, l’assainissement et l’éclairage.

19La jurisprudence devait encore éclairer la loi : on débattra ainsi de savoir si le service de l’éclairage devait inclure le service aux particuliers ; après que les premiers textes l’eurent circonscrit à l’éclairage public et des bâtiments officiels, le Real Orden du 23 juillet 1907 qui autorisa la municipalisation du service de l’éclairage à Valence considéra que ce service devait être entendu comme s’adressant également aux particuliers (mais il faudra, précisément, attendre 1924 pour que la disposition ait statut légal).

20En vertu de ces « obligations municipales », les ayuntamientos auraient le loisir de prescrire des réglementations contraignantes, y compris financières, à leurs administrés, notamment pour tout ce qui touche à la santé publique. Mais comment évaluer les « nécessités » ?

  • 19 Voir notamment A. Menéndez Rexach, « La Ley de Aguas de 1879 y la evolución posterior », p. 445.

21Avec la loi sur l’eau de 1879 l’approvisionnement en eau potable des populations n’était plus en position subordonnée par rapport aux autres types d’usage de l’eau : un ordre préférentiel des usages de l’eau offrait légalement la possibilité pour les municipalités maîtres d’œuvre et pour les compagnies qui avaient obtenu la concession de réclamer un détour de l’eau utilisée à d’autres fins pour la consommation des populations19. Le texte précisait les seuils indicateurs des normes légales qui permettaient le recours à la notion d’utilité publique et aux procédures afférentes : on pourrait exciper de la loi dès lors que le projet visait à porter la garantie d’approvisionnement à 50 litres d’eau par jour et par habitant, dont 20 litres d’eau potable.

  • 20 La Estadística de Obras Públicas de 1895, t. III (« Compañías concesionarias de abastecimientos de (...)
  • 21 Cité par J. M. Matés Barco, Cambio institucional y servicios municipales, p. 31.

22Arrêtons-nous un instant sur cette question des seuils. En un sens, la loi de 1879 parut donner le coup d’envoi de l’entreprise d’équipement national en système d’alimentation en eau20. Dans le cas où n’existait pas encore de service d’approvisionnement en eau — en milieu rural et encore fréquemment ailleurs — on peut considérer que la loi représentait incontestablement un progrès, même si, fidèle à l’esprit de la loi de 1866, elle ne donnait aucun caractère obligatoire à ces prescriptions. Mais qu’en était-il dans le cas contraire ? En effet, ce niveau des 50 litres n’imposait pas une limite minimale légale à l’établissement par les municipalités d’un système d’adduction d’eau. Il fixait simplement la barrière en deçà de laquelle on ne pouvait faire prévaloir à son profit le mécanisme de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Or, la possibilité d’user du droit à l’expropriation était tout à fait primordiale pour espérer entreprendre des travaux édilitaires de quelque nature que ce soit sans se heurter aux résistances des propriétaires. Inversement, en quelques années, nombreuses furent les réalisations qui allaient bien au-delà de ces normes quantitatives. Les exigences de santé et de propreté s’élevant, nombreux furent ceux qui réclamèrent que l’on reconsidérât les normes légales pour les porter à 100 litres par jour et par habitant. Le législateur ne fit pas droit de ces prétentions, bien que l’exposition des motifs de la loi reconnût que 50 litres par jour et par habitant pouvaient s’avérer insuffisants pour répondre aux exigences de confort domestique et d’embellissement des grandes villes. En fait, les députés avaient choisi, résolument, de ne pas provoquer la fureur de la population agricole en lui ôtant une part d’une « ressource rare » pour « favorecer las comodidades y el lujo de las capitales21 » !

  • 22 Ainsi le Real Decreto sobre Sanidad de las Aguas du 16 novembre 1900.
  • 23 Outre la démarche administrative, c’était aussi se préparer une longue histoire de tensions, voire (...)

23En somme, sur les conditions de réalisation des équipements, la législation ne rend que très imparfaitement compte des enjeux de l’économie de l’édilité en train de se constituer — les textes qui se multiplient à la fin du siècle portant essentiellement sur les aspects sanitaires22. Reflet de l’état et des rapports des forces sociales et politiques de l’Espagne des débuts de la Restauración, le cadre étroit du texte de 1879, aura pour effet de faire apparaître un champ de réalisations édilitaires, précisément hors cadre, au-delà de la loi. À de très rares exceptions près — comme à Saint-Sébastien, ville de Cour et de touristes, au bénéfice de qui une législation ad hoc fut prise — dès lors que le projet d’adduction d’eau avait comme objectif de distribuer en ville plus de 50 litres par jour et par habitant il ne pouvait plus se réclamer de l’utilité publique. Le recours légal à l’expropriation forcée notamment était ainsi rendu extrêmement difficile surtout lorsqu’il s’agissait d’aller prospecter ses ressources aquifères sur d’autres territoires municipaux a fortiori en d’autres provinces. Une longue marche bureaucratique, encadrée par l’ordonnance de 1883, auprès des autorités supérieures, du gouverneur au ministère de Fomento, débutait alors, sans garantie de succès23. Un itinéraire que de plus en plus de cités espagnoles eurent à parcourir au fur et à mesure de l’élévation des exigences de consommation, individuelle ou collective ; une compétition pour le contrôle des ressources hydrauliques où les municipalités urbaines étaient désormais davantage handicapées que soutenues.

24C’est dire, à ce point, que si les dispositifs nationaux valaient condition nécessaire, en ce sens qu’ils avaient posé le cadre de possibilité de réalisation des infrastructures et d’un mode original d’administration et de gestion du service, il s’en fallait de beaucoup qu’il s’agît là de conditions suffisantes à l’expression, sociale et économique, des potentialités portées par une économie de l’édilité réellement nouvelle. C’est à l’échelle locale que se jouait la partie.

II. — À l’échelle locale : enjeux des compromis édilitaires en formation

Nouvelles techniques, nouveaux besoins, nouveaux marchés

25Il s’avéra bien plus difficile de parvenir à un approvisionnement satisfaisant en eau que d’acclimater l’éclairage au gaz. La distribution de gaz, en effet, relevait du domaine de l’échange monnayé. Nulle « mission édilitaire » n’imposait alors de fournir de l’éclairage privé — a fortiori selon un mode technique relevant du choix du confort domestique ou de l’efficacité économique. Chacun s’accordait à considérer que quiconque, particulier, entreprise ou institution publique qui voulait consommer du gaz devait le payer. La demande exprimée était par conséquent une demande solvable. La tâche de l’opérateur consistait alors à ajuster ses capacités de production et de distribution à la croissance de cette demande en fonction des contraintes inhérentes aux économies de réseaux. Le problème était sensiblement plus complexe avec l’eau potable. Les solutions techniques susceptibles de répondre un tant soit peu aux nouveaux besoins locaux, impliquaient des efforts d’équipement importants en même temps qu’elles permettaient l’apparition et le développement d’un mode entièrement nouveau de consommation : la distribution individualisée à domicile.

26À ce stade, de nouvelles questions apparaissaient. Là où l’édilité traditionnelle pouvait distinguer des techniques de production et de distribution et des marchés de consommation, l’édilité nouvelle en gestation le pouvait-elle ? Ainsi, alors que l’éclairage privé par lampe à huile par exemple se distinguait radicalement de l’éclairage public — les appareils éclairants ainsi que le combustible s’achetaient à l’unité sur des marchés libres — l’éclairage privé au gaz dépendait d’équipements collectifs — usine, canalisations — qui étaient ceux qui avaient été installés pour assurer l’éclairage public. Le même opérateur assurait les deux types de service. Les mutations n’étaient pas moins fondamentales concernant la distribution d’eau, au contraire. Ainsi, au fur et à mesure que l’on tendait à développer la distribution individualisée d’eau, la distinction du point de vue des missions assignées à l’édilité avec le service collectif aux fontaines publiques s’abolissait. Le progrès technique, condition de réalisation des équipements et du service à domicile, correspondait là à une certaine notion et à une demande en ce sens de progrès social.

27La distribution individualisée à domicile était soumise au paiement du service car il s’agissait, d’une part, de financer l’effort d’équipement consenti et parce qu’il ne pouvait être question, d’autre part, que la collectivité prît en charge des prestations de service qui ne profitaient qu’à quelques-uns. Or, précisément, en généralisant de fait la pratique du paiement du service de l’eau, la généralisation de la distribution à domicile métamorphosait l’édilité. Le service d’intérêt municipal ne signifierait plus nécessairement la quasi-gratuité de la prestation. C’était là une innovation « sociale » majeure — dont le caractère n’a pour l’heure pas été assez reconnu et qui mériterait sans doute une étude spécifique.

28Au demeurant, comment organiser cette nouvelle donne édilitaire, l’installation d’infrastructures et le développement de services façonnés par les « effets de réseau » et procédant tout à la fois du public et du marchand ? S’il s’agit d’articuler nouvelles techniques, nouveaux besoins, nouveaux marchés, rien n’est moins évident malgré les apparences. Au début des années 1890 encore, on a peu de certitudes sur les solutions techniques. Il est vrai que les nouvelles techniques sont plus complexes et qu’elles ont un coût que bon nombre de responsables ont l’impression, souvent juste, de ne pas maîtriser. Un système de distribution en ligne consomme un minimum de tuyaux de diamètres modestes. Un système réticulaire, en revanche, multiplie les longueurs, les dérivations, les embranchements et, parce qu’il transporte de gros volumes, exige des conduites très résistantes. En fait la mise en réseau centralisé s’impose malgré tout. Peut-être sous la pression de certains fournisseurs de matériel de canalisations, étrangers ou locaux : la Compagnie des conduites d’eau de Liège ou Pont-à-Mousson à Santander, la compagnie Santa Ana de Bolueta à Bilbao. Mais parce qu’il y a également une certaine prise de conscience que les solutions doivent être trouvées à l’échelle de la collectivité en son entier : ce qui signifie un certain degré d’intégration technique. Seule la « mise en réseau unique » garantit les économies d’échelle qui doivent et résoudre le problème de l’évacuation grâce à l’emploi de grosses quantités d’eau en continu, et permettre le passage de la distribution collective à la distribution individualisée par exemple.

  • 24 Une problématique que nous ne pouvons développer ici. Évoquons néanmoins deux aspects, aux deux ext (...)

29Bien au-delà des normes légales, entrait-il dans les missions de l’édilité d’organiser ce qui pouvait sembler ne relever que du confort ? En cette fin de siècle, l’identification des besoins est objet de bien des débats et leur évaluation au niveau local est souvent approximative. S’agit-il de santé ou de confort ? D’établir les conditions d’un approvisionnement minimum de la population sous des formes encore largement traditionnelles ou de promouvoir des formes nouvelles de distribution et de consommation ? De se soucier de la consommation des habitants ou de l’approvisionnement des entreprises ? Sans doute, les contraintes d’administration n’imposent pas de décisions à ce point exclusives. Mais on repère aisément comment la manière de poser les enjeux a pu déterminer les orientations des choix édilitaires, en fonction de la conception que l’on pouvait avoir de ce qu’était, localement, la demande prioritaire. Ainsi, en 1877-1884 le double réseau de Bilbao (eau du fleuve / eau de source) a semblé répondre aux besoins d’une cité en plein essor industriel. Alors qu’à l’instar de Saint-Sébastien, Santander pouvait être considérée comme une cité touristique, les fondements de son économie édilitaire de l’eau furent radicalement différents. Dans le cas de la cité guipuzcoane, il est vrai, le tourisme s’épanouissait au cœur même de la cité et fut amplement porté par un projet largement collectif : ce qui détermina la réalisation en 1894-1899 d’un réseau de distribution individuelle remarquable étendu à l’ensemble de la cité, tandis qu’à Santander, la promotion touristique des années 1870-1880, pour une large part entreprise de la famille Pombo, concerna la plage et le quartier du Sardinero, séparés de la ville par une nette solution de continuité et ce ne fut que durant la deuxième décennie du vingtième siècle que la distribution individuelle commençât à ne plus être qu’un signe de distinction. C’est dire l’importance des logiques spatiales — et sociales ! — d’aménagement des équipements24.

30Il avait fallu attendre la fin du siècle pour que la prise de conscience des enjeux de la réforme urbaine et édilitaire ne soit pas simplement limitée aux cercles hygiénistes et touche réellement les administrateurs municipaux dans leur ensemble. C’était là sans doute une distinction avec les périodes antérieures. Mais cet engagement moral des municipalités ne préjugeait pas de la nature et du degré de leur engagement matériel, notamment financier. L’impécuniosité structurelle des administrations municipales ne semble faire aucun doute. Cependant, cette considération générale ne saurait rendre compte de la combinaison, à l’échelle locale, des logiques de financement et d’exploitation. Autant que la personnalité juridique du gestionnaire de service, la forme du financement et le niveau de l’investissement importent.

L’énigme de la (non)-municipalisation ?

  • 25 J. M. Matés Barco, La conquista del agua.

31Gestion directe ou gestion déléguée de ces services techniques, pour une large part tout au moins considérés comme des services publics ? Point nécessaire de se livrer à un comptage exhaustif pour établir la prédominance de celle-ci. En 1906, sur 52 entreprises alimentant en gaz 70 localités espagnoles, il n’existait que deux fábricas municipales, à Saint-Sébastien et à Bilbao. Bien davantage, en ce début du siècle s’affirme un assez net mouvement d’abandon du service direct d’approvisionnement en eau par de nombreuses administrations, dès lors qu’il s’agit d’établir le réseau de distribution individuelle25.

32S’il faut considérer sans doute les restrictions juridiques et la force relative du libéralisme espagnol, les carences financières des municipalités rendent compte, assurément, de la « non-municipalisation » des services — ou plus encore de la « privatisation » de la gestion du service de l’eau dans les conditions nouvelles d’établissement et d’exploitation.

33Rappeler que la loi municipale de 1877 ne faisait aucun droit à l’entreprise municipale, que la jurisprudence émettait le plus souvent des avis défavorables à l’encontre de telles tentatives, que la doctrine bien qu’instruite des expériences britanniques et allemandes et de la théorie des publicistes français ne s’élaborait que fort lentement, c’est en effet faire justice d’importantes entraves à la constitution en Espagne d’un municipalisme pratique. Pour autant, signaler que ce dernier n’était pas encouragé, ni même que l’on n’avait point songé à son organisation éventuelle, que l’on avait même dressé de sérieux obstacles à son épanouissement — un environnement que l’on retrouve à l’identique à bien des égards en France — ne signifie pas que toute entreprise municipale était nécessairement condamnée à se voir interdire ou/et à immédiatement péricliter, même si les expériences gazières d’Alicante, puis de Valence en 1907 et de Madrid et Barcelone en 1917 furent éphémères. Les expériences de Bilbao et de Saint-Sébastien en témoignent, en même temps qu’elles semblent, en creux, désigner, compte tenu du statut fiscal des provinces basques, le responsable.

  • 26 Lors du bienio progressiste de 1854-1856, seuls les consumos concernant les contributions au Trésor (...)
  • 27 Par exemple, J. Colongues Klimt, Notas relativas a la administración municipal en el bienio de 1887 (...)

34La cause paraît entendue. D’une manière générale, faute de ressources techniques et surtout financières la plupart des municipalités étaient dans l’incapacité d’aller au-delà des tâches traditionnelles ou peu coûteuses de l’édilité. En fait, à la fin du xixe siècle encore, la majeure part des ressources fiscales provient des impôts indirects à la consommation. Les timides efforts des gouvernements progressistes pour établir des taxes directes (la cédula personal) avaient échoué : les consumos, tant honnis des classes populaires et supprimés en 1868, furent rétablis en 187426. Les taxes indirectes constituèrent à nouveau l’essentiel des recettes ordinaires des municipalités : des ressources de plus en plus nettement insuffisantes, si l’on en croit les exposés des édiles. Durant la Restauración, les annonces renouvelées de suppression des consumos renforcèrent le décalage et la perception du décalage entre ressources et dépenses obligatoires. C’est bien ce que sentent certains responsables municipaux qui expliquent que, face aux faibles ressources que procurent les consumos, apparaissent des dépenses absolument nécessaires, qui les absorbent entièrement, comme la part municipale pour le service de la dette provinciale, le paiement des employés, l’instruction, l’assistance aux pauvres et… le service des eaux et de l’éclairage27.

  • 28 On en veut pour une sorte de démonstration a contrario le fait qu’au Pays Basque, où pourtant on jo (...)
  • 29 J. del Moral Ruiz, Hacienda central y haciendas locales en España, p. 135.

35En fait, si, comme partout, le discours local dominant tendait à rejeter la responsabilité des faiblesses des budgets municipaux sur la bureaucratie de Madrid, il oubliait sans doute un peu vite la responsabilité des oligarchies locales, soucieuses malgré tout de ne point toucher à un système de fiscalité qui les avantageait28. Au demeurant, si un Real Orden de 1863 avait assoupli la procédure de l’emprunt, très peu de municipalités y avaient eu recours avant 1880 : Saint-Sébastien, Madrid, Barcelone, Séville, Murcie, Valladolid, Vitoria, Pontevedra, Vigo, Gandía, Sabadell et Vich29. Il fallut en fait attendre les dernières années du siècle pour voir la pratique de l’emprunt sinon se généraliser, tout au moins ne plus être une curiosité. En outre, et surtout, il fut impossible, au moins jusqu’à l’arrivée de Fernández Villaverde au ministère de Hacienda (1899- 1900) de procéder à toute esquisse de réforme fiscale. Or, outre le fait que l’on peut questionner leur peu d’empressement à engager des réformes fiscales qui auraient permis de mieux doter les caisses municipales et peut-être… d’entreprendre davantage, l’examen des municipalisations à Bilbao et à Saint-Sébastien permet de poser autrement le problème.

  • 30 A. Fernandez, « La gestion du service du gaz par la municipalité de Bilbao ».
  • 31 M. Arroyo Huguet, La industria del gas en Barcelona, p. 273.
  • 32 Estadística del Impuesto sobre el Consumo de luz de gas, electricidad y carburo de calcio, utilisée (...)

36L’autonomie fiscale dont jouissaient les provinces basques (et la Navarre) dans le cadre des conciertos económicos, était entre les mains des diputaciones bien plus qu’entre celles des ayuntamientos et favorisait davantage les entreprises que les caisses municipales de Bilbao ou de Saint-Sébastien, alimentées principalement, comme ailleurs — et même plus qu’ailleurs ! — par les consumos. C’est ainsi que l’argument phare des partisans de la municipalisation à l’égard des sceptiques, tel qu’il s’exprime en conseil ou dans la presse, fut d’expliquer que l’exploitation directe du service du gaz procurerait de substantielles recettes : ce qui fut le cas au moins jusqu’à ce que la concurrence de l’électricité ne change la donne passé le tournant du siècle30. Incontestablement on a là de solides éléments pour expliquer la municipalisation, mais il est alors difficile, dans ce registre, d’expliquer pourquoi quasiment aucune autre municipalité n’a tenté l’expérience, les espoirs de recettes pouvant justifier les risques financiers, même dans les cas où comme à Sants en 1876 (16000 habitants tout de même et aux portes de Barcelone) il n’y eut aucun candidat au concours pour l’adjudication de la concession d’éclairage au gaz31. Sans doute, dans le cadre d’un rachat d’une entreprise déjà existante l’affaire était-elle plus épineuse, d’autant plus que la forte présence du capital étranger au moins jusqu’au début du xxe siècle n’était pas à négliger : en 1906, après que la loi de 1900 eut interdit aux étrangers de se présenter aux adjudications de services publics, 80 % du capital des entreprises gazières était espagnol, mais les neuf compagnies étrangères représentaient près de la moitié des volumes de production et des recettes32.

  • 33 L’hispanisation du capital s’inscrit, pour une part, dans le contexte du nationalisme économique cr (...)

37À ce point, il est nécessaire d’aller au-delà de la seule considération du rapport entre ce que le cadre administratif définit et ce que la fiscalité permet. L’un et l’autre autorisent des marges de manœuvre. Celles que les rapports sociaux et, de plus en plus, politiques impulsent, dans un pays où le suffrage universel — fût-il, comme on le sait, en partie confisqué par les « caciques » au profit de « l’oligarchie » — s’impose malgré tout et influence un jeu complexe que nous avons proposé d’appeler compromis édilitaire. C’est le produit des stratégies respectives des administrations municipales et des entreprises — constructeurs de réseaux et opérateurs, le plus souvent étrangers à la ville : compagnies transnationales, dont certaines sont en cours d’hispanisation dès le début du nouveau siècle33, mais aussi de plus en plus entreprises autochtones, particulièrement dans le domaine encore très nouveau de la production et de la distribution d’électricité (notamment dans plusieurs villes de la Meseta nord, à Valladolid, à Palencia, à Zamora) — mais aussi des vecinos.

  • 34 A contrario, la très timide tentative de promouvoir un service municipal de l’électricité, promue c (...)

38Ces derniers sont la plupart du temps ignorés des études sur l’histoire des services publics qui trop souvent n’envisagent que la relation entre opérateurs et concédants. Ils constituent pourtant un des éléments essentiels de l’économie de l’édilité. Sans doute sont-ils parfois considérés, au même titre que les entreprises industrielles ou commerciales locales, du côté de la demande, comme consommateurs du service, ou consommateurs potentiels. Mais il est une autre dimension de leur rôle qui commence à se faire sentir à la fin du xixe siècle. Une dimension davantage « politique », plus nettement il est vrai dans le cadre du service de distribution d’eau potable : soit indirectement, via le cheminement hygiéniste porté par les élites hygiénistes locales, soit directement, dans la presse ou par les proclamations de certains candidats à l’occasion des campagnes pour les élections municipales — d’où l’intérêt de considérer le changement induit par le suffrage universel car, si la bourgeoisie conserve son rôle, plus ou moins exclusif selon les villes, l’oligarchie locale doit plus ou moins composer avec les autres groupes sociaux, notamment dans les agglomérations où partie de ceux-ci se constituent en véritable classe sociale. Au demeurant, bonne partie de ces consommateurs-électeurs sont aussi contribuables. Il est important de tenter de repérer leur rôle dans le choix des édiles — y compris lorsque l’exploitation est déléguée à un opérateur privé — de privilégier et, dans quelle mesure, l’effort fiscal plutôt que l’emprunt. À ce point, repérer localement un groupe consistant de souscripteurs d’obligations, comme à Saint-Sébastien, est riche d’enseignement également sur le contenu du compromis édilitaire local. À ce titre, les municipalisations du gaz de 1885 et 1889 à Bilbao et Saint-Sébastien s’expliquent également par la volonté de socialiser les coûts d’un équipement indispensable. Dans des villes où les occasions d’investissement fructueux étaient nombreuses, les perspectives de rentabilité de l’économie du gaz ou de l’eau étaient moins alléchantes qu’en d’autres cités (175 actionnaires locaux de Aguas de Santander par exemple), en même temps que les élites locales se sentaient assez fortes pour ne pas perdre le contrôle de l’exploitation du service en le confiant à un opérateur étranger34.

Le niveau local d’analyse

  • 35 A. Martínez López et J. Mirás Araujo, « Empresas y ayuntamientos en la industria del gas en Galicia (...)
  • 36 A. Martínez López et alii, La industria del gas en Galicia.

39L’hypothèse du compromis édilitaire local émise à partir des expériences basco-cantabriques paraît se vérifier, fût-ce en creux, en de nombreux cas : ainsi en Galice, où Alberte Martínez et Jesús Mirás Araujo observent deux « modèles » de « relations institutionnelles » entre entreprises concessionnaires de distribution de gaz et administrations municipales35. D’un côté, celui de La Corogne, où la municipalité sut imposer des normes contractuelles contraignantes à l’opérateur, puis les renforcer à l’occasion du renouvellement du traité en 1880, dont une concession de seulement 25 ans. De l’autre celui de Vigo, El Ferrol et Saint-Jacques de Compostelle où, en dépit du décalage chronologique qui aurait pu les instruire, la part belle fut laissée aux concessionnaires. Sans doute, compte tenu de l’étroitesse de leur marché (on est là, notamment à Saint-Jacques, à la limite inférieure en deçà de laquelle nul entrepreneur ne se risquerait à proposer une distribution de gaz), convenait-il de consentir des garanties à l’éventuel concessionnaire. Mais les facteurs techniques — économiques n’épuisent pas l’explication. Alberte Martínez et Jesús Mirás Araujo montrent comment la présence à La Corogne d’une importante et dynamique bourgeoisie locale, fortement concentrée au cœur d’une ville au territoire municipal réduit, représentait pour l’industriel du gaz un marché « appétissant » qui valait bien que l’on consentît à certaines exigences du concédant, cependant qu’ils soulignent la capacité de négociation de ce groupe très homogène, tant autour qu’au sein du conseil municipal. Autant d’atouts dont ne disposaient pas les autres cités galiciennes36… et bien des villes espagnoles de l’intérieur.

  • 37 M. Fernández Paradas, La industria del gas en Córdoba.
  • 38 Id., « El alumbrado público de gas en la Andalucía del primer tercio del siglo xx ».

40Le choix de la délégation d’exploitation d’un service édilitaire à un opérateur privé n’a pas une seule et unique signification. On ne peut d’emblée trancher s’il s’agit du signe d’une anémie municipale ou du produit de la dynamique des investissements privés. Il faut tout d’abord observer la généalogie de chaque cas d’espèce pour tenter de voir si l’initiative est privée ou publique. Dans le premier cas, plus fréquent avant les années 1880, la gestion privée est la condition de la modernité. Comme en témoigne l’histoire du gaz à Saint-Jacques de Compostelle ou à Cordoue par exemple37, les administrations municipales ne pouvaient proposer le démarrage d’entreprises dont elles n’avaient point ou fort mal connaissance, encore moins assurer leur exploitation. Tout simplement ce peut être aussi — et ce n’est évidemment pas à exclure — le signe de la négligence et de la médiocrité des édiles à tel ou tel moment. Ce que peuvent révéler les termes même des contrats de concession, comme paraît le montrer par exemple une comparaison des cas andalous ou galiciens38. Au contraire, lorsque l’initiative est publique et la réalisation des équipements et la gestion du service privées, l’abstention entrepreneuriale municipale peut refléter le souci de ne pas engager à la légère les deniers de la ville dans une opération d’envergure. Elle peut être considérée en ce sens comme un signe d’une édilité rationnelle : comme dans le cas de l’histoire de l’eau à Santander, où la garantie de 8,5 % accordée aux actionnaires témoigne de l’engagement de la ville dans l’action édilitaire.

  • 39 Alors que l’histoire des tarifs de l’électricité commence à être mieux connue, notamment grâce au J (...)

41En tout état de cause, l’économie de l’édilité devait se constituer comme une économie encadrée où les tarifs, qui ne sont précisément pas des prix, structuraient partiellement des quasi-marchés39. Faute « d’information par les prix » et sans pouvoir effectuer à chaque instant les ajustements rémunérateurs, c’est bien en fonction du niveau de mobilisation et d’accumulation du capital que pouvaient se former les profits de l’opérateur qui conditionnaient l’extension des infrastructures et des services. De part et d’autre d’une sorte de moyenne générale nationale (ce n’est qu’à partir de 1925 que l’État intervient réellement) et du fait même de leur rigidité, leur structure et le niveau auquel ils ont été fixés dans chaque cas sont significatifs du contenu même de chaque compromis édilitaire.

42Au-delà des différences entre systèmes édilitaires locaux, l’extension des réseaux fut conçue comme une réponse aux besoins exprimés par la demande économique et sociale, en même temps que l’industrialisation, le rythme de la croissance démographique et la demande solvable allaient donner la mesure de cette extension. Autant sinon davantage que d’histoire technique et économique — la force de l’offre entrepreneuriale et la séduction des innovations — c’est pour une bonne part d’histoire sociale qu’il s’agit. L’examen des cas documentés et étudiés dans le reste de la Péninsule paraît confirmer certaines des hypothèses basco-cantabriques : la structure de la demande presque autant que son niveau conditionne par exemple l’existence précoce d’un « marché de l’eau ». Il faut qu’une part significative de la population soit incitée et disposée et à financer d’une manière ou d’une autre l’équipement et à payer le service. Faute d’une implication minimale de classes moyennes suffisamment développées et/ou d’un équivalent (la population touristique à Saint-Sébastien par exemple) dans le processus d’équipement en infrastructures, l’économie de l’édilité naissante en ce début de siècle peine à poser les fondements de ce que l’on appellera à partir des années 1920 la ingenería municipal. Que les ayuntamientos administrent directement ou qu’ils délèguent la réalisation des équipements et l’exploitation des services à des entreprises et opérateurs privés, la technicité mise en œuvre et l’importance des sommes mises en jeu par la réalisation de réseaux techniques à l’échelle de cités de plusieurs dizaines de milliers d’habitants ont eu pour effet de donner naissance à une sorte de science et technique de l’édilité. La technologie générale connue et maîtrisée, il fallut multiplier les études adaptées à la complexité de chaque situation locale, susciter la production de projets mieux documentés, organiser des concours, prévoir les conditions d’amendement des projets et d’évolution des programmes, réorganiser enfin les services chargés de la maîtrise d’ouvrage et du contrôle de l’exploitation.

43Quel que soit le mode de gestion adopté, ce fut aux municipalités qu’il incomba d’organiser un compromis édilitaire qui ne fût pas simplement la somme de stratégies particulières. Le « compromis » ne devait pas seulement être technique et institutionnel. Comme organisation des usages de l’espace dans toutes ses dimensions, l’édilité devait, autant que possible, produire au moins a minima (c’était encore au début du siècle, compte tenu des risques encore réels d’épidémies, un des enjeux de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement), de la solidarité : une aspiration à laquelle devra répondre le raccordement universel en eau potable par exemple et qui sera en train de devenir effectif, au moins au niveau des immeubles sinon des logements, à la veille de la guerre en bien des cités espagnoles.

44En même temps la valorisation de la ville par la réalisation d’équipements et services qui signalaient la modernité était un investissement symbolique qui pouvait être tout simplement « rentable » du point de vue commercial. À des degrés divers, l’ensemble des acteurs sociaux pouvaient et devaient y trouver leur compte : les opérateurs et divers prestataires de services, des entreprises de terrassement aux installateurs d’équipements domestiques ; l’ensemble des habitants en tant que consommateurs sinon en tant que contribuables ; ceux des habitants qui achetaient les titres des dettes publiques locales ; les édiles enfin. Ainsi, globalement entre 1880 et le début du siècle avaient été posés et les enjeux et, au-delà du cadre juridique, les conditions d’une économie de l’édilité en Espagne.

  • 40 A. Fernandez, Édilité et marchés, troisième partie : « Logiques de l’électricité, limites de l’écon (...)

45D’une certaine manière on pouvait penser que le statut de 1924, qui associait la distribution électrique aux réseaux d’eau et de gaz, valait reconnaissance de compétences et de maturité. Or, sans doute, l’intervention dans le champ édilitaire d’acteurs aux logiques d’action nationales — l’État — ou au minimum régionales — les compagnies d’électricité — allaient sensiblement modifier les règles du jeu, au point que les municipalités auraient pratiquement perdu quelque maîtrise que ce fût sur la distribution électrique40.

  • 41 C. Kleinschmidt, « Services urbains en Allemagne ».

46Mais il est peut-être un autre niveau de lecture de ces histoires locales de l’implantation des services urbains, vers la fin du xixe siècle, et de leur essor général en Espagne, au cours du premier tiers du xxe siècle. Dans la mesure, qu’il conviendrait de préciser, où elles paraissent procéder de ce que certains juristes allemands contemporains ont appelé la Daseinsvorsorge, la « prévoyance d’existence »41, elles ne seraient pas, sauf dans les cas des équipements tardifs, des expressions locales du phénomène, mais bien plutôt et fondamentalement « constitutives » d’un effort social national qui tente alors difficilement de s’exprimer (création de l’Instituto de Reformas Sociales en 1903).

47Parallèlement, on aurait là, tout bien peser, l’un des indicateurs de convergence hispano-européenne les mieux établis : le niveau d’équipement et de service des cités espagnoles les plus dynamiques ne paraît pas avoir été substantiellement différent au milieu des années 1930 de celui de bien des villes d’Europe occidentale, en tous les cas des villes françaises (alors même que l’absence presque générale de ces équipements dans le monde rural témoignait, à bien des égards, de manières de vivre étrangères les unes aux autres entre campagnes et villes).

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Notes

1 M. Abella, Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, p. 106.

2 A. Fernandez, Édilité et marchés.

3 Id., Un progressisme urbain en Espagne.

4 G. Chastagnaret, L’Espagne, puissance minière, p. 869.

5 Id (éd.), Crise espagnole et nouveau siècle en Méditerranée.

6 Un état de l’art récent dans M. Arroyo Huguet, « La historia de la industria del gas en España. Un balance de veinte años de estudios » ; signalons une thèse en cours à l’université Bordeaux III d’Aude Briscadieu sur les équipements collectifs à Málaga. La recherche européenne dans ce domaine reste active : voir R. Milward, Private and Public Enterprise in Europe, et l’on annonce que la prochaine livraison de Business History, serait consacrée à « Regulating and Deregulating the Public Utilities, 1830-2010 ».

7 O. E. Williamson, The Economic Institutions of Capitalism.

8 F. Antolín (« Las empresas de servicios públicos municipales »), parle « d’organisation la plus adéquate » ; elle pense qu’une analyse complète des services publics municipaux exigerait d’une part la description exacte du fonctionnement, d’autre part, la détermination théorique de ce qui aurait été la trajectoire idéale, étant donné les coûts sociaux et les bénéfices potentiels et, finalement, une évaluation critique des réalisations en fonction de ces possibilités (p. 284). Ainsi, F. Antolín se propose d’établir, à partir de cas concrets, quelles ont pu être les « erreurs » (à entendre au sens scolaire) des responsables : « dónde, cómo y por qué se equivocaron ».

9 On sait combien G. Chastagnaret a été attentif à l’étude des « conditions » des situations historiques, qui organise au moins les deux premières parties de sa thèse, L’Espagne, puissance minière dans l’Europe du xixe siècle.

10 C. Sudrià a souligné les différences entre l’histoire du gaz et celle de l’électricité en Espagne, celle-ci ne laisse paraître aucun décalage d’importance avec l’histoire de l’électricité en Europe, bien au contraire (C. Sudrià, « Un factor determinante : la energía » ; Id., « L’Espagne dans la révolution technologique du changement de siècle » ; voir aussi I. Bartolomé, La industria eléctrica en España.

11 J. L. García Delgado (éd.), Las ciudades en la modernización de España.

12 C. Sudrià, « Notas sobre la implantación y el desarrollo de la industria del gas en España » ; D. García de la Fuente, La Compañía Española de Gas ; M. Arroyo Huguet, La industria del gas en Barcelona ; A. Martínez López et alii, La industria del gas en Galicia.

13 F. J. Jiménez de Cisneros Cid, Obras Públicas e iniciativa privada, pp. 19 sq. Cependant, il demeure une différence importante : les entreprises de travaux publics sont contractantes et, par conséquent, tenues à l’exécution alors que les entreprises d’initiative privée déclarées d’utilité publique en vertu de simples résolutions administratives ne peuvent qu’être privées de leur concession en cas de désistement ou de non-accomplissement du cahier des charges.

14 J. Maluquer de Motes, « La despatrimonialización del agua : movilización de un recurso natural ».

15 S. Rosado Pacheco, El Estado administrativo en la España del siglo xix.

16 F. J. Jiménez de Cisneros Cid, Obras Públicas e iniciativa privada, p. 23.

17 J. L. Meilán Gil, La « Cláusula del Progreso » en los servicios públicos ; R. Fernández Carrión, « La Cláusula del Progreso ».

18 V. Santamaría de Paredes, Curso de Derecho Administrativo ; A. Royovillanova, Elementos de derecho administrativo.

19 Voir notamment A. Menéndez Rexach, « La Ley de Aguas de 1879 y la evolución posterior », p. 445.

20 La Estadística de Obras Públicas de 1895, t. III (« Compañías concesionarias de abastecimientos de aguas »), fournit nombre de détails sur les travaux entrepris en matière d’irrigation, de captage de force motrice mais aussi de distribution aux populations.

21 Cité par J. M. Matés Barco, Cambio institucional y servicios municipales, p. 31.

22 Ainsi le Real Decreto sobre Sanidad de las Aguas du 16 novembre 1900.

23 Outre la démarche administrative, c’était aussi se préparer une longue histoire de tensions, voire de procès, entre ayuntamientos demandeurs et ayuntamientos détenteurs des ressources aquifères, comme en témoigne le cas de Bilbao dans ses relations avec des municipes des provinces d’Álava et de Burgos (voir A. Fernandez, Édilité et marchés, t. II).

24 Une problématique que nous ne pouvons développer ici. Évoquons néanmoins deux aspects, aux deux extrémités sociales si l’on ose dire, et qui, pour ne concerner que quelques agglomérations, n’en sont pas moins instructifs : l’équipement des ensanches, antérieur au lotissement ; l’articulation tardive et très incomplète entre ville-centre et localités industrielles voisines, à Bilbao et à Barcelone en particulier (A. Fernandez, Un progressisme urbain en Espagne ; M. Arroyo Huguet, « Factors de desevolupement i limitacions »).

25 J. M. Matés Barco, La conquista del agua.

26 Lors du bienio progressiste de 1854-1856, seuls les consumos concernant les contributions au Trésor national avaient été abolis, les arbitrios municipaux fondés sur les consumos avaient été quant à eux maintenus (S. Salort i Vives, La Hacienda local en la España contemporánea, p. 73).

27 Par exemple, J. Colongues Klimt, Notas relativas a la administración municipal en el bienio de 1887 a 1889.

28 On en veut pour une sorte de démonstration a contrario le fait qu’au Pays Basque, où pourtant on jouissait d’un système fiscal propre, les autorités provinciales et municipales eurent recours aux contributions indirectes, et aux consumos, presque exclusivement et surtout plus longtemps.

29 J. del Moral Ruiz, Hacienda central y haciendas locales en España, p. 135.

30 A. Fernandez, « La gestion du service du gaz par la municipalité de Bilbao ».

31 M. Arroyo Huguet, La industria del gas en Barcelona, p. 273.

32 Estadística del Impuesto sobre el Consumo de luz de gas, electricidad y carburo de calcio, utilisée par M. Fernández Paradas, « Empresas y servicio de alumbrado público por gas en España ».

33 L’hispanisation du capital s’inscrit, pour une part, dans le contexte du nationalisme économique croissant en ce début de siècle, mais elle peut procéder, en certains cas tout au moins, d’une stratégie de repli des compagnies elles-mêmes : ainsi après avoir pu compter pour les 2/5e sur la participation du capital local pour la constitution de Aguas de Santander en 1884, la Compagnie générale liégeoise cède sa part en 1899 aux trois plus grandes familles de la bourgeoisie régionale. D’autres marchés (dans les Balkans) et d’autres secteurs (l’électricité) sont les terrains de prospection des capitaux européens (l’action de l’AEG en Andalousie par exemple en est une illustration).

34 A contrario, la très timide tentative de promouvoir un service municipal de l’électricité, promue cette fois par la gauche républicaine et socialiste à Bilbao, échoua car, attirées par les perspectives de profit, les classes moyennes participèrent d’enthousiasme (230 actionnaires sur 346 étaient domiciliés à Bilbao), aux côtés de la grande bourgeoisie de la banque et de la sidérurgie, à la création d’Hidroeléctrica Ibérica en 1901.

35 A. Martínez López et J. Mirás Araujo, « Empresas y ayuntamientos en la industria del gas en Galicia ».

36 A. Martínez López et alii, La industria del gas en Galicia.

37 M. Fernández Paradas, La industria del gas en Córdoba.

38 Id., « El alumbrado público de gas en la Andalucía del primer tercio del siglo xx ».

39 Alors que l’histoire des tarifs de l’électricité commence à être mieux connue, notamment grâce au Jornadas de Historia de la Electricidad organisées à Barcelone en mai 2008 par Anna M. Aubanell, Esther Sánchez et Carles Sudrià et à la session consacrée à la question lors du Congreso de Historia Económica de Murcie (septembre 2008), on manque cruellement d’études au-delà de quelques considérations peu amènes et passablement convenues sur la politique de l’État après 1925 sur les tarifs du gaz et de l’eau…

40 A. Fernandez, Édilité et marchés, troisième partie : « Logiques de l’électricité, limites de l’économie politique de l’édilité ».

41 C. Kleinschmidt, « Services urbains en Allemagne ».

© Casa de Velázquez, 2012

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