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La gobernanza de los puertos atlánticos, siglos xiv-xx

 | 
Amélia Polónia
, 
Ana María Rivera Medina

I. — POLÍTICAS PORTUARIAS

Políticas portuárias em Portugal (1910-1926)

Entre a criação das primeiras juntas autónomas e a definição de um plano portuário nacional

Ana Filipa Prata

Texte intégral

A SITUAÇÃO DOS PORTOS PORTUGUESES ATE 1910

1No período antecedente à i República havia a ideia de que o desenvolvimento económico do País seria alcançado e viabilizado por meio de uma forte aposta no desenvolvimento das comunicações e transportes, potencializando-se, dessa forma, a circulação de mercadorias, pessoas e bens. Acreditava-se que assim, ao mesmo tempo que se estimulava o crescimento da produção, era também potencializada a multiplicação das necessidades económicas e o desenvolvimento do mercado interno nacional.

2Contudo, a insuficiência orçamental do Estado português, as parcas receitas, o arcaísmo das instituições, a morosidade dos processos e a pouco audaz iniciativa privada levaram a que os investimentos feitos, ao nível das obras públicas, estivessem, quase sempre, dependentes de capitais externos e do constante recurso ao crédito e endividamento.

  • 1 Sobre este assunto leia-se: Reis, 1987; e também Rollo, 2002, pp. 31-39.

3Apesar do crescente déficit e do desequilíbrio orçamental, a Regeneração procurou recuperar o País do atraso económico e tecnológico de que este padecia. Contudo, o ultimato britânico, em 1890, a bancarrota portuguesa, em 1891, a depressão económica e financeira, e a constante instabilidade dos governos, não vieram ajudar à alteração do estado de coisas. E, por volta de 1900, apesar dos progressos e avanços efectivamente alcançados, era notório que a distância entre Portugal e o resto das potências industrializadas ainda era grande1.

4Dentro do que foi possível, fizeram-se avultados investimentos e levaram-se a cabo importantes obras de melhoramento e construção, ao nível das obras públicas nacionais. No tocante ao sector portuário, percebendo-se a importância da localização privilegiada do País, houve também a consciência de que era crucial dotar os portos nacionais das condições e meios necessários ao fomento das relações comerciais externas.

5Contudo, muitos foram os desmandos, os descuidos e as demoras. A falta de atenção a que foram votados muitos dos nossos portos teria consequências onerosas para as comunicações e economia nacionais, colocando constantemente em causa, a estabilidade das condições oferecidas pelo sector portuário português, e exigindo reparações e intervenções de emergência, bastante pesadas para os cofres do Estado.

6Apesar de se reconhecer a importância do sector portuário nacional, e a necessidade de conferir aos portos condições que os equiparassem ao que se fazia noutras nações europeias, as ideias e os planos eram delineados caso a caso, porto a porto, notando-se a ausência de uma estratégia global.

7Os portos eram tidos, simplesmente, como porta de saída e entrada de produtos e gentes, sendo as apostas no seu melhoramento e apetrechamento motivadas pelas circunstâncias. Era-lhes reconhecida importância por estarem ligados com o sector comercial do País, mas ainda não havia uma percepção «nacional» e integrada da questão portuária. Reconhecia-se a necessidade de «reparar», mas não a de «coordenar» ou «planear». Percebia-se a importância de dotar os portos das condições necessárias ao seu regular funcionamento, mas não se tinha ainda compreendido a impreteribilidade de definição de uma estratégia nacional de actuação, coordenando esforços, definido prioridades e perspectivando investimentos com a garantia e a segurança da sua rentabilidade futura.

  • 2 Adolfo Ferreira de Loureiro (n. 12/12/1836; m. 22/11/1911). Frequentou, a partir de 1851, a Faculd (...)
  • 3 Loureiro, Os Portos Marítimos de Portugal e Ilhas Adjacentes, t. I, p. 57.

8Em 1901, o estudo realizado pelo Engenheiro Adolfo Loureiro2, encomendado pelo Ministério das Obras Públicas, de que resultou a obra Os Portos Marítimos de Portugal e Ilhas Adjacentes, visava capacitar o Governo do conhecimento do que nos portos nacionais se havia feito e faltava fazer ainda: «Para o Governo se habilitar a resolver o que em cada um dos nossos portos há a fazer, carecia do conhecimento do seu passado, das suas condições náuticas, dos recursos que oferecem, das obras que lhe têm sido feitas e das despesas em que têm importado, bem como daquelas de que ainda carecem e do seu estado. Só com estes conhecimentos poderá resolver com acerto e conveniência para o País3». Ou seja, pelo menos até 1904, data de início da publicação da obra de Adolfo Loureiro, tal conhecimento não existia.

9Foram, de resto, enormes as quantias investidas nos portos portugueses entre 1880 e 1910. Porém, esses investimentos não foram, muitas das vezes, realizados do melhor modo. Por um lado, os projectos apresentados e executados raramente assentavam em bases sólidas de investigação e conhecimento do funcionamento dos regimes de ventos e marés, o que, repetidas vezes, se revelou ser erro fatal. Por outro lado, reconhecendo-se essa lacuna, apostava-se, frequentemente, em construções de cariz temporário e precário, que seriam substituídas, assim que se tivessem concluído esses estudos de base. Acontece, porém, que esses estudos se arrastavam, muitas vezes, por longas décadas, ficando o porto dotado de construções frágeis, que exigiam infindáveis reparos. E assim, na conservação destas obras temporárias, acabavam por ser despendidos muito mais capitais, sem nunca chegar o porto a estar dotado das condições de que necessitava (veja-se quadro 1, 2 e 3).

Quadro 1. — Despesas efectuadas com o melhoramento do porto do Douro (1790-1902)

Anos Despesas
De 1790 a 1834 1 020 000$000
De 1834 a 1840 22 156$000
De 1841 a 1856 54 000$000
De 1857 a 1892 708 166$049
De 1893 a 1902 157 079$552
Total 1 961 401$601

Fonte: Loureiro, Os Portos Marítimos, t. I, p. 356.

Quadro 2. — Despesas efectuadas com o porto e barra de Figueira da Foz (1843-1903)

Períodos de obras Despesas
Empresa Dias Damásio, obras e liquidação (1843-1857) 332 058$300
Direcção das obras provisórias (1857-1862) 306 551$240
De 1862 a Junho de 1903 500 178$230
Dragas e últimas dragagens 74 397$590
Total 1 213 185$360

Fonte: Loureiro, Os Portos Marítimos, t. II, p. 220.

Quadro 3. — Quantias gastas com o melhoramento do porto de Lisboa (1880-1907)

Estudos, Projectos, Trabalhos Quantias Gastas
Estudos para organização dos projectos de 1880 a 1888 94 613$314
Direcção especial do porto de Lisboa, 1887 a Novembro de 1888 66 168$993
Pago ao empreiteiro pela empreitada de 20 de Abril de 1887 (1887 a 1896) 3 756 192$275
Pelo contrato de 8 de Maio de 1892 a 1894 2 704 518$173
Obras por conta do Estado (1892-1894) 829 012$878
Despesas ordinárias de fiscalização 299 579$629
Dragagens (1902-1907) 200 152$604
Diversos (1902-1907) 84 720$000
Estudos geodésicos, hidrográficos, cronográficos, meteorológicos e náuticos (1902-1907) 300 000$000
Despesas pagas a engenheiros estrangeiros, que apresentaram sobre o porto de Lisboa pareceres e projectos (1902-1907) 50 000$000
Estudos da comissão do regime do porto 15 000$000
Despesas que se julgam necessárias para a conclusão do porto e sua franca exploração 3 000 000$000
Despesa total 11 239 175$553

Fonte: Loureiro, Os Portos Marítimos, t. III, parte iii, pp. 232 sqq.

  • 4 Para maior desenvolvimento sobre esta questão consulte-se: Prata, 2011.

10O remedeio e a obra de circunstância, sorvedouros dos dinheiros públicos, sem uma estratégia capaz de equacionar a necessidade de desenvolvimento de diferentes portos nacionais, e sem uma aposta, em simultâneo, no desenvolvimento da marinha mercante e das comunicações internas, tiveram, pois, limitado alcance4.

  • 5 Referimo-nos às grandes obras levadas a cabo nos portos de Leixões e Lisboa.

11Nas vésperas da implantação da República, o desenvolvimento dos portos portugueses permanecia, de resto, num estágio embrionário. Tinham começado a dar-se os primeiros grandes passos no sentido da criação de portos «modernos»5. Mas muito havia ainda a fazer.

12Por volta de 1910, as queixas em relação a muitos dos portos nacionais continuavam a reportar-se a questões elementares: assoreamentos, necessidade de quebramento de pedras e rochas, construção de cais, instalação de faróis e balizagem… As intervenções continuavam a ser efectuadas de forma circunstancial, conquanto se revelassem infrutíferas, sorvedouras de dinheiros públicos e impeditivas do desenvolvimento de um sector portuário verdadeiramente «moderno». A principal preocupação ao nível portuário não tinha ainda passado a ser o apetrechamento do porto, capaz de o habilitar a trocas e transacções rápidas; continuava, antes, a temer-se a destruição dos molhes no Inverno seguinte.

A I REPUBLICA E A REALIDADE PORTUARIA PORTUGUESA

13A 5 de Outubro de 1910, com a implantação da República, iniciava-se um novo ciclo na política e economia nacionais. Assim se esperava.

14Contudo, nos primeiros anos, viveu-se um tempo cheio de angústias, no que a angústia tem de imprecisão e de indefinição. Sentia-se que era tempo de mudar de estratégia; porém, reconhecia-se, desde logo, o enorme desafio que a classe política, recém-chegada ao poder, tinha entre mãos.

15Ao nível do sector portuário, na impossibilidade de realizar tudo ao mesmo tempo, urgia orquestrar prioridades, partindo-se primeiro para melhoramentos mais urgentes e importantes, cuja execução e termo facilitasse, num segundo momento, a execução de outros reparos e obras. Neste ponto residia a mais complicada dificuldade, tendo acabado por nada se definir, nos primeiros anos.

  • 6 Campos, 1913, p. 575.
  • 7 Ibid., p. 577.
  • 8 Ibid., p. 579.
  • 9 Ibid., p. 608.
  • 10 Ibid., p. 597.
  • 11 Ibid., p. 602.

16«… A mais de três anos de República, ainda não vimos surgir um plano concreto, apertado, de vida nacional, com a indicação precisa do objectivo, do caminho a seguir e dos meios a empregar para lá chegar6». Havia que definir etapas, esse sim, era o passo certo. «Metermo-nos num grande plano de fomento material —a estirar estradas e caminhos-de-ferro, a apetrechar portos, a abrir canais de navegação […]— é outra maneira de nos matarmos depressa7». «Anteriormente à crise de 1891 não faltou dinheiro, faltou iniciativa e juízo para o aplicar reprodutivamente8», tendo sido um erro o dispêndio de dinheiro sem plano e a execução de obras nos portos aos poucos. «Não menos censurável é o expediente à obra pública desnecessária, ou mal planeada e estudada, e feita pela administração do Estado, perdulária e incompetente, só para acudir a uma crise9…». O nosso capital, tal como o de outras nações, era limitado, pelo que, era de evitar empregá-lo «em coisas sem valor reprodutivo10». «A obra pública precisa ser feita a tempo e a modo, e de ser distribuída pelo País subordinada e concatenada com os outros factores de fomento, de forma que surja depressa e equilibrada a actividade nacional, pelo desenvolvimento agrícola e industrial de cada região11».

  • 12 Engenheiro Civil e de Minas pela Academia Politécnica do Porto.
  • 13 Campos, 1913, p. 524.
  • 14 Ibid., p. 548.

17No que ao sector portuário dizia respeito, Ezequiel de Campos12 considerava que tinha já a «engenharia moderna capacidades muito superiores, estando apta a resolver problemas com que há alguns anos apenas se podia ansiar. Contudo, são tão grandes as dificuldades, tão caras as obras e tão incertos os resultados que nenhum Governo irá abalançar-se a fazer um porto moderno13» sem uma garantia assegurada de retorno dos investimentos realizados. Ezequiel de Campos exortava à prudência, ou antes, a uma acção prudente. O que não se podia permitir, era que se continuasse «a despender anualmente verbas importantes e sem resultados visíveis, sem plano com finalidade14». O estado depauperado dos cofres nacionais não permitia que se cometessem imprevidências. Nada fazer, não era opção, era erro maior.

  • 15 Ibid., p. 503.

18O tão ansiado desenvolvimento do País, tinha de ser levado a cabo de forma integrada. Não bastava desenvolver as comunicações, era necessário apostar-se, simultaneamente, no desenvolvimento agrícola e industrial, porque aquelas, sem este, não teriam próspero futuro, e este, sem aquelas, tinha possibilidades limitadas. Realçava, aliás, Ezequiel de Campos, que «o desenvolvimento dos modernos portos de mar é a consequência do desenvolvimento agrícola e industrial do País que se abalança a aperfeiçoá-los15».

19Era imperioso mudar o rumo das acções para que o País entrasse no caminho da regeneração económica.

  • 16 Diário do Governo, nº 198, Série I, de 25 de Agosto de 1911, Portaria de 23 de Agosto mandando cri (...)
  • 17 Diário do Governo, nº 29, Série I, de 6 de Fevereiro de 1911, Portaria de 4 de Fevereiro encarrega (...)
  • 18 Diário do Governo, nº 90, Série I, de 17 de Abril de 1912, projecto de lei autorizando a construçã (...)
  • 19 Diário do Governo, nº 90, Série I, de 17 de Abril de 1911, projecto de lei autorizando a construçã (...)
  • 20 Diário do Governo, nº 287, Série I, de 9 de Dezembro de 1911, Portaria de 8 de Dezembro nomeando u (...)
  • 21 Campos, 1913, p. 579.

20Ao longo do período republicano, não obstante as dificuldades e falhas, será notória uma maior concentração de esforços em alguns portos nacionais, designadamente Lisboa e Douro-Leixões e, em grau mais reduzido, Figueira da Foz16, Viana do Castelo17, Portimão18, Lagos19 e Funchal20. Cremos que a incidência nestes portos, estará relacionada com o reconhecimento de que seriam estes os portos onde maiores se apresentavam as possibilidades de retorno dos investimentos realizados, a tal ideia do aplicar «reprodutivamente21» de que falava Ezequiel de Campos.

21Ainda que, a nível legislativo, não se materialize nada de substancialmente novo, comparativamente ao período precedente, vão surgindo, aqui e ali, algumas nuances que nos permitem perceber o esboçar de uma alteração. Se «a mudança» acabou por não ser efectivada, julgamos que foi, ao menos, considerada.

A I GUERRA MUNDIAL (1914-1918): DEPENDENCIA EXTERNA PORTUGUESA E RELAÇÕES COM O SECTOR PORTUARIO

22Sem nos alongarmos demasiado, refira-se que a participação portuguesa levou o País a vivenciar in extremis todas as suas debilidades e fraquezas, sendo notório, desde logo, o elevado grau de dependência face ao exterior.

23Tendo a economia portuguesa que adquirir no estrangeiro, ou nas colónias, um conjunto de bens indispensáveis ao funcionamento e satisfação das suas necessidades básicas, era de esperar que, numa conjuntura de guerra, onde a prioridade essencial de cada país era responder ao esforço bélico e assegurar a sua sobrevivência, Portugal se deparasse com graves dificuldades.

  • 22 Andrade, Portugal Económico, 1902, p. 123.

24Importa ainda referir que, toda esta situação de carência e dependência externa, de si já bastante restritiva, era agravada pela insuficiência e arcaísmo da frota mercante portuguesa, sendo apenas 10% do comércio externo português assegurado por navios nacionais22. A mobilização geral dos recursos e meios de transporte disponíveis para o esforço bélico, constituiu, por isso, um grave problema para Portugal, dependente que estava o País, em cerca de 90%, das frotas de comércio externas, nomeadamente da britânica (veja-se quadro 4).

Quadro 4. — Proporção da bandeira nacional e estrangeira em diferentes países da Europa (c. 1902)

Nações Marinha estrangeira (%) Marinha nacional (%)
Inglaterra 28 72
Alemanha 44 56
Suécia e Noruega 52 48
França 65 35
Holanda 67 33
Itália 71 29
Espanha 74 26
Portugal 90 10

Fonte: Andrade, Portugal Económico, p. 123.

25A marinha mercante portuguesa, velha e de limitada capacidade, entregue a si própria, foi incapaz de assegurar a regularidade dos abastecimentos e fornecimentos essenciais ao funcionamento da economia nacional. Mesmo quando existiam produtos disponíveis, o grande drama de Portugal era a inexistência de uma marinha mercante apta a efectuar o seu transporte. As consequências de todas estas contrariedades são fáceis de perceber.

26Outra questão, sem dúvida crucial, mas que tende a ser esquecida e subestimada em todo este contexto de dificuldade de transporte e aquisição de bens no exterior, é o papel vital que, em todo o processo, desempenham os portos.

27Enquanto portas de entrada e saída de pessoas e bens, os portos, são, a nosso ver, um importante elo da cadeia de relações económicas e trocas comerciais de um país. E, em contexto de guerra, constituem uma etapa essencial no processo de importação e exportação de matérias e produtos. Do seu apetrechamento, das suas condições de acostagem, da profundidade dos seus calados, da existência ou não de armazéns e entrepostos específicos para cada tipo de material a carregar ou descarregar e da preparação e qualificação da mão-de-obra, depende a eficácia e eficiência de todo o processo de carga e descarga. É, sem dúvida, um ponto crucial para o bom desempenho económico de um país, sobretudo de um país que viva, essencialmente, de relações externas, como era o caso português, que os seus portos tenham adequadas capacidades de resposta e que possuam adaptabilidade e versatilidade suficientes, para lidar com diferentes conjunturas e maiores ou menores volumes de tráfego.

28O contexto bélico, se para mais não adiantou, serviu pelo menos, para evidenciar as carências dos portos nacionais. Percebeu-se, finalmente, a indispensabilidade de melhorar os portos portugueses, e de torná-los aptos a competir com outros portos internacionais. As boas condições naturais não eram já suficientes e, apesar das elevadas somas gastas, ao longo de vários anos, pouco se tinha ainda conseguido no sentido do melhoramento dos portos nacionais. Os portos do País não tinham ainda as características dos portos modernos, com excepção, talvez, de Lisboa e Leixões.

29Depois da Guerra, as várias nações reconheciam que

  • 23 Chaves, 1921, p. 24.

um bom porto de mar corresponde a boa fonte de receita. Neste intuito, a França e a Inglaterra, por exemplo, trabalham na ansiedade de rasgar novos portos. Infelizmente, só Portugal parece desconhecer o grande alcance de novos portos de mar, apesar de ter poucos e de pouca importância. E, se alguma importância podem ter, é para reduzir o Erário Público à expressão mais simples. É ver o que vai por Viana, Leixões, Douro, Figueira e outros portos do Algarve! […] Há quarenta anos a esta parte, a maior despesa do Estado é com portos de mar, para estarmos sem portos e sem dinheiro23!…

30Talvez a maior herança da Guerra, ao nível do sector portuário, tenha sido a chamada de atenção para as condições dos portos nacionais. Percebeu-se, enfim, que não era possível, nem apostar no desenvolvimento de muitos grandes portos, nem dispersar, irreflectidamente, verbas por todos eles.

NOVAS OPÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO E EXPLORAÇÃO DOS PORTOS NACIONAIS?

31Entre 1911 e 1926, são criadas catorze Juntas Autónomas para catorze portos nacionais. Merece uma nota, o facto de a maior parte destas Juntas (onze), ter sido criada depois da I Guerra Mundial. Facto que revela uma consciência de que era, efectivamente, necessário intervir no sector portuário (veja-se mapa 1).

Fig. 1. — Juntas Autónomas criadas em Portugal (1911-1928)

Fig. 1. — Juntas Autónomas criadas em Portugal (1911-1928)

Fonte: elaboração própria.

  • 24 Note-se que este Ministério assumiu diferentes designações ao longo da I República: Ministério do (...)
  • 25 Note-se, porém, que as primeiras Juntas criadas, a Junta das Autónoma das obras da Cidade e a Junt (...)

32Uma Junta Autónoma era uma corporação local, delegada pelo Governo, dependente do Ministério do Fomento24. Com o avançar dos anos, as Juntas passaram também a estar sob a inspecção e vigilância directa da Administração Geral dos Serviços Hidráulicos, e a corresponder-se, depois, directamente também com ela25.

  • 26 Assim se acha plasmado nos diferentes decretos de criação das respectivas juntas.

33Regra geral, os objectivos das Juntas eram: «dirigir, administrar e executar estudos, obras necessárias, serviços, fundos, receitas, subsídios e tributos especiais destinados à construção, melhoramento e exploração do porto a que se encontravam ligadas; promover, pelos meios que julgar mais eficazes, dentro das leis vigentes, o desenvolvimento do tráfego comercial e marítimo do mesmo porto26»; efectuar, obrigatoriamente, os levantamentos topográficos e plantas, necessários às obras, bem como o inventário dos bens e imóveis na sua posse. Além destes, podiam ser estabelecidos, consoante os casos, outros objectivos mais específicos.

34As Juntas estavam, ainda, autorizadas a contrair empréstimos e a arrendar, por concurso, a realização de algumas obras, porém, nunca antes de obter autorização do Governo. De acordo com as receitas próprias de cada Junta, estava previsto que se pudessem realizar pequenos reparos e melhoramentos, sem ser necessária aprovação superior, desde que os orçamentos e valores a despender não fossem além das quantias previamente estipuladas, para esse efeito, pelo Governo.

35De modo a evitar dispêndios irreflectidos de capital, apostou-se numa estrutura local, dependente do Estado, que, pela proximidade no terreno, teria maior possibilidade de se inteirar das efectivas necessidades de cada porto (veja-se quadro 5).

Quadro 5. — Juntas Autónomas criadas em Portugal (1911-1928)

Legislação Publicação em Diário do Governo Data de criação das Juntas Correspondência no Mapa 1
Decreto com força de lei de 7 de Fevereiro 08-02-1911 Junta Autónoma das obras da Cidade do Porto 1
Portaria de 23 de Agosto 25-08-1911 Comissão dos Melhoramentos da Figueira da Foz [em 1921, surgirá a Junta Autónoma] 2
Lei de 23 de Abril 24-04-1912 A Junta Autónoma das obras da Cidade do Porto passa a denominar-se Junta Autónoma das Instalações Marítimas do Porto (Douro-Leixões) 1
Lei nº 89 13-08-1913 Junta Autónoma das Obras do porto do Funchal 3
Lei nº 216 30-06-1914 Junta autónoma das obras do porto de Viana do Castelo e do rio Lima 4
Lei nº 913 29-11-1919 Junta do Rio Mondego 5
Lei nº 1:149 14-04-1921 Junta Autónoma do porto e barra da Figueira da Foz 2
Decreto nº 7 880 07-12-1921 Junta Autónoma da ria e barra de Aveiro 6
Lei nº 1:415 21-04-1923 Junta Autónoma das Obras do porto e barra de Tavira 7
Lei nº 1:461 17-08-1923 Junta Autónoma do porto Comercial do Vila Real de Santo António 8
Lei nº 1:517 24-12-1923 Junta Autónoma das Obras do porto e barra de Setúbal e do rio Sado 9
Lei nº 1:546 15-02-1924 Junta Autónoma das Obras do porto e barra de Esposende e do rio Cávado 10
Lei nº 1:585 15-04-1924 Junta Autónoma do porto comercial de Lagos 11
Lei nº 1:608 16-06-1924 Junta Autónoma das obras do porto e barra de Vila do Conde e do Rio Ave 12
Decreto nº 14 940 22-01-1928 Junta Autónoma do Porto da Póvoa do Varzim 13
Decreto nº 15 110 05-03-1928 Junta Autónoma das Obras dos Portos de Angra do Heroísmo 14
Decreto nº 15 204 19-03-1928 Junta Autónoma do porto de Portimão 15
Decreto nº 15 403 24-04-1928 Junta Autónoma do Porto Comum de Faro-Olhão 16

Fonte: Diário do Governo, 1910-1930.

  • 27 Lembremos, neste ponto, a realização do xii e xiii Congressos de Navegação, decorridos em Filadélf (...)
  • 28 «Mas a verdade é que, se os portos sob a directa administração do Estado estão mal, os outros não (...)
  • 29 «Não se compreenderia que Portugal, pela sua situação geográfica, […] País de navegadores que deve (...)

36Vendo o que se ia adoptando no estrangeiro27, o Estado português depositou bastante esperança neste novo sistema28. Esperava-se que os portos nacionais fossem capazes de dar o salto, e de acompanhar as transformações ao nível da navegação e do comércio29. No entanto, isso não sucedeu.

37Apesar da maior autonomia administrativa, na prática, todas as decisões continuavam a depender, em grande medida, da aprovação do Governo, sendo também muito apertada a fiscalização e vigilância sobre todas as intervenções das Juntas ao nível de obras e melhoramentos.

38No tocante à autonomia financeira, também não foi conseguida. As receitas das Juntas não foram nunca suficientes para fazer face às suas necessidades e encargos, continuando, por isso, todos os melhoramentos e obras a estarem dependentes dos dinheiros públicos.

Imprevidência ou incapacidade de mudança?

39Antes de mais, é necessário ter presente o contexto de instabilidade a nível internacional, a que o País não podia escapar.

40Primeiro, a Guerra Mundial, com a quase total paralisação do tráfego marítimo, as devastadoras consequências advindas da inflação, da carência de géneros, as perdas humanas das impreparadas tropas portuguesas e a falta de uma marinha mercante que assegurasse as trocas e o comércio nacionais. Depois, o pós-guerra e o multiplicar das dificuldades, a crise de sobreprodução do início dos anos vinte e a desvalorização monetária.

41O contexto internacional foi completamente inoportuno às ambições republicanas. Regenerar o País, colocá-lo a par do progresso das outras potências europeias, revelava-se complicado.

42A nível interno, a instabilidade governativa, a permanente insuficiência de dinheiros públicos, os jogos de interesses e influências, e algumas indecisões ou não decisões, determinaram o resto.

43A todo este cenário veio juntar-se ainda o cariz peculiar de que se revestem e a que estão intrinsecamente sujeitos os trabalhos portuários: a constante necessidade de atenção…

  • 30 Correia, 1932, p. 325.
  • 31 J. D. de Araújo Correia (n. 1894; m. 1978). Economista por vocação, Araújo Correia criou uma «ideo (...)
  • 32 Correia, 1932, p. 316.

44Não obstante, «o processo seguido no País, o ir construindo, aqui, ou além, obras isoladas, não podia produzir os seus efeitos, e, por isso, muitas vezes se perderam grandes somas, gastas em coisas impostas por necessidades imediatas, ou como consequência de reclamações de localidades que, no sonho de grandezas futuras, levaram, frequentemente, os poderes centrais a condescender em dotações que bem poderiam porventura ser adiadas30». Para Araújo Correia31, a desadequação portuária nacional não era consequência de uma qualquer incapacidade de mudança, mas antes resultado da improficiência dos próprios poderes centrais, incapazes de definir um plano de acção nacional e de actuar, pronta e proficuamente, agilizando-se processos e obras, e contrariando a costumada «demora na sua execução32».

45No período republicano, de resto, apesar de não ter chegado a ser aprovada legislação explícita que regulasse/definisse um plano portuário de cariz nacional, foi notória uma mudança de percepção acerca da realidade portuária nacional.

46A multiplicação das Juntas Autónomas evidenciou uma estratégia de investimento e tentativa de regulação, pelo menos a um nível mais básico de identificação local das verdadeiras necessidades de cada porto, procurando evitar-se o dispêndio constante de dinheiros na satisfação de pedidos de reparos, dragagens e pequenas construções, como era frequente durante a Monarquia.

  • 33 Lembremos, neste ponto, as ideias de Ezequiel de Campos, entre outros; as frequentes viagens de en (...)

47Não se traçou um plano, não se definiu uma política portuária, mas as ideias fervilhavam já33. Senão, como se explica que, ainda em 1926, tenha vindo a público, pela mão da Ditadura Militar, a Lei de Portos?

48O decreto nº 12 757, conhecido por Lei de Portos, sempre tão prontamente atribuído à acção e actividade do período posterior, foi, de facto, uma criação da i República, tendo sido apresentado ao Parlamento a 21 de Abril de 1926, ainda sob a forma de projecto de lei, pelos ministros Manuel Gaspar de Lemos e Fernando Augusto Pereira da Silva, respectivamente ministro do Comércio e Comunicações e ministro da Marinha.

  • 34 Proposta de lei sobre portos, Apresentada ao Parlamento em 21 de Abril de 1926, Lisboa, Imprensa N (...)

49É neste documento que encontramos, pela primeira vez, explicitada a necessidade «indispensável e urgente [de] adoptar uma política de portos, que permita prover o País, em convenientes condições, destes preciosos factores de desenvolvimento económico34». E é também neste momento, que a própria classe política reconhece a sua falta de zelo em relação ao sector portuário nacional.

  • 35 Ibid.

Não se compreende, na verdade, que […] deixemos continuar os nossos portos marítimos no estado de verdadeiro abandono e de miséria em que geralmente se encontram, e que procuremos tam somente, sob meras solicitações locais ou de ocasião e com desordenados esforços, melhorar, e ainda assim insuficientemente, um ou outro deles. Há que assentar num critério geral e eficiente35.

  • 36 Ibid., p. 6.

50Todas as questões a resolver e alterar, segundo o projecto de lei, poderiam iniciar-se o quanto antes, sem que fosse necessária uma completa alteração dos organismos administrativos já existentes. E, «num lapso de tempo relativamente curto, tornar-se-iam os portos nacionais nos factores, que devem ser, do necessário desenvolvimento económico das suas regiões e, portanto, do País36».

51Reconhecida a carência da não definição de um plano de acção nacional para o sector portuário, não se conseguiu, porém, «dar o salto», nem alterar «de facto» a realidade portuária nacional.

A ditadura nacional: um momento de viragem?

52A 28 de Maio de 1926, um movimento militar colocava termo à I República. Este desfecho, tendo em consideração a instabilidade governativa, as dificuldades financeiras e económicas e o estado de descontentamento, generalizado por todo o País, não constituiu novidade de maior.

  • 37 Diário do Governo, nº 271, Série I, de 4 de Dezembro de 1926, Decreto nº 12 757.
  • 38 Ibid.

53Foi já neste contexto, de Ditadura Nacional, que se publicaram, finalmente, os importantes diplomas legislativos que viriam definir, em termos concretos, os contornos da política portuária nacional. A 4 de Dezembro de 1926, era publicada a Lei de Portos que, com algumas alterações e acrescentos, recuperava o projecto de lei apresentado a 21 de Abril, que não chegara a ser votado, nem discutido, ficando «no seio das comissões37». Este decreto consagrava, desde logo, a opção da «concentração portuária». Reconhecia-se, por um lado, que não se podiam «construir muitos portos a um tempo», e por outro, que «a pulverização de recursos» traria consigo a ‘improficuidade dos esforços’. Havia, pois, que «concentrar energias38».

  • 39 Ibid.

54Também importante, é a nova posição adoptada relativamente à realização das obras nos portos. Deviam estas, «em regra, ser executadas em concurso, por empresas idóneas, nacionais quando possível, não perdendo de vista uma indispensável e eficaz fiscalização, tanto técnica como financeira39». A ideia, desaconselhada anteriormente, de legar as obras a «terceiros», é definitivamente alterada, julgando-se agora que estas devem ser entregues a quem as saiba levar a cabo, e esteja, para tal, habilitado.

55Este diploma, constituindo-se como a base para o desenvolvimento dos portos do continente e ilhas adjacentes, estabelecia também a classificação dos diferentes portos nacionais, distribuindo-os por quatro categorias, consoante a sua importância e o volume da tonelagem de carga embarcada e desembarcada. Os de 1ª classe, portos que funcionavam como pontos de escala de importantes linhas de navegação ou de importantes redes de comunicações interiores, com elevado tráfego de mercadorias ou passageiros, ficavam a cargo exclusivo do Estado. Foram apenas quatro os portos admitidos nesta categoria: Lisboa, Douro-Leixões, Funchal e Ponta Delgada. Como portos de 2ª classe foram considerados: Setúbal, Vila Real de Santo António, Horta (Ilha do Faial, Açores), e todos os portos de pesca que viessem ainda a ser criados. Como portos de 3ª classe: Aveiro, Faro, Figueira da Foz, Lagos, Olhão, Peniche, Portimão, S. Martinho do Porto, Tavira, Viana do Castelo e Angra do Heroísmo (Ilha Terceira, Açores). Todos os restantes foram englobados na 4ª categoria.

  • 40 As despesas com a construção, ampliação ou apetrechamento dos portos seriam custeadas: a) exclusiv (...)
  • 41 A saber: a) directamente pelo Estado; b) pelos caminhos-de-ferro; c) por corporações oficiais com (...)

56Definia ainda o diploma quais os limites que podia atingir a comparticipação financeira do Estado para a construção de obras40; determinava os recursos das Juntas Autónomas e os modos possíveis de exploração e administração dos portos41; definia as entidades dos serviços do porto e as suas funções; e previa a criação de um serviço de dragagens capaz de assegurar a conservação dos acessos e fundeadouros dos diversos portos nacionais.

  • 42 No caso da administração directa, da exploração pelo caminho-de-ferro, ou da gestão por uma junta (...)
  • 43 No caso da entrega a uma empresa particular, concessionária ou arrendatária do porto.

57O artigo 6º determinava ainda que, tanto na construção como na exploração dos portos, o Governo devia estar sempre representado, em todos os trabalhos e serviços, por um engenheiro, o qual seria o director do porto42 ou o fiscal do Governo43, dependendo do tipo de administração.

  • 44 Diário do Governo, nº 274, Série I, de 12 de Dezembro de 1927.
  • 45 Diário do Governo, nº 284, Série I, de 23 de Dezembro de 1927.

58Entretanto, em 1927, publicava-se nova legislação portuária, nomeadamente os decretos nos 14 71844 e 14 78245, respectivamente a Lei Orgânica e o Regulamento Geral das Juntas Autónomas dos portos.

59Estes diplomas definiam, minuciosamente, os princípios pelos quais se deviam reger e gerir todas as Juntas Autónomas do País, e determinavam o modo de funcionamento e as atribuições de cada órgão. Pretendia-se, assim, acabar com as disparidades e nuances existentes nos regulamentos individuais de cada uma delas.

60Meses mais tarde, o decreto nº 17 047, de 29 de Junho de 1929, preparou o lançamento de algumas intervenções, autorizando o Governo a contrair um empréstimo para a remodelação das infra-estruturas portuárias nacionais, em face de projectos existentes, que, contudo, não deveria exceder os 300 000 000$.

  • 46 Existirá uma II Fase, contudo, o contexto e os propósitos serão já diferentes. Veja-se o Decreto-L (...)

61Pouco depois, surgia um efectivo plano de acção, que constituiu, finalmente, a concretização, em letra de lei, do que viria a ser a i Fase do Plano Portuário Nacional46.

  • 47 Diário do Governo, nº 227, Série I, de 3 de Outubro de 1929.

62Pelo decreto nº 17 421, de 30 de Setembro de 192947 foi, então, consumada a primeira distribuição de verbas pelos diversos portos, destinada à melhoria e excelência das suas equipagens e condições de atracagem.

63Com a restauração das finanças do Estado, apareceram, enfim, as possibilidades de execução de um plano de obras portuárias de verdadeira envergadura nacional. Tinham início os primeiros passos da obra portuária nacional, reduzida, até à data, a alguns meritórios esforços de limitado fôlego.

64As intervenções programadas dirigiam-se, essencialmente, para os portos considerados de interesse nacional (Lisboa e Leixões) e para os portos regionais mais importantes (Setúbal, Vila Real de Santo António, Aveiro, Viana do Castelo e Figueira da Foz), prevendo-se a conclusão das operações para 1932. A verba inicialmente atribuída, elevava-se a um total de 250 000 000$, quantia que acabou por ser excedida largamente, em consequência de atrasos no cumprimento dos contratos de obras e de vários acidentes ocorridos.

65No total, a importância das verbas dispendidas, quer pelo Ministério das Obras Públicas, quer pelas próprias juntas portuárias, conjuntamente com os vários subsídios concedidos pelo Estado, ultrapassou os 394 000 contos (veja-se quadro 6).

66Esperava-se, de resto, que o sector portuário português iniciasse agora uma nova fase.

Quadro 6. — Importâncias gastas em obras na i Fase do Plano Portuário

Portos Verbas (em $)
Viana do Castelo 20 700 000
Póvoa de Varzim (molhe norte) 10 970 000
Póvoa de Varzim (molhe sul) 19 200 000
Leixões:Dragagens e quebramentos de rochasDoca Molhe 26 000 00064 135 000109 000 000
Aveiro 21 000 000
Figueira da Foz 11 750 000
Setúbal 27 000 000
Faro-Olhão 12 000 000
Vila Real de Santo António 10 420 000
Funchal 39 263 000
Ponta Delgada 22 830 000
Total 394 268 000

Fonte: O melhoramento dos portos continentais, p. 9.

Notes

1 Sobre este assunto leia-se: Reis, 1987; e também Rollo, 2002, pp. 31-39.

2 Adolfo Ferreira de Loureiro (n. 12/12/1836; m. 22/11/1911). Frequentou, a partir de 1851, a Faculdade de Matemática da Universidade de Coimbra, recebendo o grau de bacharel, em Matemática, em Julho de 1856. Frequentou o curso de Estado-Maior na Escola do Exército, local onde, em Julho de 1858, completou também o curso de Engenharia. Foi sucessivamente promovido a vários postos do Exército, tendo-se reformado, em 1907, como general de divisão. Foi director da 1ª, 2ª e 3ª circunscrições hidráulicas; director-geral das Obras Públicas e Minas; presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Minas; presidente das associações dos Engenheiros Civis Portugueses e dos Arqueólogos Portugueses; entre 1894 e 1896, foi vice-presidente da Sociedade de Geografia de Lisboa. Elaborou e reviu inúmeros projectos e estudos para diferentes portos nacionais, entre os quais: o projecto de adaptação do porto de abrigo de Leixões a porto comercial; melhoramento do porto de Lisboa; estudo do porto de Macau, Funchal, Horta, Ponta Delgada. Dirigiu as obras do porto de Lisboa; do rio Mondego; da barra da Figueira da Foz, entre outras. Veja-se: Silva, Rodrigues, 2004, pp. 628-630.

3 Loureiro, Os Portos Marítimos de Portugal e Ilhas Adjacentes, t. I, p. 57.

4 Para maior desenvolvimento sobre esta questão consulte-se: Prata, 2011.

5 Referimo-nos às grandes obras levadas a cabo nos portos de Leixões e Lisboa.

6 Campos, 1913, p. 575.

7 Ibid., p. 577.

8 Ibid., p. 579.

9 Ibid., p. 608.

10 Ibid., p. 597.

11 Ibid., p. 602.

12 Engenheiro Civil e de Minas pela Academia Politécnica do Porto.

13 Campos, 1913, p. 524.

14 Ibid., p. 548.

15 Ibid., p. 503.

16 Diário do Governo, nº 198, Série I, de 25 de Agosto de 1911, Portaria de 23 de Agosto mandando criar uma comissão especial denominada Comissão dos Melhoramentos da Figueira da Foz; Diário do Governo, nº 113, Série I, de 15 de Maio de 1912, projecto de lei autorizando o Governo a abrir concurso para a adjudicação das obras a executar no porto e barra da Figueira da Foz; Diário do Governo, nº 139, Série I, de 17 de Junho de 1913, Lei de 11 de Junho autorizando o Governo a adjudicar em hasta pública, precedendo concurso, a construção das obras do porto da Figueira da Foz.

17 Diário do Governo, nº 29, Série I, de 6 de Fevereiro de 1911, Portaria de 4 de Fevereiro encarregando uma comissão de proceder ao estudo dos melhoramentos do porto e doca de Viana do Castelo; Diário do Governo, nº 117, Série I, de 30 de Junho de 1914, Lei nº 216, criando uma Junta autónoma das obras do porto de Viana do Castelo e do rio Lima.

18 Diário do Governo, nº 90, Série I, de 17 de Abril de 1912, projecto de lei autorizando a construção e exploração de cais, docas e outras obras nos portos de Lagos e Portimão; Diário do Governo, nº 299, Série I, de 21 de Dezembro de 1912, projecto de lei autorizando a Câmara Municipal de Portimão a contrair um empréstimo para determinados melhoramentos.

19 Diário do Governo, nº 90, Série I, de 17 de Abril de 1911, projecto de lei autorizando a construção e exploração de cais, docas e outras obras nos portos de Lagos e Portimão.

20 Diário do Governo, nº 287, Série I, de 9 de Dezembro de 1911, Portaria de 8 de Dezembro nomeando uma comissão para estudar os melhoramentos de que carece o porto artificial do Funchal; Diário do Governo, nº 112, Série I, de 14 de Maio de 1912, projecto de lei autorizando o estabelecimento de uma zona franca no Funchal; Diário do Governo, nº 6, Série I, de 8 de Janeiro de 1913, projecto de lei sobre a criação de uma Junta Autónoma das obras do porto do Funchal.

21 Campos, 1913, p. 579.

22 Andrade, Portugal Económico, 1902, p. 123.

23 Chaves, 1921, p. 24.

24 Note-se que este Ministério assumiu diferentes designações ao longo da I República: Ministério do Fomento, entre 1910 e 1917; Ministério do Comércio, entre 1917 e 1919; Ministério do Comércio e das Comunicações, a partir de 1919, permanecendo assim até 1932.

25 Note-se, porém, que as primeiras Juntas criadas, a Junta das Autónoma das obras da Cidade e a Junta Autónoma das Instalações Marítimas do Porto (Douro-Leixões), estavam também dependentes da Câmara Municipal do Porto.

26 Assim se acha plasmado nos diferentes decretos de criação das respectivas juntas.

27 Lembremos, neste ponto, a realização do xii e xiii Congressos de Navegação, decorridos em Filadélfia (1912) e Londres (1923), e aos quais se faz referência em diferentes números da Revista de Obras Públicas e Minas, bem como as várias notícias e novidades, que esta mesma revista publicava acerca das opções seguidas/tentadas em portos estrangeiros. Refira-se, ainda, a título exemplificativo, a portaria de 27 de Janeiro de 1912, que nomeava um vogal do Conselho Superior do Comércio e Indústria para estudar no estrangeiro o funcionamento dos portos-francos [in Diário do Governo, nº 32, Série I, de 8 de Fevereiro de 1912]; a portaria de 26 de Julho, que autorizava um engenheiro civil a ir ao estrangeiro para estudar o sistema de funcionamento e a forma de administração de diferentes portos [in Diário do Governo, nº 176, Série I, de 29 de Julho de 1912]; e o Relatório do engenheiro Manuel de Sousa Machado Júnior, director dos serviços do porto do Douro, apresentado à Junta Autónoma das Obras da Cidade, em 31 de Dezembro de 1912, sobre a sua comissão de estudo a diferentes portos estrangeiros.

28 «Mas a verdade é que, se os portos sob a directa administração do Estado estão mal, os outros não estão muito melhor, e constante e continuamente dirigem reclamações ao poder central, de socorros e auxílios financeiros, que este dificilmente pode conceder e que não se coadunam com o regime de autonomia a que estão entregues e que bem demonstram, portanto, que tal autonomia não está assente em convenientes bases» [in Proposta de lei sobre portos, Apresentada ao Parlamento em 21 de Abril de 1926, Lisboa, Imprensa Nacional, 1926, p. 5]. «De há muito que se vem reconhecendo a necessidade de uma intervenção eficaz por parte do Estado, pois que as Juntas Autónomas, em que tantas esperanças se puseram, não têm conseguido resolver o problema» [in Diário do Governo, nº 271, Série I, de 4 de Dezembro de 1926, Decreto nº 12 757].

29 «Não se compreenderia que Portugal, pela sua situação geográfica, […] País de navegadores que deveu sempre grande parte da sua prosperidade e da sua riqueza à sua expansão e ao seu comércio através dos mares, pudesse descurar o problema do apetrechamento dos seus portos […], revisto o sistema de administração, poder-se-á dar um grande impulso às obras dos principais portos, convertendo-os em poderosos factores de desenvolvimento económico das regiões que servem, como tanto se faz mester» [in Diário do Governo, nº 271, Série I, de 4 de Dezembro de 1926, Decreto nº 12 757].

30 Correia, 1932, p. 325.

31 J. D. de Araújo Correia (n. 1894; m. 1978). Economista por vocação, Araújo Correia criou uma «ideologia do desenvolvimentismo» que marcou o pensamento económico nacional. Distinguiu-se, sobretudo, como relator dos pareceres anuais da Comissão de Contas Públicas (entre 1945 e 1973).

32 Correia, 1932, p. 316.

33 Lembremos, neste ponto, as ideias de Ezequiel de Campos, entre outros; as frequentes viagens de engenheiros portugueses ao estrangeiro, para aprender pelo exemplo; e a participação portuguesa nos Congressos Internacionais de Navegação e na Association Internationale Permanente des Congrès de Navigation. A concepção portuária republicana não podia ter ficado imune a tantos estímulos.

34 Proposta de lei sobre portos, Apresentada ao Parlamento em 21 de Abril de 1926, Lisboa, Imprensa Nacional, 1926, p. 3.

35 Ibid.

36 Ibid., p. 6.

37 Diário do Governo, nº 271, Série I, de 4 de Dezembro de 1926, Decreto nº 12 757.

38 Ibid.

39 Ibid.

40 As despesas com a construção, ampliação ou apetrechamento dos portos seriam custeadas: a) exclusivamente pelo Estado, nos portos de 1ª classe, b) nos portos das restantes classes, pelo comércio, agricultura e indústria das regiões que eles servissem, com maior ou menor cooperação do Estado, conforme a classificação que o porto tivesse. Para os portos de 2ª classe, essa cooperação podia ir até 60% dos orçamentos de despesa; nos de 3ª classe até 40%, e nos de 4ª classe, até 20%.

41 A saber: a) directamente pelo Estado; b) pelos caminhos-de-ferro; c) por corporações oficiais com maior ou menor autonomia; d) por empresas particulares sob regime de arrendamento ou concessão. É notória aqui, pelo menos em teoria, a maior autonomia que se pretende atribuir à administração do sector portuário.

42 No caso da administração directa, da exploração pelo caminho-de-ferro, ou da gestão por uma junta ou corporação autónoma.

43 No caso da entrega a uma empresa particular, concessionária ou arrendatária do porto.

44 Diário do Governo, nº 274, Série I, de 12 de Dezembro de 1927.

45 Diário do Governo, nº 284, Série I, de 23 de Dezembro de 1927.

46 Existirá uma II Fase, contudo, o contexto e os propósitos serão já diferentes. Veja-se o Decreto-Lei nº 33 922, de 5 de Setembro de 1944.

47 Diário do Governo, nº 227, Série I, de 3 de Outubro de 1929.

Table des illustrations

Titre Fig. 1. — Juntas Autónomas criadas em Portugal (1911-1928)
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Universidad Nova de Lisboa

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