1Entre 1515 et 1519, l’archiduc Charles d’Autriche rassembla en une union personnelle un nombre impressionnant d’états. Héritier universel des Rois Catholiques, il reçut les couronnes des royaumes de Castille et d’Aragon, après la mort de son grand-père Ferdinand d’Aragon en 1516. Trois ans plus tard, le jeune roi fut également élu empereur sous le nom de Charles Quint. Ainsi, en quelques années, celui qui était souverain des Pays-Bas bourguignons depuis 1515 devint le prince d’un vaste empire européen, auquel se joignaient en plus les possessions coloniales de la Castille.

2Cette accumulation rapide de territoires posait des problèmes spécifiques quant à la gestion de cette monarchie plurielle (composée)1 : comme l’impossible présence du souverain dans plusieurs territoires en même temps. Comme Charles ne pouvait résider que dans un pays à la fois, les autres souffraient nécessairement de son absence plus ou moins longtemps. Pour y remédier, le monarque avait recours à un procédé bien connu, tant aux Pays-Bas qu’en Aragon, à savoir la représentation de sa personne par un régent, un vice-roi ou un gouverneur-général.

3Dans la présente contribution, nous proposons d’examiner certains aspects de cette délégation de majesté, notamment en ce qui concerne celle des Pays-Bas habsbourgeois aux XVI^e et XVII^e siècles. Comme il s’agit d’un très vaste sujet avec d’innombrables facettes, nous nous limiterons à quelques éléments. Cet article propose seulement une première orientation en la matière. Nous nous pencherons d’abord sur les origines et le développement de ce modèle institutionnel. Ensuite, il sera question de ceux qui ont rempli la fonction ainsi que des motifs du souverain pour les désigner. En troisième lieu, nous nous attarderons sur quelques aspects du gouvernement concret des Pays-Bas par les représentants du souverain et aux limites auxquelles ils étaient confrontés dans ce cadre. Dans une dernière partie, nous étudierons la façon dont la repraesentatio maiestatis est organisée et comment elle prend forme dans les activités quotidiennes du gouverneur-général.

LES ORIGINES : DES VOIES PARALLÈLES

4Le système représentatif mis en place aux Pays-Bas par Charles V n’était pas une création ex nihilo. Pour l’organisation et la réorganisation du modèle, l’empereur pouvait même puiser dans deux traditions, celle des régents et gouverneurs-généraux née aux Pays-Bas, et celle des vice-rois d’origine aragonaise. Il s’agissait de deux modes de délégation de majesté qui s’étaient développés indépendamment mais qui avaient de nombreux points communs puisqu’elles furent générées dans des circonstances similaires. Dans les études néerlandaises consacrées au gouvernement-général, on n’a jamais prêté attention aux liens éventuels entre les deux modèles. Pourtant, nombreux éléments mettent en évidence les similitudes entre la réorganisation de la régence aux Pays-Bas et la création des Conseils Collatéraux d’une part, et les innovations institutionnelles développées à cette époque en Aragon et en Castille d’autre part.

LA COURONNE D’ARAGON

5La couronne d’Aragon était un ensemble patrimonial dont les origines remontaient à 1137 et qui comprenait environ trois siècles plus tard les royaumes d’Aragon, de Majorque, de Valence, de Sicile, de Naples et de Sardaigne, le principat de Catalogne ainsi que les comtés de Roussillon et de Cerdagne2. Ce n’était ni un état unifié ni une confédération, mais bien une union personnelle, constituée d’états indépendants avec le souverain comme unique élément de liaison. Afin d’entretenir de bonnes relations avec les habitants de ses différents états et pour s’assurer de leur fidélité, le monarque aragonais voyageait constamment d’un territoire à l’autre, pour maintenir ainsi la fiction d’une présence permanente — avec des absences temporaires — dans le pays en question. La pluralité des territoires et la distance entre ceux-ci empêchèrent même cette pratique d’une présence discontinue. Elle donna lieu à un climat d’instabilité et fit le lit d’un abîme grandissant entre le monarque et les élites politiques de ses territoires. C’est pour cette raison qu’une lieutenance (-générale) fut mise en place vers le milieu du XIV^e siècle dans plusieurs états relevant de la couronne d’Aragon. Les lieutenants (-généraux) ne devaient pas seulement assurer le gouvernement du territoire mais aussi représenter — voire incarner — le souverain absent. Résultat de la fiction du dédoublement de la personne royale, le lieutenant-général était à considérer comme l’alter nos du souverain. Il disposait de la plenitudo potestatis, dans son ressort il pouvait agir comme s’il était lui-même le souverain. Comme l’ont souligné Jesús Lalinde Abadía et Emilio Bussi3, cette doctrine de l’alter nos s’inspire de certains passages du Sixième Livre des Décrétales de Boniface VIII promulgué en 1299, et plus particulièrement du Liber I, tit. XIX (De Procuratoribus), et des Regula Iuris 68 (« On peut faire par un autre ce qu’on peut faire soi-même ») et 72 (« Celui qui agit par la main d’autrui est assimilé à celui qui agit par lui-même »). L’importance de la représentation pour l’Église catholique fut par la suite soulignée dans la Décrétale « Super gentes et regna » (1326), dans laquelle Jean XXII stipule que, comme le Souverain Pontife ne peut être présent en personne dans tous les pays de la Chrétienté, ni veiller lui-même sur le troupeau que Dieu lui a confié, il est obligé à recourir à des légats afin que ceux-ci « pacifient les peuples, corrigent leurs erreurs et contribuent à l’édification de leur bonheur4 ».

6Cette tradition chrétienne fournit au monarque le fondement idéologique et la justification d’un mode opératoire qui lui permettait de remplir indirectement ses obligations envers tous les sujets et de garder vivante l’idée qu’il était le monarque exclusif de chaque royaume. Seuls les membres de la famille du roi étaient censés pouvoir représenter le souverain, mais le mot « famille » devait s’entendre au sens large du terme : la fonction n’était pas réservée à ceux qui étaient unis au souverain par des liens du sang, puisque tous ceux qui appartenaient au cercle intime du souverain et jouissaient de sa confiance étaient considérés comme des candidats valables pour la fonction5.

7Quelques décennies après l’introduction du système, on commença à se servir du terme « virrey » pour désigner le lieutenant-général, titre qui se généralisa dans le courant du XV^e siècle6. Ce modèle aragonais fut par la suite exporté en Castille, non pas pour être appliqué aux anciens royaumes castillans, comme en Léon ou en Galice, ni à ceux qui avaient été annexés au cours de la Reconquête, comme Séville ou Grenade, mais bien pour structurer et administrer les terres conquises en Amérique. La vice-royauté de la Nouvelle Espagne fut établie en 1535, suivie par la création de la vice-royauté du Pérou en 15427. Le royaume de Navarre, acquis en 1512-1515, fut lui aussi administré par un vice-roi8.

LES PAYS-BAS

8S’il est donc tout à fait clair que cette délégation d’autorité par le roi à un lieutenant (-général) était un modus operandi bien enraciné dans la couronne d’Aragon, et ce depuis le Bas Moyen Âge, on constate également que des mécanismes analogues se développèrent, depuis le XIII^e ou le XIV^e siècle, dans différentes principautés du nord-ouest de l’Europe. Les comtes de Flandre par exemple se faisaient régulièrement remplacer, par exemple lorsqu’ils partaient en guerre ou en voyage, par des « rewards » (de l’ancien français rewerder, « regarder » ou « contrôler »), par des « gouverneurs » ou des « lieutenants », charge attribuée aux épouses ou fils du duc, ou aux membres issus des familles les plus prestigieuses du comté. Leur tâche consistait alors à assurer la « garde, gouvernement et deffense » du comté. Dans le duché de Brabant, lors des absences du duc le gouvernement revint souvent au drossard — officier de justice supérieur —, à d’autres fonctionnaires ou à des personnalités choisies par le duc, qui, comme en Flandre, portaient parfois le titre de « reward »9. S’agissait-il d’un alter nos dans le style aragonais, ou d’un simple représentant du prince territorial, qui lui délègue d’importants pouvoirs ? Bien que des études détaillées sur la nature de la suppléance du prince en Flandre et au Brabant au Moyen Âge manquent pour l’instant, il ne semble pas qu’il y eut un dédoublement de la personne du prince10. Toutefois, il n’était bien sûr question que d’absences occasionnelles et temporaires, situation bien différente donc de celle qui prévalait dans les territoires de la couronne d’Aragon.

9Suite à l’extension graduelle du patrimoine des ducs de Bourgogne dans les pays d’embas — le comté de Flandre fut acquis par Philippe le Hardi en 1384, le duché de Brabant échut à Philippe le Bon en 1430 — ; un état composé bourguignon prit alors forme. Faute de pouvoir être partout à la fois et malgré le caractère itinérant de leur cour, Philippe le Hardi et ses successeurs établirent dorénavant des gouvernances ou lieutenances permanentes dans chacune de leurs provinces pour des raisons politiques et pour améliorer l’efficacité gouvernementale. Ces lieutenants étaient des fonctionnaires, nommés par le souverain et qui lui étaient totalement soumis. Ils recevaient une commission par lettre patente dans laquelle étaient définies leurs tâches et responsabilités, de nature administrative et militaire. Les deux volets étant indissociables, ils faisaient toujours partie intégrante de la charge. Les gouverneurs du comté de Flandre, par exemple, n’étaient pas seulement « gouverneur » du territoire, mais aussi « capitaine-général ». Comme les gouvernances existaient depuis longtemps en France, Paul Van Peteghem a formulé l’hypothèse que la familiarité des ducs de Bourgogne avec le modèle français favorisa la généralisation du système aux Pays-Bas. Selon ce même auteur, l’établissement de gouverneurs permanents doit être considéré comme un critère important pour déterminer la transition d’une ancienne principauté au statut de province ou partie d’un état composé11.

10À côté de ces gouvernances provinciales, les souverains des Pays-Bas établirent une régence ou gouvernance-générale pour la totalité du territoire quand le besoin s’en faisait sentir. Ainsi, le duc Philippe le Bon délégua pendant son règne à plusieurs reprises ses pouvoirs à son épouse ou à son fils Charles, qui ensemble avec un conseil de régence, devaient gérer les affaires de l’état à sa place12. La régence ou suppléance d’un souverain en fonction mais absent, doit être distinguée de la régence lors de la minorité de l’héritier au trône. Cette dernière régence apparaît aux Pays-Bas bourguignons après la mort de Marie de Bourgogne en 1482. Maximilien d’Autriche devint régent et tuteur de son fils l’archiduc Philippe le Beau (âgé de quatre ans en 1482), mais il s’occupa surtout et avant tout des affaires de l’Empire, laissant son fils entouré d’un conseil de régence composé de membres de la haute noblesse13. De 1488 jusqu’à l’émancipation de Philippe le Beau en 1493, Maximilien se fit représenter par son cousin Albert de Saxe, qui reçut le titre de « lieutenant-général et universel du Roi des Romains en ses pays de par deçà14 ». Albert de Saxe fut ainsi le premier gouverneur-général qui prit en charge le gouvernement des Pays-Bas. Ce n’était pas une coïncidence que Maximilien choisisse un membre de la dynastie pour le poste. Déjà en 1482, les états de Flandre avaient exigé que le comté fût gouverné « soubz le nom de Monseigneur Phelippe par l’advis de ceulx de son sang15 ». Ils attachaient une grande importance à être gouvernés par leur prince naturel ou, au cas où cela n’était pas possible, par un membre de sa famille au sens restreint, c’est-à-dire par des proches du souverain avec qui ils étaient liés par des relations de sang. Cet aspect deviendra l’un des points essentiels de la gouvernance-générale aux Pays-Bas.

11Quand l’héritage bourguignon et les couronnes de Castille et d’Aragon prirent le chemin de l’intégration au début du XVI^e siècle, le recours au système de gouvernance-générale aux Pays-Bas devint plus fréquent. L’état composé qu’étaient les Pays-Bas habsbourgo-bourguignons, allait faire partie d’une autre monarchie composée à l’échelle européenne. À l’occasion de son premier voyage en Espagne (1501-1503), Philippe le Beau nomma le comte Englebert de Nassau lieutenant-général pendant son absence, « auquel seigneur il veult que tous sesditz pays soient obeissans comme a sa personne ». Au début de 1506 il se rendit pour la deuxième fois en Espagne, laissant cette fois-ci le gouvernement des Pays-Bas aux mains de Guillaume de Croy, seigneur de Chièvres, « … nostre lieutenant général pour, en nostre lieu et absence, avoir le reghart, gouvernement et conduite d’iceulx pays et des affaires qui y surviendront… »16. Nassau et Chièvres reçurent des pouvoirs assez étendus, bien que les deux lieutenants-généraux dussent travailler avec un conseil qui leur avait été adjoint, comprenant par exemple le chancelier de Bourgogne17.

12Après la mort de Philippe en 1506, Maximilien d’Autriche accepta — pour la deuxième fois — la régence des Pays-Bas ainsi que la tutelle pour son petit-fils Charles, mais un retour de l’empereur dans les Pays-Bas ne plaisait pas à tout le monde. Le comté de Flandre, qui gardait par exemple un souvenir très pénible du bras de fer entre le comté et Maximilien pendant sa première régence18, se montra réticent. Pour vaincre la méfiance des États-Généraux à son égard, Maximilien dut se laisser représenter par sa fille Marguerite19. Dès 1508-1509, celle-ci porta le titre de « régente et gouvernante générale des pays de par dechà20 ». Elle resta en fonction jusqu’au moment où, en 1515, l’archiduc Charles fut déclaré majeur, et deux ans après, à l’occasion de son départ pour l’Espagne, Charles lui confia de nouveau la régence des Pays-Bas21, nomination réitérée en 1519, 1520 et 152222. C’est alors que débuta la longue tradition du gouvernement-général permanent dans les Pays-Bas habsbourgeois23. L’incorporation des Pays-Bas dans un vaste état européen impliqua l’absence presque continuelle du souverain. Face à ses nouvelles obligations et ambitions, l’empereur ne pouvait plus considérer les Pays-Bas comme l’unique centre de ses préoccupations. Bien au contraire, les royaumes ibériques, et plus précisément la Castille, allaient devenir petit à petit la cheville ouvrière de son empire24.

13Après le décès de Marguerite d’Autriche à la fin de 1530, Charles Quint désigna sa sœur Marie, reine douairière de Hongrie, au poste de gouvernante-générale des Pays-Bas. En cette qualité, elle fut la première à s’installer dans l’ancien palais des ducs de Brabant sur le Coudenberg à Bruxelles25. Ses prédécesseurs avaient résidé à Malines, mais l’érection par Charles Quint en 1531 de trois conseils de gouvernement au niveau central pour seconder Marie de Hongrie dans ses tâches — les trois Conseils Collatéraux, c’est-à-dire le Conseil d’État, le Conseil Privé et le Conseil des Finances — alla de pair avec le choix de Bruxelles comme (du moins de facto) capitale de tous les Pays-Bas et du palais du Coudenberg comme siège de gouvernement. La nomination de Marie de Hongrie fut ainsi accompagnée d’un remaniement en profondeur de l’administration centrale des Pays-Bas.

14Jusqu’ici, cette transformation gouvernementale de 1531 fut toujours étudiée de façon isolée, en la situant dans une dynamique institutionnelle initiée par les ducs de Bourgogne26. Pourtant, si l’on regarde de plus près les différents changements introduits par l’empereur dans sa monarchie à cette époque, il est clair que cette réorganisation administrative mise en place aux Pays-Bas doit être située dans le cadre d’un projet global conçu en grande partie par le chancelier Gattinara, et qui visait à organiser la gestion de cette Gesamtmonarchie et à rendre possible l’exercice du pouvoir effectif par le monarque dans son vaste empire.

GÉRER UN EMPIRE

15Partant de la pratique existante dans la couronne d’Aragon, le chancelier conçut entre 1519 et 1530 une nouvelle structure impériale centralisée, dans laquelle les différents royaumes pouvaient être intégrés, tout en respectant leurs traditions et lois. Dans ce modèle, qui dans l’historiographie a reçu le nom de « monarchie composée », un rôle considérable était réservé aux représentants du monarque. La lieutenance-générale devint un élément structurel et structurant de l’empire, mais en comparaison avec le modèle aragonais, la fonction changea de nature. M. Rivero Rodríguez a souligné l’importance dans ce contexte des Ordonnances pour le Conseil d’Aragon de 1529, document dans lequel la fonction vice-royale en Aragon fut redéfinie, et où il fut stipulé que les vice-rois, à l’exception de celui de Naples (du moins dans un premier temps), ne seraient plus à considérer comme des alter nos du souverain, mais bel et bien comme des fonctionnaires subordonnés et contrôlés par le roi. La mise en œuvre de ce nouveau système politique dura encore plusieurs années et, plus tard, il fut encore modifié, mais il est clair qu’en 1529 le concept d’alter nos fut définitivement abandonné27.

16Est-ce que les modalités de la nomination de Marie de Hongrie comme gouvernante-générale des Pays-Bas doivent être situées dans cet ensemble de réformes au sein de l’empire de Charles V ? Plusieurs éléments semblent en effet l’indiquer. D’abord, elle intervient au moment où les Pays-Bas s’incorporent dans la monarchie hispanique et où une nouvelle organisation institutionnelle se met en place. Avec Marie de Hongrie, la gouvernance-générale devient permanente ; Marie resta en fonction même quand le souverain fut lui-même présent aux Pays-Bas. En second lieu, les trois Conseils Collatéraux furent précisément créés dans le but de formaliser dans une certaine mesure l’administration des Pays-Bas, et vraisemblablement aussi pour réduire l’emprise des gouverneurs-généraux sur les décisions politiques, tout comme cela avait été le cas avec le Consiglio Collaterale à Naples, qui vis-à-vis du virrey était à la fois un organe de soutien et de contrôle28. Troisièmement, en 1531, une tradition textuelle vit le jour. Le dispositif des documents que recevait un gouverneur dans le cadre de sa nomination prit forme29. Déjà, Marguerite d’Autriche avait reçu des lettres patentes de nomination ainsi qu’une série d’instructions ; mais les actes de 1531 étaient nettement plus élaborés que ceux qui lui avaient été remis et, en outre, ils servirent de modèle aux instructions des gouverneurs-généraux ultérieurs.

17On pourrait donc conclure qu’en 1531 la lieutenance-générale aux Pays-Bas prend sa forme définitive, à un moment où Charles V et ses conseillers mettent sur pied un système global pour la gestion de l’empire. La gouvernance-générale aux Pays-Bas est, bien sûr, l’héritière d’une méthode de suppléance et de représentation du souverain existant dans les anciennes principautés des Pays-Bas depuis le Moyen Âge, et son développement est stimulé par l’évolution vers un état pluriel bourguignon et plus tard habsbourgeois, mais pour l’organisation définitive de la fonction, l’empereur s’est également servi d’éléments provenant de la tradition aragonaise.

DES PRINCES DU SANG

18La gouvernance-générale de Marie prit fin en 1555. Elle décida de quitter le pouvoir en même temps que son frère, l’empereur. Philippe II désigna alors son parent Emmanuel Philibert de Savoie à ce poste. Celui-ci fut suivi en 1559 d’une fille naturelle de Charles Quint, Marguerite d’Autriche, duchesse de Parme par son alliance avec Ottavio Farnèse. Elle démissionna à la fin de 1567, quand elle se rendit compte que Philippe II avait envoyé le duc d’Albe pour prendre les choses en main. Le duc lui succéda mais, avec cette nomination, le roi dérogea à une tradition vieille d’un demi-siècle, à savoir la désignation d’un prince ou une princesse de sang royal au poste de gouverneur-général.

19En effet, c’était un élément important dans la bonne entente entre le souverain et ses sujets néerlandais. Ils tenaient beaucoup à leurs libertés et prérogatives et ils considéraient que le souverain et lui seul en était le garant. Par conséquent, ils voulaient que le prince réside dans le pays pour protéger leurs droits si nécessaire. De plus, les Flamands considéraient que les Pays-Bas étaient une des possessions les plus précieuses des Habsbourg, puisque Charles Quint, le patriarche de la dynastie, y avait vu le jour. C’est pourquoi ils attendaient un traitement respectueux et privilégié de la part du prince, et sa présence physique dans le pays ou, si cela était impossible, du moins la présence physique d’un autre membre de la dynastie était considérée comme une expression effective de ce respect, comme un engagement concret de la part du souverain pour le bonheur et le bien-être des Pays-Bas. Ils ne pouvaient se satisfaire d’un gouverneur-général qui ne soit pas un prince du sang30.

20Charles Quint avait très bien compris cela et, dans son testament politique de 1548, il exhorta le prince héritier à perpétuer cet usage31. Mais, avec la nomination de duc d’Albe, Philippe II brisa la tradition. Son choix donna lieu à de véhémentes protestations de la part des élites néerlandaises32. Pendant les tentatives de réconciliation qui suivirent le gouvernement du duc (1567-1573), les provinces restées fidèles au roi et voulant préserver les liens personnels entre les Pays-Bas et la dynastie obtinrent l’insertion d’une clause dans le texte du Traité d’Arras du 17 mai 1579. L’article 15 affirmait que désormais la charge de lieutenant-général du roi aux Pays-Bas ne serait conférée qu’à des princes ou princesses du sang33. Ainsi, jusque dans la deuxième moitié du XVII^e siècle, les gouverneurs-généraux furent tous des Habsbourg, de la branche espagnole ou de la branche autrichienne. Toutefois, pour les mandats intérimaires, Madrid continua à sélectionner des diplomates ou des militaires de la haute noblesse castillane, aragonaise, italienne ou même portugaise. Il n’était d’ailleurs pas toujours possible de faire appel à un membre de la dynastie, tout simplement parce que, comme l’a bien souligné Violet Soen, il n’y avait parfois pas de candidat idoine disponible34. C’est précisément pour cette raison que Philippe II se vit obligé de faire appel au noble catalan don Luis de Requeséns (1573-1576) pour succéder au duc d’Albe.

21Après sa brève période de gouvernement, suivie de celle du demi-frère de Philippe II, don Juan d’Autriche (1576-1578), ce fut le demi-neveu du roi et fils de Marguerite de Parme, Alexandre Farnèse, qui devint gouverneur-général (1578-1592). Après le mandat intérimaire de Pierre-Ernest de Mansfeld (1592-1594), un autre neveu de sang royal, l’archiduc Ernest d’Autriche, lui succéda en 1594. Son gouvernement fut des plus éphémères. Il mourut à Bruxelles en février 1595 et fut remplacé temporairement par le comte de Fuentes. L’archiduc Albert d’Autriche, également un frère de l’empereur Rodolphe, prit la place d’Ernest. Lorsqu’en 1598 Albert quitta les Pays-Bas pour épouser l’infante Isabelle Claire Eugénie, il fut remplacé pendant un an par son neveu le cardinal-archidiacre André d’Autriche.

22Entre 1599 et 1621, les Pays-Bas habsbourgeois furent gouvernés par les archiducs souverains : résultat de la cession par Philippe II (mai 1598) de ses possessions bourguignonnes au profit de sa fille Isabelle et de son époux Albert. La situation changea à nouveau en 1621 lors du décès d’Albert. La transmission des Pays-Bas aux archiducs était allée de pair avec une série de conditions qui, entre autres, stipulaient le retour des Pays-Bas à la Couronne espagnole à la mort d’un des deux partenaires du couple archiducal, si ce dernier n’avait pas conçu d’héritier. C’est la raison pour laquelle la mort d’Albert en 1621 signifia le retour du territoire entre les mains des Habsbourg espagnols, en l’occurrence Philippe IV (1621-1665). L’archiduchesse Isabelle reçut ensuite la fonction de gouvernante-générale jusqu’à son décès à la fin de 1633. Après la courte administration intérimaire du marquis d’Aytona (1633-1634), le frère du roi Philippe IV, le cardinal-infant don Ferdinand d’Autriche, lui succéda (1634-1641). Après lui, suivirent deux gouverneurs-généraux intérimaires, don Francisco de Melo (1641-1644) et le marquis de Castel Rodrigo (1644-1647), jusqu’à ce que l’archiduc Léopold-Guillaume, frère de l’empereur Ferdinand III, se montrât disposé à assumer la charge. Ce qu’il fit pendant neuf ans jusqu’en 1656. Lui succéda entre 1656 et 1659 don Juan José d’Autriche, un fils adultérin de Philippe IV. Après celui-ci, il y eut, jusqu’en 1692, un va-et-vient de pas moins de huit gouverneurs-généraux. Ce n’étaient plus des personnages de sang royal mais des membres de la haute noblesse espagnole et italienne. Se trouvant dans une situation de guerre permanente et presque sans envoi d’argent depuis une Espagne appauvrie, pour ainsi dire abandonnés à leur sort, ils devaient travailler dans des circonstances chaotiques et pénibles35.

POUVOIRS ET CONTEXTE INSTITUTIONNEL

23Le mandat d’un gouverneur-général aux Pays-Bas était de durée indéterminée, il restait en fonction jusqu’à sa mort ou jusqu’à ce que le souverain en décide autrement. Le retrait du gouverneur-général était en principe le résultat d’une négociation entre celui-ci et le monarque, mais ce dernier pouvait décider unilatéralement de la démission de son représentant. Ce fut le cas avec Alexandre Farnèse, mais il mourut avant que sa révocation ne parvienne aux Pays-Bas. Les gouverneurs-généraux intérimaires savaient d’avance que leur mandat serait limité dans le temps — ils devaient prendre en charge le gouvernement « tant et jusques a ce que nous y puissions envoyer ladite personne royalle36 » — bien qu’il ne fût jamais très clair ce que cela signifiait dans la pratique. Il pouvait s’agir d’un mandat de quelques mois, comme ce fut le cas avec le marquis d’Aytona en 1633-1634, mais le marquis de Castel Rodrigo dut assumer la charge pendant trois ans (1644-1647).

24La lettre patente de nomination conférait formellement au gouverneur-général le pouvoir souverain sans réserve, bien qu’il y était également stipulé que, dans l’exercice de sa mission, il devait se laisser guider par le « bon avis » des conseils de gouvernement établis auprès de lui, en première instance les trois Conseils Collatéraux. À côté de ses lettres patentes, Marie de Hongrie reçut une « instruction particulière » ainsi qu’un « mémoire ». L’instruction particulière contenait une série de conseils, et dans le « mémoire » était mentionnée une liste de restrictions à son pouvoir37. Le « plein pouvoir » était donc théorique. Un même procédé avait déjà été suivi lors des nominations successives de Marguerite d’Autriche. Par ses patentes de 1519 et de 1522, Charles la nomma formellement « régente et gouvernante » des Pays-Bas avec autorité « de faire, ordonner et commander […] comme nous mesmes ferions en nostre propre personne38 », mais en même temps il lui imposa certaines limites39.

25Après Marie de Hongrie, tous les gouverneurs-généraux reçurent des « instructions particulières » et des « instructions secrètes » en plus de leur lettre de nomination40. À partir de la fin du XVI^e siècle, leurs prérogatives y étaient fortement restreintes. En tout cas, la convocation des États-Généraux, la concession de privilèges perpétuels, l’octroi de la grâce pour les crimes de lèse-majesté, l’aliénation de domaines de la couronne, l’anoblissement, la désignation des évêques et des abbés des grandes abbayes ou la nomination des cadres supérieurs de l’administration, comme les gouverneurs de provinces, les présidents des conseils de justice et des chambres des comptes ou les membres des Conseils Collatéraux, étaient explicitement réservés au souverain par les instructions secrètes. Le gouverneur-général devait se limiter à commenter et à transmettre des avis émis, pour ensuite, après réception de la décision du souverain, faire mettre à exécution cette dernière. Le gouverneur-général était également ex officio capitaine et amiral-général, c’est-à-dire chef suprême de l’armée et de la flotte aux Pays-Bas41. Aussi, en cette qualité, il disposait de toute une série de prérogatives et de pouvoirs, mais il n’avait pas le droit de choisir lui-même les officiers supérieurs de l’armée, puisque c’étaient des charges dont la nomination était réservée au roi.

26Il est à noter que cette imposition de restrictions détaillées au pouvoir du gouverneur-général date de la fin du XVI^e siècle. Une recherche plus poussée à cet égard reste à faire, mais il nous semble clair que la grande indépendance dont jouit Alexandre Farnèse, lui permettant de développer aux Pays-Bas un énorme réseau de clientèle, suscita des ressentiments de plus en plus forts au sein du gouvernement madrilène, jusqu’à un point tel que Philippe II prit une série de mesures afin de limiter les pouvoirs et la marge de manœuvre des gouverneurs-généraux futurs. Il y a par exemple de bons arguments pour comprendre l’érection du Conseil Suprême des Pays-Bas et de Bourgogne en 1588 dans cette optique. Le Conseil était surtout supposé — ses instructions sont claires à ce propos — remettre des avis au souverain sous forme de consultes à propos de nominations et de demandes de faveurs de toutes sortes. Cette institution, siégeant à Madrid, fonctionnait comme la plaque tournante du patronage royal aux Pays-Bas, et elle devait formuler son opinion à propos des avis donnés par les instances aux Pays-Bas et plus particulièrement par le gouverneur-général. Le Conseil Suprême devait en effet se prononcer sur les avis que le gouverneur-général donnait depuis les Pays-Bas. Ainsi, le souverain disposait de deux avis, c’était en quelque sorte un moyen de contrôler le gouverneur-général. Le roi pouvait écouter un autre son de cloche, de sorte qu’il dépendait moins de ce que Bruxelles lui communiquait ou lui conseillait42. De plus, la séparation des affaires politiques du secrétaire particulier des gouverneurs et l’institution du secrétaire d’État et de Guerre (un fonctionnaire nommé et payé par l’Hazienda espagnole et chargé de gérer l’intégralité de la correspondance politique du gouverneur-général, non seulement avec Madrid, mais aussi avec les diplomates, gouverneurs et vice-rois du Roi Catholique à travers l’Europe) étaient un élément important de cette stratégie de contrôle43. Enfin, le Conseil d’État madrilène veillait à ce que dans l’entourage immédiat du gouverneur-général à Bruxelles il y ait assez de confidents du roi chargés de scruter continuellement ce qui se passait aux Pays-Bas et d’entretenir une correspondance régulière avec le privado ou certains secrétaires d’État à Madrid. Tout devait être fait pour garder le représentant du souverain en Flandre sur la bonne voie, le roi voulant éviter la répétition du scénario farnésien et désirant concentrer de nouveau sur sa personne tous les liens de dépendance et de pouvoir.

27Le modèle établi à la fin du XVI^e siècle resta en vigueur jusqu’à la fin du régime espagnol aux Pays-Bas, même quand la gouvernance-générale fut assumée par d’importants princes du sang. L’exemple du frère de Philippe IV, don Fernando, le cardinal infant (gouverneur-général des Pays-Bas habsbourgeois de 1634 à 1641), est illustratif à cet égard. Le roi ordonna à son prédécesseur immédiat, le gouverneur intérimaire Aytona, de rester aux Pays-Bas en tant que conseiller principal de don Fernando, avec ordre exprès de surveiller ses actions. Philippe IV lui donna la permission d’admonester son frère si nécessaire et même de l’écarter du pouvoir et de prendre ses fonctions au cas où don Fernando pour une raison ou une autre ne se soumettrait plus aux ordres royaux. Dans ce cas, le souverain voulait que « soit exécuté tout ce que vous [Aytona] jugerez le plus à propos, malgré les éventuelles décisions contraires de la part de mon frère », et pour cela il mit à la disposition de son confident une lettre royale solennelle dans laquelle il enjoignait à tous les responsables civils et militaires aux Pays-Bas d’obéir à Aytona44. Il y eut en effet des conflits entre le souverain et son gouverneur-général aux Pays-Bas, parce que ce dernier dépassa précisément les limites qui lui étaient imposées. Léopold-Guillaume et don Juan José d’Autriche éprouvèrent également de nombreuses difficultés à ce propos45.

LE POUVOIR EN PRATIQUE

28Après son accueil solennel à la frontière du pays par des membres du gouvernement appartenant à la haute noblesse et par les autorités militaires, suivi de l’entrée en cortège et des acclamations dans les rues de Bruxelles46, le gouverneur-général devait remettre sa patente au Conseil d’État, après quoi la nomination était effective et il pouvait s’installer dans la capitale. Marie de Hongrie fut la première à résider dans l’ancien palais des ducs de Brabant sur le Coudenberg à Bruxelles. Marguerite d’Autriche avait tenu sa cour à Malines.

29Les princes du sang, qui représentaient le monarque aux Pays-Bas, étaient en effet entourés d’une cour, non pas au sens large de « l’ensemble des organes de gouvernement », mais au sens plus restreint, celui du service domestique, selon le modèle hispano-bourguignon composé des cinq départements classiques, à savoir la Chapelle, la Maison, la Chambre, les Écuries et la Garde. Les cours de Marie de Hongrie, du cardinal-infant, de l’archiduc Léopold-Guillaume ou de don Juan José, par exemple, comptaient plusieurs centaines de personnes. Un grand nombre des fonctions honorifiques était confié à des membres de la noblesse locale47. La cour de Madrid était très loin, mais la dépendance bruxelloise pour ainsi dire, était tout près. C’était l’endroit où une partie des élites des Pays-Bas, surtout la haute noblesse, pouvait briller et participer aux splendeurs de la monarchie, et s’associer à la dynastie, puisque la cour du gouverneur-général à Bruxelles était une filiale de la maison mère à Madrid et donc à son tour un siège du pouvoir monarchique à part entière48. Par l’octroi d’honneurs et de bénéfices, elle stimulait la cohésion interne et l’intégration politique au sein de l’empire. En plus, dans le contexte de la Contre-Réforme et de la guerre avec de nombreux ennemis, la cour du gouverneur-général à Bruxelles assumait une fonction idéologique et politique importante, envers les sujets flamands du roi ainsi qu’envers les états avoisinants49.

30Bien que la lettre patente de nomination lui conférât formellement l’autorité souveraine sans réserve, le gouverneur-général recevait aussi, nous l’avons vu, des instructions dans lesquelles ses pouvoirs étaient fortement restreints. En outre, les souverains dirigeaient et corrigeaient continuellement leurs représentants non seulement au moyen d’une correspondance officielle, mais aussi et surtout par l’intermédiaire de multiples lettres secrètes, ainsi que par la présence dans l’entourage du gouverneur-général de confidents du monarque ou de son premier ministre50.

31Le gouverneur-général ne se voyait pas seulement limité dans ses compétences par le souverain, mais il avait en plus affaire avec le système administratif des Pays-Bas habsbourgeois, ancré dans la tradition, d’une grande complexité et intangible. Les sujets n’appréciaient aucune novedad : ils ne souffraient pas que le monarque introduise la moindre modification sans concertation avec eux et sans leur accord. Par conséquent, le gouverneur-général n’avait pas d’autre choix que de respecter les anciennes structures et les procédures existantes. Il devait travailler en concertation avec les trois Conseils Collatéraux, surtout avec le Conseil Privé, qui avait des responsabilités bien précises et dont le président — le chef-président — jouissait d’une très grande autorité. À côté de ces institutions centrales à Bruxelles, chaque ancienne principauté avait un conseil, une institution administrative et juridique qui, dans la province en question, représentait le souverain mais qui était en même temps la gardienne des privilèges régionaux. Les principautés étaient attachées à leurs prérogatives et devaient être traitées avec la circonspection nécessaire. La même prudence était de rigueur avec les États des différentes provinces, puisqu’il fallait négocier avec eux à propos de l’attribution des aides indispensables vu le coût toujours croissant de la guerre.

32La politique intérieure des Pays-Bas habsbourgeois et la conduite de l’appareil administratif exigeaient donc une grande expérience politique, un réseau étendu de contacts et une connaissance approfondie des structures de l’état, de la législation princière, du droit coutumier ainsi que de certains aspects économiques. Si ces conditions étaient remplies pendant la plupart des gouvernances-générales au XVI^e siècle, les gouverneurs-généraux d’origine espagnole, italienne et portugaise et leurs collaborateurs étaient nettement moins familiarisés avec ces aspects après le régime archiducal, ce qui ne facilita pas leur action sur le terrain.

33À côté des éléments techniques de l’administration, il fallait, bien sûr, tenir compte du facteur linguistique. L’administration dans les Pays-Bas méridionaux travaillait en français et en néerlandais. Les contacts avec les institutions se déroulaient dans ces deux langues, et au XVII^e siècle cela constituait pour les gouverneurs successifs un obstacle de taille. Leur connaissance du français était nettement insuffisante, et celle du néerlandais inexistante. Il en était de même pour la plupart de leurs collaborateurs et conseillers qui n’étaient pas originaires des Pays-Bas51. La barrière linguistique, le manque d’expérience administrative, mais aussi le manque de familiarité avec la société des Pays-Bas faisaient que sans le soutien de ses collaborateurs locaux, le gouverneur-général ne pouvait tout simplement pas gouverner. Pour la très grande majorité des affaires intérieures, il devait forcément compter sur le soutien et les procédures de l’appareil bureaucratique existant. Sans la bienveillance de l’élite politique du pays, il était paralysé, impuissant.

COÛTS ET BÉNÉFICES

34Essayons maintenant, après cette brève esquisse de la gouvernance-générale dans les Pays-Bas habsbourgeois, de faire une appréciation du système en évaluant les avantages ou les désavantages pour le régime de cet emploi de représentants in situ de plénipotentiaires permanents.

35L’engagement de la part des souverains successifs de nommer toujours un gouverneur-général de sang royal, impliquait un grand investissement personnel de la part de la dynastie. À plusieurs reprises, la branche espagnole n’eut même pas de prince ou princesse disponible, et il fallut frapper à la porte des cousins viennois pour trouver un candidat approprié. Mais, sur le plan stratégique, les Pays-Bas étaient une région de la plus haute importance pour la monarchie hispanique : un gouverneur, qui était aussi membre de la Maison de Bourgogne-Habsbourg, représentait un atout politique inestimable. Malgré l’absence du souverain, ce système permettait d’abord et avant tout pour ainsi dire une proximité dynastique. La présence à Bruxelles d’un gouverneur général du sang signifiait la présence de la Maison de Habsbourg aux Pays-Bas — par exemple à travers l’existence d’une vraie cour au palais du Coudenberg — et la dynastie manifestait ainsi son engagement vis-à-vis des habitants quant à l’avenir des Pays-Bas. Cette présence et cette expression renforçaient, ou du moins perpétuaient, la légitimité du régime et l’autorité du souverain. L’attachement des élites flamandes à cette ancienne dynastie était connu. Les groupes sociaux puissants la considéraient comme le garant du modèle politique auquel ils tenaient beaucoup, et Madrid savait très bien se servir de cette fidélité conditionnelle.

36Enfin, l’un des avantages du système est qu’il permettait — du moins dans une certaine mesure — de vaincre le défi de la distance. Braudel, Elliott, Parker et bien d’autres ont souligné l’ampleur de la problématique dans cette Monarquía Hispánica constituée de possessions géographiquement dispersées52, parfois même isolées. En raison de la distance, la plupart du temps, le souverain ne pouvait pas agir autrement qu’en se limitant de loin à esquisser les grandes lignes politiques. L’information nécessaire lui parvenait avec retard et les décisions royales devaient encore retourner par courrier, de telle sorte qu’elles arrivaient au moment où elles pouvaient déjà être dépassées par des faits survenus entre-temps. Le gouverneur-général par contre résidait dans le pays même, plus près du problème à trancher, et il disposait par conséquent d’une information plus large et de meilleure qualité.

37Mais il y avait aussi un certain nombre de désavantages liés au modus operandi que nous venons d’analyser, comme par exemple la lenteur du processus de décision pour, tout compte fait, quand même un nombre considérable d’affaires. Cela provoqua parfois d’énormes problèmes, entre autres dans l’organisation du commandement supérieur de l’armée, pour ne citer que cet exemple53. Bien sûr, la communication et les négociations entre Bruxelles et Madrid étaient indispensables, le roi ne pouvant pas tout laisser entre les mains du gouverneur-général et de ses collaborateurs, mais il est remarquable que Madrid, par les instructions, par une correspondance presque journalière et par des hommes de confiance à Bruxelles, voulut systématiquement limiter l’autonomie du gouverneur-général. C’était un ensemble de mesures visant à éviter que le gouverneur-général ne prenne un autre chemin que celui décidé par le souverain. Il n’est toutefois pas certain que le grand nombre d’inconvénients produits par cette attitude de méfiance fût compensé par les bénéfices qui en découlaient. En d’autres termes, ne craignait-on pas trop une possible déloyauté des propres gouverneurs ou est-ce que le spectre de l’expérience farnésienne n’influençait-il pas trop la politique ultérieure de Madrid vis-à-vis du lieutenant-général du roi à Bruxelles ? Aussi, après Farnèse, il y eut plusieurs chocs et conflits. Nous avons mentionné le goût du pouvoir de Léopold-Guillaume et de don Juan José d’Autriche, même si en réalité il ne s’agissait pas de choses fondamentales ou menaçantes.

38Les divergences d’opinion entre le roi à Madrid et son gouverneur-général à Bruxelles n’étaient d’ailleurs pas rares, surtout en matière de guerre ou paix avec la République ou la France. Qu’il s’agisse d’Isabelle Claire Eugénie, du marquis d’Aytona, du cardinal-infant, de don Francisco de Melo ou de l’archiduc Léopold Guillaume, tous se disaient, par moments, déçus par les directives de Madrid au sujet du prolongement des hostilités. Ils furent tous à un moment ou à un autre favorables à une paix rapide, même si celle-ci demeurait insatisfaisante pour l’Espagne. Toutefois, ils obéirent toujours à ce que le roi à Madrid leur ordonnait de faire, c’est-à-dire continuer la guerre. À ce propos, il n’y eut jamais de problème majeur54. Et pourquoi ? Grâce aux liens familiaux et à la loyauté dynastique pour ce qui concerne les gouverneurs du sang, et grâce à une solide relation de patron-client quant aux gouverneurs intérimaires. Le roi et son Conseil d’État à Madrid prenaient un grand soin à choisir des gouverneurs idoines et loyaux. On peut conclure que ces efforts se sont avérés rentables.