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L'État dans ses colonies

 | 
Jean-Philippe Luis

I. — Quels moyens pour administrer les colonies ?

Aproximación cuantitativa al estudio de la administración pública de Ultramar en el siglo xix

Jean-Philippe Luis
Traduction de Álvaro Chaparro Sainz

Texte intégral

  • 1 Véase, por ejemplo, la crítica a la consideración de la cifra en: Brian, 2001, pp. 173-222.
  • 2 «Tout à la fois le fétichisme et la fascination du nombre et sa mise à l’écart historiographique, p (...)

1¿Por qué cuantificar los empleados, administradores y militares de Ultramar? En este libro ya se ha puesto de relieve la trascendencia de los censos de población en la construcción de categorías. No obstante, detrás de estas últimas, existen numerosas cifras que no son una cortina de humo en la que se hubieran dejado engañar durante décadas los historiadores «cuantitivistas» aprisionados en un acercamiento positivista1. Los datos reunidos deben ser discutidos y corregidos, siendo necesario examinarlos en función de las condiciones en las que fueron producidos, de la intencionalidad de sus autores y de las reacciones de los grupos sociales evaluados. Con todas nuestras precauciones, la medida debe ser tenida en consideración. Se trata de posicionarse rechazando «tanto el fetichismo y la fascinación del número como la voluntad de dejarlo fuera de la historiografía, considerándolo como un elemento que pertenece de pleno derecho a la historia cultural y política2», a las que añadiríamos también la historia social. La cifra aquí investigada, la de los empleados del Estado y de los militares presentes en Ultramar, cuantifica un grupo social visto por los contemporáneos como más o menos homogéneo, a partir de la cual se puede construir, en función de formas diferentes, una representación del Estado y de su acción. Este grupo, además de una representación, es un agente social activo, dotado de poderes concretos sobre el resto de la sociedad, en particular a través de los impuestos y de su legitimidad para defender el orden público. Esta cuantificación es en consecuencia una aproximación a la comprensión del Estado.

  • 3 Sendin García, 2005.
  • 4 Elizalde Pérez-Grueso, Huetz de Lemps, 2014.

2Investigar quiénes administraban los territorios de la monarquía es una tarea compleja que implica la intervención de diferentes actores. ¿Qué entendemos por administración pública? Como ya lo hemos visto anteriormente, el censo de 1860 acoge tanto a los empleados civiles del Estado como a los de las provincias y municipios. Sin embargo, esta administración pública no representa la totalidad del cuerpo administrativo de la sociedad, si bien sí es la parte más numerosa, la más visible, la que se encuentra repartida de un modo equitativo en el conjunto del territorio. No obstante, ella nunca ha tenido la exclusividad de los poderes, persistiendo formas corporativas antiguas y nuevas para la gestión administrativa del cuerpo social3. A ellas se añaden las actividades administrativas del Ejército, en particular en Cuba y Puerto Rico, y el papel de intermediario de la Iglesia entre las comunidades autóctonas y la administración española en Filipinas. Nuestro propósito se limita en esta ocasión a la administración de la monarquía en sentido amplio: administración pública del Estado más el Ejército, a los que añadiremos sectores de la Iglesia en Filipinas donde los misioneros administran de hecho amplias zonas donde la autoridad civil o militar es era simbólica4. Insistiremos en la administración civil compuesta de aquellos que reciben salarios retribuidos por las cuentas del Tesoro (o, durante largo tiempo, de cajas particulares vinculadas a un servicio o a un impuesto), o a emolumentos a partir de aranceles o multas recaudadas en nombre del poder público superior, es decir, el rey y/o la nación.

3En el seno de la sociedad, esta administración vinculada al Estado se encontraba visible a través de los agentes fiscales y del Ejército, a los que habría que añadir la Guardia Civil a partir de su progresiva implantación a mediados de siglo. Esta percepción se verá reforzada en las colonias debido a la distancia, a la dominación de los peninsulares dentro del aparato administrativo, a la diversidad racial de las poblaciones a administrar y, sobre todo, al protagonismo creciente de la metrópoli iniciado con las reformas ilustradas de la segunda mitad del siglo XVIII, bajo el reinado de Carlos III. Después de la primera ola de independencia americana, este fenómeno se vio continuado por los plenos poderes otorgados a los capitanes generales y gobernadores civiles bajo la segunda restauración del absolutismo de Fernando VII, y posteriormente por la exclusión de los territorios de ultramar de cualquier legalidad constitucional en 1837. Contabilizar los empleados civiles y los militares puede no ser forzosamente un factor que permita medir la fuerza de un Estado, y menos incluso la eficacia de la función pública, como lo probaron los posteriores casos de las administraciones pletóricas e ineficaces de los antiguos países comunistas o de las dictaduras de extrema derecha, caso de la del general Franco. No obstante, se trata de un elemento determinante para evaluar el peso social de este grupo, lo que es particularmente importante en el caso colonial, a la hora de observar las relaciones entre la metrópoli y las colonias.

LAS FUENTES DOCUMENTALES

4Como ya se ha explicado, Marruecos no se ha tenido en cuenta en el espacio colonial estudiado. Los censos son, sin duda, los primeros instrumentos para un acercamiento cuantitativo. Ahora bien, existen dos límites. El primero es que no disponemos de datos globales sobre las profesiones antes del censo de 1860, así como no existen datos para Filipinas. El segundo se debe a la diferencia entre la administración pública del Estado y la administración de las provincias y de los municipios, que aparecen únicamente para la Península en el censo de 1860.

5Estos datos se muestran por tanto insuficientes, debiendo ser completados por otras fuentes. Las Guías de Forasteros son, en este sentido, altamente útiles para la Península – en particular, en caso de contar con ellas, las Guías de Hacienda  – siendo menos habituales para Ultramar. Pero, sobre todo, las Guías no registran todas las oficinas, ignorando el número de subalternos que cobraron sueldos, así como los individuos remunerados a través de porcentajes. Con todo, existe otra fuente que se muestra altamente valiosa: los presupuestos.

6El poder central no se interesó de manera concreta por el número de empleados hasta la década de 1820. Este hecho coincide con el hundimiento de un 50% de la recaudación efectuada por el Tesoro Real, como consecuencia de la Guerra de la Independencia y de la pérdida de la mayor parte de las colonias americanas, lo que fuerza al gobierno a acometer reformas drásticas en el sistema, comenzando por el intento de conocer la realidad de los costos de la administración con el fin de reducirla, lo que a su vez condujo a la elaboración de los primeros presupuestos bajo el reinado de Fernando VII. Esta situación implicaba realizar una cuantificación de aquellos que percibían un salario de los fondos del Tesoro Real o un porcentaje de las sumas elevadas a nombre del rey (diferentes impuestos indirectos, multas de justicia...).

  • 5 Luis, 2002.
  • 6 Para una visión global de los presupuestos: Comin, Vallejo Pousada, 2001, pp. 7-26.

7El esfuerzo se inició durante el Trienio Liberal, pero se concretizó realmente con las reformas puestas en práctica bajo la dirección del ministro de Hacienda Luis López Ballesteros entre 1823 y 1832. Los verdaderos presupuestos de esta época fueron realizados para la Península y se limitaban a los años 1828-18315. Habría que esperar hasta 1835 para que fuese publicado el presupuesto siguiente. Estos presupuestos presentaban lógicamente numerosas aproximaciones, por lo que siguen siendo de gran utilidad para nuestro estudio. En efecto, la parte «gastos», que comprende los salarios pagados, se presenta más fiable que la parte de «recaudaciones», ya que el conocimiento y el control de los gastos era la principal motivación de los promotores del presupuesto6.

  • 7 Respectivamente: AHN, Ultramar, leg. 2 625; leg. 1 079B, exp. 26; leg. 2 582.
  • 8 Es el caso de los presupuesto bajo el reinado de Fernando VII, como los presupuestos preparatorios (...)

8Los presupuestos constituyen, de este modo, las primeras fuentes documentales que permiten evaluar de manera cuantitativa la administración pública, así como el Ejército y el clero secular. A partir de 1839, las partidas de gastos publicadas incluyen el detalle de las cantidades según el despacho, el número de puestos de trabajo y el salario correspondiente, lo que permite obtener un recuento del personal. En el caso de Ultramar, estos datos no existen dentro de las versiones publicadas de los presupuestos anteriores a 1860, por tanto, debieron ser recolectados a partir de trabajos preparatorios de los propios presupuestos. Los primeros datan de 1836 para el caso cubano, de 1850 para Puerto Rico y de 1849 para las islas Filipinas7. El cruce de las dos fuentes, los censos y los presupuestos, no debe desembocar en una vana búsqueda de exactitud. Así, ambos corresponden a objetivos y a modos de elaboración diferentes: los primeros son un reflejo del crecimiento del Estado y de las «ciencias del gobierno» propias de Max Weber, y los segundos responden pragmáticamente a una voluntad de controlar los costes y son elaborados por los individuos mismos que deben ser enumerados. En efecto, probablemente hasta inicios de los años 1860, los puestos de trabajo presentados no son el resultado de una decisión racional del Estado central, que estaría organizada desde arriba e impuesta sobre el territorio, sino que reposan sobre el estado de la situación del terreno analizado con la ayuda de las encuestas de la administración central a través de los despachos8. Se trata todavía de un reconocimiento por parte del Estado a una realidad que ignora en gran medida. De este modo, el jefe del despacho, debiendo hacer llegar la información a lo alto de su jerarquía, podía reducir o aumentar la realidad en función de las circunstancias.

  • 9 Fradera, 2005, p. 544.

9Todo esto debe tenerse en cuenta a la hora de cruzar los dos tipos de fuentes utilizadas, es decir censos y presupuestos, buscando, antes de nada, el orden de la magnitud. A partir de 1850, el control y el poder de la metrópoli aumentaban en Ultramar, como lo refleja la creación de la Dirección de Ultramar (1853) y, diez años más tarde, del Ministerio de Ultramar. El presupuesto deviene entonces un instrumento de política colonial por parte de la metrópoli9, pese a que, en realidad, no se presentaba como una herramienta muy fiable. En el momento en el que es posible el cruce de los datos del presupuesto y del censo, es decir, fundamentalmente en 1860-1862, momento en que disponemos de notables censos de Cuba y Puerto Rico, las dos fuentes muestran una relativa coherencia, a excepción de los efectivos militares. Estos últimos, supeditados al riesgo de disturbios políticos locales, constituyen la parte menos fiable de un acercamiento cuantitativo a partir de los presupuestos, como se verá, por ejemplo, en Puerto Rico o en las islas Filipinas en 1883.

10En lo relativo a la administración civil, las fuentes empleadas presentan un problema específico: el registro o no de los individuos que reciben emolumentos en forma de porcentajes provenientes de impuestos extraídos en nombre del poder público (por ejemplo, numerosos empleados subalternos de los tribunales). Esta parte se desconoce para el caso peninsular. En cambio, el extraordinario censo de 1862 de Puerto Rico permite hacerse una idea al respecto.

  • 10 Censo de la población de España según el recuento verificado en 25 de diciembre de 1860 por la Junt (...)

11En él han sido evaluados los 65 empleados que perciben emolumentos sobre un total de 624, es decir, un 10,4%. A continuación, se insistirá en esta cifra de cara a intentar acometer algunas evaluaciones globales10.

  • 11 Véase Luis, «La construction», pp. 59-73.
  • 12 Esta tasa se calcula a partir de los presupuestos de los empleados civiles en Cuba de los años 1838 (...)

12Otro de los problemas metodológicos que presentan estas fuentes es la ausencia en los presupuestos de algunos cuerpos raros. Se trata de cuerpos en los que la financiación se realizaba a través de una caja local particular. El caso más relevante es el de los empleados de Correos que, en Ultramar, no se incluyen en los presupuestos del Ministerio de la Gobernación hasta 1860. Por ello, es necesario tener en consideración la citada fecha a la hora de realizar estudios de carácter cuantitativo. Un último aspecto importante a considerar lo encontramos en los individuos de la administración inferior que reciben un salario, pero que no son de «Real Nombramiento»11 y que, por tanto, no son sistemáticamente registrados en sus empleos. De hecho, estos pagos constituyen una línea presupuestaria que suele aparecer bajo el título de «asignaciones para escribientes» que, en ocasiones, solo incluye una suma global destinada a la remuneración de salarios de un número indeterminado de individuos. Por ello, nos hemos visto obligados a hacer evaluaciones a partir de un salario medio que se fija a partir de los salarios de los empleados subalternos de otro ministerio sobre los que sí se conoce el nivel de remuneración o se fija en función del salario medio de los empleados del ministerio en cuestión en un año cercano al del objeto de estudio. En el caso de que una parte importante del presupuesto analizado no contabilice ninguna evaluación cuantitativa de los subalternos y que se limite a los empleados de «Real Nombramiento», hemos utilizado otro método, apoyándonos en el número de subalternos en otros presupuestos de otros años que mencionan todos los puestos de trabajo y que, por tanto, permiten evaluar la parte correspondiente a éstos. Esta parte se sitúa sobre el 70%12, lo que significa que el cálculo del número total de empleados civiles de «Real Nombramiento» vinculado a un lugar determinado debe ser multiplicado por 2,3 en caso de ignorarse el número de subalternos, y que el total obtenido debe ser aumentado un 11,6% para integrar a los empleados no asalariados que perciben emolumentos (a razón de las explicaciones dadas más arriba). El peso de los subalternos y de los empleados que no perciben un salario resulta crucial, en definitiva, para la administración de Ultramar. Es, por tanto, entre éstos donde se puede encontrar un gran número de empleados reclutados localmente, lo que nos permite abordar el tema recurrente acerca de la presencia de criollos en la administración española del siglo XIX.

EL PESO DE LA PRESENCIA DEL ESTADO EN ULTRAMAR

  • 13 Moreno Fraginals, Moreno Maso, 1993, p. 99.
  • 14 Escosura, Memoria sobre Filipinas, p. 16.

13Lo repito: los datos proporcionados no tienen otra ambición que dar una idea del nivel cuantitativo, comprobado por el uso de diferentes fuentes. Las variaciones importantes del número de militares, vinculadas a las distintas campañas, constituyen un hándicap a una eventual evaluación global. Los presupuestos están generalmente vinculados a una situación de paz, lo que no siempre ocurre, como sucede particularmente en Cuba. Esto explica, por ejemplo, algunas evoluciones poco creíbles, como el hundimiento de los efectivos militares de Puerto Rico entre 1860 (datos del censo) y 1883 (datos del presupuesto). En esta isla, el periodo 1858-1865 ha observado una fuerte presencia de tropas vinculada al apoyo, por parte de España, a la República Dominicana, atacada por Haití en 1858, y a la anexión de Santo Domingo a la corona española en 1861. Otro ejemplo de fuerte variación lo encontramos en el hecho de que más de 24 000 soldados españoles desembarcaron en Cuba durante los once años de guerra a partir de 186813. Exactamente el mismo problema se produjo en Filipinas, donde el censo de 1876 registra 14 545 militares y 2 924 dependientes de la Marina14, mientras que el presupuesto de 1883 se limita a un poco más de 6 600 para las dos categorías.

  • 15 Para los carabineros de la Península: Art. 4 y 5 del Real Decreto del 31 de enero de 1854. Martínez (...)
  • 16 De todos modos, entre 1880 y 1883 la Guardia Civil está registrada en los presupuestos del Minister (...)

14Los empleados civiles forman parte de los ministerios de Hacienda (los más numerosos), de Gracia y Justicia, de Fomento y de la Gobernación; en este sentido, los cuerpos de resguardo o de carabineros están tradicionalmente incluidos en los presupuestos del Ministerio de Hacienda. Estos empleados se benefician de los privilegios jurídicos del ministerio, si bien son grupos militarizados del Ministerio de la Guerra para su propia organización15. Los efectivos de estos cuerpos se ven reducidos considerablemente entre 1860 y 1880 ya que una buena parte de sus atribuciones fue confiada durante un tiempo a la Guardia Civil, incluida dentro de los efectivos militares16. Por estos motivos, pero también por el peso de las cifras, los cuerpos que dependen, por un lado, de los ministerios «civiles» no han sido contabilizados dentro de los empleados civiles (cuadro 1).

  • 17 Los efectivos de resguardo de Filipinas en 1847 no aparecen en los presupuestos. Los datos indicado (...)

CUADRO 1. — Evolución de los efectivos de la administración pública en Ultramar (1838-1883)17

1838

1847-1850

1860-1862

1880-1883

CUBA

Empleados civiles excepto Resguardo

553

756

2147

4 758

Resguardo

200

383

796

500

Militares (guerra + marina + guardia civil)

12 489

17 873

22 527

30 194

Total

13 242

19 012

25 470

35 452

% de la población

1,3

1,72

1,8

2,5

PUERTO RICO

Empleados civiles excepto Resguardo

245

407

662

Resguardo o carabineros

182

217

183

Militares (guerra + marina + guardia civil)

2 300

11 133

2 090

Total

2 727

11 757

2 935

% de la población

0,56

2,02

0,4

FILIPINAS

Empleados civiles excepto Resguardo

257

1 913

3 004

Resguardo o carabineros

1 045

2 402

110

Militares (guerra + marina + guardia civil)

8 886

15 257

10 314

Total

10 188

19 572

13 428

% de la población

0,25

0,5

0,24

TOTAL ULTRAMAR

31 927

56 799

51 815

Fuentes: para 1838, AGI, AHN, Ultramar, leg. 2629/1. Para 1847 Cuba: Ultramar, leg. 2640 y AGI Ultramar 287; Puerto Rico: AHN, Ultramar, leg. 1079, exp. 26 y para los efectivos militares, Fradera, 2005, nota 38, p. 557; Filipinas: AHN, Ultramar, leg. 2582. Para 1860, Cuba y Puerto Rico: Censo de la población de España de 1860, Filipinas: Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las islas de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y Fernando Póo para el año de 1860. Para 1880-1883: Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las islas Filipinas para el período de 1 de enero de 1883 al 30 de junio de 1884; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las isla de Cuba para el año económico 1883-1884; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las isla de Puerto Rico para el año económico 1880-1881

  • 18 Moreno Fraginals, Moreno Maso, 1993, pp. 81,101 y 120.
  • 19 Se pasa de 4 469 137 a 14 813 240 de pesos fuertes. AHN, Ultramar, leg. 2 640; Presupuestos general (...)

15Estos datos parciales muestran una evolución diferenciada de la presencia de los agentes del Estado en Ultramar. En Cuba, el crecimiento de efectivos es regular y, en porcentaje, más elevado para la administración civil (se multiplica casi por siete entre 1838 y 1883), pese a que los militares permanecen, de lejos, como el conjunto más numeroso. A partir de otras fuentes, Manuel Moreno Fraginals y José J. Moreno Masó señalan, para el caso cubano, cifras ligeramente superiores a las que reflejan los presupuestos: en cuanto a los soldados, 19 000 de 1849 a 1859, para un posterior aumento a 24 000 en la víspera de la Guerra de los Diez Años, y finalmente 30 000 con el regreso de la paz entre 1880 y 189418. Esta presencia creciente de empleados y militares en Cuba se refleja igualmente a través del alza de las cantidades destinadas al pago de salarios y sueldos, que se triplican entre 1847 y 188319. La presencia estatal se ve reforzada después de la Guerra de los Diez Años, por lo tanto, la comparación con el resto de territorios de ultramar indica la clara dominación cubana en el conjunto de efectivos de empleados civiles.

GRÁFICO 1. — Los empleados civiles en Ultramar (1838-1883)

GRÁFICO 1. — Los empleados civiles en Ultramar (1838-1883)

Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81

16Si consideramos la globalidad de los efectivos, es decir, tanto civiles como militares, observamos dos mundos que emergen con claridad: Cuba, donde la presencia del Estado en función del número de habitantes es importante (que supera el 2% de la población) y Filipinas, con una presencia administrativa débil, así como Puerto Rico, si en esta isla exceptuamos el periodo de 1858 a 1865, debido a la fuerte presencia de tropas vinculadas a la expedición de Santo Domingo.

  • 20 Acerca de los aspectos cuantitativos de la administración en la Península: Ruiz Moral, 2007, pp. 12 (...)

17El trabajo de cuantificación sistemático de empleos a partir de los presupuestos no ha sido realizado en la Península, a excepción de algunos años20. Por desgracia, nuestras fuentes no nos permiten, salvo en el periodo 1860-1862 – para el que el censo sí propone una categorización profesional detallada de los empleados en la Península –, una comparación real a escala del conjunto del Imperio.

  • 21 El total de los militares de la Península incluye a los carabineros.

CUADRO 2. — Empleados de la administración civil del Estado y militares en el Imperio (1860-1862)21

1860-1862

Cuba

Puerto Rico

Filipinas

Fernando Poo

Total ultramar

Península

Empleados civiles

2 147

407

1 913

15

4 699

30 776

Resguardo y/o carabineros

796

217

2 402

3 415

10 000

Militares

22 527

11 133

15 257

481

49 398

198 869

TOTAL

25 470

11 757

19 572

496

57 512

229 645

% empleados civiles

8,4

3,5

9,8

3

8,2

16,3

Población

1 396 470

583 181

4 000 000

5 979 651

15 673 481

Número de habitantes/total de empleados y militares

54,8

49,6

204,4

103,9

68,2

Número de habitantes/total de empleados civiles

650

1 432

2 091

1 272

509

Número de habitantes/total de militares

62

52,4

262,2

122,2

83

Fuentes: Idénticas fuentes que para la tabla 1 para 1860. Para la Península: Censo de la población de España... 1860, pp. 208-214

18Esta fotografía global de la situación del Imperio entre 1860 y 1862 permite inicialmente establecer una relación entre Ultramar y la Península. En lo que se refiere a la metrópoli, la presencia estatal es más fuerte (un empleado civil o militar por cada 68,2 habitantes en el primer caso con respecto a los 103,9 para el segundo). No obstante, esta media apenas tiene sentido ya que la situación varía mucho en función de los territorios. El encuadramiento es débil en las islas Filipinas, mientras que es superior al de la Península en las Antillas.

  • 22 Esta cifra se ha obtenido a partir del presupuesto del Ministerio de Gracia y Justicia que recensa (...)

19Esta diferencia está vinculada a la propia especificidad asiática, que presenta un poblamiento mucho más destacado, una presencia europea débil y amplios espacios en manos del clero a través de las numerosas parroquias (727, según el censo de 1860 y 967 en 189822) controladas ante todo por las misiones, donde el misionero era el único español entre una población de naturales.

  • 23 Los militares forman con los religiosos «los dos pilares del orden colonial». Véase aquí Álvarez Ch (...)
  • 24 Censo de la población de España… de 1860, p. 756.

20Las Antillas y Fernando Poo constituyen territorios donde la presencia militar es más fuerte que en la Península. La administración de esta última isla se confió oficialmente a las fuerzas marítimas y terrestres desde el decreto del 13 de diciembre de 1858, que otorga el primer cuadro orgánico a la colonización de este territorio23. Globalmente, la proporción de militares es superior al resto de las provincias de España, exceptuando la provincia de Madrid. Así, una de las provincias más militarizadas, como lo era Barcelona, contaba con un militar por cada 72 habitantes24.

  • 25 López Garrido, 1982, p. 121.
  • 26 Existían 370 553 esclavos tras la realización del censo de 1862. Sin embargo, el gobierno solo se i (...)

21Los resultados se alteran si tenemos en cuenta los empleados civiles. En relación al conjunto del personal, la proporción de estos es mucho más fuerte en España (16,3% frente al 8,2% en ultramar). Ya lo era incluso diez años antes: el número de empleados civiles representaba solo el 11,77% en la metrópoli25. Partiendo de un nivel mucho más bajo, esta parte crece igualmente en las colonias, en particular en Cuba, donde pasa del 4% al 8,4%. Es precisamente en Cuba donde el cuadro administrativo es el más fuerte de Ultramar, con un nivel relativamente cercano al de la Península (un empleado por cada 650 habitantes contra 509). Esta parte es más importante si se tiene en cuenta la especificidad de las Antillas, marcadas por ser una sociedad racial y esclavista, particularmente en Cuba. Los esclavos son individuos excluidos de la sociedad civil y «administrados» por sus propietarios; el Estado solo los aborda en modo de represión. Si se excluyen los esclavos, y pese a las incertidumbres en relación al número exacto, el cuadro civil en Cuba viene a ser superior al de la metrópoli (un empleado por cada 478 habitantes, contra 509)26.

22La situación privilegiada plaza de Cuba se encuentra dentro del estudio de la distribución de empleos en Ultramar. Aunque representa menos de un cuarto de la población de Ultramar (23,3%), Cuba absorbe el 48% de los empleos existentes en estos territorios. El conjunto de estos datos confirma su estatuto de joya del Imperio, siendo un territorio privilegiado por la monarquía.

GRÁFICO 2. — Los empleos civiles y militares en Ultramar (1860-1862)

GRÁFICO 2. — Los empleos civiles y militares en Ultramar (1860-1862)

Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81, para 1860

23Esta visión global permite obtener otra conclusión. Así, se revela cómo los emplazamientos de las colonias proveía empleos en el marco del Imperio. La monarquía imperial ocupa de manera directa cerca de 300 000 individuos (287 157), de los cuales un 20% estarían en Ultramar. Se sabe que, entre estos últimos, aparecen un buen número de peninsulares, lo que explicaría la razón por la cual Ultramar se convierte en un mercado profesional tanto para generaciones de peninsulares de clase media (los empleos civiles y de la administración militar) como para las capas populares (especialmente para las tropas).

UNA ADMINISTRACIÓN PARA MANTENER EL ORDEN

  • 27 Piqueras, 2005, pp. 132-137; Sánchez, 2013.

24¿Cuáles son las funciones de la administración colonial? El análisis de la tabla 2 ofrece una respuesta: solamente el 8,2% de los efectivos del Estado en ultramar son empleados civiles. El 91,8% restante corresponde, ante todo, a la masa de tropas militares y cuerpos militarizados (resguardo, carabineros y Guardia Civil) que, tras los sueños de reconquista de los territorios de la América continental, fueron destinados a proteger las islas del Imperio ante el apetito de las fuerzas extranjeras y, posteriormente, a mantener el orden yendo a la caza de los esclavos que huían, luchando contra los delincuentes o contra las revueltas internas, ya fuesen éstas de tipo social o independentista. Por tanto, la defensa del territorio y el mantenimiento del orden público son funciones que acaban confundiéndose, un hecho que simbolizan las comisiones Militar Ejecutiva y Permanente, tristemente célebres27.

  • 28 Escalona Jiménez, 2002.
  • 29 «Memoria del excmo. Sr. D. José de la Concha al actual capitán general de la isla de Cuba sobre la (...)
  • 30 Presupuestos generales... Puerto Rico... 1880-1881; Presupuestos generales... Cuba... 1883-1884; Pr (...)
  • 31 Los efectivos eran 16 149 en la Península, en López Garrido, 1982, pp. 191-192.
  • 32 Tomando los datos del censo de 1877, nos encontraríamos con un guardia civil por cada 1 030 peninsu (...)

25En Cuba, la presencia militar fue destacada hasta el fin de los años 1830, es decir, durante la fase en la que la isla sirvió de base a las distintas tentativas de reconquista de la América continental28. En las décadas siguientes, el orden público se convierte en la tarea principal asignada a las tropas, dejando de lado el episodio de Santo Domingo. La Guardia Civil llega muy pronto a Cuba (1852)29, pero de forma masiva a Ultramar sólo entre 1880 y 1883, representando sus miembros el 18,9% de los efectivos militares en Cuba (5 308 individuos), 25,5% en Puerto Rico (534) y probablemente más en las islas Filipinas (3 669)30. Con más de 9 500 individuos, los tres cuerpos de la Guardia Civil de ultramar representaban en esta fecha el 57,6% del conjunto de efectivos de la Guardia Civil de la Península31. En la medida en la que la población de Ultramar se elevaba en torno al 45% de la población de la Península, la presencia de la Guardia Civil es proporcionalmente más fuerte en ultramar que en España a inicios de la Restauración32.

26Los militares que desempeñaban funciones financieras o administrativas se sitúan políticamente en el primer plano, simbolizados por el poder del capitán general. Sin embargo, el peso cuantitativo de estos hombres es muy limitado. De este modo, la administración superior militar de las islas Filipinas (es decir, el despacho del gobernador en Manila junto a los despachos de los gobiernos y comandancias político-militares) ocupaban a 108 personas en 1860, para un total de 11 910 individuos que dependían del Ministerio de la Guerra. En este mismo momento, los efectivos de este ministerio en Cuba constaban de 17 756 personas encuadradas en 532 oficiales y miembros de la administración militar. Sin embargo, la parte de los efectivos del Estado destinados al mantenimiento del orden no se limita únicamente a los militares o a los cuerpos militares.

CUADRO 3. — Empleados civiles en ultramar a partir de los datos de los presupuestos (1860-1883)

1860

1880-1883

CUBA

Hacienda

716

979

Gracia y Justicia

228

401

Gobernación

1 015

2 882

Fomento

188

496

Total

2 147

4 758

PUERTO RICO

Hacienda

199

218

Gracia y Justicia

121

120

Gobernación

58

286

Fomento

29

38

Total

407

662

FILIPINAS

Hacienda

1 584

1 671

Gracia y Justicia

116

260

Gobernación

213

620

Fomento

0

453

Total

1 913

3 004

TOTAL ULTRAMAR

4 469

8 424

Fuentes: Presupuesto general de los ingresos y gastos de las islas de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y Fernando Póo para el año de 1860; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las isla de Puerto Rico para el año económico 1880-1881; Presupuestos generales de los ingresos é gastos de las isla de Cuba para el año económico 1883-1884; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las islas Filipinas para el período de 1 de enero de 1883 al 30 de junio de 1884. No han sido tenidos en cuenta los cuerpos militares incluídos en otros ministerios que el ministerio de Guerra, es decir la Guardia Civil, el Resguardo o los carabineros

  • 33 Luis, 2002.
  • 34 Camino Olmo, Cabo Meseguer, 2003.

27Desde el siglo XVIII y hasta la Restauración, la administración civil está tradicionalmente dominada por el Ministerio de Hacienda33. Sin embargo, en Cuba y, en menor medida, en Puerto Rico, los efectivos más importantes se encuentran en el Ministerio de la Gobernación. En Puerto Rico, la integración de los servicios de Correos en este ministerio (que no aparecían en el presupuesto del Estado hasta mediados de siglo) podría explicar dicha importancia, así como la aparición de nuevos «servicios públicos» (servicios sanitarios y telégrafos). Esta explicación es igualmente válida para Cuba, si bien no aclara más que una parte secundaria de la dominación del Ministerio de la Gobernación. En efecto, el crecimiento se debe, ante todo, a la aparición del Cuerpo de policía en 1860, transformado en Cuerpo militar de orden público en 1883, que representa respectivamente el 44,5% y el 51% de los efectivos de este ministerio. Creado bajo el nombre de Cuerpo de protección y seguridad en 1844 en la Península, esta policía fue militarizada en Cuba a partir de 1875 con la creación del Cuerpo militar de orden público. En Puerto Rico existe, a partir de 1878, un Cuerpo de Policía y Seguridad Municipal y de orden Público34, que sin embargo no aparece en los presupuestos del Estado.

28En caso de incluir estos cuerpos en el conjunto de efectivos destinados al control del orden público en Cuba (452 individuos en 1860 y 1 465 en 1883), la parte de la administración civil fuera del orden público dentro del conjunto de los empleos del Estado retrocede al 6,7% en 1860 y al 5% en 1883, es decir, una tasa próxima a la que observamos en el presupuesto de 1838 (4,8%, citado en la tabla 1), tasa comparable igualmente a aquella que observamos en Puerto Rico en 1860. De este modo, el esfuerzo presupuestario realizado por la monarquía imperial en el siglo XIX en favor de los servicios no destinados al orden público permanece, aunque con algunas variaciones, muy débiles.

GRÁFICO 3. — El orden público en los efectivos civiles y militares en Cuba (1883)

GRÁFICO 3. — El orden público en los efectivos civiles y militares en Cuba (1883)

Fuentes: Presupuestos generales... Cuba... 1883-1884

  • 35 Se contabilizan 17 185 para un total de 173 573. Además del personal del Ministerio de la Guerra y (...)

29La comparación con la Península solo es posible en 1850, año en el que los efectivos previstos en el presupuesto dieron lugar a un recuento detallado. En esta fecha, los servicios que no estaban dedicados a la defensa y al orden público representan el 9,9% de los empleos35. Al mismo tiempo, esta tasa era del 4% en Cuba y del 2,5% en las islas Filipinas (citado en cuadro 1). La huella del Estado español en el siglo XIX, siendo un Estado dominado por el mantenimiento del orden, es aún más fuerte en los territorios de Ultramar. Los servicios públicos destinados a la población los asumen claramente otras instituciones, principalmente los municipios y la Iglesia.

  • 36 Sendin García, 2005, pp. 1037-1073.
  • 37 Fradera, 2005, p. 427.
  • 38 Gutiérrez de la Concha, Memorias sobre el estado político, pp. 68-74.
  • 39 Ministerio de Fomento, en Presupuestos generales… Cuba... 1883-1884.

30La conclusión final realizada a partir de los porcentajes no debe ocultar una crecida global del número de empleados civiles en cifras relativas, dejando fuera el control del orden. Este aumento toca los servicios existentes, y se traduce en la aparición de nuevos servicios36, afectando inicialmente al personal de finanzas, que aumenta más rápidamente que la población. Así, el Estado toma progresivamente el control y centraliza los recursos de los fondos de propios y arbitrios de los municipios37. En los años 1850, el dominio de los trabajos públicos, que estaba hasta esa fecha en manos de una junta autónoma, la Junta de Fomento, Agricultura y Comercio, pasa a Cuba bajo la dirección del Ministerio de Fomento38. En esta misma isla, el servicio de correo pasó de 87 individuos en 1847 a 484 en 1883, y el servicio de telégrafos se convierte en un proveedor importante de empleos (665 en 1883). Este esfuerzo estaba, no obstante, notablemente motivado por razones de seguridad, de cara a mejorar las comunicaciones de la policía y la armada en un territorio en constante efervescencia. La enseñanza aparece tímidamente en los presupuestos de 1860, con la mención de la universidad y de dos escuelas en La Habana. En 1883 se unen seis institutos de segunda enseñanza, alcanzando una cifra cercana a los 300 individuos39. Por fin, el personal dependiente del ministro de la Justicia queda de manera permanente como «el familiar pobre» tanto en lo relativo a los efectivos empleados como a los sueldos que les retribuían, reproduciendo así la misma situación que tenía lugar en la Península. De modo global, los empleos de la administración civil del Estado, fuera del control del orden, crecen mucho más rápido que la población, multiplicándose por 6 entre 1838 y 1883 en Cuba, mientras que la población aumentaba un 50%. Este diferencial debe ser, no obstante, matizado, ya que la población a administrar aumenta debido a la disminución del número de esclavos; la población libre se multiplicó igualmente por 2,3 entre 1838 y 1883.

  • 40 Fradera, 2005, pp. 352-353 y 477-78; Fradera, 1999b.

31La administración civil es proporcionalmente más numerosa en las islas Filipinas. Con un 9,8% del total de los empleos públicos del Estado en 1860, obtiene una tasa comparable a la de la Península en 1850, lo que no significa que el cuadro administrativo fuera mejor que en Cuba ya que, como hemos visto, comparado con la población global, este marco era muy débil. Por ello, la mitad de los efectivos de la administración civil están compuestos de empleados de finanzas que corresponden mayoritariamente a empleos de la administración de aduanas y del tabaco. En efecto, el monopolio del tabaco, que había sido abolido en Cuba en 1817, permanece como una realidad en las islas Filipinas, donde era incluso uno de los pilares de la Hacienda pública (más del 70% de los impuestos en 1859) hasta su desaparición en 188240. Así, los efectivos de los antiguos y nuevos servicios públicos en el archipiélago son particularmente débiles y están menos diversificados que en las Antillas.

  • 41 Capítulo VII, art. 26. Martínez Alcubilla, Diccionario, t. VI, p. 525.
  • 42 Ibid, pp. 535-537. En el Ministerio de Hacienda: administradores de rentas estancadas, administrado (...)
  • 43 Artigas, Manual del empleado, p. 37.
  • 44 AGI, Ultramar, leg. 288.
  • 45 Ibid., Hoja de servicios de José de Federico y Federico.

32La cultura militar no existía sólo entre los militares y los miembros de cuerpos militarizados porque los antiguos militares eran muy numerosos entre los empleados civiles. En la monarquía española, la función pública constituía por ello un destino natural al concluir la desmovilización una vez concluido el servicio u obtenido el licenciamiento. Además de los diferentes cuerpos vinculados al mantenimiento del orden (policía, aduaneros, carabineros), el ministro de Hacienda les ofrecía numerosas oportunidades. Esto era considerado como un derecho por los oficiales de la armada y un tercio de los empleos vacantes en numerosos servicios (administración de loterías, guarda de aduanas, administración de impuestos indirectos, porteros, conserjes...) les estaban reservados en el marco del célebre decreto de la administración pública de 1 de octubre de 185241. El decreto del 9 de noviembre de 1863 propone una lista detallada del tercio de los empleos a ocupar por los militares, no solamente en el Ministerio de Finanzas, sino también en los ministerios de Fomento y de la Gobernación42. Estos derechos se reafirmaron en otro gran decreto sobre la administración pública, el del 13 de octubre de 1890 (art. 22) que preveía reservar un tercio de los empleos a «aspirantes, escribientes y demás subalternos de las oficinas administrativas a los militares del Ejército y de la Marina instalados en Ultramar tras haber sido desmovilizados43». Las finanzas podían ser tenidas en cuenta como lugar de promoción o de conversión exitosa, como es el caso de José de Entralgo, administrador de rentas locales en Baracoa en 1863. Este asturiano, nacido en 1810, ingresó en el Ejército con 17 años haciendo carrera militar en la sección de cazadores hasta el año 1848. Una vez desmovilizado, fue reclutado por la administración de la Hacienda en la Península como subalterno. Obtuvo después una promoción en Cuba en 1855 como contador del hospital militar de Matanzas, antes de ocupar el puesto de «Real Nombramiento» de administrador de rentas reales de Baracoa44. Por tanto, el retorno a las funciones de tipo militar era posible, como lo demuestra el caso de un granadino que después de ser soldado en la Península, logró en 1859 una plaza en la administración de la Hacienda en Matanzas como subalterno, siendo luego promovido a oficial de los servicios financieros en La Habana, antes de ser ascendido a teniente en el cuerpo de carabineros en 186345.

EL COSTE DE LA ADMINISTRACIÓN EN ULTRAMAR

  • 46 Roldán de Montaud, 1997, p. 41.
  • 47 Fradera, 2005, pp. 661-664.
  • 48 Roldán de Montaud, 1997, p. 50.

33Los territorios de ultramar funcionaban en base al principio de autofinanciación, es decir, cada isla debía producir los recursos necesarios para asegurar su propio funcionamiento administrativo y defensivo, a excepción de Fernando Poo, financiada por los tres territorios de ultramar. A diferencia de otras fuerzas coloniales de la Europa continental, el esfuerzo financiero destinado a su funcionamiento no estaba soportado por la metrópoli, con la excepción del último periodo imperial, a partir del conflicto de los años 1895-1898. Al contrario, fueron los recursos de las colonias los que alimentaron las arcas de la metrópoli, desde la primera guerra carlista en 1834. Estos trasvases a España se detuvieron de manera notable en esta fecha, ya que serían los recursos de Cuba los que financiarían las operaciones militares de Santo Domingo (ocupación a partir de abril de 1861) y de México46. De seguido, el coste de la Guerra de los Diez Años termina por desequilibrar el modelo existente. Los presupuestos siguientes se construyeron sólo a partir de recursos vía préstamo, ya que el modelo fiscal establecido no permitía un crecimiento suficiente de los propios recursos. Las tentativas por modificar esta situación fracasaron contribuyendo enormemente a los levantamientos de Cuba y Puerto Rico de 186847. El retorno de la paz vería recular los presupuestos, recuperando a partir de 1885, durante diez años, los niveles que habían alcanzado veinte años atrás48.

  • 49 Fradera, 2005, pp. 557-559.

34Estos presupuestos estaban claramente influidos por las operaciones militares y por la presencia variable de las tropas que debían ser mantenidas. Al finalizar la Guerra de los Diez Años, habría alrededor de 100 000 soldados en Cuba, es decir, uno por cada 14 habitantes49. No obstante, no se puede limitar el análisis de las relaciones entre los presupuestos y los efectivos de empleados y militares en ultramar a estas consideraciones. Existe, en particular, un aumento estructural importante del número de empleados civiles (cuadro 1). ¿Cómo se articulan por tanto los presupuestos y los efectivos?, ¿cuál era el coste de estos últimos?

35Para intentar responder a estas cuestiones, los gastos de los presupuestos serán examinados únicamente en lo relativo a las partidas de mantenimiento, que corresponden a los gastos de los ministerios, excluyendo por tanto los envíos a la metrópoli – «atenciones a la Península» – así como los capítulos de «obligaciones generales» consagrados de manera esencial al reembolso de la deuda y al coste de la administración del Ministerio de Ultramar en Madrid, a partir de su creación en 1863. Solamente de este modo se puede evaluar el coste del funcionamiento de la administración civil y militar.

  • 50 El coste del clero ha sido considerado como un coste de «personal» únicamente en el caso de las isl (...)

CUADRO 4. — Los gastos en personal (sueldos, emolumentos...) en la parte gastos de los presupuestos de la administración civil y militar (en miles de pesos)50

1860

Cuba

Filipinas

Puerto Rico

Total ultramar

Gastos del personal

8 538

4 105

1 367

14 010

Gastos totales

23 904

10 967

2 693

37 564

% gastos del personal

35,7

37,4

50,7

37,3

1880-1883

Gastos del personal

14 813

7 225

1 785

23823

Gastos totales

20 421

13 908

3 038

37367

% gastos del personal

72,5

51,9

58,7

63,7

1893

Gastos del personal

10 000

7 241

2 108

19 349

Gastos totales

13 588

11 653

3 174

28 415

% gastos del personal

73,6

62,1

66,4

68

Fuentes: Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las islas de Cuba, Puerto Rico, Filipinas y Fernando Póo para el año de 1860; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las isla de Puerto Rico para el año económico 1880-1881; Presupuestos generales de los ingresos é gastos de las isla de Cuba para el año económico 1883-1884; Presupuestos generales de los ingresos y gastos de las islas Filipinas para el período de 1 de enero de 1883 al 30 de junio de 1884. Para 1893: Presupuestos generales de gastos e ingresos de la isla de Cuba de 1893-1894; Presupuestos generales de gastos e ingresos de las islas Filipinas para el año de 1893-1894; Presupuestos de gastos de la isla de Puerto Rico de 1893-1894

  • 51 AHN, Ultramar, leg. 2 640.
  • 52 664 636 millones de reales sobre un total de 1 887 369 millones de reales, en «Presupuesto general (...)
  • 53 Robles Munoz, 1987.
  • 54 66% en Puerto Rico, en «Presupuesto general de gastos ordinarios del Estado para el año 1860».

36El análisis de la partida de salarios y emolumentos asignada al personal de Ultramar en relación al conjunto de gastos por parte del ministerio constituye, en el año 1860, una verdadera sorpresa. La tasa del 37,3% resulta relativamente baja. El mismo cálculo sólo se puede hacer en Cuba durante los periodos anteriores. En 1848, la partida de salarios y emolumentos se elevaba hasta el 42%51, no siendo, por tanto, muy considerable la variación respecto a 1860. La diferencia es más importante en comparación con la Península, donde alcanza los 27,4% en el mismo año52. La diferencia con Ultramar es grande, ante todo con respecto a Puerto Rico, que en estas fechas debe sufragar las necesidades militares para mantener Santo Domingo, justo antes de la anexión de 186153. El desnivel global con respecto a la Península corresponde a la fuerte presencia militar que caracteriza a las colonias después de las declaraciones de independencia que tuvieron lugar en América continental en el primer tercio del siglo XIX. Así, entre un 63% (Filipinas) y un 75% (Cuba) de los gastos de personal están vinculados al Ejército y la Marina54.

  • 55 Por ejemplo, los presupuestos de Puerto Rico oscilan de 1867 a 1895 entre 3 y 4 millones de pesos, (...)

37El análisis de la situación veinte años después revela un fuerte ascenso de la partida de salarios y emolumentos, al mismo tiempo que esos años marcan una vuelta momentánea a la paz, lo que permite medir los cambios estructurales, imposibles de observar en los periodos de agudo conflicto. Estos costos de personal aumentan un 70%, mientras que los efectivos contratados se estancan; la subida del 40% en Cuba se compensa por una bajada en otros territorios (cuadro 1). Los gastos de personal han explotado en Cuba, se han incrementado en Filipinas, y han superado en Puerto Rico la tasa que veinte años antes correspondía a una situación excepcional. Esta evolución, unida al estancamiento de los presupuestos globales de mantenimiento de la administración55, explica cómo cerca de dos tercios de los gastos destinados a ultramar están vinculados al personal. Esta partida puede asimismo verse aumentada si se incluyen las pensiones recibidas por parte de los cesantes, jubilados, militares retirados, viudas y huérfanos, es decir, un conjunto que representa indirectamente el costo del funcionamiento humano global de la administración y del Ejército. En Cuba, el conjunto de las pensiones se eleva a 1,548 millones de pesos en 1883, lo que hace subir a un 80% el gasto del personal dentro del presupuesto de mantenimiento. La situación observada en 1893 indica una ampliación del fenómeno observado diez años antes. Así, las cifras revelan una parálisis a partir de los años 1880, ya que apenas existe margen de maniobra para el Estado una vez se han pagado los salarios y las pensiones. Estos gastos, siendo un elemento a destacar, aumentan más rápido que los propios efectivos.

  • 56 Para el año 1848, AHN, Ultramar, leg. 2 640, para el resto, ver cuadros 1 y 3.

GRÁFICO 4. — Crecimiento del índice de los gastos en personal y efectivos en Cuba (1848-1883)56

GRÁFICO 4. — Crecimiento del índice de los gastos en personal y efectivos en Cuba (1848-1883)56

Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81

38La observación realizada en el caso cubano es igualmente válida para el resto de las colonias, pese a que Cuba sigue representando la parte más grande en relación a los gastos de personal en Ultramar. Entre 1860 y el inicio de los años 1880, el coste en personal por individuo aumentó de manera importante, pasando de 245 a 458 pesos.

GRÁFICO 5. — Gastos en personal en Ultramar en 1860

GRÁFICO 5. — Gastos en personal en Ultramar en 1860

Fuentes: Véase fuentes cuadro 2, p. 83

39El coste de la administración y del ejército en Cuba representa el 60% de los costes de personal del conjunto de Ultramar, si bien la isla representa el 44% en relación a los efectivos de los territorios (gráfico 2). Esta proporción es prácticamente similar veinte años más tarde. Si llevamos estas cifras al conjunto de empleados, las islas Filipinas son, proporcionalmente, el territorio menos costoso del Imperio, con un gasto de 182 pesos por empleado frente a los 315 pesos de Puerto Rico o los 341 de Cuba.

  • 57 De este modo, durante la Guerra de los Diez Años, permanecieron 97 495 soldados en Cuba en 1877 fre (...)
  • 58 Es decir 2,537 millones de pesos dentro del presupuesto de 1883.
  • 59 840 plazas fueron creadas en 1880, en Godicheau, 2014, § 28.

40¿Cómo es posible explicar el enorme intervalo transcurrido entre el aumento de gastos y el aumento de los efectivos? Es cierto que existe en este espacio de tiempo un incremento general de los salarios, sin embargo, igualmente existe un ascenso fuerte de la administración civil en Cuba y Filipinas, vinculado a un estancamiento de los efectivos militares, es decir, de la tropa, en la cual el gasto por individuo era débil. La diversificación de la administración civil, y especialmente la partida creciente del mantenimiento del orden confiado a cuerpos particulares instalados en los territorios de manera perenne (Guardia Civil, policía...) con verdaderos salarios, tiene un coste que no alcanzaba en tiempos pasados el envío masivo de tropas provisionales, las cuales poseían un coste económico reducido57. En 1883, solo la Guardia Civil de Cuba representaba el 17% del conjunto de gastos de personal58. Los años inmediatamente posteriores a la Guerra de los Diez Años estuvieron marcados por un número creciente de guardias, con la creación de nuevas compañías59.

CUADRO 5. — Porcentaje de los gastos en personal militar (Ejército y Marina) en relación a los costes totales de personal

1848

1860

1880-1883

1893

Cuba

84,6

74,6

57

52,8

Puerto Rico

66

55

43,5

Filipinas

63

51,5

55

Fuentes: para 1848, AHN, Ultramar, leg. 2640, para el resto de fechas, ver los presupuestos mencionados en los cuadros 1 y 4

  • 60 Alonso Romero, 2002, pp. 34-35.
  • 61 Pasan de 13 908 a 9 827 millones de pesos en el presupuesto de 1891. Presupuestos generales... Fili (...)
  • 62 Los gastos de funcionamiento pasan de 20 421 a 13 588 miles de pesos y los gastos de personal de 14 (...)

41La cuestión de los efectivos muestra otra faceta de la crisis global del financiamiento del Imperio a partir de los años 1860 y de la incapacidad de encontrar otro modelo para realizar una reforma fiscal en profundidad, ya que las necesidades crecientes fueron cubiertas por la deuda de Cuba. El modelo económico forjado a partir de los años 1830 era incapaz de mejorar un encuadramiento administrativo que ya era en situación de debilidad. El poder colonial, siendo consciente de ello, intentó una reforma administrativa a través del decreto del 28 de marzo 1867 con el objetivo de reducir los gastos de la administración de la Hacienda. Una reforma que preveía en Cuba la fusión de la Intendencia de Hacienda y de la Dirección de la Administración local en una sola Dirección General de la Administración, suprimiendo en Cuba, Puerto Rico y en las islas Filipinas el Tribunal de Cuentas territoriales así como el Juzgado Especial de Hacienda. El proyecto, no obstante, se quedaría sin continuidad60. A inicios de los años 1880, el sistema parece encontrarse en un callejón sin salida. Diez años más tarde, la salida elegida por las autoridades sería la regresión de los gastos, salvo en Puerto Rico donde se produciría un estancamiento. La parte gastada (sin contar las «obligaciones generales») del presupuesto de las islas Filipinas baja del 30% entre 1883 y 189161 y un tercio en Cuba. En este último, los gastos de personal se reducen en las mismas proporciones, pero continúan representando cerca de tres cuartas partes de los gastos de funcionamiento (73,6%)62.

  • 63 Alonso Romero, 2002, pp. 72-78.
  • 64 Sobre este aspecto, remito a Godicheau, Risques Corbellá, 2016.

42Toda nueva iniciativa administrativa en Ultramar se evaluaba en función de la necesidad de reducir los gastos de funcionamiento, considerados muy elevados. Así, cuando el ministro Romero Robledo presentó el presupuesto cubano de 1892-1893 para Cuba, se enorgullecía de haber construido «el menor [presupuesto] que ha tenido la isla de Cuba» en 15 años63. La imposibilidad de aumentar los impuestos sin una verdadera reforma fiscal y sin redefinir las relaciones con la metrópoli, así como la obligación de mantener un aparato represivo perenne para mantener el orden colonial impiden cualquier margen de maniobra que permita el desarrollo de políticas de servicios públicos. El aparato del Estado colonial estaba, por tanto, condenado a ser sinónimo de un Estado represivo64.

Notes

1 Véase, por ejemplo, la crítica a la consideración de la cifra en: Brian, 2001, pp. 173-222.

2 «Tout à la fois le fétichisme et la fascination du nombre et sa mise à l’écart historiographique, pour le traiter comme un élément à part entière de l’histoire culturelle et politique», Rosenthal, 2007, p. 8.

3 Sendin García, 2005.

4 Elizalde Pérez-Grueso, Huetz de Lemps, 2014.

5 Luis, 2002.

6 Para una visión global de los presupuestos: Comin, Vallejo Pousada, 2001, pp. 7-26.

7 Respectivamente: AHN, Ultramar, leg. 2 625; leg. 1 079B, exp. 26; leg. 2 582.

8 Es el caso de los presupuesto bajo el reinado de Fernando VII, como los presupuestos preparatorios de las colonias, al menos hasta el año 1860.

9 Fradera, 2005, p. 544.

10 Censo de la población de España según el recuento verificado en 25 de diciembre de 1860 por la Junta general de estadística, p. 854. Esto significa que es necesario aumentar un 11,6% el número de los empleados asalariados para obtener el total de los empleados.

11 Véase Luis, «La construction», pp. 59-73.

12 Esta tasa se calcula a partir de los presupuestos de los empleados civiles en Cuba de los años 1838, 1847,1860 y 1883. Con el tiempo, esta tasa cambia ligeramente, lo mismo que ocurre en los presupuestos de Puerto Rico. Este cálculo resulta sencillo cuando existe una categoría de «subalternos» en los presupuestos. En el caso de que no aparezca, es necesario reconstruirla empleo por empleo, siendo los escribientes la principal masa de los subalternos.

13 Moreno Fraginals, Moreno Maso, 1993, p. 99.

14 Escosura, Memoria sobre Filipinas, p. 16.

15 Para los carabineros de la Península: Art. 4 y 5 del Real Decreto del 31 de enero de 1854. Martínez Alcubilla, Diccionario, t. III, p. 27.

16 De todos modos, entre 1880 y 1883 la Guardia Civil está registrada en los presupuestos del Ministerio de la Gobernación en las tres islas. La Guardia Civil se crea en Cuba en 1852, en Filipinas en 1868 y en Puerto Rico en 1869. Flores Collazo, 1991; Godicheau, 2014.

17 Los efectivos de resguardo de Filipinas en 1847 no aparecen en los presupuestos. Los datos indicados en esta tabla corresponden a los efectivos mínimos consignados en el reglamento del cuerpo del resguardo general de la Hacienda pública de Filipinas, Real Decreto del 4 de junio de 1841. Véase Zamora y Coronado, Biblioteca de legislación ultramarina, pp. 356-366. Únicamente aparece la suma destinada a los empleados del Ministerio de la Gobernación en Puerto Rico en 1847. Se ha realizado una estimación de los efectivos a partir de un salario medio, en este caso el de los empleados del Ministerio de Hacienda en Puerto Rico en esa misma fecha.

18 Moreno Fraginals, Moreno Maso, 1993, pp. 81,101 y 120.

19 Se pasa de 4 469 137 a 14 813 240 de pesos fuertes. AHN, Ultramar, leg. 2 640; Presupuestos generales... de Cuba... 1883-1884.

20 Acerca de los aspectos cuantitativos de la administración en la Península: Ruiz Moral, 2007, pp. 121-148.

21 El total de los militares de la Península incluye a los carabineros.

22 Esta cifra se ha obtenido a partir del presupuesto del Ministerio de Gracia y Justicia que recensa todas las parroquias a través de las sumas destinadas a cada uno de los empleados de las mismas. Para 1898, Elizalde Pérez-Grueso, Huetz de Lemps, 2014, p. 63.

23 Los militares forman con los religiosos «los dos pilares del orden colonial». Véase aquí Álvarez Chillida «Los gobernadores», pp. 157-166.

24 Censo de la población de España… de 1860, p. 756.

25 López Garrido, 1982, p. 121.

26 Existían 370 553 esclavos tras la realización del censo de 1862. Sin embargo, el gobierno solo se interesó realmente en el número exacto de esclavos a partir de mediados de los años 1860, en Piqueras, 2011, pp. 196-201.

27 Piqueras, 2005, pp. 132-137; Sánchez, 2013.

28 Escalona Jiménez, 2002.

29 «Memoria del excmo. Sr. D. José de la Concha al actual capitán general de la isla de Cuba sobre la Hacienda pública de la misma en la época trascurrida desde octubre de 1854, a igual mes de 1859», en Gutiérrez de la Concha, Memoria dirigida, p. 25. En Cuba, la primera compañía ha sido instalada en 1852, pero la organización global en toda la isla se hace entre 1855 y 1858 por Gutiérrez de la Concha, con tres compañías localizadas en La Habana, Santiago de Cuba y Puerto Príncipe. Godicheau, 2014, § 10.

30 Presupuestos generales... Puerto Rico... 1880-1881; Presupuestos generales... Cuba... 1883-1884; Presupuestos generales... Filipinas... 1883-1884. Es imposible dar una proporción clara para el caso de las islas Filipinas ya que los datos del presupuesto no incluyen de manera concisa a todas las fuerzas militares terrestres, debido a que éstas habrían caído de 11 910 a 2 957 entre 1860 y 1883. Si se comparan los efectivos de la Guardia Civil en 1883 con los de las fuerzas militares terrestres de 1860, se obtiene el 30%.

31 Los efectivos eran 16 149 en la Península, en López Garrido, 1982, pp. 191-192.

32 Tomando los datos del censo de 1877, nos encontraríamos con un guardia civil por cada 1 030 peninsulares frente a uno por cada 810 en Ultramar.

33 Luis, 2002.

34 Camino Olmo, Cabo Meseguer, 2003.

35 Se contabilizan 17 185 para un total de 173 573. Además del personal del Ministerio de la Guerra y de la Marina, se excluyen las tropas de la policía y de las guardas rurales (Ministerio de la Gobernación), así como el resguardo (Ministerio de Hacienda), en López Garrido, 1982, pp. 118-121. El total mencionado más arriba es ligeramente inferior al que da el autor.

36 Sendin García, 2005, pp. 1037-1073.

37 Fradera, 2005, p. 427.

38 Gutiérrez de la Concha, Memorias sobre el estado político, pp. 68-74.

39 Ministerio de Fomento, en Presupuestos generales… Cuba... 1883-1884.

40 Fradera, 2005, pp. 352-353 y 477-78; Fradera, 1999b.

41 Capítulo VII, art. 26. Martínez Alcubilla, Diccionario, t. VI, p. 525.

42 Ibid, pp. 535-537. En el Ministerio de Hacienda: administradores de rentas estancadas, administradores de loterías, guarda almacén de estancadas, visitadores de estancadas, tesoreros y depositarios de Hacienda pública, administradores o interventores de consumo, fielatos de consumos, administradores de salinas, interventores de salinas, alcaides de aduanas. En el Ministerio de la Gobernación: cuerpos de vigilancia, comandantes de presidio. En el Ministerio de Fomento en la administración central, en la Dirección General de la Instrucción Pública, en la Dirección General de Infraestructuras Públicas, en la Dirección General de la Agricultura, de la Industria y del Comercio.

43 Artigas, Manual del empleado, p. 37.

44 AGI, Ultramar, leg. 288.

45 Ibid., Hoja de servicios de José de Federico y Federico.

46 Roldán de Montaud, 1997, p. 41.

47 Fradera, 2005, pp. 661-664.

48 Roldán de Montaud, 1997, p. 50.

49 Fradera, 2005, pp. 557-559.

50 El coste del clero ha sido considerado como un coste de «personal» únicamente en el caso de las islas Filipinas, donde el clero juega el papel de tipo administrativo ya evocado.

51 AHN, Ultramar, leg. 2 640.

52 664 636 millones de reales sobre un total de 1 887 369 millones de reales, en «Presupuesto general de gastos ordinarios del Estado para el año 1860», pp. 219-224.

53 Robles Munoz, 1987.

54 66% en Puerto Rico, en «Presupuesto general de gastos ordinarios del Estado para el año 1860».

55 Por ejemplo, los presupuestos de Puerto Rico oscilan de 1867 a 1895 entre 3 y 4 millones de pesos, en Roldán de Montaud, 2001, pp. 495-539; Id., 2008, pp. 277-328.

56 Para el año 1848, AHN, Ultramar, leg. 2 640, para el resto, ver cuadros 1 y 3.

57 De este modo, durante la Guerra de los Diez Años, permanecieron 97 495 soldados en Cuba en 1877 frente a los menos de 23 000 en 1860, en Fradera, 2005, p. 557.

58 Es decir 2,537 millones de pesos dentro del presupuesto de 1883.

59 840 plazas fueron creadas en 1880, en Godicheau, 2014, § 28.

60 Alonso Romero, 2002, pp. 34-35.

61 Pasan de 13 908 a 9 827 millones de pesos en el presupuesto de 1891. Presupuestos generales... Filipinas... 1893-1894.

62 Los gastos de funcionamiento pasan de 20 421 a 13 588 miles de pesos y los gastos de personal de 14 813 a 10 000 miles de pesos según los presupuestos de 1883 y Presupuestos generales... Cuba... 1893-1894.

63 Alonso Romero, 2002, pp. 72-78.

64 Sobre este aspecto, remito a Godicheau, Risques Corbellá, 2016.

Table des illustrations

Titre GRÁFICO 1. — Los empleados civiles en Ultramar (1838-1883)
Légende Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/1189/img-1.jpg
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Titre GRÁFICO 2. — Los empleos civiles y militares en Ultramar (1860-1862)
Légende Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81, para 1860
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/1189/img-2.jpg
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Titre GRÁFICO 3. — El orden público en los efectivos civiles y militares en Cuba (1883)
Légende Fuentes: Presupuestos generales... Cuba... 1883-1884
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/1189/img-3.jpg
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Titre GRÁFICO 4. — Crecimiento del índice de los gastos en personal y efectivos en Cuba (1848-1883)56
Légende Fuentes: Véase fuentes cuadro 1, p. 81
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/1189/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre GRÁFICO 5. — Gastos en personal en Ultramar en 1860
Légende Fuentes: Véase fuentes cuadro 2, p. 83
URL http://books.openedition.org/cvz/docannexe/image/1189/img-5.jpg
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