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Las monarquías española y francesa (siglos xvi-xviii)

 | 
Anne Dubet
, 
José Javier Ruiz Ibáñez

III. — Modelos enfrentados, políticas enfrentadas

La centralización a la francesa, ¿un modelo de gobierno local?

Marie-Laure Legay
Traduction de Anne Dubet

Texte intégral

1La ideología nobiliaria de los siglos XVI, XVII y XVIII defendió un modelo de gobierno por asambleas, tanto a escala de los reinos como de las provincias. En este modelo, el país en que está implantada la tierra noble forma el marco legítimo de una representación del pueblo por la saniors pars. Este paradigma alimenta toda la literatura noble, desde los monarcómacos hasta Loménie de Brienne, pasando por Claude Joly, Fénelon, el duque de Borgoña, Mirabeau o el ministro Choiseul…

  • 1 Cardin Le Bret, De la souveraineté du Roy, en Œuvres, París, 1689, p. 20.

2Se supone que la acción real habría combatido este modelo de gobierno local. De hecho, las asambleas políticas —Estados provinciales y Cortes— fueron activas hasta mediados del siglo XVII, pero luego fueron perdiendo su «virilidad», por usar el término de Alexis de Tocqueville. Fue atacada la aptitud de la nobleza al gobierno, no sólo por dudarse de su talento para el mando sino también por la promoción de letrados. Por su parte Juan Bodino, Guy Coquille o Cardin Le Bret acreditaron la idea de que la soberanía residía en el ejercicio, sólo por el monarca, del poder legislativo. En principio, «los jueces del reino no reconocen más leyes ni costumbres que las suscritas por nuestros reyes»1. Por fin, esta afirmación del absolutismo habría acabado con las pretensiones nobiliarias en toda Europa. En España, las Cortes de Castilla dejaron de ser convocadas entre 1665 y 1700, mientras en Francia, Luis XIII y Luis XIV dejaron de convocar los Estados provinciales.

3La historiografía vehiculó esta idea de una centralización lineal de los poderes durante mucho tiempo. Luego, en el marco de un interés renovado por la historia política, algunos estudios mitigaron tales aserciones, insistiendo no tanto en los fundamentos jurídicos de la centralización como en las prácticas administrativas del poder. Así, Charles Jago puso de relieve el papel de la Comisión de Millones y los procuradores en la gestión de la Hacienda del reino. Más aun: que los nobles fueran desapareciendo de las instancias centrales de decisión no impidió que el estamento militar controlara las instancias dirigentes de los «países» en que estaba arraigado. Gracias a las posiciones ocupadas en los cabildos nobles de las ciudades castellanas —consideradas por algunos como mini-Cortes—, la nobleza siguió participando en la gestión administrativa y, ante todo, financiera, del país. La dirección municipal llegó a ser un espacio de inversión política que mantenía una organización sociopolítica dual. Asimismo, en Francia, se observan formas de negociación local en torno a la aplicación de las directivas de Versalles. Las élites nobiliarias abandonaron su actitud de fronda ante el poder central, adoptando una cultura de compromiso en la puesta en obra de las políticas públicas, lo que inauguró útiles formas de descentralización. El coloquio celebrado en Lille en diciembre del 2006, sobre la nobleza y los poderes intermedios, insistió en la adaptación de los dirigentes provinciales a la centralización en toda Europa. Donde existían ciudadelas nobles bien implantadas, pudimos notar una vivificación de su papel y su contribución al desarrollo estatal.

  • 2 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, p. 163. Véase también P. Duran y J.-C. Thoenig, «L’État et la (...)

4Ideal nobiliario de gobierno local, construcción de la soberanía en torno a la ley del rey y regulación de la decisión política adaptada a los territorios: tales son las bases esenciales de la reflexión. El historiador llega aquí a conclusiones similares a las que los sociólogos de las organizaciones fueron elaborando por su parte: «una de las claves del análisis organizativo consiste en buscar identificar los modelos de mediación de que se dotan las organizaciones para controlar su entorno», precisa Pierre Grémion en su obra sobre el poder periférico2. El autor muestra en particular que la negociación de la aplicación de la regla central constituye un vector de autonomización del sistema de acción local. En el presente trabajo, deseamos ratificar o ver las singularidades de la idea de un modelo de gobierno local a la francesa basándonos en el caso de Artois, provincia de Estados que pasó de la soberanía francesa a la española en 1659. Se trata de interrogarlo a la luz de la historiografía reciente, para probar su pertinencia. Abordaremos sucesivamente los fundamentos del modelo de centralización, su adaptación y su crítica, antes de concluir acerca de su circulación.

I. — LOS TRAZOS PRINCIPALES DE LA CENTRALIZACIÓN A LA FRANCESA

FUNDAMENTOS JURÍDICOS INCIERTOS

  • 3 Jean de Coras, Question politique: s’il est licite aux subjects de capituler avec leur prince, ed. (...)

5Conviene ante todo precisar que el modelo de gobierno centralizado nunca tuvo fundamentos jurídicos. Según el espíritu de las instituciones, la monarquía francesa es contractual. El soberano une territorios a la Corona en base a uniones personales y confirma privilegios y franquezas, cuidadosamente compilados por los órganos corporativos. El estudio de las capitulaciones permite comprobar que la «centralización» carece de base jurídica. Ya conquistados los territorios españoles, las dos partes redactan y aprueban un texto, a la vez tratado de rendición y constitución provincial que resume los derechos y deberes del monarca. Si seguimos al reformado Jean de Coras, autor en 1659 de una Cuestión política: si es lícito que los súbditos capitulen con su príncipe, las capitulaciones no hacen sino renovar un tratado condicional de sumisión de un pueblo a un soberano, obligado a respetar las leyes y libertades de sus súbditos3. Así, el rey se comprometía a respetar los usos vigentes en el país conquistado, a cambio del reconocimiento de su plena dominación. Por esta vía, después de que el Tratado de los Pirineos incorporara a su país a Francia, los habitantes de Artois obtuvieron que su clero siguiera distinto del de Francia, que no se aplicara el Edicto de Nantes en su provincia, que sus Estados siguiesen administrando fiscalmente al país, que éste beneficiara de la exención de la gabela, de las Fermes Royales, el committimus, etc. Estos privilegios fueron consignados en un cuaderno de treinta y siete artículos redactados en 1660, al que contestó Luis XIV a 23 de enero de 1661. Por cierto, sólo la aceptación real daba fuerza de ley a estas «libertades» provinciales. Sin embargo, dominaba la prudencia: al enunciar el derecho, Versalles usaba de circunspección, aunque tuviera que remitir las demandas más molestas a comisarios encargados de examinarlas. Nos dará una idea exacta de este pragmatismo la comparación entre las libertades obtenidas por Artois y la situación del Franco Condado. Después de la conquista, Luis XIV hizo el juramento de los condes de Borgoña y se comprometió a conservar los Estados en la capitulación de 1674. Que nunca llegara a convocar la asamblea es una cuestión de política, no de derecho. La nobleza local, de hecho, protestó contra estos incumplimientos, pues «oponerse a que sus súbditos gozaran de sus derechos era querer acabar con ellos». Añadió:

  • 4 Procès-verbal pour les États (5 août 1679), ed. de E. Clerc, Histoire des États généraux, p. 362.

La nación sécuana, la más antigua del reino de Borgoña, siempre permanecerá en el Franco Condado. Ya que SM le prometió y juró la conservación de sus privilegios en las capitulaciones y el Tratado de Nimega, [esta nación] debe seguir rigiéndose, como antes, como un país de Estados, no dejará de reclamar dicha conservación y defenderla con tanto valor como lo manifestará en el servicio a un rey que será bueno y justo príncipe4.

6El rey no tomó en cuenta este chantaje ni las recomendaciones de los caballeros del Franco Condado, quienes deseaban que se resolviera el litigio entre el rey y su nación ante el Parlamento. Primaban las circunstancias políticas, más que la afirmación de principios. Ya entendemos que una oposición fundamental separaba las máximas de los juristas franceses de la tradición tomista de los súbditos de la antigua obediencia española, que Luis XIV no podía someterse a ninguna fuente de derecho, si no procedía de él. No obstante, las máximas que definían la superioridad del derecho real sobre el derecho consuetudinario —o sea el absolutismo— nunca se fijaron en textos de tipo constitucional, como las capitulaciones.

EL CONTROL DE LAS INSTANCIAS DIRIGENTES

  • 5 M.-L. Legay, Les États provinciaux, p. 93.

7A falta de expresión constitucional, la centralización política adoptó otras vías. En primer lugar, el gobierno vigiló de cerca de los interlocutores del poder central. Llegó a inmiscuirse en la composición de las asambleas de Estados, pero sobre todo en la formación de las oficinas ejecutivas, o sea las comisiones permanentes, compuestas la mayor parte de las veces por miembros de las tres cámaras y encargadas de administrar la provincia entre dos asambleas generales. En nuestra tesis mostramos cómo la corte premiaba con patentes de nobleza (para miembros del tercer Estado) o títulos honoríficos (para nobles) a los deputados permanentes de Artois que mostraban celo en el servicio real5. Además, el rey se apoyaba en la figura del intendente, que a su vez colocaba clientes en las oficinas de la provincia para actuar con eficacia.

  • 6 Citado por F. Loirette, L’État et la région, p. 85.
  • 7 M.-L. Legay, Les États provinciaux, pp. 59-60.
  • 8 H. Prentout, Les États provinciaux de Normandie, t. I, p. 361.

8La figura del intendente tardó casi un siglo en imponerse. Pueden distinguirse varias etapas en sus relaciones con las asambleas. La primera, la de la oposición virulenta, corrió desde la instalación de los primeros comisarios hasta la Fronda. Este período fue una etapa decisiva en la toma de control del territorio por parte del poder central. Empezó a transformar la provincia, área de expresión de libertades políticas, en una circunscripción, área de aplicación de las directivas ministeriales. Numerosas instrucciones de los intendentes de «justicia, policía y hacienda» en la generalidad de tal o cual lugar le mandaban impedir toda «asamblea ilícita» que, a diferencia de los Estados provinciales, no se podía controlar. Sin embargo, hasta las asambleas autorizadas procuraron en aquella época resistir las iniciativas de los intendentes. Los Estados de Béarn opinaron en 1641 que la comisión de Gassion «pervierte todo el orden de dicha provincia»6. En efecto, el intendente había creado una imposición en dinero sobre cada hogar para mantener tropas, sin solicitar el consentimiento de la asamblea. Asociados al Parlamento de Navarra, los Estados volvieron a quejarse en 1643, pidiendo que el rey suprimiera la comisión de Jean de Gassion. Esta lucha institucional adoptó idénticas formas en otros lugares: en Normandía, Bretaña, Guyena… las élites locales veían cómo la política real amenazaba sus privilegios personales y estamentales. Después de la Fronda, la oposición de los cuerpos provinciales a los intendentes adoptó un tono resignado, derivando alguna vez hacia la colaboración. En realidad, todo dependió, a nivel local, de la capacidad que tenían los nobles de expresar su punto de vista. En Artois, por ejemplo, la conquista francesa fue para los privilegiados una ocasión de mejorar su condición fiscal. Por ello, su adhesión a la administración del intendente —que respetaba las libertades locales— fue constante hasta los años 1740, en las que se reactivó la recaudación de la décima7. En cambio, en Normandía, los Estados volvieron a reclamar la mera supresión de los intendentes justo después de la Fronda. Conviene precisar que durante la sesión reunida en 1655, los dos estamentos privilegiados dominaron sin dificultad —y de forma excepcional— a los miembros del tercer Estado, ya que había 131 eclesiásticos, 37 nobles y sólo 20 diputados del tercer Estado8. Tal preeminencia de la representación política de los privilegiados explica la audacia de las quejas que se redactaron. Sin embargo, por lo general, las asambleas convocadas por Luis XIV adoptaron prácticas rutinarias, basadas en el acuerdo tácito entre la administración central y la provincia: ésta concedía los subsidios pedidos y, en cambio, conservaba su autonomía fiscal. De esta forma, el gobierno fue consolidando la trama de las generalidades, al dotar a Béarn de una intendencia particular en 1682 y a Bretaña en 1689. Se administraba entonces la provincia desde París, a través del intendente. Para Béarn, por ejemplo, Francis Loirette comprobó un sustancial aumento de las decisiones del Consejo relativos a la provincia: 15 al año en 1636-1645,31 en 1656-1665,53 al año en 1665-1675 y 77 en 1676-1685.

9Un tercer período, que se puede calificar de decisivo enfrentamiento, se abrió a mediados del siglo XVIII, con tres características: por una parte, despertó la oposición nobiliaria, por otra, la competencia entre las atribuciones de los intendentes y las de las asambleas fue cada vez más directa, a medida que se ampliaban los dominios de intervención administrativa del Estado moderno, y por fin, los ataques constantes de los Parlamentos contra los intendentes… Pero ésta es otra época.

LA PREEMINENCIA DE LAS CUESTIONES FINANCIERAS

  • 9 N. d. T.: Circunscripciones fiscales en los países en que el impuesto directo de la taille era per (...)
  • 10 M.-L. Legay, Les États provinciaux, pp. 42-47.

10Por fin, la centralización a la francesa lleva la impronta del desarrollo del papel del Veedor General de Hacienda (Contrôle général des finances). Una vez más, no hay una ideología concreta, sino un pragmatismo dictado por la necesidad financiera. Si Colbert se opuso al mantenimiento de algunos Estados provinciales, siempre se trataba de los más pequeños —su correspondencia sólo evoca los países de Estados de los Pirineos y del Norte—, demasiado onerosos en su opinión. El ministro fue instaurando élections9 en el Boulonnais ya en 1662, en Flandes en 1668 y en Cambrésis en aquella misma época10. También se pusieron en tela de juicio las asambleas de Foix y Nébouzan. Sin embargo, Colbert no logró imponer su designio. En sus provincias periféricas, la supresión de los Estados comportaba un riesgo político. Cuando la conquista, la fidelidad de las élites nobiliarias, «españolas de corazón», al rey de Francia, no era nada segura.

  • 11 Service Historique de la Défense (SHD), ms 273, «Causes du peu d’affection pour la France des habi (...)

Los nuevos súbditos del rey tienen poco amor y sólo admiten a regañadientes la dominación francesa, incluso se observa que los de Arras, Artois, Rosellón y Luxemburgo, que llevan cincuenta o sesenta años incorporados a Francia, no la quieren y no tendrían ningún inconveniente en sacudir su yugo11.

11La comparación entre regímenes, sin duda, no hubiera sido favorable a la soberanía francesa.

12Por otra parte, como Richelieu después de que Francia entró en la Guerra de los Treinta Años, Colbert supo imponer su tutela a las haciendas provinciales sin recurrir sistemáticamente a la supresión de las asambleas. Se podían fomentar otros medios. Ésta es la serie de medidas que tomó en Artois entre 1660 y 1683 para controlar los gastos de esta provincia, fuera de las exigencias de Louvois para proveer el ejército:

  • 12 N. d. T.: Las traites eran derechos aduaneros recaudados a la entrada y la salida de las mercancía (...)
  • 13 N. d. T.: Derecho sobre mercancías pagado a la entrada de las ciudades. Aunque pertenecía a las ci (...)

1660

Restablecimiento de los Estados provinciales.

1661

Reducción de las deudas de la provincia.

1662

Intromisión en el nombramiento del agente de negocios de la provincia: Establecimiento de oficinas de traites12;
Visita a los encargados de la gabela.

1663

Colbert de Saint-Pouange exige la revisión del repartimiento del impuesto directo:
Carta del rey que impide gastar más de 20.000 libras en gratificaciones; El Consejo suprime las oficinas de las Cinq Grosses Fermes establecidas en 1662.

1669

Reglamento del impuesto directo, que exenta a los privilegiados y ciudades.

1670

Colbert invita a los Estados a reunir 40.000 libras de fondo para las manufacturas:
Segundo intento de establecer oficinas de traites (Lillers, Marquion). Establecimiento de las cantinas militares.

1671

Louvois ordena no se gasten más de 25.000 libras en gratificaciones.

1673

Orden de realizar obras de fortificaciones a expensas del país, «a falta de fondos del Tesoro Real».

1678

Colbert manda prohibir en Artois la cultura del tabaco en tres zonas limítrofes con Picardía.

1679

Orden de reunir un fondo permanente para mantener las fortificaciones.

1680

Se confía al intendente la adjudicación y el asiento del octroi13 de los cuarteles.

1683

(16 de febrero): Se confía la adjudicación de las rentas arrendadas de la provincia al intendente.

13Se comprueba aquí que Colbert intentó limitar los gastos honoríficos, prefiriéndoles objetos más útiles, controlar las adjudicaciones…, en suma, integrar a la provincia en una lógica contable, un área comercial y una organización fiscal comunes al reino. Así, su política prolongaba la de Sully y Richelieu. Sin embargo, Colbert lo consiguió sin tener que crear élections. Si su obra confirmó el esfuerzo de transformación de provincias en espacios financieros unificados, también reveló la resignación de las provincias de Estados implicadas, que para sobrevivir optaron por plegarse a sus exigencias.

II. — ADAPTACIÓN Y CRÍTICA DEL MODELO

14Tal conjunto de medidas define un modelo de administración centralizado. No obstante, importa precisar que no sobrevivió en el siglo XVIII. Fue rechazada la figura del intendente y las élites nobiliarias consiguieron, a partir de los años 1740-1750, restablecer su autoridad en el gobierno de la provincia.

EL FORTALECIMIENTO DE LOS PRIVILEGIOS FISCALES

  • 14 AD Pas-de-Calais, 2C 167, «assemblée à la main» (9 de diciembre de 1673).

15Hasta el restablecimiento de la décima (1733) y la creación del vigésimo dinero (1749), en efecto, las élites tradicionales habían sacado provecho de la situación. Se habían preservado sus intereses fiscales y señoriales y, si la provincia soportaba más impuestos, les tocaba pagar poca parte de ellos. Incluso la nobleza consiguió acrecentar sus privilegios gracias a la conquista francesa. En efecto, el régimen español imponía a los privilegiados algunos impuestos directos. El centésimo dinero de Artois, introducido en Flandes por Felipe II, pesaba en las tierras de labranza, prados, bosques, estanques, rentas, casas, molinos y diezmos. El artículo 5 del placard del 9 de septiembre de 1569 lo imponía a todos los vasallos. Después de la conquista francesa, la nobleza pretendió liberarse de este impuesto, para beneficiar de las ventajas de la organización fiscal del reino de Francia. Un decreto del 9 de julio de 1661 desestimó su demanda. Sin embargo, se reanudó el conflicto en la asamblea de 1663, cuando una carta del rey mandó elevar centésimo dinero. Los dos estamentos privilegiados afirmaron entonces que sólo tenían que pagar un centésimo por los bienes que explotaban. Se contestó su demanda en 1669: de entonces en adelante, los bienes privilegiados «que se tenían directamente y situados en el lugar de residencia» del contribuyente sólo fueron gravados en un centésimo, mientras que los demás bienes eran gravados normalmente. Para facilitar las cosas, idéntica decisión alivió la carga de los habitantes de las ciudades, «que no pagarán sino un entero centésimo por sus casas y herencias situadas en dichas ciudades y sus afueras». Así, la conquista de Artois tuvo efectos sensibles en seguida: para los privilegiados, un sustancial aligeramiento de su carga fiscal; para los campesinos, un sistema más desigual que nunca. Era el precio de la obediencia. A Luis XIV esta nueva legislación le permitió ablandar a una asamblea poco favorable a su dominación. El rey fue más lejos. ¡Autorizó a los diputados del clero y la nobleza a ir a la corte de Bruselas para solicitar idénticas ventajas fiscales para sus tierras que permanecían bajo dominación española14!

  • 15 AD Pas-de-Calais, 2C 169, f° 172.
  • 16 AD Pas-de-Calais, 4E 120/262. «Cueilloir des quatre centièmes perçus en 1715-1716 sur les communau (...)

16Para la provincia, en cambio, estas medidas representaban una importante reducción de ingresos, que se elevó cuando se extendieron a los eclesiásticos y nobles que no residían en Artois15. Estimamos la pérdida real causada por las nuevas disposiciones basándonos en la cuenta de un recaudador del bailliage de Aire, fechada en 1715. Aquel año, se cobraron cuatro centésimos dineros en los treinta y cinco pueblos del distrito. Los señores nobles, los religiosos de San Andrés y los agustinos, el cabildo de Aire-sur-la-Lys, los jesuitas y curas sólo pagaron un centésimo y medio, por lo que la pérdida representa un 6,7% de la renta total16. En algunos pueblos, el lucro cesante era mayor. En Liestres, las reducciones concedidas a la viuda douairière del lugar (207 libras, 17 soles), a los jesuitas (28 libras, 13 soles) y al cura (1 libra, 17 soles) por sus privilegios montaban el 29,5% del total que debía el pueblo. Además, los nuevos reglamentos suscitaron múltiples fraudes. En efecto, para obtener la rebaja de los centésimos que no tenían que pagar, los privilegiados debían ofrecer a los recaudadores unos certificados que daban cuenta de las tierras que tenían personalmente. De un año a otro, las superficies declaradas variaban en proporciones fantásticas, obligando a los Estados a amenazar a los autores de fraudes. En 1680, redactaron un reglamento que enunciaba las penas impuestas por defecto en las declaraciones: los bienes implicados serían gravados como fondos de pecheros. Sin embargo, el reglamento sin duda no impresionó a los recalcitrantes, pues en 1683 los Estados imaginaron otras soluciones:

  • 17 AD Pas-de-Calais, 2C 169, ffos 21-22 et 172 v°. Balance presentado por los oidores de las cuentas (...)

Como también, para paliar los abusos y fraudes que se cometen cuando se presentan certificados para las rebajas de eclesiásticos y nobles, si no se les podría obligar a legalizar dichos certificados ante escribanos […] u oficiales de sus lugares de residencia17.

  • 18 Ver la N. d. T. nº 9.

17Sin embargo, la asamblea nunca se resignó a someter el control de las declaraciones a otros que a los recaudadores ni a limitar las superficies exentas, como en los países de taille réelle18.

18Por fin, la dominación francesa le permitió a la nobleza que entraba en los Estados provinciales definirse como una nueva casta, distinta del resto del estamento nobiliario, no sólo por la calidad de sus tierras con campanario, es decir con jurisdicción (1663), sino también —y ésa era exigencia nueva— por la antigüedad de su Estado. En 1665, se rogó a Luis XIV impusiera una segunda condición para entrar en la asamblea:

Pruebas completas de cuatro generaciones de nobles de sangre que cubran como mínimo cien años […] practicándose todo según la forma y manera que corresponde a los caballeros de Malta.

  • 19 J. Meyer, La noblesse bretonne, t. I, cap. iv.

19Luis XIV accedió a estas nuevas demandas y un reglamento de 17 de julio de 1666 exigió cuatro generaciones de nobleza. Una representación restrictiva de la saniors pars le aseguraba al rey una mayor docilidad en un contexto en que las reformas perseguían las usurpaciones de títulos y Colbert denunciaba a la nobleza de Bretaña. Así, como en Bretaña, la participación de la nobleza en los Estados se convertía, bajo la tutela del Estado real, en factor de evolución jurídica del estamento19. Más allá del espíritu de casta, la referencia a los hospitalarios de San Juan de Jerusalén podía ser una forma sutil de recordarle a Luis XIV la alta consideración en que los Reyes Católicos siempre habían tenido a su nobleza.

¿LA TRADICIÓN DE «DULCE GOBIERNO» COMO ANTIMODELO?

  • 20 P. Guignet, Le pouvoir dans la ville, p. 252.

20Reforzadas por el reconocimiento obtenido, las élites de Artois siguieron adoptando una retórica que ponía de realce la dulzura de su gobierno, oponiéndolo al de su competidor directo, el intendente. En la práctica, se apoyaban en la excelencia de una jurisdicción «económica» de proximidad para conceder los favores de la asamblea a todo tipo de solicitador. Gratificaciones, pensiones, empleos pero también intervenciones policiales y judiciales les permitían a los dirigentes de los Estados portarse como verdaderos padres de la provincia. También conviene subrayar su papel en la beneficencia. Como lo recuerda Philippe Guignet, la tradición hispanotridentina de asistencia a los pobres todavía era vivaz en Flandes, «activo laboratorio de formas nuevas de tratamiento del pauperismo»20. Esta tradición afirmaba en particular que le tocaba mantener al pobre a su lugar de nacimiento y, por lo tanto, a sus administradores naturales. Sin embargo, de forma paradójica, cuando el gobierno francés admitió la legitimidad de tal máxima y se valió de ella para pedir que los Estados provinciales costeasen la beneficencia, éstos hicieron lo posible para deshacerse de la carga.

21Por cierto, para las élites de Artois, era una excelente ocasión de despojar al intendente de sus prerrogativas en la materia:

  • 21 AN, H1 33 pièce 30, carta de Caumartin (30 de noviembre de 1768).

Entre los asuntos que beneficiaron de mayor atención, la mendicidad estuvo en primer plano. Los Estados, que pretenden no reconocer más al intendente y sustituirlo en todos los sectores de administración, buscaron con ahínco los medios para atribuirse a sí mismos toda la policía en la materia21.

22Caumartin es buen testigo de la voluntad de las élites nobiliarias de reconquistar el gobierno provincial. Pero cuando se les propuso a los Estados asumir la beneficencia costeando sus gastos, dieron marcha atrás.

23En aquella época, hacía mucho tiempo que la asamblea había renunciado a su vocación de protectora efectiva de la nación de Artois, conservando sólo los artificios de un discurso benevolente que agradaba tanto más a los Ilustrados cuanto que concentraba la crítica en el intendente. Ya mostramos cómo la participación de los Estados provinciales en las otras políticas públicas (fomento de los recursos, reparto de los bienes comunales, fiscalidad) se parecía a un «despotismo local» tan efectivo como el del intendente, por lo que lo denunció Robespierre. En el terreno fiscal, por ejemplo, se reforzaron las disposiciones represivas contra los contribuyentes insolventes en los reglamentos de 1677 y 1706, reiterados en el siglo XVIII.

24Por lo tanto, queda patente que las élites nobiliarias no propusieron una verdadera alternativa al modelo de administración por comisarios. Como mucho, buscaron sustituir al intendente.

LA CRÍTICA DEL MODELO

25Como lo previó Vauban, la nobleza de Artois «sacudió el yugo» de la tutela del intendente en cuanto se presentó la ocasión. Ésta llegó tarde. Se atacó la autoridad del intendente a partir de los años 1740. No sólo se le quitó la administración de los bienes comunales, sino también el conocimiento de los litigios por la convocatoria de las asambleas de comunidades rurales, o el control financiero de las ciudades. En esta materia, la fronda empezó por la puesta en tela de juicio de la presencia de los subdelegados en los Estados. Cuando los mismos eran magistrados de las ciudades, en efecto, nada les impedía tomar asiento. Esta lucha de influencias se concluyó por la espectacular decisión de 1773, que confiaba el nombramiento de los regidores de Artois a los miembros de los Estados provinciales. El mismo año, las atribuciones financieras del intendente en las ciudades fueron transferidas a una asamblea controlada por las élites provinciales.

  • 22 AN, G7 259, pièce 14, «Instance entre les baillis de Flandre wallonne et les officiers de la gouve (...)

26Más allá de los hechos, nos importa subrayar que la sustitución del intendente por los Estados no cambiaba en el fondo la forma de administración: para actuar, la asamblea procedía «por subrogación en los derechos del rey», o sea que asumía el título de «comisario del rey» en lugar del intendente, como fue el caso de Artois en 1756, cuando se suprimió la administración del vigésimo dinero. En virtud de su función de comisarios del rey, en la que solían hacer hincapié, los Estados provinciales redactaban reglamentos fiscales relativos tanto a sus propias imposiciones como a las del rey. Tales reglamentos limitaban las prerrogativas de los tribunales provinciales. Por ello, los magistrados, molestos ante esta ambigüedad de los Estados, los denunciaban como a la vez «oficiales del rey y oficiales del pueblo»22. En efecto, estos reglamentos limitaban el efecto del recurso ante los tribunales de la provincia, obligados a tomar en cuenta en sus juicios los textos adoptados por las asambleas provinciales. Por lo tanto, si no se puede hablar en derecho de despotismo fiscal, en la medida en que seguía siendo posible someter lo contencioso a los magistrados, en la práctica las causas eran poco numerosas, limitándose a casos de sobrecarga.

  • 23 M.-L. Legay, «Un projet méconnu de décentralisation», pp. 533-554.

27Para entender por qué el poder central toleró tales prácticas y fue abandonando al intendente, conviene recordar el espíritu de las Luces. El gobierno, denunciado también por su despotismo ministerial, tuvo que inventar nuevas modalidades de participación de las élites a la decisión política. A partir del ministerio Laverdy (1763-1768), florecieron las tentativas de «municipalización» de la gestión local. Se trata de una municipalización en la acepción amplia de la palabra, que implicaba ofrecer una alternativa a la administración por comisarios. Se opone en efecto a la vía autoritaria de administración de la Hacienda, apoyándose en comunidades políticas más o menos modernizadas. Aunque sus objetivos de gestión resultaban ambiguos y podían ser perfectamente tradicionales, la municipalización buscaba responsabilizar a los actores de la vida económica para mejorar la gestión de los negocios públicos. Se puso en obra esta política de forma parcial en diferentes escalas. Abarcó a las ciudades (reforma de Laverdy, 1766), las provincias (las asambleas creadas en 1766, 1778-1779 y 1787) y las comunidades rurales (promoción de los sindicatos municipales). La corriente reformadora también desembocó en un proyecto de formación de grandes Estados de Aquitania que debían celebrarse a partir del 20 de octubre de 1768 en l’Isle-Jourdain, presididos por el arzobispo de Toulouse, Loménie de Brienne. La asamblea, en la que se habían doblado los asientos del tercer Estado, se inspiraba en el modelo de los Estados de Languedoc23. Así, en la época de las Luces, el propio Veedor General de la Hacienda proponía poner fin al modelo de administración centralizado.

III. — LA CIRCULACIÓN DEL MODELO

28Después de analizar la figura del intendente y el modelo de administración que supuestamente encarna, es obligado interrogarse: ¿la creación de tales funciones de intendencia en otros países europeos implica la adopción de un modelo de administración a la francesa? No se puede dudar de que la aparición de los intendentes acompañaba una política de centralización administrativa y política. ¿Ésta fue una sistemática imitación del centralismo borbónico? Por los decretos de 12 de mayo de 1696, por ejemplo, Víctor Amadeo II de Saboya, esposo de la sobrina de Luis XIV, Ana de Orléans, confirmó la creación en cada provincia de tales agentes. Sorprende la amplitud de sus atribuciones, revelada por los archivos que produjo su administración: los intendentes (o sea el intendente general del ducado y los cinco intendentes de las provincias de Maurienne, Tarentaise, Chablais, Genevois y Faucigny) no sólo eran ordenadores de gastos asignados en las tesorerías, sino también jueces en las cuentas, tanto de gastos como de rentas, mientras los tesoreros eran a la vez recaudadores y pagadores. En materia hacendística, sus atribuciones, por lo tanto, eran superiores a las de sus homólogos franceses.

  • 24 R. de Schryver, Jan van Brouchoven.

29En Flandes, las veleidades de centralización basada en la creación de intendentes existieron tanto bajo la dominación española como bajo los Austrias. Las reformas de 1702 se inspiraron directamente, ya se sabe, en la administración francesa. Los expertos que Luis XIV envió a Bruselas trabajaron con Jan van Brouchoven, «único hombre capaz», para centralizar las instituciones belgas24. Un único Consejo Real, en el cual Brouchoven figuró como superintendente general de la Hacienda y ministro de Guerra, como Chamillart en Versalles, sustituyó a los tres Consejos colaterales. Sin embargo, la Guerra de Sucesión española le impidió llevar adelante sus reformas y Carlos VI volvió atrás.

  • 25 A. Szantay, Regionalpolitik im alten Europa, p. 190.

30La tardía creación de las intendencias en los territorios austríacos plantea mayores problemas de interpretación. A finales del siglo XVIII, es patente el fracaso del modelo de administración francés. Rechazado por los jueces ordinarios a causa de sus competencias judiciales extraordinarias, o sea «despóticas», rechazado por la nobleza provincial en tanto competidor directo en la gestión local, suscitó campañas de denigración a partir de los años 1740. El gobierno, molesto, terminó por reconocer la vocación de la nobleza local, llegando a confiarle la gestión política por letras de comisión. Era preciso obtener el cumplimiento de las decisiones del Estado de finanzas, hallando nuevas vías de administración. Las vacilaciones del Estado francés no pudieron pasar desapercibidas en la república de los administradores europeos. Pero tal incertidumbre no afectó la determinación de José II, quien alteró el paisaje administrativo, dividiendo sus territorios en círculos y situando intendentes a su cabeza. En Lombardía, éstos recibieron ingentes atribuciones administrativas, económicas y eclesiásticas. En Flandes, el decreto de marzo de 1787 trastornó la tradición de self government que los soberanos habían respetado hasta entonces, más o menos, a pesar de veleidades de centralización que amenazaban regularmente a las provincias. Aquí también es legítimo interrogarse acerca de la verdadera filiación del modelo administrativo. Encargado de preparar la reforma, el consejero bruselense Leclerc fue mandado a Viena, y de allí a Saint Pölten (Austria Baja) para observar a los capitanes de círculos. Para elaborar su plan se basó en las reformas emprendidas antes en Bohemia, Galicia (1782) y Hungría (1785)25. Toda esta preparación dio lugar a un curioso edicto que establecía intendencias de círculos en Países Bajos y mandaba, en su artículo VI:

Obedecer con prontitud todas las órdenes que vayan emitiendo las intendencias como si emanaran de Nos, aun cuando parezcan pasar de los límites de su autoridad.

31Esta afirmación constitucional de la autoridad soberana en unos países en que el derecho consuetudinario era vivaz no procedía, ya lo vimos, de la tradición jurídica francesa.

32Estas sumarias reflexiones pretenden llamar la atención sobre la misma realidad de todo «modelo» administrativo en la Edad Moderna. Las tradiciones políticas de las monarquías francesa y española diferían en numerosos aspectos. Los fundamentos ideológicos y el espíritu de las instituciones no tenían nada en común. Sin embargo, con el desarrollo del Estado y la necesidad de someter a los territorios a un control financiero más estricto para costear guerras, cabía prever cierta convergencia en las concepciones y prácticas administrativas. La eficacia del «modelo» de administración francés, que originó una centralización de las rentas única en Europa, confiadas a oficiales de Hacienda controlados por comisarios-inspectores, suscitaba la admiración de los observadores extranjeros, como el embajador veneciano Miguel Suriano, cuya relación de 1561 elogiaba las decisiones centralizadoras de Francisco I. Alexis de Tocqueville puso de relieve este modelo para subrayar la continuidad de la tradición administrativa más allá de la Revolución. No obstante, el modo centralizado de administración no pudo construirse sin ofrecer contrapartidas a las élites del reino. Donde la tradición de asambleas era importante, Luis XIV procedió de forma distinta, centrándose en la Hacienda y dejando a los nobles locales tanto la dirección de los negocios como el dinero necesario al mantenimiento de sus clientelas. El rey hizo más, confortando sus privilegios y los de sus sucesores, concediéndoles por fin las atribuciones de los intendentes, cuya implantación en los países de Estados resultó ser un fracaso. Por ello, importa admitir que ningún modelo político se puede poner en obra si no contenta a las élites más influyentes del momento. El bloqueo político de Francia a mediados del siglo XVIII y la crisis de Países Bajos después de las reforma de José II lo evidenciaron. En este sentido, un modelo político es la expresión del diálogo siempre fluctuante entre el poder y la sociedad en que se inscribe.

Notes

1 Cardin Le Bret, De la souveraineté du Roy, en Œuvres, París, 1689, p. 20.

2 P. Grémion, Le pouvoir périphérique, p. 163. Véase también P. Duran y J.-C. Thoenig, «L’État et la gestion publique territoriale», pp. 580-621.

3 Jean de Coras, Question politique: s’il est licite aux subjects de capituler avec leur prince, ed. Robert M. Kingdon, Ginebra, Droz, 1989.

4 Procès-verbal pour les États (5 août 1679), ed. de E. Clerc, Histoire des États généraux, p. 362.

5 M.-L. Legay, Les États provinciaux, p. 93.

6 Citado por F. Loirette, L’État et la région, p. 85.

7 M.-L. Legay, Les États provinciaux, pp. 59-60.

8 H. Prentout, Les États provinciaux de Normandie, t. I, p. 361.

9 N. d. T.: Circunscripciones fiscales en los países en que el impuesto directo de la taille era personal. Se sitúan entre la Généralité y la parroquia. En los países de Estados, la taille solía gravar directamente las tierras (taille réelle) y no había élections.

10 M.-L. Legay, Les États provinciaux, pp. 42-47.

11 Service Historique de la Défense (SHD), ms 273, «Causes du peu d’affection pour la France des habitants de l’Artois». Memorial atribuido a Sébastien Le Prestre de Vauban, con notas de su propia mano, 1706.

12 N. d. T.: Las traites eran derechos aduaneros recaudados a la entrada y la salida de las mercancías en las fronteras del reino y en ciertas fronteras interiores. Se pagaban de forma distinta según las provincias. Las provincias reunidas en «L’étendue» o «Les Cinq Grosses Fermes» sólo pagaban en las fronteras de la zona. Las provincias «reputadas extranjeras» en la ordenanza de 1664 —Artois era una de ellas— pagaban derechos entre sí y en sus relaciones con la «Étendue».

13 N. d. T.: Derecho sobre mercancías pagado a la entrada de las ciudades. Aunque pertenecía a las ciudades, el monarca se valía de parte de su producto.

14 AD Pas-de-Calais, 2C 167, «assemblée à la main» (9 de diciembre de 1673).

15 AD Pas-de-Calais, 2C 169, f° 172.

16 AD Pas-de-Calais, 4E 120/262. «Cueilloir des quatre centièmes perçus en 1715-1716 sur les communautés du bailliage d’Aire». M.-L. Legay, «Prélèvement de l’impôt direct», pp. 311-331.

17 AD Pas-de-Calais, 2C 169, ffos 21-22 et 172 v°. Balance presentado por los oidores de las cuentas ante la asamblea general de 1683.

18 Ver la N. d. T. nº 9.

19 J. Meyer, La noblesse bretonne, t. I, cap. iv.

20 P. Guignet, Le pouvoir dans la ville, p. 252.

21 AN, H1 33 pièce 30, carta de Caumartin (30 de noviembre de 1768).

22 AN, G7 259, pièce 14, «Instance entre les baillis de Flandre wallonne et les officiers de la gouvernance de Lille». Véase también Bibliothèque Municipale Saint-Omer, 33 398, pièce 10, Mémoire pour les États d’Artois, demandeurs en cassation d’un arrêt du Conseil provincial d’Artois du 10 juillet 1751.

23 M.-L. Legay, «Un projet méconnu de décentralisation», pp. 533-554.

24 R. de Schryver, Jan van Brouchoven.

25 A. Szantay, Regionalpolitik im alten Europa, p. 190.

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