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L’animation socioculturelle, quelle place dans le projet urbain ?

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Pascal Tozzi

1ère partie : Gouvernances urbaines et projets d’animation socioculturelle

La « fabrication de la ville » et l’animation socioculturelle

Jean-Pierre Augustin

Texte intégral

1Les recherches sur la ville et l’animation socioculturelle se sont multipliées depuis les années 1980, elles sont réactivées aujourd’hui par les discours politiques valorisant l’expression du vivre ensemble. Dans une société d’individuation où de multiples analyses dénoncent les dérives de la ville, la montée de l’individualisme, l’épuisement de la démocratie représentative, l’impératif participatif s’impose dans les discours comme une autre manière de concevoir l’action politique et la fabrication de la ville (Ascher 1998). Si l’on admet que les villes sont des organisations destinées à maximiser l’interaction sociale (Claval 1981), on mesure le rôle que peut y jouer l’animation socioculturelle dans la double perspective de régulation et de contestation. Mais l’animation n’intervient qu’à la marge de la « fabrication de la ville » ; l’expression « fabrication métropolitaine » utilisée dans les années 2010 à Grenoble, Nantes ou Bordeaux pour tenter de renforcer la participation des usagers est une formule incantatoire qui laisse, en réalité, peu d’espace de manœuvre aux habitants et aux animateurs.

2Cet intitulé d’animation socioculturelle pose la question de sa cohérence et de sa définition. Certains, en raison de sa diversité et de sa complexité, refusent de lui reconnaître une consistance, d’autres la limitent à une fonction de prothèse sociale utile à l’adaptation d’une société en changement. Nous proposons de considérer l’animation comme un système d’action et de développement culturel jouant sur le triple registre de la régulation, de la promotion et de la contestation sociale (Lafortune et al. 2010). Ce système est né dans la ville et plusieurs référentiels urbains se sont succédé autour de l’animation.

3Après avoir rappelé le contexte de son invention dans les années 1960, ce texte évoque trois référentiels qui contribuent, en partie, à la « fabrication de la ville » et questionnent la place et le rôle de l’animation socioculturelle, celui des équipements urbains dans les années 1960, celui des dispositifs urbains des années 1980 et celui des projets urbains dès les années 1990.

L’invention de l’animation urbaine

4On ne peut pas comprendre l’émergence de l’animation urbaine si l’on ignore l’histoire de l’éducation populaire et si l’on ne tient pas compte de certains éléments de l’action sociale et de l’action culturelle qui ont organisé les loisirs urbains autour d’un ensemble d’institutions et de mouvements issus du catholicisme social et des œuvres laïques. Cet ensemble s’est constitué depuis la fin du dix-neuvième siècle et a laissé des traces toujours visibles dans les villes, qu’il s’agisse notamment des patronages, des centres aérés et des mouvements de jeunes (Augustin et Ion 1993). Ces mouvements d'éducation populaire ont participé à de multiples entreprises urbaines destinées à favoriser la démocratisation des savoirs dans le but de compléter l'enseignement scolaire et de former des citoyens. Mais ce temps des militants où les frontières sont ressenties comme plus nettes entre les classes sociales, entre les groupes d'âge, entre les mentalités et les idéologies, se défait progressivement en raison des transformations profondes liées à l’évolution de la société et des villes qui déstructurent les solidarités anciennes. Les groupes sociaux se recomposent, la lutte des classes s’affadit, la transformation des espaces urbains que se soit dans les centres villes, les grands ensembles ou en périphéries nécessitent de nouvelles formes d’action.

5Le concept d'animation urbaine qui s'impose progressivement résulte donc d'un ensemble complexe initié à la fois par les avancées des mouvements et fédérations d'éducation populaire depuis le début du siècle et par la conception jacobine de l'État en France (Héluwaert 2010). Ce concept s'inscrit dans une vision politico-administrative française qui marque sa différence dans l'espace européen puisqu'il est peu présent dans les autres États de l'Union Européenne généralement décentralisés. Impulsés et financés par l'État, les équipements et services qui accompagnent l'émergence de l'animation dans la ville participent d'une définition franco-française d'intervention publique qui tente de réaliser un équilibre entre le modèle anglo-saxon valorisant une perspective libérale et communautaire et le modèle des États totalitaires ne laissant pas de place à la société civile et ses associations. En France, ce qui fait « système » dans cet ensemble, c'est l'engagement des réseaux civils dans sa constitution et le renforcement de l'intervention de l'État et des collectivités locales. Les mouvements d'éducation populaire acceptent d'abandonner une partie de leur spécificité et de leurs idéologies pour affirmer la nécessité d'une animation globale et la formation d’animateurs professionnels (Gillet 2010).

6L’animation socioculturelle reste un concept ouvert qui, comme ceux de la culture, de l'éducation ou du sport ne peut se réduire à une définition générale (Mignon 2012). Ce concept, largement induit par les transformations urbaines, est lié aux phénomènes de crise du lien, à l'inadéquation des certitudes culturelles d'hier et se présente d'abord comme une méthode d'adaptation, d'intégration et de transformation sociales visant à stimuler des expressions multiples notamment dans des milieux populaires localisés. En cumulant l’idée de rassemblement et celle d’un État fort et interventionniste, les changements politiques qui s’organisent après 1958 jouent un rôle décisif dans la mise en place progressive du système urbain d’animation (Augustin et Gillet 2000). Ce système, inspiré des expériences antérieures, ne peut être dissocié des profonds changements qui affectent la société française, qu’il s’agisse de la poussée démographique, de la scolarisation croissante, des modifications de la structure familiale, de l’exode rural et surtout de l’urbanisation accélérée qu’il entraîne. Tout un ensemble d’éléments contribue à modifier les modes de vie et de valeurs conduisant l’État et les collectivités locales à proposer de nouveaux référentiels et d’abord celui des équipements urbains dans un secteur resté longtemps en charge de la société civile et de ses organisations.

Le référentiel des équipements urbains et leur gestion

7La transformation des villes et le fonctionnalisme dominant dans leur aménagement accélèrent l’édification de nouveaux lieux d’animation et la mise en place de professionnels pour en assurer la gestion. Les stratégies des responsables fédéraux associatifs des grands mouvements et les stratégies des techniciens des politiques étatiques se rejoignent pour déboucher sur l'ouverture massive d'équipements spécifiques, généralement gérés par des associations privées ou parapubliques. La distinction privé/public, si elle garde sa pertinence, perd de sa visibilité (Ascher 1995). C'est sous l’égide de l’État que se généralisent des procédures de financement dans le cadre du Plan, que se créent des filières diversifiées de formation professionnelle (instituts universitaires de technologie, instituts régionaux du travail social, diplômes d'État des ministères, etc.). Les équipements s'institutionnalisent et les bénévoles et militants côtoient de nouveaux professionnels.

8La réglementation officielle concernant les équipements socioculturels a été élaborée progressivement par de nombreuses administrations. Plusieurs ministères ont été amenés à élargir leur action et à promouvoir de nouvelles formes d'intervention ; par exemple, le ministère de la Santé et de la Population a proposé la réalisation de nouveaux foyers de jeunes travailleurs et de centres sociaux, mais c'est le Haut-commissariat de la Jeunesse et des Sports, qui, lors de la loi-programme d'équipements sportifs et socio-éducatifs du 28 janvier 1961, initie le premier effort de planification et de normalisation. Le projet de loi définissait, pour chaque catégorie d’agglomérations, la nature et l'importance des équipements à prévoir, en précisant les normes déjà présentées dans la grille d'équipements des grands ensembles d'habitation réalisée par le ministère de la Construction. Cette grille intéresse les quartiers neufs et les ensembles récents. Dans sa nomenclature générale, elle classe différents types d'équipements (scolaires, culturels, sociaux, sportifs, etc.) et cinq échelons de l'espace résidentiel : le groupe résidentiel (200 à 800 logements) ; l'unité de voisinage (800 à 1.500 logements) ; le quartier (1.500 à 3.000 logements) ; l'arrondissement (3.000 à 8.000 logements) ; la ville ou la commune (ensemble résidentiel d'au moins 8.000 logements). La grille d'équipements du Haut-commissariat s'en distingue d'un double point de vue : à l'inverse de la précédente, elle s'applique à l'ensemble des zones urbaines, dont elle a pour objet d'assurer l'équipement en tenant compte des besoins produits par leur croissance ; ensuite, elle propose des normes qui intéressent exclusivement les programmes d'équipements sportifs et socio-éducatifs.

9Les résultats sont là, les villes se sont couvertes de plusieurs milliers d’équipements aux intitulés multiples. Foyers, maisons, clubs de jeunes, centres sociaux, centres d’animation de quartier, centres de vie, on n’en finirait pas d’énoncer leurs appellations. Pour autant, la place croissante de ces équipements urbains ne s’est pas faite sans heurts, sans contestations et leurs modèles de fonctionnement se sont diversifiés selon les milieux, les moyens d’action et la capacité d’innovation des animateurs et des administrateurs. On peut approximativement distinguer trois types d’adaptation dans les villes correspondant aux options de l’intégration sociale, de l’action culturelle et de l’animation globale (Augustin et Dubet 1975). C’est dire leur grande plasticité, et la nécessité pour comprendre leur place dans les divers secteurs urbains, de tenir compte des situations sociales et politiques spécifiques dans lesquelles ils s’inscrivent (Huet 1994). C’est dire aussi le rôle joué par les milliers d’animateurs qui en assurent la gestion. Les difficultés internes et les transformations successives du contexte sociopolitique auraient pu conduire à leur disparition, d’autant que les nouvelles politiques sociales ne sont pas dans leur conception fondées sur les équipements (Augustin et Ion 1987) ; mais elles nécessitent des lieux d’ancrage dans les villes et ce sont souvent les équipements qui servent encore de points d’appui pour les nouvelles actions. Ce premier référentiel s’épuise donc, cédant la place à celui des dispositifs urbains.

Le référentiel des dispositifs urbains

10Une autre étape commence au milieu des années soixante-dix par une période de remise en question. Remise en question d’un urbanisme qui commence à s’essouffler ; remise en cause du rôle de l’État ; remise en cause des équipements de quartier. Après les Trente Glorieuses, ces années sont celles du doute d’autant que la crise économique, la montée du chômage et la gestion de la paix sociale dans les banlieues difficiles lancent de nouveaux défis aux pouvoirs publics et à la gestion urbaine.

11Quand le pouvoir socialiste s'installe au sommet en 1981, il n'a pas de doctrine claire et pendant les premiers temps du septennat, les commissions et les rapports spécialisés ne vont pas manquer : rapport Dubedout sur le « développement social des quartiers », rapport Bonnemaison sur la prévention de la délinquance, rapport Schwartz sur l'insertion sociale et professionnelle des jeunes, rapport Hurstel sur les jeunes et l'action culturelle ; ce dernier constitue précisément un violent réquisitoire contre une politique pensée en termes d'équipements urbains. Mais à la différence des rapports précédents, ceux-ci sont pour la plupart immédiatement suivis d'effets. Des structures sont très rapidement mises en place, le plus souvent de type interministériel, fonctionnant comme des administrations de mission et élaborant de nouveaux dispositifs d'intervention dans les villes. Le sceau de l'urgence marque donc ces initiatives surgies sous la contrainte de la crise et les événements : la première opération « anti été-chaud » est lancée dès 1981 à la suite des rodéos incendiaires des Minguettes. Et d'ailleurs, la plupart de ces dispositifs se veulent expérimentaux, et de fait, leur mise en œuvre se trouve limitée à certaines agglomérations (c'est le cas des opérations dites de « développement social des quartiers ») ou aux seuls départements les plus urbanisés (c'est le cas des « opérations prévention été »).

12Les dispositifs d'intervention dans le domaine de l'insertion dans la ville sont le résultat de multiples expériences qui les ont précédés et qui ont amené leur mise en place. C'est cependant le nouveau contexte sociopolitique de 1981 qui a favorisé leur reconnaissance par l'État. Ils ont tous l'aval des pouvoirs publics et, dans bien des cas, l'action étatique à travers l'instauration d'administrations de missions a fortement incité leur développement, notamment par le biais de moyens financiers spécifiques. Malgré leurs différences, on peut considérer qu'ils participent d'une même volonté de valorisation du local par la mobilisation des acteurs. Quatre caractéristiques leur sont communes et soulignent leur originalité par rapport aux interventions antérieures (Ion 1990). La première est qu'ils sont liés à une base géographique concrète. Alors que les équipements étaient proposés pour l'ensemble du territoire sans tenir compte des différents types d'espaces, les nouveaux dispositifs sont territorialisés. Ils s'appliquent à des secteurs considérés sensibles pour l'intégration sociale des jeunes et des habitants, qu'il s'agisse de la définition d'une zone d'éducation prioritaire (Z.E.P.), d'un projet de quartier, d'une opération loisir quotidien des jeunes ou d'une action de prévention en relation avec les conseils municipaux de prévention de la délinquance. La deuxième vient de la concertation obligée des différents acteurs d'un secteur qui se trouvent alors associés aux pouvoirs publics et aux administrations. Les commissions qui se mettent en place rassemblent des représentants publics et privés ayant pour objectif de définir des projets d'action communs indispensables pour bénéficier des aides ministérielles. La troisième en fait des dispositifs décentralisés qui bénéficient du transfert des compétences de l'État et sont placés sous la responsabilité directe d'élus des collectivités locales en concertation avec le secteur associatif. Bien qu'impulsées et financées par des ministères ou des commissions nationales, ces opérations sont organisées, gérées et animées au plan local. Enfin la dernière présente ces dispositifs comme expérimentaux, ils n'ont pas un caractère définitif mais sont prévus comme susceptibles d'introduire une dynamique qui permettra aux opérations de perdurer localement sans l'aide financière de l'État. Les aides pour les actions de prévention et pour les opérations été sont discutées tous les ans, même si elles se prolongent par ailleurs d'une année sur l'autre.

13A ces quatre caractéristiques s'ajoute l'importance prise par l'échelon local et en particulier la municipalité. C'est elle qui a gagné un surcroît de reconnaissance, de pouvoir et de légitimité. Dans certains cas, on a vu se créer dans les villes de petites technocraties du social formées d'élus ayant le plus souvent des compétences professionnelles, et d'animateurs, responsables d'associations et proches de la ligne politique municipale, et enfin des responsables administratifs départementaux des divers ministères concernés. Ces commissions, dont les membres sont généralement cooptés, se concertent et préparent des dossiers qui sont soumis aux maires ou aux conseillers généraux. Les nouvelles commissions politico-professionnelles fonctionnent pour chacun des dispositifs étudiés : les loisirs quotidiens des jeunes, les stages 16-18 ans, les zones d'éducation prioritaires, les conseils de prévention, les opérations prévention été ou sport pour tous, le RMI et plus récemment le RSA. Dans tous les cas, les dispositifs renforcent le mouvement de municipalisation de l'animation engagé par l'édification d'équipements publics et la création de postes d'animateurs professionnels ; ils diversifient les fonctions d’intervention en mettant à contribution les réseaux professionnels de l'éducation populaire et du secteur associatif. Mais nombreux sont ceux qui soulignent que la crise spécifique de la ville ne se confond pas avec une crise sociale et que l’enjeu de la réussite de la politique de la ville n’est pas seulement à chercher dans le « tout insertion », mais dans des démarches lourdes de transformations urbaines qui s’attaquent aux déterminismes de l’enclavement, ils ouvrent la voie à un nouveau référentiel participatif autour du projet urbain.

Le référentiel des projets urbains

14La sédimentation des actions de l’éducation populaire, la multiplication des équipements collectifs, la création des dispositifs d’insertion urbains participent au renouvellement de l’animation socioculturelle dans les villes. La tendance actuelle, tout en cumulant les référentiels précédents, insiste sur la co-construction des projets urbains (Giband 2011). Cette ville en fabrication résulte de nouveaux débats, de nouveaux récits visant à recréer du lien, du sens et de l’identité (Roncayolo 2007) entre les territoires urbains. Le modèle fonctionnel des villes favorisant un zonage trop strict et rationnel est remis en question, non seulement dans ses réalisations mais dans son principe même. Si l'organisation des villes nécessite à l'évidence des aménagements fonctionnels et des équipements collectifs, une conception systématique visant à enfermer les habitants et les activités dans un maillage territorial prédéfini s'est avérée inopérante et de surcroît dangereuse. L'évolution urbaine, en raison des transformations économiques et de la crise, a progressivement entraîné la modification de ces normes (Cailly et Vanier 2010). Les administrés sont plus exigeants, les écologistes agissent et les villes elles-mêmes imposent une approche des besoins en termes plus qualitatifs que quantitatifs (Viard 2011).

15La notion de projet urbain s'est constituée en opposition à l'urbanisme fonctionnaliste et s’inscrit dans une démarche qui la distingue d'une procédure comme celle mise en œuvre autour de la planification (Angallina 2003). Les procédures sont généralement des stratégies applicables à l'ensemble du territoire en se fondant sur des catégories abstraites. La démarche du projet traite au contraire de l'aménagement en termes concrets, en s'intéressant à la forme et à la dimension des lieux. L'espace dont il est question n'est pas l'espace en général, mais un espace particulier dont il faut tenir compte. Les premiers projets urbains en France ont souvent concerné des quartiers anciens menacés de destruction comme ce fut le cas avec l'Alma-gare de Roubaix ou des grands ensembles en crise. Trois caractéristiques permettent de préciser le projet urbain.

16La première est qu'il s'inscrit dans une continuité. La prise en compte des flux et des potentialités de la ville est fondamentale puisque l'espace n'est pas une page blanche, un contenant uniforme pouvant accueillir un contenu variable, mais une réalité construite à partir de la médiation des rapports sociaux. Dire que le projet urbain doit préciser les formes et s'inscrire dans la continuité ne signifie pas qu'il se limite à reproduire ce qui précède ; il doit, à partir de nouvelles relations et en tenant compte des concertations participatives, transformer l'existant. La deuxième est de proposer une amélioration ; l'idée peut paraître banale mais elle est à contre-courant des visées technocratiques qui délaissent l'acquis, prétendant construire ailleurs et souvent à partir de rien. Dans l'exemple de Roubaix, on peut admettre que le projet, en se fondant sur la forme urbaine traditionnelle, la contestation des habitants et leur maintien sur place a obtenu des résultats empêchant les dérives visibles dans les grands ensembles français et dans certaines villes américaines. La troisième caractéristique du projet urbain est de rendre l'espace à l'usage. Les difficultés rencontrées dans les grands ensembles viennent souvent de la mauvaise appropriation des espaces. Les parkings, les voiries, les pelouses, ont été conçus dans une logique fonctionnelle de séparation. Or l'usage s'oppose souvent à la fonction et la rue, à la différence de la voirie, a un usage qui n'est pas réductible à une seule fonction ; elle implique la mixité et la pluralité fonctionnelle (Paquot 1999). Les tenants du projet urbain insistent sur la nécessité de requalifier l'espace en y fixant des éléments locaux susceptibles de renforcer les valeurs d'usage. En cherchant à permettre aux citadins de s'identifier à un lieu, l'objectif est d'affirmer le « droit à la ville » pour tous et de favoriser l'appropriation de l'espace (Baudry 2012).

17Dans les métaphores urbanistiques concernant la ville, celle de la troisième ville (Mongin 1995) s’inscrit dans une rupture avec l’histoire d’une première ville construite de manière empirique, sur une longue période, jusqu’à la fin du XIXe siècle, puis celle d’une deuxième ville résultant des bouleversements de la société industrielle et des théories fonctionnalistes visant à ordonner l’espace en lui affectant des fonctions particulières. Cette troisième ville doit réinventer l’organisation urbaine et la participation des habitants tout en valorisant sa capacité à prendre en compte ce qui l’a précédé, elle ne vise pas à gommer les traces du passé, à produire une « tabula rasa », mais réactive l’idée d’urbanité dans le projet de fonder une autre ville. Le désir de ville, d’une troisième ville, s’opère autour d’un travail de couture au sein d’un espace urbain rassemblant les héritages des deux premières villes. Cette vision fait suite aux propositions de Christian de Portzamparc (1995) qui ont suscité de nombreux écrits sur les trois âges de l’urbanisme (Lévy 1998). Le diagnostic propose donc une histoire urbaine débouchant sur l’idée d’une ville en construction car, comme le dit Portzamparc : « nous sommes dans l’obligation aujourd’hui d’inventer ensemble les formes nouvelles de la ville, des groupements, des assemblages, des réseaux et des lieux ». Il s’agit, à partir de micro récits et d’expérimentations diverses autour du projet urbain, de la ville émergeante et de son développement, de réfléchir à la manière de penser et d’agir sur la ville contemporaine (Augustin et Favory 2010).

18Dans ces perspectives, le concept de développement durable lié à l’aménagement durable occupe une place grandissante dans les discours politiques, les analyses économiques et la création de nouveaux quartiers. Les éco quartiers se multiplient et les approches en termes d’écosystèmes, de villes durables participent à un nouveau récit qui peut être interprété comme une incantation de « fabrique urbaine », mais se heurte aux tendances lourdes d’une ville à plusieurs vitesses (Donzelot 2004), celle de la gentrification, de la relégation et de la périurbanisation. L’animation socioculturelle prend en compte ce récit et sa critique à partir de sa triple fonction de régulation, de promotion, mais aussi de contestation (Tozzi 2015).

19L’animation socioculturelle et les animateurs sont mis à contribution ; ils participent à la « fabrication de la ville » en favorisant l’émergence de liens, de discours, d’actions et de contestations, notamment autour des populations les plus dominées. Aux trois niveaux des référentiels évoqués, celui des équipements, des dispositifs et des projets urbains, les animateurs sont pris dans des tensions politiques et idéologiques ; la situation n’est pas nouvelle, elle a été soulignée depuis longtemps en Amérique du nord ou en France (Gaudibert 1977). Il est toujours possible de schématiser ces tensions dans les quatre figures de l’animateur proposées par Luc Greffier (2013), celle du rénovateur de l’action publique, celle du porteur de l’action politique, celle de l’action sociale engagée et celle du manipulateur. Ce pose aussi la question de l’engagement citoyen et l’on rejoint ici Jacques Ion (2012) qui, en prenant le contre pied des discours dénonçant le désengagement des citoyens, estime que « les individus sont en effet plus nombreux, notamment parmi les jeunes et surtout les femmes, à s’associer, à se mobiliser, à intervenir dans l’espace public. Mais ils le font selon de nouvelles modalités, qui s’écartent notablement des schémas du militantisme d’antan. Plus autonomes par rapport à leurs milieux d’appartenance, plus soucieux de faire entendre leur parole propre, plus réflexifs, délivrés de toute révérence obligée envers les puissants et les experts… », il note que dans les villes « s’esquissent aujourd’hui des espaces d’expression et des formes d’auto-organisation dont il n’est pas possible de dire le devenir mais qui ouvrent sûrement vers une complexification des façons de penser l’avenir collectif et les pratiques démocratiques ». En cela, il rejoint les propositions de Jean-Luc Richelle (2012) qui considère que « l’ambition de l’animation socioculturelle est de produire dans des territoires urbains un « bien vivre ensemble » pour répondre au problème du manque de cohésion sociale qui s’observe à travers des processus de distanciation voire de séparation des citoyens ». Ces processus sont liés à de nouvelles manières de penser l’agir collectif et d’élaborer des savoirs, des informations et des actions. Dans ce jeu, l’impact de la révolution numérique (Simone 2013) modifie les formes de mobilisation urbaines (Biagini 2013) ; de nouveaux référentiels sont en émergence et, pour ne citer qu’un exemple, celui des « casseroles de Montréal » au printemps 2012 a permis des manières d’agir collectif en jouant à la fois sur la proximité et les informations par internet pour réguler les manifestations contestataires. Une « société hypertexte », annoncée par François Ascher (1998) est en gestation, et la tendance est plus aux expérimentations à partir de micro initiatives alternatives qu’aux certitudes d’hier (Paquot et al. 2013)

20L’enjeu est de renouveler les formes de participation qui concourent, même à la marge, à la « fabrication de la ville » et de réaffirmer la confiance dans les cadres collectifs qui protègent mais aussi émancipent. Dans cette voie, la ville et ses institutions socioculturelles, que ce soit autour des équipements, des dispositifs, des projets urbains ou des animation émergentes, restent des lieux de rétroactions et n’apparaissent plus seulement comme des organisations, mais comme des actions et des contestations contribuant à faire société.

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