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L'unification sans miracle

 | 
Rémi Lallement

Première partie. Le changement de système dans l'ex-RDA

I. L’ex-RDA et la politique économique de l’unification

Texte intégral

LES ASPECTS GENERAUX DE LA POLITIQUE D’UNIFICATION

Conversion monétaire et politique salariale

1Après la chute du Mur de Berlin en novembre 1989, la République fédérale d’Allemagne n’a pas réédité son « miracle économique » de l’après-guerre. Pour s’en tenir au seul facteur monétaire, l’introduction du deutsche mark n’a pas produit les mêmes effets dans les nouveaux Länder en 1990 que dans les anciens, lors de la fameuse réforme monétaire de 1948. Le contraire aurait été surprenant, car trop de traits distinctifs opposent ces deux dates charnières, comme le montre une comparaison systématique (S. Tober, 1996). Or, dans la partie orientale de l’Allemagne unifiée, les difficultés actuelles du changement de système remontent indéniablement et pour une très large part au 1er juillet 1990, date de l’union monétaire, économique et sociale entre l’ex-RDA et l’ancienne RFA. Et pourtant, il est fort douteux qu’une autre voie aurait été rationnellement préférable et politiquement envisageable, compte tenu des souhaits manifestés par la population est-allemande. En outre, il serait erroné de réduire ce problème au taux de conversion entre le mark-est et le deutsche mark. En effet, le mark-est a alors été converti en deutsche mark au pair, en ce qui concerne les flux de revenus, et à un taux de 2 : 1 ou de 3 : 1 en ce qui concerne les stocks de créances, ce qui, dans l’ensemble, a donné un taux moyen de 1,8 : 1, soit sensiblement ce que la Bundesbank avait elle-même préconisé au printemps 1990. En outre, au moment fatidique, il semblait que le rapport entre les salaires nominaux de l’Est et de l’Ouest (de 1 à 3) reflétait grosso modo les écarts de productivité, et que les augmentations salariales est-allemandes resteraient par la suite en deçà des gains de productivité escomptés.

  • 1 Selon un collectif d’économistes américano-anglo-français, les erreurs commises dans « la gestion d (...)

2En fait, deux éléments-clés ont alors été sous-estimés : d’une part les énormes besoins en investissement nécessaires pour extraire de tels gains de productivité et, d’autre part, les hausses salariales est-allemandes à venir (G. Sinn, in : IWH, 1994). Pour la compétitivité des entreprises est-allemandes, force est donc de constater que la conversion monétaire a entraîné une réévaluation fort malvenue - d’environ 400 % par rapport aux taux officiels précédemment pratiqués, comme le montre notamment le président de la banque centrale du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie (R. Jochimsen, 1994). De toute façon, ce choc instantané a été doublé d’un choc dynamique presque aussi difficile à absorber : celui des augmentations salariales consécutives.1

3D’un point de vue statique et toutes choses égales par ailleurs, il existe évidemment une relation inverse entre le niveau des salaires et le nombre d’emplois rentables sur un territoire donné. Dans une perspective dynamique, cette contradiction n’est soluble à terme qu’avec des hausses salariales modérées. Problématique, donc, l’alignement programmé sur les rémunérations occidentales reste malgré tout une nécessité, car il ne fait que tirer les conséquences de l’unification. Dans une même zone monétaire - et donc avec un système de prix unique -, il est en effet illusoire de penser qu’il puisse exister durablement deux structures salariales distinctes et deux combinaisons productives différentes, l’une - à l’Est - plutôt intensive en travail et l’autre - à l’Ouest - plutôt capitalistique. Cette théorie d’un dualisme dans la structure économique et technologique méconnaît foncièrement la réalité politique : celle que l’Allemagne constitue désormais un Etat unitaire, où deux économies différentes ne sauraient durablement coexister. En outre, une stratégie de maintien des bas salaires dans l’ex-RDA n’aurait eu que des avantages incertains en termes d’emploi, alors qu’elle aurait eu un coût évident pour les salariés, comme le soulignent Rudolf Hickel (université de Brême) et Jan Priewe (Fachhochschule für Technik und Wirtschaft Berlin), deux professeurs proches des milieux syndicaux (R. Hickel, J. Priewe, 1994).

4Le vrai problème ne porte donc pas sur l’opportunité du rattrapage salarial entre les nouveaux et les anciens Länder, mais sur son rythme. D’autant que des hausses précipitées ne contribuent en rien à freiner les mouvements migratoires d’Est en Ouest, puisqu’elles accentuent la montée du chômage et, par ce biais, incitent les gens à passer à l’Ouest. C’est sans doute la raison pour laquelle les partenaires sociaux des principales branches industrielles ont quand même fini, début 1993, par s’entendre pour différer d’un an ou deux les mises à niveau programmées initialement pour 1994. C’est notamment le cas dans le secteur relevant du syndicat IG Metall, qui comprend outre la métallurgie proprement dite, la construction électrique, mécanique et automobile, et qui joue un rôle-pilote en la matière, la convention collective concernée a ainsi porté les rémunérations conventionnelles à 80 % du niveau ouest-allemand dès décembre 1993, à 87 % en juillet 1994, et désormais elle ne prévoit d’alignement à 100 % qu’à l’horizon de juillet 1996. Au-delà, il est souhaitable que les augmentations salariales est-allemandes assurent une augmentation du pouvoir d’achat du revenu disponible, mais restent durablement inférieures aux gains de productivité.

5Selon le Conseil des experts économiques, le plus important reproche qui puisse être adressé à la politique salariale est-allemande est son manque de différentiation. En effet, les entreprises non encore privatisées se sont vu appliquer le même traitement salarial que les riches firmes occidentales, et les clauses de révision qui ont été introduites dans les conventions collectives sont trop restrictives et ne peuvent de la sorte être pratiquées que dans de très rares cas (SVR, 1993 ; M. Heise, 1994). Il serait donc souhaitable d’introduire en Allemagne orientale des formules plus différenciées et donc mieux adaptées aux besoins spécifiques des entreprises, et ce, non seulement en ce qui concerne les salaires, mais aussi les coûts de main-d’œuvre non salariaux, le temps de travail, l’organisation des congés, la formation continue et les mesures de qualification (R. Pohl, in : IWH, 1994). Une telle stratégie n’est pas sans risque pour les organisations de salariés, mais celles-ci n’ont guère le choix, à moins de risquer de perdre encore davantage d’audience. Le taux de syndicalisation, qui, au 30 juin 1991, correspondait à plus de 48 % des salariés dans les nouveaux Länder (contre 32 % dans les anciens Länder), s’est en effet déjà fortement réduit, et devrait désormais avoir rejoint la norme ouest-allemande (O. Giraud, 1994). Les syndicats ont en effet perdu plus de 40 % de leurs adhérents est-allemands entre la fin 1991 et la fin 1994.

Le rattrapage salarial entre les nouveaux et les anciens Länder (état en septembre 1994)

Le rattrapage salarial entre les nouveaux et les anciens Länder (état en septembre 1994)

* Note de l’auteur : Dans certains secteurs (notamment la métallurgie), le rattrapage intégral initialement prévu pour 1994 a finalement été repoussé à 1996 ; dans la plupart des autres branches, la mise à niveau à 100 % n’est nullement automatique et ne devrait s’effectuer qu’après 1996. En outre, les employeurs ne versent généralement pas dans les nouveaux Länder les diverses primes qui sont offertes dans les anciens. De ce fait, les rémunérations effectives n’atteignaient dans l’ensemble de l’économie est-allemande que 72 % de la moyenne ouest-allemande en 1994. Enfin, il s’agit ici de rattrapage mensuel ; or, compte tenu de ce que la durée du travail reste plus longue à l’Est qu’à l’Ouest, la mise à niveau se révèle plus tardive en termes de salaire horaire (voir J. Boje, H. Schneider, in : R. Pohl, 1995).
Source : Der Arbeitgeber, 07-10-94.

6Nécessaire bien qu’insuffisamment différenciée, donc, la stratégie de nivellement salarial menée par les syndicats - et acceptée par le patronat - ne peut finalement réussir qu’à la condition que l’Etat comble un tant soit peu l’écart entre productivité et salaires, et cela en mettant en place des subventions salariales ou - ce qui revient un peu au même - en définissant une politique structurelle orientée vers la création d’emploi (R. Hickel, J. Priewe, 1994). Pour certaines catégories de main-d’œuvre - et notamment les travailleurs peu qualifiés-, il est vrai qu’un retour au plein emploi par les seuls mécanismes du marché supposerait un niveau de salaire tellement faible qu’il dépasserait à peine le niveau de l’aide sociale. Comme le souligne Erhard Kantzenbach, le président de l’institut de recherche économique HWWA (Hambourg), une telle solution irait contre une répartition des revenus socialement acceptable et donc contre la paix sociale ; or, c’est précisément pour résoudre ce conflit apparent entre efficacité et justice sociale que se justifie l’introduction d’un système de subventions salariales dans l’ex-RDA (Wirtschaftsdienst, janvier 1994).

7D’un autre côté, les subventions salariales demeurent l’objet de sérieuses critiques. Avant tout, leur principe même témoigne d’un dysfonctionnement de la négociation contractuelle, puisque, en dernière analyse, il consiste pour les partenaires sociaux à se défausser sur le contribuable. Ensuite, le respect des principes de la concurrence implique, dans l’absolu, qu’il faut non seulement éviter de créer ou de maintenir des emplois par le seul artifice de subventions, mais aussi de mettre les revenus à niveau par le seul biais de transferts publics (R. Pohl, in : IWH, 1994). Par ailleurs, de telles subventions salariales ne sauraient être neutres économiquement, dans la mesure où elles mobilisent des moyens budgétaires qui pourraient être affectés à des usages jugés plus prioritaires (M. Heise, 1994). Malgré de nombreuses critiques de principe à son encontre, donc, un système de subventions salariales indirectes n’en a pas moins existé de facto, ne serait-ce qu’au travers de l’action de la Treuhandanstalt, l’organisme chargé des privatisations. Ceci vaut, d’une part, pour les entreprises non encore privatisées, dont l’Etat-actionnaire comble les pertes et assure le financement de base, et, d’autre part, pour les entreprises privatisées, dont le prix d’achat généralement faible - voire négatif - compense en quelque sorte le niveau relativement élevé des coûts salariaux pour les repreneurs concernés (R. Hickel, J. Priewe, 1994).

La politique d’unification comme gestion de crise

8Sans vouloir dédouaner le gouvernement fédéral ou les partenaires sociaux de leurs responsabilités, force est de constater que, dans l’ex-RDA, les difficultés du changement de système économique ne proviennent qu’en partie des modalités techniques de la politique d’unification que constituent le taux de conversion retenu entre le mark-est et le deutsche mark ou la hausse des salaires est-allemands. En effet, ces problèmes sont très largement consubstantiels au processus d’unification lui-même, d’une part, parce que ce processus a impliqué une brutale exposition de l’économie est-allemande à la concurrence redoutable des entreprises occidentales, et, d’autre part, parce que ce handicap de compétitivité ne saurait se réduire à la seule dimension des prix. En effet, toutes considérations de coût mises à part, l’essentiel des entreprises de l’ex-RDA étaient en 1990 dans l’incapacité d’offrir aux consommateurs est-allemands ce qu’ils réclamaient fondamentalement, à savoir une gamme de produits aux standards de qualité occidentaux, comme le montrent par exemple les chercheurs de l’institut hambourgeois de recherche économique HWWA (H.-H. Härtel et al., 1995). Au-delà, c’est-à-dire quoi qu’il en soit de cet hiatus qualitatif fondamenal entre offre et demande, les difficultés est-allemandes tiennent aussi à l’insuffisance des mesures d’accompagnement structurel, car le contexte exceptionnel de l’unification aurait nécessité une politique plus interventionniste de la part de Bonn. A cet égard, des correctifs ont bel et bien été apportés par rapport au cap initial, mais de façon assez tardive.

9La Treuhandanstalt - et à travers elle le gouvernement fédéral - a en effet cru trop longtemps que cela n’avait pas de sens de vouloir planifier le passage d’une économie planifiée à une économie de marché, et qu’il suffirait d’apporter à l’ex-RDA l’organisation socio-économique de la RFA pour y enclencher un « miracle économique » comparable à celui que la RFA a connu dans les années 50. Or, il est apparu que tant le marché que l’Etat et ses ramifications - Treuhandanstalt incluse - se sont révélés largement dépassés par l’ampleur de la tâche (R. Czada, in : W. Fischer et al., 1993). D’où les critiques très sévères formulées par les milieux de la gauche syndicale : « Aux défaillances du marché s’est ajoutée une défaillance éclatante de la part du personnel politique » (R. Hickel, J. Priewe, 1994). « Les conséquences de l’union monétaire ont été ignorées d’une façon irresponsable, et, par suite, le gouvernement fédéral a pratiqué une gestion de crise sans stratégie d’ensemble » (J. Priewe, R. Hickel, 1991). Guère plus mesuré, le président de l’institut berlinois DIW estime que le gouvernement fédéral n’a pas su maîtriser de façon créative des situations difficiles, et que sa politique économique a donné la fâcheuse impression de réagir surtout aux groupes de pression, au lieu de concevoir des solutions de son propre chef (L. Hoffmann, 1993).

10Comme le montre l’institut de recherche économique de Rhénanie-Westphalie (RWI/Essen), cette attitude s’explique malgré tout par un certain nombre de contraintes : « Au début du processus d’unification, la politique économique a buté sur deux facteurs limitatifs décisifs : d’une part, le manque d’information fiable et, d’autre part, l’urgente nécessité d’agir. Ainsi s’est trouvée exclue la possibilité de formuler une politique d’ensemble pour le redressement de l’Allemagne de l’Est ; à la place d’un tel plan d’ensemble, il a fallu mettre en œuvre une politique pragmatique qui a porté sur de nombreux volets, et qui a dû tant bien que mal relever les défis les plus urgents et s’y adapter avec la souplesse nécessaire » (K. Löbbe et al., 1993).

11Le Conseil des experts économiques va plus loin, en affirmant non seulement qu’il n’y a pas eu d’alternative convaincante pour se substituer à la politique de Bonn, mais aussi que l’orientation fondamentale de cette stratégie a été juste. Cette politique économique destinée à accélérer le redressement est-allemand repose actuellement sur quatre piliers majeurs : la construction d’infrastructures, la réduction des obstacles à l’investissement, la privatisation des anciennes entreprises d’Etat et l’aide aux investissements privés (SVR, 1993). Si cette politique économique n’a globalement pas démérité à l’égard de l’ex-RDA, c’est notamment parce qu’elle a choisi de ne pas conserver artificiellement les anciennes structures et a préféré stimuler les investissements privés par des subventions massives et par la modernisation des infrastructures publiques. Ce qui ne signifie d’ailleurs pas que tout ait déjà été fait pour favoriser le potentiel de croissance est-allemand (M. Heise, 1994).

12De plus, comme l’ajoute Rüdiger Pohl, ex-membre de ce conseil des « Cinq Sages » et actuel président de l’institut est-allemand IWH (Halle), cette politique devra de toute façon être réorientée à l’avenir, car son efficacité décroît avec le temps : le potentiel d’infrastructures prioritaires s’épuise, de même que le stock d’entreprises à privatiser, tandis que l’efficacité des aides à l’investissement décroît, car les principaux projets privés ont déjà été lancés et parce qu’il sera désormais très difficile d’amener à investir des entreprises qui ne l’ont pas fait jusqu’à présent. Il paraît par conséquent nécessaire, non pas de concevoir des instruments radicalement nouveaux, mais de réaménager l’arsenal des mesures existantes pour en déplacer les accents.

13Parmi les principales directions suggérées pour une telle réorientation, l’idée figure qu’il faudrait soutenir davantage encore la création et le développement d’entreprises nouvelles, notamment par le biais des aides communales. Y apparaît par ailleurs le souhait que l’ex-RDA puisse expérimenter et réaliser de façon accélérée certaines des réformes de structure qui tardent tant dans l’ancienne RFA ; il s’agit par exemple de la privatisation de services publics allant de l’urbanisme à l’aménagement de terrains industriels et commerciaux, en passant par les secteurs de l’eau, de l’énergie et du traitement des ordures. L’idée générale consiste à faire de l’ex-RDA une zone prioritaire en matière de déréglementation (R. Pohl, in : IWH, 1994). A ce propos, les pouvoirs publics se flattent d’avoir mis en place une administration efficace et d’avoir déjà considérablement simplifié leurs procédures de planification et d’autorisation. En ce qui concerne par exemple l’investissement de Siemens dans la microélectronique saxonne (Dresde), le traitement administratif du dossier a déjà été particulièrement rapide, puisque le délai entre la décision de lancer le projet (fin décembre 1993) et le début du chantier (mi-mai 1994) a été réduit à moins de six mois, soit une performance exemplaire par rapport aux habitudes ouest-allemandes. Quant aux infrastructures de transport, une « loi d’accélération » a déjà été introduite dans les nouveaux Länder et elle ne sera qu’ultérieurement généralisée à l’ensemble de l’Allemagne.

Les principaux investissements dans les infrastructures de transport de l’ex-RDA (en milliards de DM)

Les principaux investissements dans les infrastructures de transport de l’ex-RDA (en milliards de DM)

(1) : Les données pour 1990, 1991 et 1992 sont des résultats, celles pour 1993 et 1994 sont des sommes budgétisées. (2) : Y compris la reprise de dettes correspondant à des investissements de la Deutsche Reichsbahn, ainsi qu’une partie non ventilée des investissements de la Deutsche Bahn AG. (3) : Autoroutes seulement. Données du ministère fédéral des Transports.
Source : Bundesministerium ftir Wirtschaft, in : THA, 1994b.

14En ce qui concerne les infrastructures de transport, justement, l’Etat a consenti - et consent toujours - un effort considérable en Allemagne orientale (tableau ci-dessus). Sur le total des 50 milliards de DM investis dans les infrastructures de transports entre la mi-1990 à la fin 1992, presque 50 % l’ont été dans les nouveaux Länder. Fin 1994, 7 000 km de routes avaient été remises en état, et plus de 200 km d’axes nouveaux avaient été construits. En 1992, 90 % de la valeur des commandes concernant la construction de routes a été confiée à des firmes est-allemandes ou bien à des sociétés mixtes est-et ouest-allemandes ; pour les infrastructures ferroviaires, de même, les firmes est-allemandes se sont vu confier 70 % des commandes de construction et 40 % des contrats d’étude, comme l’affirme le ministère fédéral des Transports. Selon Heinz Dürr, le président du directoire de la Deutsche Bahn AG, la société de droit privé résultant de la fusion des deux ex-sociétés « nationales » de chemin de fer (Bundesbahn et Reichsbahn), ces sociétés ont passé des commandes pour un total de 64 milliards de DM entre 1991 et 1993, dont 25 milliards (soit 40 %) à des firmes est-allemandes. H. Dürr précise qu’il n’appartient pas à la Deutsche Bahn AG de faire de la politique structurelle, mais qu’il lui faut malgré tout prendre ses responsabilités, en tant que principal employeur - avec 130 000 collaborateurs - dans l’ex-RDA.

15Rapides dans le domaine des transports, les progrès le sont plus encore dans celui des télécommunications. En cinq années d’unification, le nombre de lignes téléphoniques installées sur le territoire est-allemand a plus que triplé, passant de 1,8 million en 1990 à 5,8 millions à la mi-1995. Dans ce domaine, le taux d’équipement par habitant devrait avoir rattrapé le niveau occidental dès 1997.

Les investissements dans les infrastructures de télécommunication

Les investissements dans les infrastructures de télécommunication

Les données pour 1991, 1992 et 1993 sont des résultats, celles pour les années 1994 à 1997 sont des sommes budgétisées. Données du ministère fédéral des Postes et Télécommunications. Source : Bundesministerium für Wirtschaft, in : THA, 1994b.

16Pour ce qui est des infrastructures énergétiques, enfin, le retard initial n’a été comblé que plus tardivement, et ce, pour des raisons politico-juridiques. Conclus en août 1990, le Traité d’unification et le traité signé par Berlin-Est (le gouvernement De Maizière) avec les grands « électriciens » ouest-allemands stipulaient en effet tous deux que les communes est-allemandes ne pouvaient prétendre à plus de 49 % du capital des centrales électriques municipales, ce que lesdites communes ont contesté par la suite. A la suite d’une controverse de près de quatre années, le tribunal constitutionnel (Karlsruhe) a finalement reconnu le droit des communes est-allemandes à contrôler les installations énergétiques locales, mais il s’agit alors généralement de centrales au gaz ou au fuel, ce qui va contre l’intérêt des Länder est-allemands soucieux de promouvoir les productions locales de lignite, notamment en Saxe et dans le Brandebourg. Ainsi s’explique sans doute que Manfred Stolpe, le ministre-président du Brandebourg, lutte pour qu’une partie de l’électricité produite à partir du lignite est-allemand soit acheminée vers l’ancienne RFA, ce qui donne évidemment bien des soucis au lobby ouest-allemand de la houille ! Ainsi s’explique aussi que le soutien accordé par l’Etat à la houille ouest-allemande soit rendu caduc par l’unification, car le lignite est-allemand est moins coûteux à la production.

17Au-delà du seul secteur de l’énergie, il apparaît donc que les difficultés de l’économie est-allemande renvoient aussi au poids du corporatisme ouest-allemand. Pour assurer leurs positions, en effet, les lobbies de l’ancienne RFA ont fait en sorte de calquer à l’Est non seulement les salaires, mais aussi les prescriptions et normes en vigueur à l’Ouest (G. Sinn, in : IWH, 1994). Un cas particulièrement éloquent à cet égard est celui de l’office chargé des privatisations, la Treuhandanstalt, dont un grand nombre des salariés étaient d’origine « occidentale » et continuaient d’entretenir des liens étroits avec les entreprises, administrations, Länder et cercles d’amis dont ils étaient issus (R. Czada, in : W. Fischer et al., 1993).

Le choix d’une privatisation accélérée

18Appelé à la rescousse d’une économie est-allemande menacée d’asphyxie, le « modèle » ouest-allemand a ainsi fait en 1990 la preuve d’une supériorité quelque peu écrasante, car sa transposition dans les nouveaux Länder a bien souvent entraîné l’éviction des intérêts est-allemands. « Si le marché défaille, comme c’est actuellement le cas dans les nouveaux Länder fédéraux, cela tient moins à des problèmes fondamentaux de l’économie de marché et beaucoup plus au fait que les règles du jeu ont été mal définies » (G. Sinn, in : IWH, 1994). A commencer par les droits de propriété, base même de tout échange économique. Vis-à-vis des anciens propriétaires et de leurs descendants, la restitution des biens collectivisés a ainsi été traitée comme une question de principe, une question morale, et elle s’est vue de la sorte accorder la priorité par rapport aux possibilités de compensation financière. Cette primauté de la restitution sur l’indemnisation a initialement constitué un obstacle à l’investissement de première importance, et il a fallu attendre la « loi sur la suppression d’obstacles à la privatisation » de mars 1991 pour que soit corrigée cette situation, c’est-à-dire pour que les dispositions juridiques garantissent enfin la priorité des investisseurs sur les anciens propriétaires, qui sont bien souvent des citoyens de l’ancienne RFA.

  • 2 Voir : R. Lallement, « La politique de privatisation dans l’ex-RDA », in : Regards sur l’économie a (...)

19En ce qui concerne la privatisation proprement dite, et donc mis à part le problème spécifique de la reprivatisation, les années 1990-1994 se soldent par un bilan tout aussi contrasté, mais pour des raisons différentes. Chargée notamment de transformer les structures de propriété du secteur public est-allemand, la Treuhandanstalt a pour l’essentiel achevé sa tâche dite « opérationnelle » - comme prévu - à la fin de l’année 1994, date à laquelle elle a formellement disparu. En ce sens, le principal mérite de cet office d’administration fiduciaire a été d’avoir atteint l’objectif qu’il s’était fixé en 1990 : privatiser de façon prioritaire, et n’assainir les entreprises jugées viables qu’à défaut de repreneur, quitte à devoir renoncer à d’hypothétiques recettes de privatisation2.

20Par rapport à cette voie, la vraie alternative aurait été de confier l’ex-« patrimoine du peuple » à son propriétaire nominal, c’est-à-dire de distribuer la propriété collective aux citoyens de l’ex-RDA, que ce soit avec une méthode de privatisation par coupons, comme dans l’ex-Tchécoslovaquie, ou encore par un système d’épargne salariale. Dans ce dernier cas de figure, les salariés est-allemands se seraient trouvés dotés d’un patrimoine - immobilisé dans les entreprises sous forme de fonds salariaux affectés à l’investissement-, et auraient de la sorte pu consentir à ne voir leurs salaires augmenter que modérément (G. Sinn, H.-W. Sinn, 1991). Cependant, il est douteux que lesdits salariés est-allemands auraient alors pu déployer des talents d’entrepreneur à la hauteur des défis - faute d’expérience - et, plus encore, qu’ils auraient pu investir suffisamment pour moderniser l’appareil productif est-allemand face à la redoutable concurrence occidentale. En définitive, la stratégie retenue, qui a consisté pour la Treuhand à céder l’essentiel de ses firmes à des repreneurs occidentaux - ouest-allemands pour la plupart-, a eu pour ainsi dire l’inconvénient de déposséder la population est-allemande, mais l’avantage de lever les obstacles financiers et managériaux, grâce à l’apport occidental.

21Ainsi s’explique d’ailleurs que la formule de privatisation par Management-Buy-Out (MBO), c’est-à-dire par cession au personnel de direction, n’ait connu qu’un succès fort controversé dans l’ex-RDA. Le fait est que la plupart des managers est-allemands ayant repris leur propre entreprise par MBO l’ont fait contraints et forcés, sans véritable motivation entrepreneuriale et dans le seul but d’assurer la survie de leur entreprise, comme le montre un économiste du DIW (J. Müller, in : W. Fischer et al., 1993). Ce constat vaut a fortiori pour le modèle du rachat d’entreprise par ses salariés (RES) et, de façon générale, pour l’ensemble des formules de participation des salariés, surenchérit un spécialiste de droit social de l’université de Cologne (P. Hanau, in : W. Fischer et al., 1993). En 1994, on estimait qu’environ 10 % des firmes privatisées par MBO souffraient de problèmes menaçant leur propre survie. A ces constats critiques, voire alarmistes, l’ex-Treuhand répliquait que les MBO ont représenté près de 20 % de l’ensemble des quelque 13 600 entreprises ou parties d’entreprises qui avaient été privatisées fin 1993, avec à la clé la promesse du maintien de plus de 123 000 emplois ; la situation de ces quelque 2 500 firmes serait très stable, et seulement 40 d’entre elles auraient fait faillite (THA, 1994b).

22Pour nuancer l’idée selon laquelle la propriété collective est-allemande aurait été bradée au profit des repreneurs occidentaux, il faut en outre ajouter que cette analyse ne s’applique guère qu’à la « grande privatisation », celle concernant les quelque 8 000 grandes entreprises que comptait l’ex-RDA, et qui furent par la suite redécoupées en près de 13 000 unités. Quant à la « petite privatisation », celle des petits commerces, des restaurants, hôtels et cinémas, elle a bénéficié dans environ 80 % des cas aux citoyens est-allemands. Rappelons qu’elle a porté sur presque 33 000 entreprises, dont environ 25 000 avaient déjà été privatisées en juillet 1991, les 8 000 autres étant soit fermées, soit confiées à des gérants en attente d’une privatisation ultérieure (K. Löbbe et al., 1993).

23Pour en revenir à la « grande privatisation », il faut par ailleurs souligner que la restructuration des firmes est-allemandes est passée non seulement par la privatisation, mais aussi par le démantèlement des ex-combinats, car la Treuhand n’est parvenue à privatiser certaines entreprises surdimensionnées qu’en les subdivisant en plus petites unités. Cette stratégie s’est révélée nécessaire et justifiée, dans la mesure où, de façon générale, l’entreprise du futur n’est pas organisée comme la firme d’hier : elle repose sur des réseaux d’unités de petite taille, indépendantes, mais interconnectées les unes aux autres, selon un triple mot d’ordre : spécialisation, décentralisation et coopération, comme le montre le 10e rapport commun que les instituts DIW, IfW et IWH ont consacré aux bouleversements économiques dans l’ex-RDA, à la demande du ministère fédéral de l’économie. Dans le cas des nouveaux Länder, ceci pose problème pour des secteurs tels que la chimie ou la sidérurgie-métallurgie, où des raisons techniques impliquent une forte intégration verticale, et où il est donc difficile pour un repreneur occidental d’intégrer des segments d’entreprises est-allemandes dans ses propres réseaux (DIW-IfW-IWH, 1994a).

24Tout en reconnaissant avoir buté sur de très sérieuses difficultés dans tel ou tel secteur, la Treuhand qualifie globalement de succès son action de restructuration. Certes, quelques firmes ont à tort été promises à la liquidation et ont finalement pu être restructurées et privatisées, au point d’être parvenues à opérer un véritable rétablissement jusqu’à aujourd’hui ; on peut à cet égard citer l’exemple - dans un secteur pourtant difficile - des aciers spéciaux de Saxe ESW (Freital), qui ont été rachetés avec un certain bonheur par le sidérurgiste ouest-allemand Boschgotthardshütte (Siegen). Dans un tel cas, ce succès inattendu s’expliquerait généralement par le fait que les firmes en question étaient mal gérées du temps de leur appartenance à la Treuhand et n’ont finalement pu montrer que tardivement le fort potentiel de réduction des coûts qu’elles recelaient. Au printemps 1991, l’office avait affirmé qu’environ 70 % de ses entreprises pourraient être assainies. Rétrospectivement, il soutient que cette estimation était justifiée, car, sur l’ensemble des firmes qui lui appartenaient alors, 73 % se sont vu définir un plan de redressement, 7 % ont disparu en tant que telles mais se sont vu racheter une bonne part de leur anciennes usines, tandis que seulement 20 % ont été intégralement démantelées (THA, 1994b).

L’évolution des effectifs employés dans les firmes issues de la Treuhand de janvier 1990 à janvier 1994 (en milliers de personnes)

L’évolution des effectifs employés dans les firmes issues de la Treuhand de janvier 1990 à janvier 1994 (en milliers de personnes)

Données Söstra, calculs de D. Nolte et al. Source : D. Nolte et al., 1994.

25Que ce soit par liquidation ou par mise en règlement judiciaire, une entreprise de la Treuhand sur quatre a donc été fermée, mais, le cas échéant, environ 30 % des quelque 333 000 emplois concernés auraient déjà été maintenus et devraient pouvoir subsister à l’avenir (notamment par des formules de MBO ou grâce à des privatisations partielles), si l’on en croit la Treuhand (THA, 1994a). A partir des travaux effectués par la commission d’enquête du Bundestag sur la Treuhand, le parti social-démocrate (SPD) conteste ce taux de 30 % et affirme que la vraie proportion serait plutôt de 15 %. En matière de réductions d’effectifs, de toute façon, la question ne concerne pas seulement le devenir des personnes employées dans les firmes définitivement fermées mais aussi, au-delà, le devenir des personnes employées dans l’ensemble des firmes ayant un jour appartenu à la Treuhand, ce qui représentait début 1990 un effectif initial total de 4,1 millions de personnes, soit environ 45 % de la population active employée en RDA à cette époque (K. Löbbe et al., 1993).

26Un premier élément de réponse concerne les effectifs employés dans les entreprises non encore privatisées, qui sont revenus à seulement 129 000 au 30 juin 1994, du fait des réductions de personnel dans les firmes à privatiser et, surtout, en raison des progrès de la privatisation. En seconde analyse, il faut donc considérer les réductions d’effectifs intervenues dans les firmes déjà privatisées. Or, comme le montre une enquête menée par les instituts IAB (Nuremberg) et Söstra (Berlin) en octobre 1993, les effectifs dans les firmes appartenant ou ayant appartenu à la Treuhand ne s’élevaient alors plus qu’à 1,174 million de personnes, ce qui représente une réduction de 71 % par rapport aux 4,1 millions de personnes du début 1990 (R. Hickel, J. Priewe, 1994 ; D. Nolte et al., 1994).

27A sa décharge, la Treuhand fait valoir que, avec les privatisations d’entreprises réalisées en cinq ans (entre le 1er juillet 1990 et le 30 juin 1995), elle a obtenu de la part des repreneurs des promesses annonçant la création ou le maintien de plus de 1,5 million d’emplois, ainsi qu’un montant d’investissement global de plus de 210 milliards de DM. Pourtant, une nette différence est progressivement apparue entre, d’une part, ces chiffres « garantis » et, d’autre part, les accords contractuels effectivement signés par les repreneurs. Cet écart a notamment été mis en lumière par la Cour fédérale des Comptes (Francfort), dans un rapport spécial publié le 17 septembre 1993. Mi-1994, cette divergence a aussi été vigoureusement dénoncée par le SPD, à la suite des travaux effectués par la commission d’enquête du Bundestag sur la Treuhand ; elle s’expliquerait par le fait que lesdites garanties d’emploi portent en partie sur des firmes qui se sont entre-temps déclarées en cessation de paiement, sur des firmes qui entre-temps ne sont plus soumises aux engagements pris initialement (ces engagements courent généralement sur une durée de trois ans), sur des emplois à temps partiel ou des pseudo-emplois (notamment des postes ABM : l’équivalent des CES en France) ou encore par le fait que les promesses en question ne sont pas assorties de pénalités, cas de figure qui représenterait 30 % des cas et environ 50 % des promesses d’emploi.

28De la part des repreneurs, les garanties d’emploi ou d’investissement ne seraient en effet souvent que des déclarations d’intention. Ainsi, sur les promesses annonçant en 1994 la création ou le maintien d’environ 1,5 million d’emplois, la plupart ont fait l’objet d’un contrat, mais des pénalités - à hauteur de 5 000 à 40 000 DM par emploi - ne seraient prévues que pour 910 000 emplois. Quant aux promesses d’investissement portant sur quelque 200 milliards de DM fin 1994, des pénalités ne seraient de même prévues que pour un montant de guère plus de 130 milliards. Vis-à-vis des contrevenants, la Treuhand n’avait demandé le versement de telles amendes que dans 130 cas au début de l’année 1994 (R. Hickel, J. Priewe, 1994). Au directoire de la Treuhand, Heinrich Hornef n’en disconvenait pas : « Quand un investisseur ne peut pas tenir ses engagements, nous négocions avec lui. L’application des pénalités n’intervient toujours qu’en dernier ressort » (Süddeutsche Zeitung, 02-08-94). Qu’il s’agisse de repreneurs récalcitrants ou de bonne foi, la rareté et le faible montant des pénalités encourues risquent évidemment de rendre ces amendes relativement peu dissuasives.

29Face à ses détracteurs, l’ex-Treuhand soutenait qu’il se dégage malgré tout un solde positif entre les firmes qui ne remplissent pas leurs engagements et celles qui l’atteignent ou vont au-delà. Les promesses des investisseurs auraient ainsi été remplies à 1 15 % en 1993 et à 123 % en 1994 en ce qui concerne l’emploi, ainsi qu’à 113 % en 1993 et à 142 % en 1994 en ce qui concerne l’investissement. Il n’en reste pas moins qu’à la mi- 1995 environ un millier de procès étaient engagés entre l’ex-Treuhand et des investisseurs privés, avec un litige portant en moyenne sur une valeur d’un million de DM. Pour les 35 à 40 cas les plus graves, lorsque les promesses des repreneurs ne sont pas tenues avec un manquement dépassant 20 millions de DM d’investissement ou 300 emplois, les différents sont traités au plus haut niveau, c’est-à-dire au sein du directoire de l’ex-Treuhand. Les plaignants en question sont bien souvent des firmes privatisées sous la forme de MBO, mais aussi de grandes entreprises telles que Daimler-Benz ou Heidelberger Druckmaschinen (machines offset). Il en résulte que, même si la privatisation proprement dite est bel et bien achevée, la phase de « post-privatisation » promet de perdurer longtemps.

30De fait, les tâches dont l’ex-Treuhand s’est vue chargée initialement étaient encore loin d’être toutes accomplies fin 1994, notamment parce que des centaines de renégociations pourraient intervenir pour les entreprises déjà privatisées, et, plus encore, parce qu’il faudra veiller au respect des contrats. En ce qui concerne la succession de la Treuhand, qui a formellement cessé d’exister à la fin de 1994, quatre organismes ont été institués à sa place, en charge d’autant de domaines distincts et placés directement sous la tutelle du ministère fédéral des Finances, comme la Treuhand l’était elle-même. Depuis janvier 1995, donc, le premier - et principal - de ces organismes est l’Office fédéral des tâches spéciales résultant de l’unification (BVS) ; il est chargé du contrôle des contrats, ainsi que des fonctions d’administration publique de l’ex-Treuhand. Les deuxième et troisième organismes, à savoir la TLG et la BVVG, sont chargés de la privatisation du patrimoine immobilier et foncier. A cet égard, la privatisation des terrains reste encore loin d’être achevée, surtout en matière agricole et sylvicole, puisque le BVVG détenait encore fin 1994 environ 30 % de la surface agricole utile est-allemande. Au même moment, la TLG avait déjà vendu quelque 48 000 titres de propriété (terrains et logements), mais il lui en restait alors à peu près autant à céder.

31Quant à la Société de gestion des participations (BMG), elle a en charge l’administration des firmes non encore privatisées, mais considérées comme « assainissables », à savoir un petit groupe de firmes dont le total des effectifs se situent à quelques dizaines de milliers de personnes. Il s’agit notamment de quelques entreprises de grande taille, telles que le spécialiste des métaux non ferreux Mansfelder Kupfer und Messing GmbH, mais aussi d’un petit nombre de parts minoritaires dans des entreprises industrielles (Kali & Salz, KBA Planeta, Caprolactam, EKO, etc.), ainsi que les sociétés chargées de dépolluer à terme un certain nombre d’entreprises chimiques, mines et centrales nucléaires définitivement fermées. Enfin, il s’agit aussi des Management KG, c’est-à-dire des sociétés de gestion en commandite.

32Au nombre de cinq, ces Management KG gèrent chacune 10 à 15 entreprises et emploient au total environ 20 000 personnes. Les managers placés à la tête de ces holdings sont rémunérés en partie par un système de participation aux bénéfices qui les incite à ne vendre leurs entreprises qu’à des offres relativement lucratives. De ce fait, un tel système semble déséquilibré dans l’ensemble, car les managers en question n’en tirent que des avantages, tandis que c’est à la Treuhand (et, depuis 1995, à la BMG) qu’échoit la responsabilité juridique et financière des entreprises concernées. Lancé au printemps 1992, ce dispositif de gestion en commandite se révèle en effet relativement coûteux pour la Treuhand et ses successeurs, avec 4 milliards de DM de subventions déjà versés dans le passé et 500 millions de DM d’aides supplémentaires déjà budgétisées pour 1995 et 1996.

Treuhandanstalt : les aspects politico-organisationnels de la privatisation
Créée au printemps 1990 dans l’ex-RDA du gouvernement Modrow, la Treuhandanstalt (THA) n’a vu sa mission précisée que dans la loi du 17 juin 1990, quelques jours avant l’union monétaire « inter-allemande ». Son caractère hybride et son rôle unique ont notamment été soulignés par le politologue Roland Czada, de l’institut Max Planck de recherche en sciences sociales (Cologne) : « La THA n’est juridiquement pas une entreprise et, de fait, n’est pas une administration publique. Sa mission et sa manière de remplir cette mission la situent beaucoup plus au confluent de l’Etat et des milieux économiques. Elle tient lieu “d’agence” de l’Etat au service du développement du secteur privé ». Par son statut d’établissement public et par le fait qu’elle a endossé une responsabilité notable dans les problèmes d’emploi à partir de juin 1991, elle s’apparente à l’Office fédéral du travail (Nuremberg). Par son statut juridique, mais aussi par son caractère de budget annexe de l’Etat fédéral, ainsi que par le fait qu’elle est contrôlée par un conseil d’administration composé essentiellement de chefs d’entreprise, elle s’apparente aussi à la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW/Francfort), banque spécialisée de l’Etat qui a initialement été créée pour distribuer les crédits du plan Marshall. En outre, « placée entre l’Etat fédéral et les Länder, [la THA] a fait office pratiquement de troisième niveau pour la coordination au sein de la structure fédérale » (R. Czada, in : W. Fischer et al., 1993).
Cependant, la spécificité irréductible de la THA réside dans la particularité de sa tâche, son ampleur exceptionnelle et, par conséquent, son importance centrale sur un plan tant économique que social et politique. De 1990 à 1994, la restriction progressive des marges de manœuvre de la THA a résulté du nombre croissant des tâches qui lui ont été assignées, de l’importance croissante qui a été accordée à la consultation des Länder, ainsi que de l’emprise grandissante des contrôles effectués par l’Office fédéral des cartels, la Cour des Comptes, le Bundestag et le gouvernement fédéral. D’ailleurs, selon Roland Czada, la soumission de la THA à ces instances et aux différents groupes de pression a en définitive facilité sa tâche, dans la mesure où sa légitimité s’en est trouvée renforcée aux yeux de l’opinion publique. D’une certaine façon, l’une des tâches que la THA aura accomplie avec le plus de succès aura finalement été de désillusionner tant les gouvernements que les groupements d’intérêt et, avec eux, l’ensemble de l’opinion publique.

33Au-delà des sommes transférées aux Management KG, l’ensemble des dépenses de la Treuhand devrait avoir atteint fin 1994 près de 344 milliards de DM, dont plus des deux tiers consacrés à la restructuration et l’assainissement des firmes : 105 milliards pour leur désendettement et le service de la dette qui en résulte pour l’office, 154 milliards pour le comblement des déficits courants, les aides à la restructuration et à l’investissement, et, enfin, sous la forme de plans sociaux ; le reste se ventile entre les mesures de dépollution et de protection de l’environnement (44 milliards) et les autres dépenses (41 milliards) (Bundesbank, 1994a). Notons qu’en matière d’assainissement des sols, il existe depuis octobre 1992 une convention entre la Treuhand et le ministère fédéral de l’Environnement ; cet accord prévoit que les repreneurs privés doivent prendre en charge 10 % des frais, le reste étant assumé par l’Etat, avec un partage 60/40 entre l’Etat fédéral et les Länder (THA, 1994a).

34Face à ces dépenses totales de 344 milliards de DM, les recettes cumulées de la Treuhand ne devraient atteindre, selon les prévisions officielles, que 69 milliards de DM en termes bruts. En termes nets, la Treuhand laissera donc au contribuable allemand un passif d’environ 270 milliards de DM. Notons que cette somme prend en compte les déficits prévisibles des organismes qui succèdent à la Treuhand depuis 1995, car l’activité de cette dernière s’est soldée par une « ardoise » de 230 milliards de DM au moment de sa dissolution officielle, fin 1994 (Bundesbank, 1994a). Ces chiffres font ressortir que, dans l’ex-RDA, la privatisation a globalement été effectuée à prix négatifs, ce qui signifie, en d’autres termes, qu’elle se traduit au bout du compte par un creusement de la dette publique.

35Avec cet endettement supplémentaire de 270 milliards de DM, la Treuhand expliquera à elle seule une large partie (plus du quart) du doublement de la dette publique de la RFA entre 1990 (environ 1 000 milliards de DM) et 1995 (près de 2 000 milliards). Selon le ministère fédéral des Finances, le service de cette dette de 270 milliards devrait être étalé sur 40 ans, et il représentera une charge annuelle de l’ordre de 20 milliards pour le budget fédéral. Comme le montre l’économiste munichoise Gerlinde Sinn, le choix gouvernemental de recourir à l’emprunt pour financer l’unification n’a pas reposé sur un calcul scientifique visant à répartir équitablement cette charge sur les différentes générations, mais plutôt sur une logique électoraliste de court terme. Ce choix a eu pour conséquence une forte tension sur les taux d’intérêt, et par là même un effet d’éviction au détriment des investissements privés, ainsi qu’un effet dépressif sur le marché des biens capitaux (G. Sinn, in : IWH, 1994).

LES POLITIQUES INDUSTRIELLES SECTORIELLES

L’action de la Treuhand et de l’Etat fédéral

36Très importante pour le renouvellement de la base industrielle est-allemande, la privatisation n’en constitue néanmoins qu’une étape. De fait, des éléments de ce qu’il faut bien appeler politique industrielle ont été, sont et resteront indispensables dans l’ex-RDA et ce, non seulement pour précéder les privatisations, mais aussi pour les accompagner, voire les épauler une fois qu’elles sont accomplies. Certes, dans la nouvelle phase qui a débuté avec la disparition formelle de la Treuhand, fin 1994, il ne se dessine pas de voie royale pour une telle politique de réindustrialisation, mais une intervention durable n’en sera pas moins nécessaire de la part des pouvoirs publics, notamment de la part de l’Etat fédéral, car la tâche dépasse les possibilités des seuls Länder.

37Or, si les objectifs d’une telle stratégie ne sont pas toujours clairement définis, il apparaît toutefois qu’il ne s’agit pas seulement d’une politique de modernisation par le seul rattrapage du modèle ouest-allemand, car il se révèle indispensable d’inventer des solutions mieux adaptées aux problèmes spécifiques de l’ex-RDA. En ce sens, l’enjeu concerne la définition et la mise en place d’une politique industrielle innovante.

38D’ailleurs, comme le montrent des chercheurs de l’université de Göttingen, il se pourrait bien que l’ex-RDA, au lieu de copier le modèle de production ouest-allemand, s’achemine vers une modernisation plus radicale encore, ce qui correspondrait à une stratégie de saute-mouton (leap frogging), c’est-à-dire de dépassement. Selon les auteurs de cette hypothèse, Horst Kern et Ulrich Voskamp, cette transformation ne résulterait pas d’un plan global bien établi, mais d’une multitude de tentatives, et donc par un processus d’apprentissage, où sont impliqués une pluralité d’acteurs privés et publics. Dans de tels cas, il ne s’agit pas tant de restructurer les entreprises que de les dissoudre et de les réinventer - ce que la nouvelle doctrine anglo-saxonne à la mode appellerait le reengineering-, avec des arrangements institutionnels qui déplacent fortement le partage habituel entre marché et organisation, entre la sphère privée et le secteur public, et ce, dans le sens d’un interventionnisme étatique accru. Certes, ces tentatives ne sauraient à elles seules garantir une réindustrialisation de l’ex-RDA, mais leurs effets d’entraînement pourraient néanmoins s’amplifier à l’avenir, et il semble de moins en moins probable que ces usines-pilotes se métamorphosent en « cathédrales dans le désert » (H. Kern, U. Voskamp, 1994).

39Dans les nouveaux Länder, la crise joue donc un rôle de catalyseur pour l’innovation. En outre, ce renouvellement accéléré coïncide généralement avec l’apparition de surcapacités de production à l’échelle de l’Allemagne dans son ensemble, dans la mesure où des investisseurs ouest-allemands sont impliqués dans ces projets. Par contrecoup, le besoin de modernisation et d’innovation à l’Est pourrait s’étendre à l’Ouest. L’ex-RDA deviendrait de la sorte un laboratoire pour la modernisation des structures de production dans l’ancienne RFA (H. Kern, U. Voskamp, 1994). Des éléments d’une telle stratégie peuvent en tout cas être trouvés dans des secteurs est-allemands tels que l’industrie chimique, dans la région de Halle (Saxe-Anhalt), la micro-électronique, avec Siemens à Dresde (Saxe), la sidérurgie, avec le cas d’EKO-Stahl à Eisenhüttenstadt (Brandebourg) et, plus encore, l’automobile, avec les usines Volkswagen à Mosel, près de Zwickau (Saxe), et Opel à Eisenach (Thuringe).

40Pour une entreprise comme Opel, la comparaison entre le nouveau site est-allemand d’Eisenach et l’ancien site ouest-allemand de Rüsselsheim (Hesse) inspire d’ailleurs aux spécialistes la remarque suivante : « C’est la fin du modèle ouest-allemand d’industrialisation de l’après-guerre » (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 06-08-94). En ce qui concerne Volkswagen, toutefois, seule l’enveloppe des usines ultra-modernes construites à Mosel existait encore fin 1994, car la crise traversée dans l’ancienne RFA a conduit à différer quelque peu les investissements massifs promis par l’entreprise de Wolfsburg. Particulièrement marquée dans la construction automobile, donc, la modernisation est-allemande sollicite néanmoins l’octroi de subventions considérables. Dans les nouveaux Länder, Volkswagen prévoit ainsi un investissement total de 4 milliards de DM, dont un milliard sur fonds publics.

41Dans l’ex-RDA, l’industrie chimique compte parmi les cas les plus évidents où le volontarisme étatique conduit à une véritable politique industrielle sectorielle. A en croire Joachim Kaiser, le directeur du département chimie à la Treuhand, l’engagement du chancelier Kohl concernant le maintien des sites chimiques dans la région de Halle/Leipzig coûtera au total près de 25 milliards de DM aux finances publiques ! L’un des symboles de la pérennité de ce « triangle de la chimie » (Halle-Merseburg-Bitterfeld) est sans doute constitué par la construction à Spergau (à proximité de Leuna) d’une nouvelle raffinerie dont le montant d’investissement - 4,3 milliards de DM, dont 1,5 financé par des subventions directes (sans compter les bonifications d’intérêt accordées par l’Etat)- en fait le projet privé le plus important qui ait encore été lancé sur le territoire de l’ex-RDA. Réalisé par un consortium franco-allemand (Elf Aquitaine-Thyssen), cet investissement joue un rôle-clé, car il garantit la perspective de produits semi-finis à bon compte, et permet donc d’attirer sur place d’autres entreprises développant en aval des productions plus spécialisées.

42Bien que ce projet soit privé, il n’en est pas moins inséré dans un dispositif où les pouvoirs publics jouent un rôle majeur, à commencer par le parc industriel qui a été créé sur les décombres de l’ex-combinat Leuna, et dont une grande part des places ont déjà été attribuées. Toujours aux mains de l’Etat, par l’intermédiaire de la Treuhand, l’actuelle Leuna GmbH ne sera en effet plus à l’avenir que ce qu’il est convenu d’appeler une Standortgesellschaft, c’est-à-dire un prestataire de services pour les investisseurs locaux : distribution d’énergie, approvisionnement en eau, entretien des infrastructures de transport, pompiers, etc. Sous sa nouvelle forme, la Treuhand a toutefois des difficultés à lancer cette Service GmbH, car elle souhaite que les investisseurs y prennent eux-mêmes des participations, mais ceux-là ne sont pas du même avis.

43Les problèmes sont similaires pour le Chemiepark de 600 hectares qui se constitue sur le site de la Chemie AG Bitterfeld (Saxe-Anhalt), où le groupe ouest-allemand Bayer AG (Leverkusen) s’est engagé à investir - lui-aussi ex nihilo -, pour un montant de 670 millions de DM, et où près de 200 entreprises se sont déjà installées. Il est vrai que ce système de parc industriel constitue une expérience nouvelle dans ce secteur de la chimie, où les sites sont habituellement gérés au sein d’un grand groupe intégré.

La restructuration et son impact sur l’emploi : l’exemple de la chimie est-allemande (effectifs employés dans les trois principaux sites)

Leuna

Buna/Schkoau

Bitterfeld-Wolfen

A l’époque de la RDA
Début 1994
dont : Treuhand
Secteur privé
Objectif à terme(1)

27 000
11 300
4 400
6 900
8 500

18 000
8 100
4 600
3 500
(2)

17 500
6 700
1 900
4 800
plus de 6 700

(1) : après la privatisation. Source : Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25-05-94.
(2) : Dow Chemical s’est engagé à préserver au moins 3 000 des 5 600 emplois qui existaient encore début 1995 sur les sites qu’il a repris à Schkopau, Böhlen et Leuna.

44Quant au troisième pôle du triangle de la chimie est-allemande, celui issu de l’ex-combinat Buna, à Schkopau (Saxe-Anhalt), sa pérennité est désormais assurée, car l’Américain Dow Chemical s’est engagé fin 1994 à constituer un complexe pétrochimique regroupant le cœur de Buna avec la Sächsische Olefinwerke GmbH de la ville voisine de Böhlen (Saxe), ainsi qu’avec la division des matières plastiques de la Leuna-Werke GmbH. Les sommes que la Treuhand a englouties dans Buna entre 1990 et la mi-1994 sont chiffrées à près de 1,5 milliard de DM pour couvrir seulement les pertes et à 800 millions pour l’investissement. Il semble que la Treuhand doive financer en outre trois des quatre milliards d’investissements promis par le repreneur américain d’ici 1999.

45Pour sa part, la sidérurgie constitue un cas exemplaire d’un autre type de coopération entre les sphères publiques et privées dans l’ex-RDA. Dans ce secteur, le bilan de la privatisation peut être considéré globalement comme un succès, car tous les sites ont été privatisés, y compris les sites d’EKO-Stahl à Eisenhüttenstadt (Brandebourg). Le redressement d’EKO-Stahl fournit une bonne, de la façon dont le gouvernement d’un Land et la Treuhand peuvent organiser conjointement l’assainissement d’une entreprise d’importance jugée cruciale pour l’économie de la région concernée. Comme le montrent Horst Kern (université de Göttingen) et Charles Sabel (MIT/Cambridge), cette tentative consiste pour la Treuhand et le Land à offrir aux entreprises privées de nouvelles possibilités de s’associer à des projets-pilotes et, en même temps, à créer de nouveaux établissements publics pour encadrer ces participations privées (H. Kern, Ch. Sabel, in : W. Fischer et al., 1993). Là encore, la politique industrielle s’articule autour d’un repreneur privé, en l’occurrence le groupe belge Cockerill Sambre.

46Fin 1994, la Commission européenne a autorisé les pouvoirs publics allemands à apporter à EKO 900 millions de DM de subventions supplémentaires, afin notamment de construire le laminoir à chaud qui lui fait encore défaut. En contrepartie, l’Etat allemand s’est engagé à réduire par ailleurs les capacités de production est-allemandes, et ce, en rachetant les installations sidérurgiques de Hennigsdorf (Brandebourg) - qui avaient été privatisées en 1992 - afin de les fermer définitivement.

47Ce trade-off entre le maintien des capacités de production et l’octroi de subventions se retrouve dans le domaine de la construction navale. Bruxelles a ainsi autorisé l’attribution de 1,6 milliard de DM de subventions publiques aux chantiers navals MTW de Wismar par le groupe ouest-allemand Bremer Vulkan, mais seulement sous réserve d’une limitation de la capacité de production annuelle à 110 000 tonneaux de jauge brute. Dans l’absolu, de telles subventions sectorielles sont d’un intérêt économique douteux, car le même montant dépensé dans des secteurs plus porteurs permettrait de financer des emplois plus nombreux et à l’avenir moins incertain. Il reste qu’aucune alternative de ce type ne s’est encore présentée pour le littoral de la Baltique, comme le concède l’institut rhénan RWI (K. Löbbe et al., 1993).

  • 3 Jenoptik est aujourd’hui dans l’ex-RDA la seule entreprise employant plus de 1 000 personnes dont l (...)

48Quant à l’ex-« entreprise du peuple » Carl Zeiss (Iéna/Thuringe), sa restructuration s’est vue qualifiée par la présidente de la Treuhand, Birgit Breuel, de « modèle pour la politique industrielle est-allemande ». Ce groupe de l’industrie optique, qui employait près de 27 000 personnes du temps de la RDA, a été subdivisé en 1991 en deux structures nouvelles : La première est la Carl Zeiss Jena GmbH, qui ne devrait plus employer à l’avenir que 1 450 personnes, et qui n’espère pas pouvoir dégager de bénéfices avant 1997/98 ; son capital a été intégralement repris, en 1995, par Carl Zeiss Oberkochen, la partie ouest-allemande du Konzern Zeiss. La seconde de ces structures, qui abritait en 1994 quelque 5 0003 personnes, est la Jenoptik GmbH, un groupe contrôlé à 100 % par le Land de Thuringe et qui constitue de ce fait un vecteur éminent de la politique industrielle dans cette région. Il a reçu une dotation financière de plus de deux milliards de DM de la part de la Treuhand et du Land en question. Près de 200 entreprises - dont une bonne part se tournent vers les techniques modernes - se sont déjà implantées sur les terrains de Jenoptik, qui détient un patrimoine immobilier considérable. Selon la vision de Lothar Spath, ancien ministre-président du Land de Bade-Wurtemberg et actuel directeur de Jenoptik, cette firme doit surtout se renforcer dans le domaine des équipements pour la fabrication des semi-conducteurs, et la région de Iéna constituera à l’avenir une sorte de Silicon Valley.

49Aussi surprenant que cela puisse paraître au premier abord, l’évocation de la Silicon Valley californienne à propos de l’ex-RDA prend un sens plus littéral encore, puisqu’elle s’applique aussi à propos de la micro-électronique. Cette fois, il ne s’agit plus de la Thuringe, mais de la Saxe, puisque Siemens se lance à Dresde dans la production de semi-conducteurs ; il s’agit de puces de 16 mégabits dans un premier temps, puis de 64 mégabits et, ultérieurement, des chips de 256 mégabits qui sont encore en cours de développement. L’investissement, qui doit s’échelonner sur une dizaine d’années, porte sur un total de près de 2,8 milliards de DM, dont un montant de subventions publiques estimé dans une fourchette de 800 millions à 1,3 milliard. A la suite de Siemens, le syndrome Silicon Valley s’est encore précisé, depuis que la firme Advanced Micro Devices Inc. (AMD) de Sunnyvale (Californie) à déclaré son intention de se lancer dans la production de circuits logiques en Saxe, avec un montant d’investissement qui pourrait avoisiner 2 milliards de DM.

50Le projet d’AMD semble en partie motivé par des aides publiques qui devraient équivaloir à environ 600 millions de DM, soit 30 % du montant des investissements. Pour Siemens comme pour AMD, la décision de localiser leur investissement à Dresde a en outre été justifiée par la présence dans la région d’une importante infrastructure de recherche et d’un personnel de recherche nombreux. En tout état de cause, ces projets marquent une véritable renaissance de l’industrie du semi-conducteur en RFA, et l’Etat est loin d’y être étranger, comme le montre un rapport commandité par le ministère fédéral de l’Economie à l’institut Ifo (Munich), et qui conclut que la RFA - et ses nouveaux Länder tout particulièrement - propose un ensemble d’aides publiques (primes à l’investissement et facilités d’amortissement) relativement favorable, comparativement à la situation qui prévaut dans les principaux pays concurrents (Ifo-Schnelldienst, 18-08-94).

Les politiques industrielles des Länder

51Indépendamment de ces divers exemples relatifs à ces cas ponctuels de politique industrielle, où les Länder jouent un rôle plus ou moins marqué, les gouvernements régionaux se sont efforcés de définir en la matière leurs propres priorités et ce, de façon plus systématique. Le meilleur exemple est sans doute constitué par le projet ATLAS. Lancé en Saxe en 1992, ce programme marquait à l’origine la volonté du gouvernement de Dresde de sélectionner un certain nombre d’entreprises non encore privatisées, mais jugées viables et d’importance cruciale pour l’économie de la région, afin d’organiser leur assainissement, conjointement avec la Treuhand.

52En ce sens, ATLAS présente une analogie avec certains des modèles examinés précédemment, notamment avec le projet EKO Stahl, mais aussi avec les sociétés de gestion en commandite (Management KG). Dans ces trois cas, il s’est agi en effet de mettre en place un système de règles coopératives, c’est-à-dire d’« autonomie contrôlée », où la Treuhand a conservé la maîtrise de ses choix. Parmi ces trois systèmes, ce sont les Management KG qui reposent le plus sur des relations de confiance alors qu’à l’inverse, c’est dans le modèle ATLAS que l’apprentissage se révèle le moins coopératif. Plus encore, il semble que le modèle ATLAS ait un défaut de construction, dans la mesure où il produit des décisions qui ne peuvent être appliquées. « Des firmes ont été considérées comme valant la peine d’être assainies sans que le Land ou l’office [Note de l’auteur : la Treuhand] soient engagés à dire quelles conséquences financières ils en tirent pour eux-mêmes » (H. Kern, Ch. Sabel, in : W. Fischer et al., 1993).

53Cette ambiguïté tient au fait que la Treuhand ne s’est jamais dessaisie des prérogatives qu’elle détenait en tant que propriétaire desdites entreprises. En octobre 1990, avant même son entrée en fonction comme ministre-président du Land de Saxe, Kurt Biedenkopf (CDU) avait déjà réclamé que la responsabilité de la privatisation et de l’assainissement des firmes de la Treuhand fût transférée aux Länder. La Treuhand avait notamment répliqué - à juste titre - qu’un tel transfert aurait des conséquences graves pour les finances des Länder ; par la suite, elle a fait en sorte d’amener les nouveaux Länder à coopérer dans les questions relatives à l’emploi, à la politique régionale et à la politique structurelle, mais le dernier mot est toujours resté à la Treuhand et, à travers elle, au gouvernement fédéral en dernier ressort (R. Czada, in : W. Fischer et al., 1993).

54Fin 1994, le Land de Saxe déclarait ainsi ne pas se satisfaire des solutions prévues pour la succession de la Treuhand, ne pas vouloir subir la politique décidée à Bonn et à Berlin, et vouloir poursuivre sur la base de l’expérience accumulée en Saxe. Notons que, pour sa part, le Land de Thuringe suit une politique similaire, puisque son gouvernement a décidé en mars 1994 de créer la Société de participation industrielle de Thuringe (TIB), société chargée de s’engager de façon minoritaire dans le capital de certaines entreprises privatisées et en difficulté (Observatoire de l’emploi, 1994). Ce qui revient à une sorte de « renationalisation » partielle.

55Suite à ces revirements, la politique structurelle menée par les Länder eux-mêmes s’est traduite par un bilan assez modeste. Son principal mérite est sans doute d’avoir permis de consulter les groupes sociaux, tout du moins dans le cas de la Saxe, où les propositions du syndicat IG Metall ont été largement intégrées dans le projet ATLAS (D. Nolte, A. Ziegler, in : BfLR, 1994a). « En accord avec les conseils d’entreprises et les syndicats, de bonnes solutions ont pu être trouvées pour les entreprises », déclare ainsi Kajo Schommer, le ministre de l’économie de la Saxe, qui qualifie de succès l’expérience d’ATLAS. Sur les 215 entreprises initialement regroupées sous le label ATLAS, 145 avaient été privatisées à l’automne 1994, et une seulement avait été mise en liquidation (Süddeutsche Zeitung, 28-09-94). Selon une interprétation moins optimiste, cette évolution signifie que le Land de Saxe a en quelque sorte été pris de vitesse par la Treuhand ; il en serait d’ailleurs de même dans le cas d’ANKER, l’équivalent du projet ATLAS dans le Land de Mecklembourg-Poméranie occidentale.

56Comme le montre Meinhard Miegel, le président de l’Institut Economie et Société (IWG/Bonn), l’action menée par les nouveaux Länder eux-mêmes n’a de toute façon qu’une importance marginale au regard de l’ensemble des transferts publics opérés d’Ouest en Est, notamment par l’entremise de la Treuhand. Cette dernière a ainsi déboursé plus de 2 milliards de DM pour la privatisation et la modernisation des chantiers navals de la Baltique, plus de 4 milliards pour la chimie du Land de Saxe-Anhalt, quelque 800 millions de DM pour la modernisation d’EKO Stahl dans le Land de Brandebourg et plus de 2 milliards pour celle de Jenoptik en Thuringe.

57Par ailleurs, l’expérience de ces politiques industrielles régionales fait ressortir une opposition schématique entre, d’un côté les Länder de Saxe. Saxe-Anhalt et Mecklembourg-Poméranie occidentale, où les politiques sont axées autour du redressement de certaines entreprises, et, d’un autre côté, les Länder de Thuringe et de Brandebourg, où les gouvernements régionaux s’appliquent davantage à agir sur la qualité des sites, c’est-à-dire sur l’environnement des entreprises. Toutefois, les Länder du second groupe s’orientent de plus en plus vers la première formule. Malgré cette tendance, il semble que les politiques des Länder ne parviennent encore guère à coordonner suffisamment ces deux volets, à savoir, d’une part, les politiques orientées vers le développement des sites et, d’autre part, les politiques destinées à des entreprises données (D. Nolte, A. Ziegler, in : BfLR, 1994a).

58Ce problème renvoie à un débat plus vaste qui s’est fait jour à propos de l’économie est-allemande : la controverse sur le thème de la « sauvegarde des noyaux industriels ». La question sous-jacente consiste à savoir à quel point il convient de préserver la base industrielle léguée par l’ex-RDA, ou s’il ne convient pas plutôt de promouvoir l’émergence de nouvelles structures. En tant que principal défenseur de ces « noyaux », la confédération syndicale DGB voit dans leur préservation et leur modernisation une condition sine qua non pour endiguer la désindustrialisation en Allemagne orientale et y permettre le redressement économique annoncé, ce qui implique que les pouvoirs publics œuvrent de concert avec les différents acteurs de la société civile dont, au premier chef, les syndicats et le patronat. Cependant, les partisans de cette stratégie concèdent que le slogan « maintien des noyaux industriels » tend à induire en erreur, car il laisse entendre qu’il ne s’agirait que d’une stratégie conservatoire visant à préserver des anciennes structures, alors que, selon eux, il s’agit aussi de mettre en valeur de nouvelles structures sur les sites industriels existants (D. Nolte, A. Ziegler, in : BfLR, 1994a).

59Pour leur part, les experts des instituts DIW, IfW et IWH comprennent fort bien que les élus locaux soient tentés de vouloir sauvegarder ces « noyaux » là où ils existent encore, mais ils soupçonnent que ce choix se fasse davantage en fonction des problèmes actuels du marché de l’emploi qu’en fonction du potentiel de développement des entreprises concernées. Ils reconnaissent toutefois que la science économique est impuissante à établir si, dans un périmètre donné, le maintien d’anciennes structures industrielles favorise ou au contraire freine l’implantation de nouvelles entreprises et, plus globalement, la réindustrialisation dans la région considérée (DIW-IfW-IWH, 1994a). En théorie, comme le souligne Michael Zarth, de l’Institut fédéral de géographie et d’aménagement du territoire (BfLR/Bonn), la dynamique de la création d’entreprise devrait même être affectée plutôt négativement par l’existence d’une ancienne structure marquée par la mono-industrie et ce qui en découle, à savoir notamment un degré de pollution supérieur et un type de qualification excessivement spécialisé. Néanmoins, l’expérience montre qu’une telle corrélation ne se produit pas nécessairement dans l’ex-RDA (M. Zarth, in : BfLR, 1994a).

  • 4 Voir à ce propos Kristin Speck : “Cohésion et aménagement du territoire en Allemagne”, in Regards s (...)

60Dans l’état actuel des choses, force est en tout cas de constater que les nouvelles implantations est-allemandes ne se produisent pas dans les anciens sites industriels, mais plutôt de part et d’autre de l’autoroute A4, qui relie Eisenach à Dresde4. A en croire les instituts DIW, IfW et IWH, la formation de nouveaux « nœuds de croissance » ne se produit pas forcément sur des sites à tradition industrielle notable. En ce qui concerne la RFA, « l’expérience des anciens Länder fédérés devrait en définitive conduire à penser que les anciennes structures industrielles ne deviennent pas des lieux de cristallisation pour l’implantation de nouvelles entreprises [...] Des subventions élevées ne sont pas le garant du succès ». Dès lors, les anciens sites industriels est-allemands doivent être considérés non pas comme des « noyaux », mais - pour reprendre une autre métaphore - comme des « coquilles », ce qui signifie que les anciens centres industriels ne seront revitalisés que si un nouveau noyau est implanté dans chaque coquille (DIW-IfW-IWH, 1994a).

LES AXES « HORIZONTAUX » DE LA POLITIQUE STRUCTURELLE

Politique régionale, technologie et soutien des débouchés

  • 5 La mission est dite « commune », car définie conjointement par l’Etat fédéral et les Länder. Pour p (...)

61Comme on le voit, le débat sur les « noyaux industriels » empiète fortement sur les enjeux de la politique régionale et, plus largement, sur les autres axes de la politique structurelle, à savoir ce qu’il est convenu d’appeler les dimensions « horizontales » de la politique structurelle, par opposition à l’aspect « vertical » des politiques industrielles en faveur d’entreprises ou de secteurs précis. Or, en ce qui concerne la politique régionale, il semble à certains égards nécessaire de mettre en place des instruments spécialement adaptés aux particularités de la situation est-allemande, et ceci pendant au moins 20 à 30 années (R. Jochimsen, in : H. W. Jablonowski, R. Simons, 1993). En toute logique, la volonté de réindustrialiser l’ex-RDA devrait en effet se traduire par une politique sélective visant à promouvoir des pôles géographiques bien précis. Or, tel ne semble pas être le cas actuellement en ce qui concerne la politique régionale stricto sensu, qui, en RFA, repose sur le dispositif de la mission commune « Amélioration de la structure économique régionale »5.

62En effet, et contrairement à ce qui prévaut dans les Länder de l’Ouest, aucune différentiation régionale n’a pour l’instant été introduite en ce qui concerne les Länder de l’Est, ce qui se traduit par le fait que l’ex-RDA a été admise en bloc dans cette mission commune régionale, ainsi d’ailleurs que dans le fonds européen de développement régional (FEDER), son équivalent à l’échelle de l’Union européenne (voir encadré p. 54). Bien que critiquable du point de vue théorique, ce principe d’« arrosage » non sélectif peut être justifié par l’idée que les différentes parties du territoire est-allemand sont globalement confrontées aux mêmes problèmes. En Allemagne orientale, en effet, il n’y a encore que dans le domaine de l’aide aux infrastructures pré-compétitives (aménagement de terrains industriels et commerciaux, centres de création d’entreprise, centres pour la technologie et l’innovation, etc.) et du tourisme qu’une différentiation géographique intervient. Rien de tel n’existe par contre pour le principal volet de cette politique régionale : l’aide à l’investissement des entreprises du secteur marchand.

63Dans ce dernier domaine, cependant, le degré d’utilisation des subventions est en pratique variable dans l’espace, et la mission régionale n’intervient en fait que comme un amplificateur, une caisse de résonance, pour la répartition spatiale des aides. En d’autres termes, les différences géographiques dans l’attribution des aides reflètent essentiellement l’« avantage comparatif » des régions respectives, ainsi que, malgré tout, la volonté politique des pouvoirs publics, notamment en ce qui concerne le sort des « noyaux industriels ». Ainsi en témoigne la répartition sectorielle des aides régionales à l’investissement. A ce propos, une étude de l’institut est-allemand IWH (Halle) relative à la politique régionale en Saxe-Anhalt montre qu’au sein du de l’industrie manufacturière de ce Land, l’ensemble constitué par l’industrie chimique, les matières fissibles et le raffinage pétrolier a représenté à lui seul 57 % des aides régionales à l’investissement qui ont été accordées en 1993 et 64,5 % des investissements aidés dans ce cadre, mais seulement 16 % des emplois ainsi soutenus (ce qui correspond à un investissement de 1 048 000 DM par emploi) ; dans le même temps, des secteurs moins capitalistiques tels que la construction mécanique, l’automobile, les produits en acier et le matériel informatique n’ont représenté dans leur ensemble que 7,5 % des investissements soutenus mais 34 % des emplois aidés (soit un investissement de 59 000 DM par emploi).

64L’étude de l’IWH en déduit qu’a priori, accorder les aides aux PME plutôt qu’aux grands groupes aurait un effet plus positif sur l’emploi. Elle souligne toutefois qu’il n’existe en fait guère de potentiel inexploité du côté des PME, comme l’atteste le fait que, pour ces aides régionales, pratiquement toutes les demandes de PME remplissant les conditions formellement requises ont été acceptées. En outre, il est douteux qu’il existe une alternative à ce système d’aides favorisant les projets à forte intensité capitalistique, compte tenu du fait que les industries de main-d’œuvre sont disqualifiées dans une zone à salaires élevés. D’autant que les grands projets intensifs en capital sont, en dernière analyse, susceptibles de procurer un effet d’entraînement vis-à-vis des PME. Autre évolution significative - et préoccupante - relevée par l’IWH : le fait que seule une très petite minorité des emplois subventionnés soit constituée d’emplois hautement qualifiés selon les critères de la politique régionale, c’est-à-dire associés à un revenu annuel brut d’au moins 40 000 DM ; ce qui signifie que cette politique participe d’un processus qui conduit dans l’ex-RDA au développement d’ateliers de montage et de sous-traitance, sans guère d’unités de recherche et développement (G. Heimpold et al., 1994).

65A propos de R & D est-allemande, précisément, les pouvoirs publics ne lésinent pourtant pas sur la dépense, si l’on en juge par le fait qu’ils financent plus de la moitié de l’effort des entreprises est-allemandes en la matière. Dans ce domaine, le budget du ministère fédéral de la Recherche et de la Technologie (BMFT) a atteint un total de 740 millions de DM en 1994 ; au dire du BMFT, son action aurait jusqu’à présent permis de maintenir ou de créer quelque 4 200 emplois, et 80 % des entreprises est-allemandes ayant des activités de R & D en auraient profité.

  • 6 Voir R. Lallement, « Restructuration et politique industrielle dans les nouveaux Lander », in : Reg (...)

66Malgré ces efforts, l’aide publique n’est jusqu’à présent guère parvenue à surmonter les graves difficultés dans ce domaine. L’action de l’Etat se voit d’ailleurs reprocher d’avoir mené une politique d’innovation trop tardive, insuffisamment adaptée aux spécificités est-allemandes, et mal coordonnée dans l’ensemble. « La politique de la Treuhand et la politique de recherche et de technologie de l’Etat fédéral et des Länder existaient à côté l’une de l’autre, sans le moindre point de contact » (J. Priewe, 1994). En septembre 1990, le ministère fédéral de la Recherche avait lancé un appel exhortant les entreprises de l’industrie ouest-allemande à effectuer au moins 5 % de leurs dépenses de R&D dans l’ex-RDA ; or, le pourcentage réalisé fin 1993 n’atteignait encore qu’à peine 1 %. Selon Edelbert Richter, représentant du Land de Thuringe auprès du Parlement européen, cet état de fait provient notamment de ce que le gouvernement de Bonn s’est trop longtemps contenté de transposer à l’ex-RDA - à l’identique - le dispositif d’aide à l’innovation mis en place dans l’ancienne RFA6 ; il a en effet fallu attendre 1992 pour que soit conçu un instrument spécifiquement adapté aux problèmes des entreprises est-allemandes : le programme fédéral de « Recherche et développement sur contrat Ouest-Est » (AWO : Auftragsforschung und -entwicklung West-Ost), qui conduit l’Etat fédéral à prendre en charge 40 % des frais pour des études de R&D commandées à des centres est-allemands (E. Richter, 1994).

67Parallèlement à ces dépenses en faveur de la « matière grise », l’Etat met aussi plus généralement l’accent sur la formation et la promotion des ressources humaines, afin de préserver les qualifications existantes et de les adapter aux exigences nouvelles. Ceci se traduit en particulier par un effort notable en faveur de la politique « active » du marché de l’emploi (par opposition à la politique passive d’indemnisation du chômage, qui ne vise, elle, qu’à amortir les conséquences sociales des restructurations), domaine où les dépenses fédérales ont avoisiné 19 milliards de DM en 1994 (soit 5 % du PIB est-allemand), notamment pour les mesures dites « de création d’emploi » (ABM), la formation professionnelle et le chômage partiel. Cet effort public d’investissement en faveur du capital humain se lit aussi dans le fait que, dans l’ensemble de la RFA, et toutes mesures confondues, l’ex-RDA a représenté en 1994, 43 % des dépenses fédérales de la politique de l’emploi, 83 % des postes ABM et 46 % des effectifs en stage de formation continue. En y incluant les mises en préretraite, les départs volontaires en retraite anticipée, les stages de qualification, les postes ABM et les personnes au chômage partiel, la politique de l’emploi a, au total, permis de soustraire des registres du chômage est-allemand quelque 1,2 million de personnes au 1994, contre plus de 3,5 millions trois ans auparavant.

La politique fédérale de l’emploi en RFA (dépenses en milliards de DM)

La politique fédérale de l’emploi en RFA (dépenses en milliards de DM)

(1) : garanties de revenu, notamment sous forme d’indemnités-chômage et allocations de préretraite.
(2) : « mesures de création d’emploi », sorte de travaux d’intérêt général équivalant aux contrats emploi-solidarité (CES) en France. Données de l’Office fédéral du travail (Nuremberg).
Source : Arbeitsmarkt 1994, juin 1995.

68Soucieux de proposer un type de subvention qui reste neutre à l’égard de la combinaison capital/travail, certains plaident pour un système d’aide assise sur la valeur ajoutée, que ce soit sous la forme d’un taux de TVA préférentiel, ou encore - ce qui n’en est qu’une variante - sous la forme d’une « préférence à la valeur ajoutée » (Wertschöpfungspräferenz). C’est notamment le cas de Tyll Necker, le président (jusqu’en 1994) du patronat de l’industrie (BDI). Cette proposition se heurte cependant à un assez large scepticisme. Comme le montre le président de l’institut DIW, elle conduirait à désavantager les entreprises qui font les plus grosses pertes (L. Hoffmann, 1993). Quant au Conseil des experts économiques, il estime pour sa part qu’un tel instrument tendrait à favoriser l’intégration verticale (car il ne s’appliquerait pas aux consommations intermédiaires), qu’il ne serait guère compatible avec le droit européen, qu’il ferait double emploi avec le dispositif déjà existant des aides aux entreprises et, enfin, que les risques d’abus et de détournement seraient plus grands encore que dans le dispositif actuel, si bien qu’il serait préférable, en définitive, de s’en tenir au système actuel. En outre, une « préférence à la valeur ajoutée » aiderait sans doute les entreprises est-allemandes à trouver plus de débouchés, mais elle ne contribuerait qu’à améliorer la compétitivité-prix des produits est-allemands, alors que ce qui fait le plus défaut à ces entreprises, ce sont des produits de qualité et des réseaux de distribution (SVR, 1993 ; M. Heise, 1994).

69En matière d’accès aux marchés, précisément, la gravité du problème a été reconnue, mais aucune réponse satisfaisante ne lui a été apportée, bien qu’une multitude d’instruments ait été créée dans ce domaine, afin de compenser les handicaps de compétitivité issus de l’unification. Le principal élément du dispositif consiste pour les firmes est-allemandes en un droit d’accès prioritaire aux marchés publics passés par l’Etat fédéral. Selon les dispositions les plus récentes (la « directive de préférence à l’Est » en vigueur depuis le 1er juillet 1994 et jusqu’à la fin de 1995), les firmes est-allemandes ne bénéficient de cet accès privilégié qu’à condition que leur devis ne dépasse pas de plus de 20 % la meilleure offre occidentale ; cette règle s’applique aussi aux entreprises ouest-allemandes, pourvu qu’elles confient à des firmes est-allemandes au moins 30 % du contrat concerné.

70Dans l’ensemble des marchés publics passés par le Bund, la part attribuée aux firmes est-allemandes se situait déjà à 18,3 milliards de DM en 1994 (soit 20,6 % du total, ou encore 5,4 % du PIB est-allemand) ; au-delà du seul Etat fédéral, l’ensemble des marchés publics représente en fait plus de 25 % du PNB est-allemand. En effet, si les marchés publics (y compris les entreprises publiques) représentent un peu plus de 10 % de l’ensemble du PNB allemand, soit approximativement 330 milliards de DM, il n’en incombe qu’environ 80 milliards au Bund, mais 200 milliards aux anciens Länder et 50 milliards aux nouveaux Länder. Or, si les Länder ouest-allemands - à l’exception notable de la Bavière - ont décidé en 1993 de suivre l’exemple de l’Etat fédéral, l’application de cette résolution ne progresse encore que lentement.

71Parmi les autres instruments de l’aide publique aux débouchés, il faut ensuite mentionner le système d’assurance Hermes à l’exportation. Dans ce cadre, les ventes à destination de la CEI ont bénéficié de garanties fédérales pour un montant de 3,5 milliards de DM en 1994, après 4 milliards en 1993 et 5 milliards en 1992. Dans le même registre, deux accords de commerce de compensation ont été passés entre la Treuhand et les régions russes de Tioumen (Sibérie occidentale) et de Perm (Oural occidental), accords portant sur une valeur de respectivement 1 et 0,8 milliard de DM, et qui devraient faciliter les exportations de machines et équipements est-allemands. Par ailleurs, il existe des aides aux débouchés spécialement destinées aux PME, telles que le soutien à la participation à des foires-expositions en Allemagne ou à l’étranger, des mesures d’aide au marketing pour l’industrie des biens de consommation, la mise en place et la certification de systèmes de management de la qualité (normalisation des produits) et, enfin, l’assistance des chambres de commerce pour l’exportation vers les pays occidentaux.

72Enfin, l’on pourrait ajouter à cette liste l’« offensive d’achat - nouveaux Länder », en précisant qu’il s’agit d’une initiative essentiellement privée ; elle regroupe quelques dizaines des plus grandes entreprises ouest-allemandes (Volkswagen, IBM-Deutschland, etc.) et vise à porter la valeur de leurs achats en provenance de l’ex-RDA à 50 milliards de DM en 1995. Il y a de bonnes chances que cette cible puisse être atteinte, 40 milliards de DM ayant été enregistrés sur l’ensemble de 1994. De l’avis du conseil des « Cinq Sages », il ne faut cependant pas en surestimer les effets (SVR, 1993). Selon le secrétaire général de ce conseil, Michael Heise, cette conclusion vaut pour les aides publiques aux débouchés, dont aucun des instruments ne mérite d’être étendu outre mesure. En effet, ces aides ont soit le désavantage de conserver les structures existantes - c’est le cas pour les cautions Hermes à l’exportation -, soit d’être intrinsèquement coûteuses - notamment pour l’accès prioritaire aux marchés publics - ou encore d’avoir une efficacité trop faible - ce qui vaut par exemple pour l’aide en faveur de la participation à des foires-expositions. La meilleure solution serait finalement de maintenir la combinaison des instruments actuels, tout en indiquant aux bénéficiaires que ce dispositif aura une durée limitée dans le temps (M. Heise, 1994).

Aides aux PME et soutien des investissements

73A côté de cette aide aux débouchés, qui, en facilitant l’accès aux marchés, vise à stimuler la demande adressée aux entreprises, l’Etat s’efforce parallèlement d’agir sur l’offre, par le biais d’aides à l’investissement qui conduisent à renforcer l’appareil productif est-allemand. Les deux principaux éléments de cette action sur l’offre représentent actuellement, à eux deux et à parts à peu près égales, un montant d’aides d’environ une dizaine de milliards de DM par an en faveur des entreprises du secteur marchand et notamment des PME. Il s’agit, d’une part, de l’aide à l’investissement (Investitionszuschuβ) qui est dispensée dans le cadre de la politique régionale allemande et européenne (voir p. 44) ; son taux s’échelonne entre 15 % et 23 % ; elle est exempte d’impôts et son attribution dépend des priorités définies par cette politique régionale. Il s’agit, d’autre part, de la prime à l’investissement (Investitionszulage) qui, elle, est imposable et attribuée de façon automatique. Son barème a un caractère dégressif et limité dans le temps ; en ce qui concerne les entreprises du secteur manufacturier et de l’artisanat, son taux a récemment été ramené de 20 à 10 % et son plafond de 10 à 5 millions de DM par projet, à la demande de la Commission de Bruxelles qui lui reprochait d’entraîner une discrimination trop forte à l’égard des autres régions de l’Union européenne. Introduite dans l’ex-RDA au moment où elle a été abrogée dans l’ancienne RFA, elle doit en principe disparaître en 1996, mais, début 1995, Bonn s’apprêtait à la prolonger jusqu’en 1998.

74Outre ces deux principales aides, il faut mentionner comme autre instrument majeur les bonifications d’intérêt accordées par deux instituts financiers spécialisés de l’Etat fédéral : la Deutsche Ausgleichsbank (DtA/Bonn) et la Kreditanstalt fiir Wiederaufbau (KfW/Francfort), notamment sur la base du fonds ERP (Economic Recovery Programm : le reliquat du plan Marshall). A eux deux, ces instituts ont en effet distribué aux firmes est-allemandes pour 71,5 milliards de DM de crédits entre 1990 et 1993, avec une répartition de respectivement 40 % et 60 %. Par ailleurs, d’autres dispositifs publics permettent d’atténuer les difficultés financières des firmes est-allemandes. Bonn a, par exemple, conçu un programme spécial d’« aide aux capitaux propres » (Eigenkapitalhilfe) destiné aux entreprises nouvellement créées, ainsi qu’aux entreprises rachetées à la Treuhandanstalt par leurs propres managers (MBO) ou par des managers extérieurs (MBI) (M. Hummel, U. Ludwig, 1994).

75Parmi les instruments les plus significatifs de l’aide à l’investissement, il faut enfin citer certains avantages fiscaux tels que les facilités d’amortissement spéciales de 50 %, qui courent jusqu’en 1996 et qui représentent pour l’Etat un manque à gagner d’environ 1,5 milliard de DM par an, ou encore l’exemption de l’impôt sur le capital (Vermögen-und Gewerbekapitalsteuer), jusqu’à la fin de 1995 (B. Müller-Kästner, 1994).

76Selon le 14e rapport sur les subventions publié par le gouvernement de Bonn, l’ex-RDA a absorbé en 1993 39,3 % des subventions octroyées en Allemagne par l’Etat fédéral, les Länder, les communes, ainsi que par la Communauté Européenne ; pour les seules aides fédérales, la proportion aurait atteint 41,8 % en 1994 (plus de la moitié des aides financières, mais environ un tiers des avantages fiscaux). Cette situation est jugée préoccupante par le conseil des « Cinq Sages », qui jugent relativement décevants les progrès de l’investissement privé dans l’ex-RDA, au regard de l’aide publique massive qui a été mise en place pour y attirer les capitaux privés. « Fondamentalement, on ne peut justifier que de façon transitoire une aide publique à l’investissement d’une ampleur telle qu’elle est pratiquée actuellement dans les nouveaux Länder » (SVR, 1993).

Les aides à l’investissement accélèrent-elles la substitution du capital au travail ?
Dans la partie Est de l’Allemagne, compte tenu de l’ampleur des aides accordées au « facteur travail » (tableau p. 47), il serait erroné de parler d’une aide favorisant trop exclusivement le facteur capital. La question se pose cependant de savoir si la politique de l’emploi suffit à contrebalancer les généreuses subventions publiques distribuées en faveur du capital. Dans l’ex-RDA, en effet, les aides à l’investissement - combinées de surcroît à des coûts salariaux élevés - devraient a priori avoir pour effet d’accélérer la substitution du capital au travail. En fait, comme l’observe l’institut RWI (Essen), ce problème actuel du prix relatif des facteurs de production influe moins sur les décisions d’investissement que les perspectives à long terme. L’Office de crédit pour la reconstruction (KfW/Francfort) fournit une bonne illustration de ce problème. Créé à l’origine pour distribuer les fonds du plan Marshall, cet organisme est grosso modo le pendant en RFA du Crédit national en France, à cette différence près qu’il s’adresse pour l’essentiel aux PME. Or, depuis l’unification, il apparaît que les projets d’investissement aidés par la KfW se caractérisent par une intensité capitalistique plus prononcée à l’Est qu’à l’Ouest, avec, pour la période s’échelonnant de 1990 à juillet 1994, un investissement moyen de 38 100 DM par emploi dans l’ex-RDA, contre 28 000 DM dans l’ancienne RFA.
Selon l’économiste en chef de la KfW, la politique structurelle ne doit pas être conçue comme spécifiquement orientée vers les problèmes de l’emploi, bien que, dans les faits, elle soit en fin de compte toujours orientée vers la promotion de l’emploi. L’expérience tendrait à montrer - pour l’attribution des crédits de la KfW dans les anciens comme dans les nouveaux Länder - que la sélection entre les différents projets d’investissement ne se fait pas en fonction du fait qu’il s’agit de techniques plus ou moins intensives en emploi (B. Müller-Kästner, in : H. W. Jablonowski, R. Simons, 1993). Comme le montre Tyll Necker, l’ex-président de la Fédération de l’industrie allemande (BDI), le vrai problème réside sans doute dans le fait que les subventions actuelles favorisent davantage l’investissement en bâtiment que l’investissement en équipement, et donc l’immobilier davantage que le capital productif (et l’emploi qui va de pair).

77Au total, l’Etat ne ménage donc pas son soutien financier aux entreprises est-allemandes. « Eu égard à l’ensemble des aides offertes par les collectivités territoriales, budgets annexes compris, par les banques publiques spécialisées et par la Treuhandanstalt, l’aspect financier n’a pas dû constituer un goulet d’étranglement pour la reconstruction économique est-allemande » (Bundesbank, 1994a). La plupart des entreprises est-allemandes reconnaissent d’ailleurs avoir recouru à ces différentes aides. 88 % des entreprises industrielles interrogées par l’Ifo (Munich) en juin 1994 déclarent ainsi avoir bénéficié de fonds publics pour leur création ou pour le lancement de projets d’investissement isolés ; la proportion atteint même 94 % pour les entreprises employant 20 personnes ou davantage, alors qu’elle ne se situe qu’à environ un quart chez les entreprises de plus petite taille, ainsi que chez les entreprises créées ex nihilo (M. Hummel, U. Ludwig, 1994).

Quelques programmes d’aide dans l’ex-RDA (résultats cumulés entre 1990 et le 31 mai 1994, en milliards de DM)

Quelques programmes d’aide dans l’ex-RDA (résultats cumulés entre 1990 et le 31 mai 1994, en milliards de DM)

1) : Part de l’Etat fédéral, de 1990 à 1993 ; dans le cas des facilités d’amortissement, il s’agit du manque à gagner en recettes fiscales. (2) : les projets ainsi engagés correspondent à 50 000 entreprises différentes et doivent permettre de sauvegarder ou de créer 2 millions d’emplois. (3) : programme de la KfW ; les projets ainsi engagés correspondent à la rénovation d’environ 1,5 million de logements, soit 21 % du parc total, ainsi qu’à la construction de près de 30 000 logements nouveaux. (4) : programme de la KfW ; ces sommes portent sur 3 600 projets différents, notamment dans le secteur de l’eau (stations d’épuration et canalisations). Sources : B. Müller-Kästner, 1994 ; Bundesministerium fur Wirtschaft, in : THA, 1994b ; DIW-IfW-IWH, 1995a.

78A l’égard des entreprises est-allemandes, c’est donc plutôt d’un excès de largesse que l’Etat pourrait être suspecté de faire preuve. « Le fait que pratiquement aucun investissement notable ne se fasse en Allemagne de l’Est sans que des aides publiques considérables y contribuent ne constitue pas un succès », comme le souligne un universitaire berlinois (H.-J. Stadermann, 1993). A cet égard, les deux principaux risques de ces subventions concernent, d’une part, d’éventuelles distorsions en matière d’allocation des ressources, et, d’autre part, l’accoutumance des bénéficiaires aux subsides de l’Etat (K. Löbbe et al., 1993). D’ailleurs, les aides publiques les plus appréciées dans l’ex-RDA sont aussi celles où les entreprises reconnaissent bénéficier le plus d’un « effet d’aubaine » (Mitnahmeeffekt), c’est-à-dire admettent toucher les aides, sans que cela ait la moindre incidence sur la décision ou le montant de leurs investissements (M. Hummel, U. Ludwig, 1994). En ce sens, l’efficacité des aides est appelée à décroître tendanciellement, car la probabilité que des investisseurs additionnels décident de s’engager dans l’ex-RDA décroît avec le temps. D’un autre côté, il apparaît nécessaire de maintenir ces subventions pour « fixer » sur place les investisseurs déjà engagés (G. Heimpold et al., 1994). Au bout du compte, et malgré leurs effets pervers, ces aides n’ont dans l’ensemble guère été contestées en RFA, notamment parce qu’il apparaît préférable de verser de telles subventions que de financer les conséquences sociales d’un sous-emploi accru (B. Müller-Kästner, 1994).

Le cas des sociétés de capital-risque soutenues par l’Etat
Dans l’ex-RDA, les sociétés de capital-risque soutenues par l’Etat avaient fin mars 1994 prêté un volume de crédit de 184 millions de DM, soit plus d’un tiers des sommes qui y ont été débloquées par l’ensemble des sociétés de capital-risque. Au nombre de cinq - une par Land - ces sociétés d’investissement apportent des concours financiers aux entreprises est-allemandes sous la forme de participations qui sont assimilées fiscalement à des prêts, avec un remboursement généralement repoussé à l’échéance (jusqu’à 15 ans) et avec des taux d’intérêt avantageux, c’est-à-dire inférieurs parfois de 1,5 point de pourcentage au taux de base bancaire. Il n’y a qu’en Saxe-Anhalt que le Land contrôle directement une telle société d’investissement régionale, et ces sociétés d’investissement sont habituellement contrôlées par des organismes financiers privés ainsi que par les chambres de commerce et d’industrie. Le soutien de l’Etat apparaît dans le fait que ces sociétés d’investissement se refinancent à un taux très faible (5 %) auprès du fonds ERP, et aussi dans le fait que le risque de défaut du débiteur est en dernière analyse endossé à 64 % par l’Etat fédéral et le Land concerné. Pour les prêts consentis à des firmes de la Treuhand, cette dernière assumait en outre elle-même ce risque à hauteur de 10 points de pourcentage supplémentaires (IW-Informationsdienst, 08-09-94).

79Comme le confirment notamment les instituts Ifo et IWH, l’arsenal des aides publiques aux PME est dans l’ensemble approprié, mais l’amélioration de ce dispositif est tout aussi nécessaire que son maintien (M. Hummel, U. Ludwig, 1994). Dans ce but, la première piste consisterait à simplifier cette panoplie d’aides. En effet, et compte tenu du fait que les Länder ont eux-mêmes développé leurs propres programmes d’aide, ce sont au total près de 650 aides publiques différentes (au delà des seules aides à l’investissement) qui peuvent être dénombrées dans l’ex-RDA. Cette multiplicité conduit de fait à une certaine opacité, en particulier pour les PMI, qui ont du mal à s’y retrouver et qui réclament une réduction de l’éventail des aides ainsi - évidemment - qu’une extension de leur ampleur (H. Belitz et al., 1994). En définitive, les mesures d’aide publique semblent non seulement trop nombreuses, mais aussi, dans certains cas, incapables d’atteindre leurs destinataires et, de façon générale, apparaissent d’une efficacité relativement douteuse, faute d’avoir suffisamment pris en compte les spécificités de la situation est-allemande ; enfin, elles souffrent d’avoir été insuffisamment coordonnées entre elles (M. Wölfling, in : IWH, 1994). En effet, ces différents instruments n’ont généralement guère été intégrés les uns aux autres, à l’exception toutefois du programme « Essor à l’Est » des années 1991-1992, paquet de mesures à propos duquel furent spécialement mis en place des groupes de travail à l’échelle fédérale ; en deçà de l’échelon fédéral, la mise en œuvre des mesures d’aide est de façon générale freinée par une insuffisante consultation des Länder et des communes (R. Ridinger, in : BfLR, 1994a).

L’apport des fonds structurels européens
Sur la période 1994-1999, il est prévu que les fonds structurels de l’Union Européenne (fonds régional (FEDER), fonds social (FSE) et FEOGA - orientation agricole) verseront à l’ex-RDA un total d’environ 26,5 milliards de DM, soit près de 11 % de l’ensemble de ces fonds. L’ex-RDA constitue en RFA la seule zone que Bruxelles ait classée dans la catégorie des « zones-cibles 1 », celles dont le PIB par habitant est inférieur ou égal à 75 % de la moyenne des pays de LUE. Selon les calculs en parités de pouvoir d’achat effectués par Eurostat, les nouveaux Länder comptent tous les cinq parmi les douze régions européennes où le PIB par habitant est inférieur à 50 % de la moyenne des pays-membres.

Le poids des transferts publics Ouest-Est

80Bien évidemment, un tel développement des subventions contribue durablement à grever les budgets publics. En 1994, quatre ans après la chute du Mur de Berlin, le flux annuel des transferts publics opérés de l’ancienne RFA vers l’ex-RDA a ainsi avoisiné un total de près de 200 milliards de DM en termes bruts, soit plus de 6 % du PIB de l’ancienne RFA, près de 60 % du PIB de l’ex-RDA ou encore environ 35 % de la demande intérieure est-allemande. Ces ratios très élevés tendent toutefois à se réduire progressivement depuis 1994, après avoir culminé en 1993.

81En termes absolus, l’importance de ces transferts s’explique en partie par les fonds versés par la Treuhand et les collectivités territoriales, mais aussi par l’ampleur des indemnités-chômage versées par l’Office fédéral du travail (Nuremberg), ainsi que par les prestations des caisses d’assurance-vieillesse. De nombreux experts craignent en conséquence que la plus grosse part des transferts publics ne soit dilapidée en dépenses de consommation, ne fasse de la sorte que transiter par l’Est pour revenir alimenter les carnets de commande des entreprises ouest-allemandes. « Contrairement aux intentions initiales, la majeure partie (quatre cinquièmes) des transferts financiers ont été consacrés plutôt à la consommation qu’à l’investissement [...] la consommation absorbe actuellement une fraction excessive des transferts publics », peut-on ainsi lire dans l’édition 1994 des Etudes économiques de l’OCDE consacrées à l’Allemagne. D’où aussi le reproche selon lequel ces transferts depuis l’Ouest dissuadent les habitants des nouveaux Länder de consentir l’effort d’épargne nécessaire (H.-J. Stadermann, 1993). Toutefois, comme l’indiquent les « Cinq Sages », il y a tout lieu de penser que la destination ultime de ces transferts se réoriente progressivement des dépenses de consommation vers les dépenses d’investissement (SVR. 1993).

82En fait, plutôt que de dénoncer ces transferts publics massifs, il est plus approprié de prendre acte de leur nécessité, de s’assurer qu’ils ne sont pas versés à fonds perdus, et de faire en sorte qu’ils s’effectuent dans la plus grande transparence possible. Plus encore, la question cruciale est de savoir combien de temps ces transferts resteront nécessaires, et donc d’apprécier où l’ex-RDA se situe dans le processus de rattrapage des performances ouest-allemandes.

Notes

1 Selon un collectif d’économistes américano-anglo-français, les erreurs commises dans « la gestion de l’unification [résident surtout] dans le traitement de la question des salaires et de celle du taux de change du mark » (Groupe international de politique économique de l’OFCE, Pour l’emploi et la cohésion sociale, Paris, 1994).

2 Voir : R. Lallement, « La politique de privatisation dans l’ex-RDA », in : Regards sur l’économie allemande, n° 10, mars 1993.

3 Jenoptik est aujourd’hui dans l’ex-RDA la seule entreprise employant plus de 1 000 personnes dont le capital puisse être considéré comme est-allemand.

4 Voir à ce propos Kristin Speck : “Cohésion et aménagement du territoire en Allemagne”, in Regards sur l’économie allemande n° 19, décembre 1994.

5 La mission est dite « commune », car définie conjointement par l’Etat fédéral et les Länder. Pour plus de précisions, voir R. Lallement, « La politique régionale en RFA », in : Regards sur l’économie allemande, n° 8, octobre 1992.

6 Voir R. Lallement, « Restructuration et politique industrielle dans les nouveaux Lander », in : Regards sur l’économie allemande, n° 11, mai 1993.

Table des illustrations

Titre Le rattrapage salarial entre les nouveaux et les anciens Länder (état en septembre 1994)
Légende * Note de l’auteur : Dans certains secteurs (notamment la métallurgie), le rattrapage intégral initialement prévu pour 1994 a finalement été repoussé à 1996 ; dans la plupart des autres branches, la mise à niveau à 100 % n’est nullement automatique et ne devrait s’effectuer qu’après 1996. En outre, les employeurs ne versent généralement pas dans les nouveaux Länder les diverses primes qui sont offertes dans les anciens. De ce fait, les rémunérations effectives n’atteignaient dans l’ensemble de l’économie est-allemande que 72 % de la moyenne ouest-allemande en 1994. Enfin, il s’agit ici de rattrapage mensuel ; or, compte tenu de ce que la durée du travail reste plus longue à l’Est qu’à l’Ouest, la mise à niveau se révèle plus tardive en termes de salaire horaire (voir J. Boje, H. Schneider, in : R. Pohl, 1995).Source : Der Arbeitgeber, 07-10-94.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/884/img-1.jpg
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Titre Les principaux investissements dans les infrastructures de transport de l’ex-RDA (en milliards de DM)
Légende (1) : Les données pour 1990, 1991 et 1992 sont des résultats, celles pour 1993 et 1994 sont des sommes budgétisées. (2) : Y compris la reprise de dettes correspondant à des investissements de la Deutsche Reichsbahn, ainsi qu’une partie non ventilée des investissements de la Deutsche Bahn AG. (3) : Autoroutes seulement. Données du ministère fédéral des Transports.Source : Bundesministerium ftir Wirtschaft, in : THA, 1994b.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/884/img-2.jpg
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Titre Les investissements dans les infrastructures de télécommunication
Légende Les données pour 1991, 1992 et 1993 sont des résultats, celles pour les années 1994 à 1997 sont des sommes budgétisées. Données du ministère fédéral des Postes et Télécommunications. Source : Bundesministerium für Wirtschaft, in : THA, 1994b.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/884/img-3.jpg
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Titre L’évolution des effectifs employés dans les firmes issues de la Treuhand de janvier 1990 à janvier 1994 (en milliers de personnes)
Légende Données Söstra, calculs de D. Nolte et al. Source : D. Nolte et al., 1994.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/884/img-4.jpg
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Titre La politique fédérale de l’emploi en RFA (dépenses en milliards de DM)
Légende (1) : garanties de revenu, notamment sous forme d’indemnités-chômage et allocations de préretraite.(2) : « mesures de création d’emploi », sorte de travaux d’intérêt général équivalant aux contrats emploi-solidarité (CES) en France. Données de l’Office fédéral du travail (Nuremberg).Source : Arbeitsmarkt 1994, juin 1995.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/884/img-5.jpg
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Titre Quelques programmes d’aide dans l’ex-RDA (résultats cumulés entre 1990 et le 31 mai 1994, en milliards de DM)
Légende 1) : Part de l’Etat fédéral, de 1990 à 1993 ; dans le cas des facilités d’amortissement, il s’agit du manque à gagner en recettes fiscales. (2) : les projets ainsi engagés correspondent à 50 000 entreprises différentes et doivent permettre de sauvegarder ou de créer 2 millions d’emplois. (3) : programme de la KfW ; les projets ainsi engagés correspondent à la rénovation d’environ 1,5 million de logements, soit 21 % du parc total, ainsi qu’à la construction de près de 30 000 logements nouveaux. (4) : programme de la KfW ; ces sommes portent sur 3 600 projets différents, notamment dans le secteur de l’eau (stations d’épuration et canalisations). Sources : B. Müller-Kästner, 1994 ; Bundesministerium fur Wirtschaft, in : THA, 1994b ; DIW-IfW-IWH, 1995a.
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