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Allemagne 2001

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Isabelle Bourgeois

V - La crise d'adaptation du « modèle social » allemand

Le Pacte pour l'emploi : une tentative de relance du dialogue social

Marie-Hélène Pautrat

Résumé

Le 4 mars 2001 se tenait la septième réunion du Pacte pour l'emploi, rassemblant membres du gouvernement et partenaires sociaux. En deux ans d'existence, cette instance de concertation au sommet, bien que vivement critiquée par le Conseil des Sages pour son approche « corporatiste » de la régulation économique et sociale, aura néanmoins débouché sur quelques actions concrètes (lutte contre le chômage des jeunes). Elle a surtout contribué à étayer le climat consensuel nécessaire à la modération salariale ainsi qu'au lancement de certaines des réformes structurelles qui s'imposent dans le domaine du travail. De même, les positions des membres du « Pacte » ont notoirement évolué sur certains dossiers, par exemple sur le partage intergénérationnel du travail. D'autres en revanche restent en suspens, par exemple la flexibilisation du travail et les heures supplémentaires ; mais c'est là encore le terrain de farouches affrontements doctrinaux et l'aune à laquelle se mesurera la capacité du « Pacte » à se révéler l'instrument d'un consensus réformateur1.

Texte intégral

1Initié par le gouvernement Schröder dès son arrivée au pouvoir, le « Pacte pour l'emploi, la formation et la compétitivité », baptisé ainsi en signe d'ouverture vers les milieux patronaux et économiques, a été conçu pour instaurer un climat de consensus social et de dialogue dans lequel les protagonistes du débat sur la lutte contre le chômage, à savoir les partenaires sociaux et les pouvoirs publics, pourront confronter leurs approches et positions divergentes. L'enjeu essentiel de ce pacte est de contribuer à orienter les choix politiques et législatifs du gouvernement en faveur de l'emploi, en fonction des solutions négociées qui devront apparaître à l'issue des débats. Ces solutions devraient alors être le socle des réformes censées remédier aux différents maux structurels dont souffre l'économie allemande. L'effet de ces réformes sur la relance de l'activité et l'emploi est l'objectif du Pacte, car la capacité du nouveau gouvernement à résorber le chômage massif (4,4 millions de chômeurs en janvier 1999) constitue pour lui un véritable test de crédibilité. C'est d'ailleurs à l'aune des résultats en matière d'emploi que le nouveau chancelier a souhaité explicitement, dans sa déclaration gouvernementale du 10 novembre 1998 devant le Bundestag, que soit jugée son action.

Le Pacte pour l'emploi, qui réunit autour d'une même table partenaires sociaux, représentants des milieux économiques et pouvoirs publics, n'est pas une idée nouvelle en RFA : elle s'inscrit dans la droite ligne d'une culture allemande de la négociation et du compromis. En 1967, Karl Schiller instaurait des rencontres au sommet dans le cadre de la « konzertierte Aktion », afin de préserver la paix sociale. Plus récemment, des négociations similaires se tenaient en 1996 sous l'égide de Helmut Kohl avec pour objectif ambitieux de diminuer de moitié d'ici à l'an 2000 le nombre de chômeurs. Après deux mois de concertation, cet exercice s'était soldé par un constat d'échec qui a semé un doute sur l'efficacité de telles rencontres. Au niveaulocal et régional pourtant, cette formule de pacte a été reprise et semble parvenir à des résultats, ainsi en Bavière, ou dans le Land de Mecklembourg/Prépoméranie ; des négociations sont par ailleurs menées en Rhénanie du Nord/Westphalie, à l'initiative du ministre-président Clement, pour tenter d'enrayer la dégradation de l'emploi dans le Land le plus peuplé d'Allemagne. Le constat que seule une participation conjointe de tous les acteurs concernés permet de s'entendre sur des solutions durables en matière d'emploi semble unaniment reconnu.

Structuration du Pacte pour l'emploi, la formation et la compétitivité

2Conçu pour accompagner le gouvernement si possible durant toute la durée de la législature, le Pacte pour l'emploi devra permettre de livrer un travail d'analyse de fond, qui sera ponctué à intervalles réguliers par des rencontres médiatisées au sommet entre représentants du gouvernement et des partenaires sociaux. La première rencontre s'est déroulée le 7 décembre dans un climat consensuel, la seconde le 25 février, alors que le dialogue social s'était entre temps passablement détérioré en raison notamment des négociations collectives difficiles menées dans la métallurgie. Les participants ont toutefois élaboré à l'issue de leur première rencontre une liste d'objectifs qui orienteront les réflexions menées dans le cadre du Pacte.

Objectifs fixés lors de la réunion du 7-12-1998 :
- Diminution durable des coûts salariaux annexes et réforme structurelle de l'assurance sociale
- Répartition du travail génératrice d'emplois et flexibilisation du temps de travail, notamment par la diminution des heures supplémentaires (par le biais de comptes épargne temps) et le développement du temps partiel
- Mise en œuvre de la réforme de l'impôt sur les sociétés dans le but de soulager les entreprises du Mittelstand à compter du 1er janvier 2000
- Amélioration de la capacité d'innovation et de la compétitivité des entreprises
- Flexibilisation et amélioration des départs anticipés à la retraite par des dispositions législatives ou négociées dans le cadre des conventions collectives ou d'accords d'entreprise
- Politique contractuelle propice à la création d'emplois
- Amélioration de l'accès des petites et moyennes entreprises au capital-risque
- Amélioration des possibilités de participation des salariés aux profits de l'entreprise
- Développement du dialogue sur l'emploi, l'innovation et la compétitivité
- Suppression des obstacles structurels à la création et à la croissance des entreprises
- Recherche de nouveaux viviers d'emplois et amélioration des possibilités de formation pour les salariés à faible niveau de qualification - élaboration et mise en œuvre de nouveaux instruments
- Développement des instruments de politique de l'emploi destinés à combattre le chômage des jeunes et le chômage de longue durée, grâce à l'amélioration des possibilités de formation initiale et continue - mesures d'incitation à reprendre un emploi.
Source : Déclaration commune du gouvernement et des partenaires sociaux (Handelsblatt, 09-12-1998)

3Afin de mener à bien ce travail de réflexion, le Pacte pour l'emploi s'est entre temps doté d'une structure de travail et est en passe de s'institutionnaliser (voir tableau). Un groupe de pilotage, sous la direction du Chef de la Chancellerie (steering committee), a en effet été chargé de préparer les tables rondes au sommet et de coordonner les réflexions de huit groupes de travail dont les propositions doivent permettre d'élaborer des solutions consensuelles.

L'institutionnalisation du Pacte pour l'emploi

L'institutionnalisation du Pacte pour l'emploi

1 Initialement représentée par Bodo Hombach, ministre chargé des Affaires spéciales et chef de la Chancellerie.2 Groupe de travail sous la direction de Rolf Schwanitz, ministre d'Etat pour la question des nouveaux Länder.
Source : Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24-02-1999.

Qualification et insertion professionnelle des jeunes : un programme d'urgence

4La qualification et l'intégration des jeunes sur le marché de l'emploi figure parmi les thèmes récurrents, sur lesquels divergent les analyses des partenaires sociaux et du gouvernement. Alors que, traditionnellement, elle connaissait un taux de chômage des jeunes très bas, l'Allemagne est confrontée depuis le début des années 90 à une dégradation rapide de sa capacité à insérer les jeunes sur le marché de l'emploi. Au mois d'octobre 1998, l'Office fédéral du Travail recensait ainsi 428 000 chômeurs entre 15 et 25 ans, dont 297 000 dans les anciens Länder, et 131 000 dans les nouveaux, et 35 000 jeunes à la recherche d'une place en apprentissage pour l'année scolaire débutante. Le taux de chômage chez les jeunes de moins de 25 ans atteignait 10,8 % en 1998 - contre 26,9 % en France, il est vrai. Mais ce chiffre progresse régulièrement depuis 1993, à un rythme plus soutenu que le taux de chômage pour l'ensemble de la population. 55,4 % des jeunes chômeurs ne disposent par ailleurs d'aucune formation professionnelle aboutie (60,8 % à l'Ouest contre 44,1 % dans les nouveaux Länder). En outre, 34 % des jeunes demandeurs d'emploi sont à la recherche d'un emploi depuis au moins trois mois, et un cinquième des jeunes chômeurs depuis plus de 6 mois, à l'Est comme à l'Ouest.

5L'une des premières mesures du gouvernement Schroder a été d'adopter le 25 novembre 1998 un programme d'urgence pour les jeunes (Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit), financé dans le cadre du budget de l'Office fédéral du Travail, pour partie par des économies réalisées sur les indemnités compensatrices versées en cas de perte de salaire, et à hauteur de 30 % par le Fonds social européen. Pour accompagner ce programme, le gouvernement a en outre décidé en novembre 1998 de débloquer 600 millions de DM pour l'année 1999, prélevés directement sur le budget de l'Etat, pour subventionner des mesures de création d'emploi. Ce programme, comporte une série de dispositions exceptionnelles pour 1999 destinées à proposer à 100 000 jeunes de moins de 25 ans une qualification, une formation en entreprise ou un emploi. Ces réponses sont adaptées à des situations initiales très diverses : jeunes déscolarisés en situation d'échec, jeunes à la recherche d'emploi ou d'une mesure d'aide adaptée à leur cas à l'issue d'une formation professionnelle initiale, jeunes à la recherche d'un poste d'apprentissage. L'objectif commun est de leur éviter une période d'inactivité supérieure à 6 mois. L'effort sera proportionnellement plus important dans les nouveaux Länder où l'offre de formation en entreprise continue de reculer (40 % des fonds consacrés à ce programme, qui viennent s'ajouter aux dispositifs existants, comme le programme Lehrstellen Ost). Ces mesures répondent ainsi aux exigences des lignes directrices européennes sur la politique de l'emploi de 1998 qui a fait l'objet d'un accord lors du Conseil européen extraordinaire de Luxembourg en novembre 1997, les chefs de gouvernement des Etats membres ayant décidé qu'à l'horizon 2003, aucun jeune ne devrait rester plus de 6 mois sans emploi ou formation.

6Pour les 35 000 jeunes qui, en octobre 1998, étaient encore à la recherche d'un poste d'apprentissage, le ministère du Travail s'attache à renforcer les programmes de conseil et d'orientation et tente d'obtenir 10 000 places d'apprentissage supplémentaires le plus rapidement possible (renforcement des projets locaux pour mobiliser les entreprises, notamment en faveur des publics défavorisés, enfants étrangers, handicapés...). A défaut, il s'engage à proposer une formation à l'extérieur de l'entreprise, pour une durée d'au moins une année. Par ailleurs, 65 000 jeunes sans emploi depuis au moins 3 mois seront pris en charge par différents dispositifs visant à favoriser l'accès à l'emploi : subvention (limitée dans le temps) aux coûts salariaux de l'entreprise, à hauteur de 60 % la première année, puis de 40 % la seconde année ; mesures d'accompagnement et de conseil dans la première phase de l'activité professionnelle ; mesures de création d'emploi (ABM) apportant une expérience pratique et un complément de qualification. Par ailleurs, le programme AQJ (Travail et qualification pour les jeunes) initié par l'ancien chancelier Kohl à l'intention de jeunes n'ayant pas le niveau requis pour suivre une formation (stages en entreprise contre participation financière de l'Etat notamment), sera étendu.

7Mis en œuvre avec une grande rapidité, ce programme offensif contre le chômage des jeunes a pour vocation d'être « élargi et complété » dans le cadre du « Pacte pour l'emploi, la formation et la compétitivité ». Ces mesures de soutien ont reçu dans leur ensemble un accueil consensuel sur les grandes lignes, à savoir le principe de la réinsertion des jeunes en difficulté par la qualification, mais de nombreuses réserves subsistent, notamment sur le volet financier. Les milieux économiques arguent en effet que ce volume budgétaire de 2 milliards de DM équivaudrait à une baisse de 0,15 % des cotisations sociales, dont l'impact serait plus immédiat pour l'emploi. Par la voix de Dieter Hundt (président de la Fédération des employeurs allemands), ils répètent qu'il ne s'agit là que d'un « expédient » (Frankfurter Rundschau, 07-01-1999) qui ne saurait remplacer une combinaison des décisions économiques, financières et contractuelles qui favoriserait la création d'emplois. Selon les représentants des entreprises, ces mesures, qui ne font que prolonger la logique de la politique de l'emploi déjà en place, ne réussiront probablement qu'à améliorer passagèrement la situation en matière de formation, au risque de renforcer les difficultés d'accès au marché de l'emploi.

8L'enjeu est donc pour le gouvernement de faire taire la double critique d'un alourdissement croissant de ce poste pour les finances publiques et d'une étatisation de la formation, redoutée par les partenaires sociaux. Les négociations sur la formation et les qualifications qui ont pris le relais dans le cadre du Pacte pour l'emploi doivent donc avoir pour résultat que ces mesures gardent leur dimension de programme d'urgence et d'exception. Au lendemain de la deuxième rencontre, il semble effectivement que les entreprises acceptent de prendre le relais et d'augmenter l'offre de places d'apprentissage pour 1999.

Adapter le système dual de formation professionnelle

9Au-delà d'une amélioration ponctuelle, l'enjeu est en effet de remédier au grippage du système dual de formation professionnelle qui, depuis 1996, n'arrive plus à proposer en nombre suffisant des places d'apprentis en entreprise. En outre, les apprentis formés éprouvent de plus en plus de difficultés à accéder au marché du travail. Une des chevilles du système allemand de formation professionnelle, à savoir le juste équilibre entre la formation pratique dispensée par les entreprises et la formation théorique qui demeure du ressort des écoles professionnelles, est en effet menacée. Après un solde excédentaire dans les années 80, le nombre de demandeurs dépasse dorénavant régulièrement, depuis 1995, l'offre de places de formation, la situation étant nettement plus déséquilibrée dans les formations commerciales que dans certaines formations industrielles. Le nombre de jeunes qui, à défaut, se replient sur une formation en dehors du cadre de l'entreprise au sein d'organismes ou d'écoles professionnelles, destinés à l'origine à compléter l'enseignement du système dual de formation professionnelle sans s'y substituer, augmente régulièrement. Plus grave encore, le nombre de jeunes exclus de ce système se présentant sans aucune qualification sur le marché du travail, progresse dans les nouveaux comme dans les anciens Länder. Une étude récente de l'institut de recherche économique DIW de Berlin souligne pourtant l'impasse à moyen terme dans laquelle s'engagent les entreprises qui, pour des considérations financières immédiates, suppriment ou diminuent fortement leur effort de formation alors que l'apprentissage reste en Allemagne un moyen privilégié de recrutement et de qualification des salariés dont elles auront besoin à terme.

10Malgré une volonté consensuelle de maintenir le principe de la formation professionnelle, les partenaires sociaux ne parviennent pas à s'entendre sur l'analyse de la situation. Les milieux économiques relativisent la signification de ces chiffres : certes, au moment de la rentrée, 35 000 jeunes n'avaient pas trouvé de places d'apprenti, mais ce chiffre était inférieur de 25 % aux données de l'année précédente. En parallèle, les employeurs font valoir que 23 300 places disponibles n'avaient pas trouvé preneur - en diminution de 10 % par rapport à l'année précédente. De même, ils constatent que le nombre de places d'apprentissage remonte légèrement dans le secteur privé (312 771 en 1998, soit une hausse de 4,4 % par rapport à l'année précédente). Les milieux économiques prônent dès lors une réduction des rémunérations versées aux apprentis ainsi que l'introduction de filières courtes pour les candidats dont le niveau est jugé insuffisant pour entamer une formation duale. Ainsi, en Basse-Saxe, la possibilité de réduire les rémunérations des apprentis jusqu'à 20 % a effectivement conduit à la création de nouveaux postes d'apprentissages. Dans une interview, Klaus Zwickel, président du syndicat IG Metall, ne se montre d'ailleurs pas complètement réfractaire à ce type de propositions (Wirtschaftswoche, 03-12-1998). Plus généralement, les syndicats s'interrogent sur une modification en profondeur des règles de financement du système et proposent notamment l'introduction d'un système de péréquation financière entre entreprises formatrices (environ un quart des entreprises) et non formatrices. L'institut DIW préconise quant à lui de renforcer les engagements concrets sur le nombre de places proposées, inscrits dans les conventions collectives, d'étendre les expériences de partage de la charge de formation entre plusieurs entreprises, ainsi que de multiplier les pactes régionaux conclus entre les pouvoirs publics, l'administration du travail, les entreprises et les fédérations professionnelles. L'analyse des experts, pédagogues et scientifiques réunis au sein du Forum Jugend-Bildung-Arbeit, va dans le même sens. Dans un mémorandum remis au président Herzog, ils soulignent que les appels à la responsabilité des employeurs, répétés chaque année pour créer de nouvelles places, ont leurs limites, et insistent eux-aussi sur la nécessité de renforcer les engagements contractuels des partenaires sociaux (« Startchancen für alle Jugendliche », Frankfurter Rundschau, 29-06-1998).

11Aux termes du Contrat de coalition, les résultats du Pacte pour l'emploi devront permettre de définir les « mesures politiques et législatives possibles pour donner à tous les jeunes une formation qualifiée ». Le nouveau gouvernement s'est en effet engagé à réformer le système dual de formation professionnelle et à améliorer son efficacité en s'attaquant à la flexibilisation du temps de formation, des règlements et des contenus de formation, afin de mieux s'adapter aux réalités de l'entreprise et de l'évolution de l'emploi et des métiers. Mais au sein même du gouvernement, les opinions ne sont pas toujours concordantes, notamment sur la question d'une taxation des entreprises non formatrices.

Partage du travail : temps de travail et heures supplémentaires

12De l'avis du nouveau ministre du Travail, Walter Riester, le partage du travail doit être la clé de voûte des discussions entre pouvoirs publics, syndicats et patronat. Les pistes sont nombreuses mais deux priorités ont pour l'instant fait l'objet de débats : la réglementation du recours aux heures supplémentaires et la proposition, émanant à l'origine des syndicats et reprise en partie par le ministre, de faciliter les départs en retraite à 60 ans dans le cadre d'un pacte entre générations.

13Estimées à 1,85 milliards d'heures supplémentaires en 1998, soit en moyenne 66 heures supplémentaires par salarié et par an à l'Ouest (41 à l'Est), ces heures supplémentaires représenteraient en volume l'équivalent de 800 000 emplois. L'institut de recherche des syndicats WSI distingue néanmoins deux catégories d'heures supplémentaires, la première résultant d'un surcroît de travail transitoire, souvent lié à des variations saisonnières d'activité, lesquelles peuvent être capitalisées sur des comptes épargne-temps et donner lieu à des compensations en temps libre. Ces heures supplémentaires ont, pour les analystes du WSI, un effet neutre sur l'emploi et procèdent des marges de flexibilité et d'adaptation nécessaires à l'entreprise. En revanche, dans la seconde catégorie, les heures supplémentaires, rémunérées ou non, augmentent de façon permanente la durée de travail au-delà du temps inscrit dans les conventions collectives. Ce volume d'heures équivaudrait à 4,4 % du volume de travail dans les anciens Länder et à 2,5 % dans les Länder de l'Est (WSI-Mitteilungen 12/1998). L'étude du WSI, qui rejoint les estimations de l'Office fédéral du Travail, tend à montrer qu'une diminution de moitié du volume d'heures supplémentaires ne remettrait pas en cause les besoins de flexibilité de l'entreprise, pour autant que d'autres mécanismes d'adaptation (comptes épargne-temps par exemple) puissent être mis en place dans le cadre d'accords entre le conseil d'entreprise et la direction et conduirait à la création de 400 000 emplois.

14La même étude souligne néanmoins que d'autres pistes, telle une reprise des négociations sur la diminution de la durée conventionnelle du travail, doivent être explorées, tandis que les représentants des entreprises prônent pour leur part une extension du recours au temps partiel, dont le niveau (15 %) est jugé insuffisant en Allemagne, et un élargissement des marges de flexibilité du temps de travail. La question, qui reste ouverte et pourrait être discutée dans le cadre du Pacte, consiste à déterminer les modalités de suppression des heures supplémentaires. Hostiles à l'idée de se voir imposer toute solution contraignante, les représentants patronaux redoutent une réglementation du volume d'heures supplémentaires. Pour les syndicats, il s'agit également de s'interroger sur la capacité des conseils d'entreprise à imposer au niveau local une diminution de ces heures supplémentaires aux salariés pour qui les heures supplémentaires peuvent aussi constituer un revenu complémentaire non négligeable. Une solution négociée permettrait en tout cas au gouvernement d'éviter de légiférer. Le syndicat de la fonction publique ÖTV entend pour sa part proposer dans ce cadre un modèle de fonds financé par les salariés et les employeurs, qui serait destiné à limiter le recours aux heures supplémentaires et permettrait de financer de nouveaux emplois dans le secteur public.

Pacte intergénérationnel

15L'autre volet du partage du travail concerne la possibilité de départ en retraite à 60 ans, grâce au financement par un fonds spécial. Développant une idée avancée à l'origine par le syndicat IG Metall, Walter Riester avait proposé aux participants au Pacte pour l'emploi, lors de leur première rencontre, la création d'un fonds conventionnel spécial pour tous les salariés, géré par un organisme paritaire, qui compenserait une partie importante des pertes de revenu induites par un départ anticipé en retraite (3,6 % par an selon la législation en vigueur). En outre, ce fonds servirait un objectif double : dans une première phase allant jusqu'à 15 années, il constituerait une incitation à quitter plus tôt la vie active. Il contribuerait ainsi à libérer des emplois et inciter à une redistribution du travail rémunéré entre les générations. A moyen terme, ce système est toutefois conçu pour évoluer vers un modèle de capitalisation capable de financer un complément de retraite, dans un premier temps grâce au capital mobilisé et non utilisé pour les préretraites, puis grâce à l'ensemble des versements capitalisés. Par ailleurs, ce système exonérerait d'impôts les cotisations et taxerait les prestations, afin de ne pas augmenter la pression fiscale sur les actifs d'aujourd'hui.

16Le feu de critiques qui a immédiatement suivi, et l'absence de soutien du chancelier, ont contraint le ministre à reculer sur ce projet. Très sceptiques, les syndicats redoutent avant tout que le glissement entre les deux phases, à savoir le passage du principe de répartition à l'adoption d'éléments de capitalisation, n'ouvre la voie à un changement subreptice aux dépends du système de répartition qui sous-tend l'assurance-vieillesse légale. Ils dénoncent également dans le projet de Walter Riester l'augmentation des cotisations sociales pour les seuls salariés, contrairement à ce que proposait l'idée initiale de IG Metall, et réclament que les employeurs prennent également part au financement de ce fonds. Pour le DGB enfin, le cadre de discussion qu'offre le Pacte pour l'emploi devrait permettre de contraindre les différents acteurs à prendre des engagements sur le remplacement des salariés âgés par de jeunes actifs. Quant au DIHT et aux représentants du patronat, ils se sont fermement opposés au plan Riester en l'état, le jugeant infinançable et irréalisable : ils craignent qu'une augmentation importante du nombre des préretraités ne doive être financée par une hausse des cotisations. Le Rentenverband (Association des caisses de retraite - VDR) qui lui aussi s'oppose fermement au projet, évalue le surcoût de chaque préretraite à 60 ans à 100 000 DM par an. En l'absence de rapprochement entre les protagonistes, la discussion sur les différents modes de départ anticipé de la vie active a ainsi été ajournée, le groupe de travail en charge de la question des retraites se laissant jusqu'au mois d'avril 1999 pour recalculer le coût financier et l'impact sur l'emploi des différentes solutions envisagées.

Vers une réforme du système d'assurance-vieillesse

17Ces réflexions ne manquent toutefois pas de relancer la question d'une révision en profondeur du financement des retraites, d'autant que deux éléments nouveaux, aux conséquences indirectes, contraignent le gouvernement à engager rapidement la concertation pour limiter le coût du régime : les avancées de la réforme fiscale et le jugement de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe entraînant une révision de la fiscalité au profit des familles. En vue d'une augmentation des revenus nets et, de ce fait, d'une hausse des cotisations, le ministre du Travail avait proposé lors de la première réunion du Pacte pour l'emploi de revoir la méthode du calcul de revalorisation des pensions en revenant au principe de l'indexation des retraites sur les salaires bruts (abandonné depuis la réforme de 1992). Mais il n'a pas reçu le soutien du chancelier Gerhard Schroder, en raison des remous provoqués (le président du BDA fut un des seuls à soutenir le projet) et est sommé de revoir sa copie. Or, ce principe de l'indexation sur l'évolution des salaires bruts repose la question de l'imposition des retraites, qui reste d'actualité dans l'attente d'une décision de Karlsruhe qui selon toute probabilité, penchera pour un modèle où les retraites et non plus les cotisations seraient imposables.

18Reste à savoir si un règlement pérenne de l'épineuse question de l'avenir des retraites, capitale pour le maintien du système social allemand, doit être discuté dans le cadre du Pacte pour l'emploi, ou si, comme le réclame Mme Engelen-Kefer, vice-présidente DGB en charge du dossier des retraites, ces questions publiques ne peuvent se passer d'un débat au Parlement entre les différentes fractions (Handelsblatt, 17-02-1999).

Discussion autour d'un secteur à bas niveau de salaire

19A l'issue de la deuxième réunion plénière du Pacte pour l'emploi, les participants ont annoncé qu'ils engageaient une réflexion sur la création d'emplois dont le niveau de productivité et de rémunération serait inférieur aux seuils déterminés dans les conventions collectives. La piste privilégiée à ce jour semble être celle d'un subventionnement public de ces emplois. La réflexion renoue donc avec les mesures de type salaires combinés incitant d'une part la création d'emploi et encourageant d'autre part les demandeurs d'emploi à la reprise d'une activité professionnelle. Cette idée avancée par le président du BDA, Dieter Hundt, et qui recueille les faveurs du ministère de l'Emploi, devra encore trouver l'assentiment des organisations syndicales qui redoutent que ces nouveaux emplois ne pèsent sur les salaires les plus bas dans les grilles conventionnelles. Ce gisement potentiel concernerait les emplois de service, et notamment de services aux particuliers, généralement qualifiés d'insuffisants en nombre et en qualité. Les calculs de l'institut de recherche iwd mettent en évidence un potentiel net de 3,6 millions d'emplois dans le secteur des services, si l'on prend comme mesure de référence le poids des services dans l'économie des Etats-Unis (iwd n° 6, 05-02-1998). L'économie allemande ne compte en effet que 273 emplois de services pour 1 000 (contre 327 en Grande-Bretagne ou 356 au Danemark - iwd n°8, 07-01-1999).

20Le débat sur les emplois à bas niveau de rémunération risque donc fort de se prolonger dans le cadre du Pacte alors même que le gouvernement peine à imposer une modification de loi sur les emplois à 630 DM (630 DM-Gesetz), dont le volume horaire n'excède pas 15 heures hebdomadaires. La volonté initiale du gouvernement était d'assujettir les emplois dit ‘peu importants’ aux charges sociales. Le projet a été vidé de son contenu pour l'essentiel. La dernière version présentée propose que le versement de cotisations retraite à hauteur de 12 % donnera lieu à l'ouverture de droits, contrairement à ce que proposait le projet de loi précédente.

Salaires et réforme fiscale au menu des prochaines rencontres

21C'est dans un climat social particulièrement tendu, émaillé par les grèves d'avertissement qui ont rythmé les négociations salariales des secteurs de la métallurgie et de la fonction publique, et dorénavant des banques, qu'a été préparée la deuxième rencontre du Pacte pour l'emploi (25 février 1999). Or contre toute attente, les accords salariaux ainsi obtenus, même s'ils sont dénoncés d'une même voix par les fédérations professionnelles et les responsables économiques, semblent, de l'avis de certains observateurs, être l'occasion d'inclure certains éléments de politique contractuelle dans les discussions. Jusque là considérée comme totalement exclue des thèmes de concertation, au nom de l'autonomie contractuelle des partenaires sociaux, la politique salariale semble ainsi pouvoir être abordée dans ce cadre de discussion.

22Lors de cette deuxième réunion, le président du BDA, Dieter Hundt, a ainsi défendu deux propositions qui, tout en heurtant les positions des syndicats, n'ont pas conduit à une remise en question de leur présence aux débats. La première, qui s'est attirée immédiatement la réprobation du président de IG Metall, portait sur l'obligation de consultation et d'information des participants au Pacte avant tout conflit social, même en cas de grèves d'avertissement. Avec sa seconde proposition, le représentant des employeurs allemands s'est fait l'avocat d'un système qui permettrait d'infléchir la politique salariale, par la définition de paramètres communs. Ces éléments d'orientation des salaires pourraient être déterminés dans le cadre du Pacte pour l'emploi par une instance du même type que la Fondation du Travail au Pays-Bas. Si, à son sens, le calcul de ces lignes d'orientation reste à définir, il ne s'en réfère pas moins aux propositions d'une formule de calcul du salaire à moyen terme, défendue par Wolfgang Streek, expert reconnu, et à celles de Hermann Rappe, président du syndicat allemand de la chimie entre 1982 et 1995. Selon ce dernier, les hausses de salaires pourraient être fonction de la hausse de la productivité à laquelle serait déduit un demi point de pourcentage pour chaque deux points de taux de chômage. Au milieu des manifestations de désapprobation des représentants syndicaux, Dieter Hundt a tout de même reçu le soutien remarqué du président réformateur du syndicat de la chimie, Hubertus Schmoldt, qui approuve l'idée d'inscrire au programme des rencontres du Pacte pour l'emploi l'idée de paramètres communs pour un cadrage de la politique contractuelle.

23Enfin, la politique fiscale va faire son entrée dans les discussions du Pacte pour l'emploi, puisque les négociations menées dans le cadre du groupe de pilotage du Pacte ont permis au gouvernement et aux partenaires sociaux de s'entendre sur le principe de l'élaboration d'un concept commun et définitif de réforme de l'imposition des entreprises et du revenu, qui s'apuiera sur les répercussions des deuxième et troisième phases de la réforme fiscale écologique, et du jugement de Karlsruhe allégeant de 20 milliards de DM la charge fiscale des familles.

24Après un débat véhément engagé par le président du BDI, Hans-Olaf Henkel, sur l'opportunité de participer à ces tables rondes, le Pacte semble désormais installé sur des bases constructives. Pour preuve, gouvernement et partenaires sociaux viennent de confier à un groupe de travail la constitution de données macro-économiques sur lesquelles devront s'appuyer l'ensemble des parties prenantes, pour faire progresser le travail d'analyse. Si jusqu'à présent, peu de résultats concrets sont à porter au crédit de ces rencontres et si le sentiment de doute subsiste sur la capacité du Pacte à enclencher un élan de création d'emplois, on constate néanmoins une volonté de progresser sur des dossiers fondamentaux. Abstraction faite des effets rhétoriques des protagonistes, indissociables de la médiatisation des rencontres, on peut y voir une structure de concertation capable de proposer des éléments de réponse concrets à des projets de réforme qui exigent un large consensus. La méthode qui semble s'imposer est celle d'un système d'échange qui peut se révéler payant, comme l'a montré le dossier du programme jeune : l'accord du patronat pour soutenir le programme gouvernemental va de pair avec des ouvertures syndicales sur la durée des cycles de formation, voire sur la rémunération des apprentis, et avec des signes encourageants du gouvernement en matière de fiscalité des entreprises. A ce jeu, chaque partie pourrait ainsi se sentir gagnante, ce qui garantirait la poursuite de ces réunions. Le précédent Pacte pour l'emploi au niveau national avait échoué précisément car une des parties, en l'occurrence les syndicats, s'était sentie flouée par le résultat des discussions. La formule du Pacte pour l'Emploi, pour autant qu'elle réussisse à s'inscrire dans un processus dynamique en phase avec les évolutions sur le front de l'emploi, devrait permettre d'accompagner, voire d'initier, les réformes économiques et sociales défendues par le gouvernement actuel.

Bibliographie

Indications bibliographiques

- Bäcker, Gerhard, Klammer Ute, « Tariffonds - ein neuer Generationenvertrag ? », WSI-Mitteilungen, 1/1999, pp. 8-20

- Bartsch, Klaus et. al. : « Analyse, Perspektiven und Szenarien der weiteren wirtschaftlichen Entwicklung in Deutschland - Elemente eines 'Bündnisses fur Arbeit' », WSI-Mitteilungen n° 12/1998, décembre 1998, pp. 801-819

- Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung, « Sofortprogramm für 100 000 Jugendliche », Sozialpolitische Informationen, n° 17, 08.12.1998

- Hege, Adelheid, « Exclusions du système d'apprentissage, bas salaires, petits emplois - quelques débats », Chronique internationale de l'IRES n° 55, novembre 1998

- « Lehrstellenmangel in Deutschland bisher nicht behoben », DIW-Wochenbericht 37/98, 10 septembre 1998

Notes de fin

1 La version initiale de cet article est parue dans Regards sur l'économie allemande n° 40 (mars 1999).

Table des illustrations

Titre L'institutionnalisation du Pacte pour l'emploi
Légende 1 Initialement représentée par Bodo Hombach, ministre chargé des Affaires spéciales et chef de la Chancellerie.2 Groupe de travail sous la direction de Rolf Schwanitz, ministre d'Etat pour la question des nouveaux Länder.Source : Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24-02-1999.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/871/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 246k

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