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Allemagne 2001

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Isabelle Bourgeois

V - La crise d'adaptation du « modèle social » allemand

Négociation collective : quel avenir pour la convention de branche ?

Alain Lattard

Résumé

Partout, changement économique et mondialisation soumettent les relations sociales à rude épreuve. L'Allemagne n'échappe pas à la règle. Mais si dans tous les pays, les problèmes sont structurellement semblables, les tensions et les lignes de fracture varient au gré des systèmes. La crise d'adaptation que traverse aujourd'hui le système de négociation contractuelle allemand, qui garantissait jusqu'ici un juste équilibre entre progrès social, emploi et rentabilité de l'entreprise, a aussi pour origine l'unification. Crise fonctionnelle liée aux grandes mutations, elle traduit surtout une crise de légitimité du partenariat social lui-même. Or c'est sur lui que repose la définition des règles du jeu en matière de régulation du travail - des conditions d'emploi et de rémunération à la formation1.

Texte intégral

1En RFA, la crise de la convention de branche est une des préoccupations majeures. Vu de France, où les relations contractuelles sont chaotiques, le sujet paraît bien anodin. Pour le salarié allemand, il est par contre tout à fait parlant. C'est de la négociation collective que dépend dans une large mesure sa rémunération, et c'est précisément parce que cette négociation s'opère au niveau de la branche que les standards de référence sont à la fois très lisibles et universellement respectés. La convention de branche est donc perçue comme un gage de transparence et d'égalité salariale. Signée par des partenaires sociaux également organisés à l'échelle de la branche et s'appuyant sur une division du travail entre syndicats et conseils d'établissement ancrée dans le droit, elle est en outre l'émanation de tout un système de relations du travail. Enfin, si l'on considère que le mode de négociation dont elle est le produit limite les conflits et fiabilise les engagements contractuels, on comprend que la convention de branche, outil de paix sociale, soit une institution centrale de l'économie sociale de marché.

2Mais les mutations de l'appareil de production, dont les effets ont été brutalement amplifiés par le choc de l'unification, remettent en cause les équilibres établis. Jusque là, la branche apparaissait comme le niveau de négociation adéquat à la fois pour apprécier de façon réaliste les marges de répartition des revenus et pour éviter une trop grande dispersion des rémunérations. Désormais, la mondialisation, qui renforce la concurrence des pays à bas salaires, mais aussi la flexibilité croissante du tissu productif, où les réseaux d'entreprises se décomposent et se recomposent pour optimiser la chaîne de la valeur, rendent problématique la référence de branche. Décentralisation et différenciation sont devenus les maîtres-mots, et c'est au niveau de l'entreprise que le coût du travail tend désormais à être géré comme un facteur de compétitivité parmi d'autres. Certes, le système conventionnel allemand a montré des capacités d'adaptation appréciables ; pourtant, le changement est manifestement trop ample et trop rapide pour être absorbé sans dommages. Les conflits du travail, mais surtout l'attitude d'un nombre croissant d'entreprises, qui quittent les syndicats d'employeurs pour échapper à la couverture contractuelle, sont le signe d'une crise. Que ce soit par la redéfinition des règles du jeu ou par suite d'une défection d'une partie des acteurs, les pratiques conventionnelles allemandes ne pourront éviter de se recentrer davantage sur l'entreprise. Toute la question est de savoir ce qui pourra subsister de la norme uniforme de branche et quelles répercussions sa redéfinition aura sur les relations du travail.

Le « modèle allemand » de la négociation de branche

3La prédominance des accords de branche en Allemagne renvoie à une série de conditions d'ordre institutionnel et juridique. La plus évidente, nécessaire, bien que non suffisante, est la taille des parties contractantes. Tant du côté patronal que syndical, le centre de gravité des organisations se situe de fait au niveau de la branche. En effet, les syndicats de salariés se sont centralisés dès le tournant du siècle au lieu de former, comme en France, des fédérations de syndicats locaux. Cette tendance à la centralisation aurait même pu aboutir, au lendemain de la seconde guerre mondiale, à la constitution d'organisations interbranches. Mais une telle solution, adoptée en RDA, s'est heurtée à l'Ouest au veto des puissances occupantes. Les centrales actuelles, qui se sont étendues à l'est de l'Allemagne depuis la réunification, sont l'émanation des syndicats de branches. Assez mal dotées financièrement, elles ne sont pas habilitées par ces derniers à participer à la négociation collective. Ce sont donc surtout des structures de coordination.

4Comme les organisations d'employeurs se sont constituées (ou, après la guerre, reconstituées) postérieurement à leurs homologues syndicales, et qu'elles se sont alignées sur les structures de celles-ci, salaires et conditions de travail sont donc des matières ne relevant pas du niveau interprofessionnel. Reste qu'inversement, rien n'interdit à un syndicat de branche de conclure un accord conventionnel avec un employeur individuel. De tels « accords maison » (Haustarifvertrag ou Firmentarifvertrag) ne sont pas rares et jouissent même parfois d'une grande notoriété (qu'on pense par exemple à l'accord Volkswagen sur la semaine de 4 jours). Si, en proportion des salariés concernés, ils restent pourtant marginaux, c'est par suite de la stricte séparation, inscrite dans le droit, entre négociation collective proprement dite et relations du travail au sein de l'établissement.

Syndicats et organisations d'employeurs en Allemagne
Si l'on met à part les organisations de fonctionnaires, dont les membres n'ont pas le droit de grève, il existe en Allemagne 3 centrales syndicales de salariés. La principale est le DGB (Deutscher Gewerkschaftsbund – Union syndicale allemande) fédérant plus de 8 millions de membres. Elle réunit 12 syndicats de branche (ou multibranches à la suite des récentes fusions) dont le plus important est celui de la métallurgie (IG-Metall) avec 2,7 millions de syndiqués. Ces syndicats recrutent tous les salariés d'une branche, indépendamment de leur métier, de leur statut professionnel (ouvrier ou employé) comme de leur adhésion confessionnelle et politique. L'objectif est donc un syndicalisme unitaire permettant l'implantation d'un seul syndicat par entreprise.
Compte tenu de la position dominante du DGB (il regroupe environ 80 % de l'ensemble des syndiqués) cet objectif est largement réalisé. Il faut cependant mentionner les deux autres centrales, qui font, à la marge, concurrence au DGB. C'est d'une part le DAG (Deutsche Angestelltengewerkschaft – Syndicat allemand des employés, moins de 500 000 membres), qui, lui aussi indépendamment des tendances politiques et religieuses, ne syndique que des employés. Il étudie néanmoins son intégration dans la future centrale syndicale des services (ver.di), actuellement en gestation, et qui sera affdiée au DGB. Il s'agit d'autre part du CGB (Christlicher Gewerkschaftsbund - Union syndicale chrétienne), organisé selon le principe de branche, mais uniquement pour les salariés adhérant aux valeurs chrétiennes. Il compte environ 300 000 membres.
Au total, DGB, DAG, CGB, mais aussi DBB (Deutscher Beamtenbund – Union syndicale des fonctionnaires) compris, on estime qu'environ 35 % des salariés allemands sont membres d'un syndicat.
Du côté patronal, il existe également des syndicats puissants. Leur particularité est de représenter séparément intérêts sociaux et intérêts économiques. Ainsi, le patronat ne parle pas d'une seule voix, mais agit et s'exprime d'une part par le canal d'organisations économiques (Wirtschaftsverbände), différenciées par branches et par secteurs (pour l'industrie, la principale organisation est le BDI, Bundesverband der deutschen Industrie – Union fédérale de l'industrie allemande) et d'organisations d'employeurs (Arbeitgeberverbände). Seuls les syndicats d'employeurs de branche (par exemple Gesamtmetall pour la métallurgie) participent à la négociation collective. La centrale des employeurs est le BDA (Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände).

La législation soustrait l'établissement au cadre conventionnel

5Ces deux sphères se distinguent à la fois par la logique de représentation et le mode d'élaboration des compromis. La négociation collective, qui débouche sur des Tarifverträge (conventions collectives), met en présence les organisations de salariés ou d'employeurs - organisations à adhésion libre - ; et elle peut donner lieu à la grève. Elle ressort d'une législation spécifique, le Tarifvertragsgesetz - TVG. C'est là que sont négociés les critères généraux applicables aux conditions de travail communes à la branche. En revanche, dans l'établissement, l'interlocuteur de la direction n'est pas le syndicat, qui ne dispose d'ailleurs pas de représentation institutionnellement reconnue à ce niveau (il n'y a pas de section syndicale d'entreprise), mais le conseil d'établissement (Betriebsrat). Celui-ci n'est pas un organe mixte comme en France (le patron n'y siège pas) ; et il est uniquement constitué de membres élus (il ne comporte pas de membres nommés par les syndicats). Même si, à l'issue des dernières élections, il s'avère que deux tiers de ses membres sont des élus de listes syndicales, le Betriebsrat ne met pas en œuvre le droit de coalition, mais représente tous les salariés de l'établissement, qu'ils soient syndiqués ou non. Et surtout, il travaille dans une logique participative, c'est-à-dire dans un esprit que la législation correspondante, la loi sur la constitution interne de l'entreprise (Betriebsverfassungsgesetz - BVG) qualifie de « collaboration confiante » avec l'employeur (art. 2 al. 1). Non pas qu'à ce niveau, l'existence de conflits d'intérêts soit niée, mais ces conflits ne peuvent être réglés par la force. S'il y a droit de codécision et que les points de vue s'affrontent, le compromis ne peut résulter que de procédures de conciliation ou, en dernier ressort, d'un recours à la juridiction du travail.

6Enfin, et c'est le point-clé, il n'y a pas seulement dualisme entre la sphère conventionnelle et celle de l'établissement, mais aussi hiérarchie. La convention collective s'impose « de façon immédiate et contraignante » (TVG, art. 4 al. 1) aux parties contractantes, donc à leurs mandataires, qui peuvent en revendiquer individuellement le bénéfice devant la justice. Elle définit donc le cadre dans lequel doivent s'inscrire les relations de travail au niveau de l'établissement. Cela signifie que l'accord d'établissement (Betriebsvereinbarung) est subordonné à la convention collective et ne peut y déroger, sauf en étant plus favorable au salarié (Günstigkeitsprinzip) ou si la possibilité de clauses dérogatoires (Öffungsklausel) est expressément mentionnée dans la convention (TVG, art. 4 al. 3). Cette subordination est soulignée dans la loi sur la constitution interne de l'entreprise, où, parmi les compétences générales du conseil d'établissement, figurent, par ordre décroissant dans la hiérarchie des normes, l'obligation de faire respecter les lois, règlements, règles sanitaires, conventions collectives et accords d'entreprise (BVG art. 80). En outre, l'art. 77 al. 3 de cette même loi indique que « les rémunérations et autres conditions de travail, qui sont effectivement ou habituellement réglées par convention collective, ne peuvent faire l'objet d'un accord d'établissement (Betriebsvereinbarung) », à moins que la convention collective ne l'autorise explicitement.

7Dans un tel tableau, l'observateur français retrouve des éléments connus, ne serait-ce que la notion d'ordre public social avec sa hiérarchie des normes et le principe de la clause plus favorable. Il reste que le système français a une structure très différente, puisque le dualisme représentativité syndicale/représentativité électorale y traverse l'entreprise et détermine une interaction complexe entre une pluralité d'institutions, complexité encore accentuée par la faiblesse et le caractère concurrentiel du syndicalisme. Par comparaison, l'architecture allemande apparaît beaucoup plus claire. La branche et l'établissement constituent les deux niveaux de ce qu'on pourrait appeler un « dualisme horizontal », niveaux distincts par leurs institutions, leurs modes de règlement des conflits et les acteurs qui y interviennent.

8Ce cadre permet, ‘à l'étage supérieur', la définition, dans trois types de conventions collectives, spécifiques selon leur objet, de normes uniformes, concernant principalement le niveau de salaire (Lohntarifvertrag), le système de rémunération et les grilles de classification (Rahmentarifvertrag), ainsi que d'autres éléments généraux des conditions de travail tels que la durée du travail, le travail posté, les heures supplémentaires, les congés payés, les délais de résiliation du contrat de travail, la durée de la période probatoire etc. Ceux-ci sont réglés dans les Manteltarifverträge qui ont une durée supérieure à celle des autres conventions. Au niveau de l'établissement, si l'on excepte ce qui relève des compétences propres du conseil d'entreprise, la négociation ne porte en revanche que sur une spécification éventuelle de ces normes générales et sur leur mise en œuvre. Cette division du travail est certes moins opératoire dans le cas d'un accord maison, dont les normes sont d'emblée spécifiques à l'entreprise, mais elle garde toute sa pertinence si l'entreprise comporte plusieurs établissements, ce qui est par exemple le cas chez Volkswagen.

Subsidiarité sociale et partenariat conflictuel

9La convention de branche, qui, est aujourd'hui la référence pour la grande majorité des entreprises, a une longue tradition. Si elle se généralise dès les années 20, sous la République de Weimar, elle est née avant la première guerre mondiale, et dans des secteurs encore dominés par le mode de production artisanal (en particulier l'imprimerie et le bâtiment). Elle se situe à la rencontre de deux préoccupations qui, pour être typiques de la fin du XIXe siècle, trouvent un écho dans certains arguments de la discussion actuelle : la volonté syndicale d'assurer aux salariés un niveau minimum de revenu ; ou encore, dans le cas des entreprises dont la première ressource et le coût principal sont la main-d'œuvre, le souhait des employeurs de neutraliser la concurrence sur le marché du travail. Symétriquement, l'institution du conseil d'entreprise, qui date de 1920, procède aussi d'une tradition consensuelle séculaire, qui conçoit l'entreprise comme communauté de production et veut donc logiquement la soustraire à la sphère des relations sociales conflictuelles, au premier chef à la lutte pour la fixation du salaire.

10Dans l'économie sociale de marché, la norme conventionnelle de branche a eu plusieurs raisons d'être valorisée. Elle a d'abord manifesté l'efficacité de l'autonomie contractuelle (Tarifautonomie). Ce principe, qui découle de l'art. 9 al. 3 de la Loi fondamentale, signifie que les partenaires sociaux négocient salaires et conditions de travail sous leur propre responsabilité, sans intervention de l'Etat, le résultat de cette négociation ayant néanmoins la même validité qu'une norme juridique d'Etat. L'efficacité de cette subsidiarité sociale se mesure à la capacité du système contractuel allemand, jusqu'à il y a peu inentamée, d'établir des minima salariaux de branche effectivement respectés. Tandis qu'en France, les seuils conventionnels minimaux sont souvent inférieurs au SMIC, en Allemagne, la loi sur la fixation de conditions de travail minimales (Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen) de 1952, filet de sécurité permettant à l'Etat d'intervenir en cas de carence de la négociation collective, n'a encore jamais été employée. Quant à la procédure d'extension des conventions collectives, qui existe, en Allemagne aussi, en vertu du Tarifvertragsgesetz (art. 5), elle est très peu utilisée, du fait de la prégnance des normes négociées : elle ne touche qu'à peine plus de 1 % des conventions collectives en vigueur. Dans l'ensemble, la norme conventionnelle s'impose également aux principales mesures de la politique de l'emploi subventionnées par l'Etat.

11La convention de branche est d'autre part appréciée comme le produit d'un système de négociation capable de générer des compromis en canalisant les conflits sociaux. Si en France, la grève est souvent déclenchée pour que puisse s'ouvrir une négociation, en Allemagne, elle n'est que le moyen ultime de la faire aboutir. Cette différence s'explique fondamentalement par le respect que les partenaires sociaux s'inspirent mutuellement, expression d'une culture de dialogue, mais aussi par la capacité de chacun à tenir l'autre en respect, conséquence d'un rapport de force assez équilibré. Même si le syndicalisme de salariés connaît un tassement de ses effectifs, en comparaison avec celui des autres grands pays industrialisés, il garde globalement une forte représentativité. Quant aux organisations d'employeurs, elles ont jusqu'alors donné la même impression de puissance. Il faut dire que les règles de ce ‘partenariat conflictuel’ (Konfliktpartnerschaft – Müller-Jentsch, 1981) sont strictement codifiées par la jurisprudence du Tribunal fédéral du travail. Ainsi, grèves politiques et grèves sauvages sont interdites, la grève ne peut être déclenchée avant l'arrivée à échéance de la convention collective (obligation de paix contractuelle – Friedenspflicht) ni avant que toutes les possibilités de négociation pacifique n'aient été épuisées (ultima ratio). Mais cette jurisprudence qui, si le conflit n'est pas évitable, est également censée assurer l'équilibre des moyens de lutte (Kampfparität), définit une contrainte acceptée. Car non seulement, les acteurs sociaux ont, dans toutes les branches, adopté volontairement des procédures de conciliation et d'arbitrage. Mais les syndicats, soucieux de cohésion interne, subordonnent aussi le déclenchement et la fin de toute grève à un vote à bulletin secret des adhérents concernés. Les limites imposées par le droit du juge prolongent donc les normes statutaires que le syndicalisme s'impose.

12Enfin, la convention collective de branche doit aussi son statut de norme socialement reconnue à sa lisibilité économique. Les accords apparaissent fiables, à la fois parce qu'ils sont signés par des organisations assez puissantes pour engager leurs membres et garantis par le devoir de paix sociale. Ils s'appliquent à des branches dont la découpe est en général assez large, pour une durée connue, sensiblement égale d'une branche à l'autre, ce qui synchronise les évolutions et circonscrit la période d'incertitude correspondant à la négociation de nouvelles conventions. En outre, non seulement les ‘petites branches’ se calent sur les grandes, mais la branche qui ouvre le feu, souvent la métallurgie, donne habituellement le ton pour les négociations qui suivent, ce qui permet aux acteurs économiques de connaître rapidement le climat revendicatif. Un cadre aussi géométrique crée les conditions d'une régulation macro-économique globale, à laquelle les gouvernements allemands n'ont pas manqué de vouloir s'essayer. C'est, à la fin des années 60, aux beaux jours du keynésianisme, la tentative d'une politique des revenus dans le cadre de « l'action concertée ». Mais une telle politique, purement incitative (autonomie conventionnelle oblige !), n'a pas longtemps survécu à l'irruption de la crise. C'est aussi, aujourd'hui, et dans un contexte tout différent, l'effort qu'entreprend le gouvernement Schröder pour inclure des objectifs salariaux dans la grande négociation/concertation du Pacte pour l'emploi (Bündnis fur Arbeit).

13Toutefois, le système conventionnel allemand n'aurait pas cette solidité, ni la norme de branche cette validité s'ils n'avaient jusqu'alors correspondu aux intérêts concrets, perçus à la base, des partenaires sociaux. Pour les syndicats et les salariés qu'ils représentent, le bénéfice est évident. La négociation des salaires et des conditions de travail au niveau de l'entreprise ne compense que la faiblesse du salarié individuel face à l'employeur, mais reste assujettie à la marge de répartition et au rapport de force locaux. Tandis qu'à l'échelle de la branche, une telle négociation permet un transfert de pouvoir bien plus net du fort au faible, puisqu'elle se réfère à une entreprise moyenne, tant sur le plan des résultats économiques, donc de la marge de répartition, que du point de vue du rapport de force, résultant notamment de l'état du marché du travail et du taux de syndicalisation. Les salariés dont la qualification est la plus rare ou qui se trouvent dans les entreprises les plus performantes y perdent un peu au change, mais outre l'attachement à l'idéal syndical d'égalité salariale, ils peuvent éventuellement bénéficier d'un bonus, accordé dans leur établissement par le jeu d'un accord d'entreprise.

14Pour l'employeur, l'avantage est d'être déchargé du poids de la négociation, confiée aux professionnels des organisations de branche. Cette délégation, qui est plutôt un gage d'efficacité, permet du même coup de préserver le climat social au sein de l'entreprise, particulièrement précieux lorsqu'on mise sur l'implication des salariés pour maximiser la productivité. Après conclusion de l'accord, le « devoir de paix contractuelle » dégage l'horizon social. L'adhésion d'un patron à la convention de branche lui apporte par ailleurs une limitation de la concurrence avec les autres entreprises sur le marché du travail. Elle empêche en effet la surenchère salariale dans les segments où la main-d'œuvre est très demandée. La stabilisation et l'homogénéisation des rémunérations facilite aussi la gestion du noyau stable du personnel en réduisant le turn-over. Pour la main-d'œuvre qualifiée, même de statut ouvrier, la référence salariale unifiée s'accorde d'ailleurs bien, en Allemagne, à la standardisation de cette qualification, d'autant mieux reconnue par les employeurs qu'ils la dispensent et la certifient eux-mêmes dans l'apprentissage dual.

Le Flächentarifvertrag dans un environnement économique nouveau

15Ce modèle de négociation aboutit donc à des accords conventionnels que les Allemands appellent de manière très suggestive Flächentarifvertrag. La convention est ainsi appelée (Fläche désigne la superficie) parce qu'elle couvre uniformément une branche, par opposition au caractère « ponctuel » d'un accord d'entreprise. Mais le mot Fläche évoque également son effet uniformisant sur les niveaux de salaire (écarts relativement faibles d'une branche à l'autre et éventail relativement peu ouvert à l'intérieur des branches, si l'on compare aux autres pays - OCDE 1996).

16Sur le plan économique, une telle égalisation du coût du travail a jusqu'alors été justifiée au nom d'une fonction d'innovation. Calé sur la moyenne de la branche, le niveau de rémunération est facilement supportable par les entreprises les plus performantes. En revanche, pour celles qui sont à la traîne, il représente un handicap qui force à réagir si l'on ne veut pas périr. La norme de branche incite donc à rationaliser, ce qui est considéré comme positif dans un pays où la recherche de la productivité a toujours été une arme essentielle dans la compétition internationale. Dans le camp syndical, bien qu'on sache qu'une telle course à la productivité se solde souvent d'abord par des pertes d'emploi, on fait aussi plutôt confiance à la stratégie de modernisation, car elle est entre autres la condition du maintien des salaires à un niveau élevé.

17C'est ce raisonnement économique qui, à partir du début des années 90, est remis en cause. Trois évolutions conjointes y contribuent. Il y a d'abord l'épuisement du modèle de croissance fordiste et la fin des politiques keynésiennes qui y étaient adaptées. Les années 80 voient à la fois le passage à la politique de l'offre et le déclin de la production de masse, relayée de plus en plus, dans les pays industrialisés, par une production diversifiée de qualité. Or, la réorganisation du travail, la redéfinition des frontières et des structures de l'entreprise, tout comme d'ailleurs le changement social et la mutation des valeurs et des mentalités, qui vont de pair, sont avant tout placées sous le signe de la différenciation et de l'individualisation. L'uniformité est donc de plus en plus perçue comme inadéquate.

18La mondialisation, qui accompagne l'émergence de nouveaux paradigmes productifs, a des effets tout aussi déstabilisateurs. Alors que la norme conventionnelle de branche avait pour fonction première d'assurer la répartition des revenus en fonction d'une cohérence du tissu économique national, il lui faut dorénavant tenir compte de la compétitivité du site de production, donc accepter que les coûts du travail soient inclus dans un benchmarking dont l'horizon est international. C'est bien pourquoi, dans les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, les repères habituels de la politique contractuelle, la productivité moyenne de l'économie ou de la branche et l'inflation, y perdent de leur importance au détriment du critère de rentabilité du capital, qui est par essence un critère d'entreprise. Enfin, il va de soi que la négociation se soumet d'autant plus à une logique d'entreprise quand, ce qui n'est plus rare, elle se déroule sous la menace d'une délocalisation.

19A ces deux évolutions d'ordre général s'ajoute le choc de l'unification. La simple extension du droit du travail de la RFA aux nouveaux Länder ne suffit évidemment pas y implanter les relations du travail de l'Ouest. A l'Est, leur fonctionnement achoppe sur la faiblesse des acteurs (en particulier du syndicalisme d'employeurs), sur l'absence des traditions et des techniques de négociation compatibles avec les nouveaux outils institutionnels et juridiques, et surtout sur une situation économique qui ne laisse pratiquement pas de marges d'action normales. Sans parler des problèmes de management liés au changement de régime économique, les entreprises sont triplement pénalisées par un taux de conversion monétaire de 1 mark-est pour 1 DM, par l'effondrement des marchés de l'Europe de l'Est et par des accords conventionnels programmant l'alignement des rémunérations sur le niveau de l'Ouest. Alors qu'au nom de la mondialisation, on veut partout ailleurs contenir les hausses salariales en deçà de l'augmentation de la productivité, dans les nouveaux Länder, les rémunérations sont augmentées sans tenir compte de cet indicateur. Dans ce contexte, l'habituelle division du travail entre la convention de branche, qui fixe la norme, et les accords d'entreprise, qui l'appliquent en l'infléchissant à la marge, n'est plus tenable. La norme devient fictive, et de plus en plus d'entreprises décident, avec l'accord de leur Betriebsrat, de l'ignorer pour survivre. A la différence de l'Ouest, où les évolutions restent plus graduelles, bien qu'elles soient temporairement accélérées par la récession de 1993, les nouveaux Länder sont le lieu de remises en causes brutales qui, par effet de démonstration, exercent à bien des égards une influence sur la politique contractuelle dans l'ancienne RFA.

Les symptômes de crise

20La prise de conscience des problèmes structurels liés au Flächentarifvertrag est progressive. Le thème de la flexibilité vient en effet assez tard dans le débat social en Allemagne. Le patronat ne s'en saisit qu'en 1983 pour faire pièce aux revendications syndicales de la semaine de 35 heures. Et c'est effectivement sur ce terrain du temps de travail que sont faites les premières expériences, puisque dans les conventions collectives de la métallurgie et de l'imprimerie signées en 1984, la baisse de l'horaire hebdomadaire en deçà des 40 heures n'est accordée qu'en contrepartie de diverses possibilités d'aménagement et de modulation. Mais jusqu'à la fin des années 80, il n'est pas sérieusement question de flexibiliser les salaires. Ainsi, en 1985, le secrétaire général du parti libéral, Helmut Haussmann, membre de la coalition gouvernementale, fait l'unanimité contre lui, y compris dans les milieux patronaux, lorsqu'il propose d'autoriser un salaire inférieur à la norme conventionnelle pour faciliter l'embauche de chômeurs. La « Commission de dérégulation », groupe d'experts nommé par le gouvernement, a aussi peu de succès auprès des organisations d'employeurs lorsqu'elle propose au printemps 1989, de toucher au système de négociation collective. C'est le doute récurrent sur les qualités du site de production Allemagne et l'évolution de la politique salariale à partir de l'unification qui font peu à peu sauter le tabou. Après une croissance plutôt modérée des rémunérations au cours des années 80 (et la création de plus de 2 millions d'emplois entre 1982 et 1990), les syndicats profitent du boom consécutif à l'unification pour obtenir des hausses dépassant largement l'augmentation de la productivité. Pour les années 1991 et 1992, la Bundesbank évalue la hausse annuelle moyenne des rémunérations mensuelles conventionnelles à 6,3 % - dans les nouveaux Länder, elle atteint 29 % en 1992 ! On comprend que la polémique sur le Flächentarifvertrag prenne à partir de ce moment une place centrale, d'autant qu'en 1993, ce sont les branches les plus dynamiques du secteur conventionnel moteur qu'est la métallurgie, qui sont le plus touchées par la récession et perdent des parts de marché à l'exportation.

La remise en cause vient de l'Est

21Pour comprendre l'émergence de ce débat, il faut d'abord revenir sur le conflit qui éclate dans les nouveaux Länder à propos de l'application de l'accord salarial signé en mars 1991 dans la métallurgie. Comme dans les autres branches, il avait été convenu d'aligner par étapes les salaires de l'Est sur ceux de l'Ouest, la parité devant être en l'occurrence atteinte en avril 1994. Bien qu'ayant signé sans subir une pression particulièrement forte, le syndicat des employeurs de la métallurgie (Gesamtmetall) est bientôt saisi par le doute face à la détérioration de la situation économique. A l'automne 1992, il déclare publiquement l'accord inapplicable et le résilie finalement sans délai en février 1993, après une vaine tentative de révision concertée. L'IG-Metall réplique au début du mois de mai par une grève de deux semaines qui, au plus fort du conflit, mobilise un peu moins de 30 000 salariés dans le Land de Saxe. Le compromis finalement adopté à la mi-mai allonge le calendrier de rattrapage des rémunérations de l'Ouest et minore en conséquence l'ampleur de la hausse qu'il faut présentement appliquer. Surtout, il introduit une clause dite de force majeure (Härtefallklausel), qui permet en cas de situation économique difficile dans une entreprise de s'écarter temporairement des normes conventionnelles.

22L'épisode illustre bien la césure que représente l'unification dans le débat social, et l'impossibilité de résoudre les problèmes qu'elle génère dans la logique du Flächentarifvertrag. Au printemps 1991, Gesamtmetall déclarait encore impensable de vouloir fixer les salaires à l'Est proportionnellement à la faible productivité : il faudrait les baisser, alors que ne pas les augmenter entraînerait déjà le risque d'une pénurie de main-d'œuvre qualifiée. En outre, le calendrier salarial étant à long terme, on lui prêtait la vertu de fournir aux entreprises un horizon de prévisibilité. Raisonner ainsi - ce qu'à l'époque font également le gouvernement et l'opinion-, c'est justifier la convergence rapide des salaires comme une décision politique, un impératif du même ordre que la conversion monétaire 1 pour 1. La cohérence économique de la norme conventionnelle de branche (son lien avec la productivité) est donc mise entre parenthèses au profit de considérations sociales et institutionnelles. Un an plus tard, lorsqu'on a pris la mesure de l'effondrement économique à l'Est, le raisonnement bascule, et c'est l'urgence économique qui évince les autres dimensions.

23Mais l'âpreté de la dispute ne tient pas seulement à la brutalité du revirement (la résiliation sans préavis d'une convention par le syndicat d'employeur est un fait sans précédent dans l'histoire contractuelle depuis la guerre) ; elle montre aussi que la politique conventionnelle est un enjeu d'organisation pour les acteurs en présence. Chez Gesamtmetall, la remise en cause de l'accord de 1991 s'accompagne d'un changement d'équipe dirigeante, Werner Stumpfe étant remplacé par Hans Gottscholl. Ce dernier, mandaté par les milieux patronaux mécontents de la politique antérieure, n'est évidemment pas enclin au compromis. Du côté de l'IGMetall, il s'agit d'assurer l'implantation dans les nouveaux Länder, qui, du point de vue de la direction syndicale, ne saurait supporter qu'on transige sur le principe d'égalité. Enfin, le conflit témoigne déjà d'une politisation du débat. Le gouvernement avait fait pression sur la négociation en chargeant en juin 1992 le ministère du Travail d'étudier la possibilité d'une modification de la loi sur la constitution interne de l'entreprise. Il s'agirait de suspendre pendant cinq ans, dans les nouveaux Länder, le caractère contraignant des conventions collectives pour les accords d'entreprise. Nul doute que cette menace (qui n'est finalement pas mise à exécution) contribue à faire émerger le compromis. S'inscrivant dans le cadre de la convention de branche elle-même, ce compromis est plus restrictif que ne l'aurait été la mesure gouvernementale. Comme il limite les possibilités d'échapper à la hausse des coûts salariaux en jouant le jeu contractuel, il incite de ce fait à sortir du jeu. La non-affiliation à une organisation d'employeurs ou le contournement tacite de la norme conventionnelle sont désormais systématiquement à l'ordre du jour dans les nouveaux Länder.

Ce qui est bon pour Volkswagen l'est-il forcément pour l'Allemagne ?

24La négociation collective paraît ensuite prendre un tournant positif avec l'accord conclu, à l'Ouest, en décembre 1993 chez Volkswagen. L'accord fait sensation dans toute l'Europe : par le biais d'une convention collective d'entreprise, la firme de Wolfsburg parvient à résorber un sureffectif de 30 000 salariés sans un seul licenciement, principalement en passant à la semaine de quatre jours. Considéré du point de vue syndical, le compromis s'inscrit dans le droit fil de la politique de réduction du temps de travail par voie contractuelle amorcée par les accords de 1984 dans la métallurgie. Mais avant même que les 35 heures ne soient entrées dans les faits, il manifeste le changement de fonction de la réduction du temps de travail. Dans les années 80, on avait (à contre-cœur) échangé la réduction du temps de travail contre sa flexibilisation, mais en refusant des sacrifices salariaux, ce qui, compte tenu de la marge de répartition des revenus acceptable, limitait l'ampleur de la réduction des horaires, donc les effets potentiels sur l'emploi. Dix ans plus tard, l'aggravation du chômage et le rétrécissement des marges de manœuvre économiques conduisent à une position beaucoup plus défensive : il ne s'agit plus de créer, mais de préserver des emplois, et le marché consiste à troquer la réduction du temps de travail, moyen de sauvegarder les emplois, contre le renoncement à la compensation salariale. Quant à la flexibilisation, elle va de soi. Si le président de l'IG-Metall, Klaus Zwickel, fait passer cette révision stratégique en soulignant le caractère novateur de l'accord, à la direction de VW, l'appréciation n'est pas moins positive. L'accord est non seulement présenté comme un modèle de gestion sociale, mais aussi loué pour les marges de flexibilité qu'il apporte (Volkswagen crée alors le slogan de « l'entreprise qui respire »). Le redressement spectaculaire de la marque de Wolfsburg dans les années qui suivent donne rétrospectivement au compromis une aura supplémentaire.

25A y regarder de plus près, on s'aperçoit toutefois que l'accord Volkswagen est le produit de conditions très particulières. Sur le plan social, il y a la forte implantation syndicale, l'influence de l'actionnaire public et la réputation de laboratoire social. Sur le plan économique, il y a les marges de manœuvres propres à une grande entreprise et les termes de l'échange salariat/patronat. En chiffres absolus, la semaine de quatre jours sans licenciements et les mesures d'accompagnement coûtent cher. C'est seulement par rapport aux frais qu'aurait occasionné un plan social et aux risques qu'aurait fait courir une détérioration du climat social à la veille d'une profonde réorganisation de la production, que l'option se révèle finalement avantageuse. De même, pour les salariés, l'opération ne se fait qu'apparemment à salaire constant. En fait, la rémunération de base n'est maintenue que par l'intégration d'avantages et de primes divers, ce qui revient sur l'année à un manque à gagner moyen de 16 %. Un tel sacrifice est acceptable parce que le niveau de salaire est initialement très nettement supérieur à la moyenne de la branche. Au lendemain de la signature de l'accord Klaus Zwickel parlait d'un compromis exemplaire. En fait, le « modèle » Volkswagen est trop spécifique pour être généralisé.

26Les effets d'annonce de Klaus Zwickel sont néanmoins concrétisés par la convention collective signée en 1994 dans l'industrie métallurgique et électrotechnique (Beschäftigungssicherungsvertrag). Aux termes de cet accord, les entreprises sont autorisées à abaisser le temps de travail jusqu'à 30 heures hebdomadaires en choisissant entre deux options. Dans le premier cas, la réduction des horaires s'applique uniformément pour tous les salariés ; elle ne donne lieu à aucune compensation salariale, mais est assortie d'une garantie d'emploi. Dans le deuxième cas, le temps de travail n'est réduit que pour une partie des salariés, qui ont une compensation partielle de leur manque à gagner (dont l'ampleur et les modalités sont prédéterminées par la convention), mais pas de garantie d'emploi. Cette alternative montre bien qu'à la différence de l'accord Volkswagen, il n'a pas été possible de trouver un compromis satisfaisant à la fois au plan des salaires, du temps de travail et de l'emploi. Pour l'entrepreneur, il ne peut y avoir d'engagement sur l'emploi qu'en contrepartie d'un sacrifice salarial (option 1). Or, à l'IG-Metall, on sait que de nombreux salariés ne veulent (ou ne peuvent) pas faire ce sacrifice. Dans un souci de solidarité et de cohésion syndicale, on renonce donc à une garantie d'emploi plutôt que de courir le risque de ne la voir profiter qu'aux salariés les mieux payés (d'où l'option 2).

27A cet égard, l'accord montre bien que l'efficacité de la politique contractuelle se joue désormais non seulement sur le niveau de la rémunération, mais aussi sur sa différenciation. Par ailleurs, le conflit sur cette différenciation limite justement les marges de manœuvre : dans l'option 1, beaucoup de salariés sont rebutés par la perspective d'une baisse de leur rémunération, et dans la seconde, beaucoup d'employeurs, par la compensation salariale. Reste donc une option 3 qui consiste à ne pas mettre la convention en œuvre. Même si l'IG-Metall parle de 20 000 emplois sauvegardés, mesuré à l'ampleur du chômage, l'accord a une portée limitée. Enfin, cet accord, dans la mesure où il cherche à généraliser le modèle Volkswagen, ne peut purement et simplement en transférer la substance au niveau de la branche. Rien n'aurait pu être obtenu sans une décentralisation de la négociation au niveau de l'entreprise.

28Le « pacte pour l'emploi », proposé par Klaus Zwickel en novembre 1995 en fournit en quelque sorte la contre-épreuve. Mis à part les aspects concernant l'apprentissage et l'assurance chômage, l'essentiel de la proposition tient dans l'offre d'accepter un gel des salaires réels et une rémunération provisoirement réduite pour le retour à l'emploi de chômeurs de longue durée. En contrepartie, les employeurs de la branche devraient s'engager à ne pas licencier, à créer 300 000 emplois et à embaucher 30 000 chômeurs de longue durée sur les trois ans à venir. L'échec du pacte a de multiples raisons, pour une part extérieures à la politique contractuelle. Mais pour cette dernière, la signification de l'échec est d'autant plus claire que l'accord de garantie de l'emploi de 1994 est, lui, reconduit (en Rhénanie du Nord-Westphalie, il est même encore en vigueur) : s'il doit y avoir un pacte pour l'emploi, le patronat ne veut plus l'envisager qu'au niveau de l'entreprise.

De la grève dans la métallurgie bavaroise à « la fin de la modestie »

29Entre temps, la grève dans la métallurgie bavaroise (février 1995) a continué d'entretenir le débat sur les relations contractuelles. Le conflit naît de la volonté syndicale de mettre un terme à deux ans de modération salariale, alors que Gesamtmetall exige un gel des coûts du travail. Il se solde par une défaite patronale, due à la fois à une mauvaise conduite des négociations et à la tentative maladroite d'obtenir un report du passage aux 35 heures, convenu depuis 1990. Toucher à un thème symboliquement aussi fort ne pouvait que galvaniser la résistance de l'IGMetall. L'inflexion salariale est d'autant plus sensible qu'elle se répercute sur les accords dans les autres branches. Ce résultat n'est pas bon pour la négociation de branche. Gesamtmetall, est à ce point critiqué qu'il connaît une nouvelle crise de direction. De plus, il montre une fois encore que l'uniformité de la norme conventionnelle fait désormais problème. Hans Gottscholl était venu en 1992 à la tête de Gesamtmetall en promettant, dans une organisation plutôt dominée par les grandes entreprises, de mieux défendre les intérêts des PME. Or, trois ans après, le syndicat d'employeur n'a pas pu imposer les clauses dérogatoires que celles-ci demandaient pour modérer les coûts salariaux. Dans ces conditions, les entreprises s'interrogent en nombre croissant sur l'utilité de leur affiliation. La désertion conventionnelle (Tarifflucht) s'étend à l'Ouest.

30Deux conflits plus récents ne calment pas le jeu. Le premier est suscité en 1996 par une modification de la législation sur le paiement des salaires en cas de maladie. En Allemagne, ce paiement n'est pas directement assuré par la sécurité sociale, mais, dans le cadre d'obligations légales, par les employeurs, qui se font ensuite rembourser par l'assurance maladie. Un tel mécanisme explique que le niveau des rémunérations payées dépende certes des décisions du législateur, mais puisse être aussi amélioré (notamment pour la base de calcul) par voie de convention collective ou par accord d'entreprise. A l'origine du conflit : la décision du gouvernement d'abaisser le pourcentage de la rémunération assurée en cas de maladie de 100 à 80 %. Cette décision fait partie d'un programme d'économies à réaliser notamment sur les budgets sociaux, mais correspond aussi au vœu du patronat de faire baisser par ce biais le taux d'absentéisme. Elle est d'autant plus controversée qu'elle intervient dans le contexte des discussions infructueuses avec le gouvernement sur la proposition syndicale de « pacte pour l'emploi ».

31La mise en œuvre de la loi portant sur les mesures d'économies (dite Sparpaket), votée à la mi-septembre 1996, n'aurait sans doute pas provoqué autant de remous, si Gesamtmetall n'avait aussitôt demandé à ses membres de ne plus payer que 80 % de la rémunération en cas de maladie. L'IG-Metall a beau jeu de remarquer que cette consigne contrevient aux accords existant dans de nombreuses entreprises, qui mentionnent expressément le maintien du salaire à 100 %. Le thème de la rémunération en cas de maladie est également chargé de valeur symbolique. Car la loi de 1969 qui, pour la première fois, fixe pour tous les salariés la norme de 100 %, reprend l'acquis d'une convention collective conclue au terme d'une grève historique de quatre mois dans la métallurgie du Schleswig-Holstein en 1956/57. Les syndicats ont donc de quoi contrer les arguments sur le recours abusif aux prestations sociales et la nécessaire maîtrise des coûts salariaux annexes, invoqués par le patronat et le gouvernement. Leur réaction est à double détente. C'est d'abord une vague de protestation à la fin du mois de septembre, concentré sur la métallurgie. Les grèves ponctuelles, mais spectaculaires et bien ciblées (provoquant par exemple de sérieuses chutes de la production chez Daimler Benz), forcent Gesamtmetall à revenir sur son mot d'ordre. Puis le marchandage se poursuit jusqu'à la fin de l'année pour essayer de faire inscrire dans les conventions collectives le paiement de 100 % de la rémunération, lorsque ce n'est pas déjà le cas.

32Ces négociations réussissent à faire échec à la loi dans une trentaine de branches couvrant 8 à 9 millions de salariés. Fin 1998, le nombre des salariés touchant 100 % de leur salaire est même passé à plus de 11 millions, sans compter les services publics, la poste et Deutsche Telekom, dont les conventions prescrivaient d'emblée ce taux. Trois millions de salariés bénéficient d'un régime intermédiaire entre le paiement intégral et les 80 % de la loi, qui ne s'applique sans amélioration que pour environ 400 000 salariés. Mais dans beaucoup de cas, la majoration de la rémunération en cas de maladie n'est obtenue qu'en contrepartie d'une révision à la baisse de la base de calcul (exclusion des heures supplémentaires payées, du 13e mois) et de quelques autres concessions. En outre, depuis 1996, les taux d'absentéisme ont pu sensiblement baisser grâce à la mise en œuvre des techniques de gestion des ressources humaines.

33Les remous autour de la Lohnfortzahlung paraissent donc bien vains. Mais, mis à part les maladresses tactiques des uns ou des autres, la crispation dont témoigne le conflit est significative d'un vrai problème. Elle rappelle que si l'on considère le coût du travail de façon globale, la négociation salariale ne peut plus être isolée des questions de protection sociale. Klaus Zwickel l'avait bien vu, lorsqu'il avait assorti en 1995 sa proposition de pacte pour l'emploi de conditions adressées au gouvernement concernant le maintien des prestations chômage. En dernière analyse l'enjeu n'est pas mince : il ne concerne rien moins que les limites de l'autonomie contractuelle.

34L'évolution la plus récente montre une persistance des tensions. Après trois ans marqués par la modération salariale, mais au cours desquels les signes d'érosion du système conventionnel et le débat sur les réformes nécessaires n'ont fait que s'amplifier, l'IG-Metall annonce « la fin de la modestie ». Les négociations difficiles, où la grève n'est évitée que grâce à une procédure d'arbitrage, débouchent à la fin février 1999 sur des augmentations salariales jugées plutôt élevées (+ 3,6 % pour le salaire régulier, voire + 4,2 % si l'on inclut un supplément forfaitaire payé les deux premiers mois seulement). Par ailleurs, les propositions patronales de différencier certains éléments de rémunération en fonction du résultat des entreprises ne sont pas retenues. Gesamtmetall, qui déplore l'ampleur de la hausse, est de nouveau fortement critiqué, mais il oppose à ses détracteurs l'impossibilité de risquer une grève qui aurait mis en danger l'avenir de beaucoup d'entreprises. Comment un syndicat d'employeurs impuissant peut-il consolider l'édifice contractuel ?

Le Flächentarifvertrag : adaptation et/ou désaffection ?

35Un nombre croissant d'employeurs estime que dans le cadre de la régulation collective de branche, les marges de manœuvre pour différencier et flexibiliser les coûts du travail sont insuffisantes. Plusieurs types de réactions sont possibles. Les entreprises nouvellement fondées, qui ont la plus grande liberté, peuvent tout simplement s'abstenir d'adhérer à un syndicat d'employeur. L'abstention a toujours existé, en particulier chez les PME. Sa banalisation a toutefois de quoi inquiéter, surtout dans certaines activités à forte croissance, les secteurs porteurs de l'économie de demain. C'est le cas dans l'informatique et la communication d'entreprise, où manifestement la faiblesse de l'affiliation ne tient pas seulement au grand nombre de jeunes et petites sociétés dans la branche, mais bien plus encore à une incompatibilité structurelle et culturelle avec l'organisation collective. Il est d'ailleurs significatif que l'implantation syndicale y est tout aussi rare que la présence patronale.

Comment échapper à la norme de branche

36Deuxième option : lorsqu'une entreprise est déjà membre d'un syndicat d'employeurs, elle peut changer d'affiliation, par exemple à l'occasion d'une restructuration avec externalisation d'une partie des activités : filialiser la cantine, le parc automobile ou le courrier fait baisser le coût du travail si les salariés concernés passent dans une branche dont les standards sont inférieurs. C'est dans ce but que Daimler Benz avait transformé il y a quelques années son centre de formation en société autonome ou que, plus récemment, Siemens-Nixdorf a externalisé toutes ses activités de service pour les soustraire aux normes de la métallurgie, et faire passer le temps de travail de 35 à 40 heures. Dans ce dernier cas, l'IG-Metall a résisté et est parvenu à signer des conventions d'entreprise se rapprochant des conditions de travail initiales.

37Un autre changement d'affiliation, certes peu fréquent, mais de moins en moins rare, consiste à passer d'une organisation de l'industrie à son homologue de l'artisanat, où les exigences conventionnelles sont en général moins fortes. Il faut savoir qu'en Allemagne, le secteur artisanal n'est pas défini comme en France en fonction d'une taille d'entreprise. Y appartiennent les entreprises qui relèvent de certaines activités, énumérées de façon exhaustive par la loi, et qui exercent une activité de caractère artisanal. Or, les critères définissant la qualité artisanale du travail, appréciables en cas de litige par les tribunaux de commerce, ont nécessairement évolué au gré des mutations du monde productif. Initialement centrés sur le caractère manuel du travail, la qualification de la main-d'œuvre et la faible division du travail, ils sont aujourd'hui devenus plus flous, au point de permettre dans certains cas la requalification d'une entreprise anciennement industrielle.

38Enfin, il reste à évoquer une option dont la signification est encore épisodique, mais qui fait néanmoins tache dans le paysage conventionnel allemand : le passage à un syndicat d'employeurs concurrent. Malgré la rareté de l'information sur le sujet, on sait que la situation s'est présentée dans les nouveaux Länder ; des organisations d'employeurs dissidentes de Gesamtmetall se sont constituées en Saxe et en Thuringe après l'échec des négociations dans la métallurgie et la remise en cause des accords salariaux de 1991. Mais nous n'avons pas connaissance de conventions signées par elles. Manifestement, ces organisations n'ont pas été capables de survivre. Il reste que, de l'aveu de Gesamtmetall, le taux d'organisation à l'Est est particulièrement faible (par exemple pas plus d'un tiers des entreprises en Saxe). On sait par contre que le mécontentement provoqué par les erreurs tactiques de la direction de Gesamtmetall a incité ses organisations régionales de Saxe, SaxeAnhalt et Thuringe du syndicat à se fédérer au sein de Ostmetall en mars 1998 pour mieux faire valoir au niveau fédéral les intérêts spécifiques des nouveaux Länder.

39Ostmetall ne vaudrait guère la peine qu'on s'y arrête si ce nouveau syndicat régional d'employeurs ne pratiquait aussi une politique de coopération systématique avec la fédération de la métallurgie des syndicats chrétiens (Christlicher Gewerk-schaftsbund, CGB), qui n'avait jusqu'alors guère d'activité conventionnelle, sauf dans l'artisanat. C'est en fait la fédération de Saxe de la métallurgie et de l'électrotechnique (Verband der Sächsichen Metall-und Elektroindustrie - VSME) qui a fait le premier pas dès l'hiver 1995/96, alors que l'IG-Metall voulait que soit repris sans modifications l'accord de sauvegarde de l'emploi (Beschäftigungs sicherungsvertrag) élaboré à l'Ouest en 1994. Les négociations avaient alors abouti à la signature en juin 1996 d'une convention additionnelle à ce texte, permettant des dérogations plus amples du temps de travail et de la rémunération normaux. Depuis la fondation de Ostmetall, la volonté de valoriser un concurrent de l'IG-Metall s'est traduite par l'adoption (mai 1998) d'un ensemble d'accords conventionnels baptisé « Phénix ». Le ‘paquet’ comprenait, entre autres, la fixation du temps de travail à partir d'un volume annuel, modulable en fonction des choix de l'entreprise ou des dispositions du contrat de travail individuel, ainsi qu'un accord sur la participation aux résultats de l'entreprise, là encore fixé dans ses lignes générales au niveau de la branche, mais précisé dans l'entreprise.

40La signature de « Phénix » provoque une situation de concurrence contractuelle rare en Allemagne, compte tenu de l'hégémonie du DGB. On ne l'avait jusqu'ici guère connue que dans la branche banque-assurance, avant que le syndicat des employés (Deutsche Angestellten Gewerkschaft - DAG) ne se soit résolu à former un cartel contractuel avec son homologue du DGB. L'entente Ostmetall-CGB a donc d'abord une valeur symbolique, significative de la détérioration des relations du patronat avec l'IG-Metall. La branche métal du syndicat chrétien, qui ne réunit dans toute l'Allemagne qu'une centaine de milliers de membres (contre les 2,7 millions de l'IG-Metall), n'en compte même qu'une quinzaine de milliers dans les nouveaux Länder. Comme l'assujettissement automatique à une convention collective suppose en droit que l'employeur et le salarié soient membres d'une organisation signataire, l'application directe ne touche pas grand monde. En revanche, dans la perspective d'une renégociation de la convention collective générale (Manteltarifvertrag), conclue il y a quelques années avec l'IG-Metall, « Phénix » donne à Ostmetall le moyen de faire pression. Si la négociation échouait, Ostmetall, n'étant plus lié envers l'IG-Metall, pourrait recommander à ses membres de se référer à « Phénix » dans les contrats conclus individuellement avec leurs salariés. Si des salariés membres de l'IG-Metall refusaient que leur contrat fasse référence à la convention signée avec le syndicat chrétien, les employeurs auraient même la possibilité de leur appliquer des conditions de travail moins favorables. Quoi qu'il en soit, « Phénix » peut dès maintenant être appliqué, par ce même biais du contrat de travail individuel, dans des entreprises non adhérentes à Ostmetall soucieuses d'appuyer leur gestion du personnel sur un cadre prédéfini. Compte tenu du pourcentage considérable d'entreprises non membres d'un syndicat d'employeurs, l'enjeu est déjà d'importance. Conscient de ce risque, l'IG-Metall s'efforce de faire invalider l'accord en invoquant devant la juridiction du travail le manque de représentativité de son petit concurrent.

41Le résultat de son recours est attendu avec impatience, car il semble que la métallurgie en Saxe, Thuringe et Saxe-Anhalt ne doive pas rester un cas isolé. Ainsi, l'entreprise Jenoptik, qui avait quitté le syndicat d'employeurs en 1996, vient de signer une convention collective avec la branche métal du CGB. De même, dans la menuiserie artisanale, à l'Ouest cette fois-ci, le syndicat patronal se refuse à négocier avec le syndicat Bois-Plastique membre du DGB (Gewerkschaft HolzKunststoff - GHK) depuis que ce dernier a décidé d'intégrer l'IG-Metall en 2000. Et il a conclu des accords conventionnels avec l'organisation de branche du CGB, bien qu'elle ait très peu de membres. GHK en est réduit à essayer d'obtenir, au besoin par la grève, la signature d'accords d'entreprise.

42Dans la liste des possibilités qu'une entreprise a « d'optimiser » ses obligations contractuelles en devenant membre d'une autre organisation patronale, il faut enfin citer l'affiliation à un syndicat patronal n'étant lié par aucune convention collective (ohne Tarifbindung - « OT-Verband » c'est-à-dire à peu près « organisation horsconvention »). Mais ce n'est qu'une fausse alternative à l'abandon pur et simple de toute syndicalisation. Car les OT-Verbände, qui n'apportent à leurs membres que des prestations comme l'information ou le conseil juridique, ne sont que des constructions récentes, imaginées par les syndicats d'employeurs pour garder un lien avec les entreprises qui veulent échapper à la norme de branche. Après la nonadhésion et le changement d'affiliation, la sortie du syndicat patronal est une pratique également répandue. Elle peut être discrète, mais aussi revendiquée haut et fort. Des cas mémorables sont celui du groupe de presse Gruner & Jahr en 1989, celui d'IBM-Allemagne, présidé alors par Hans-Olaf Henkel, réorganisé en 1993 en une holding chapeautant cinq SARL, dont seule la société de production adhère à la fédération patronale des métaux, ou encore, pour prendre un exemple à l'Est, celle de Jenoptik au printemps 1996, à la fois entreprise de tradition, symbole de renaissance high tech dans les nouveaux Länder et, qui plus est, dirigée par le très populaire Lothar Spath, ancien ministre-président du Bade-Wurtemberg.

43Comment échapper à la norme de branche ? Mises à part les options précédemment évoquées, il y a tout simplement le non-respect de la convention collective. L'entreprise reste affiliée à son syndicat patronal, donc théoriquement liée par la norme contractuelle, mais elle définit les conditions de travail et/ou la rémunération à un niveau inférieur. Là aussi, il y a toute une gamme de moyens, non seulement la baisse visible du taux de salaire, mais aussi le classement à un échelon trop bas dans les grilles de qualification, la réduction des primes et rémunérations additionnelles, la diminution ou la suppression des majorations pour heures supplémentaires ou encore l'application plus ou moins ouverte d'une rémunération au rendement. Dans la plupart des cas, le conseil d'établissement donne son accord, car l'employeur ne présente comme alternative que des licenciements, éventuellement même une délocalisation ou un dépôt de bilan. Dans ce cas, il est peu de représentants élus des salariés qui ne fassent primer la sauvegarde de l'emploi ou de l'entreprise elle-même sur le respect de la légalité. Le plus souvent, le syndicat patronal s'abstient d'intervenir pour ne pas perdre un membre. Le syndicat de salariés peut, quant à lui, essayer de rétablir le droit, sans pouvoir toujours y parvenir, comme le montre le cas de l'entreprise Viessmann. Cette sortie clandestine de la régulation collective est évidemment très difficile à quantifier, mais elle semble au moins aussi fréquente que la rupture ouverte, en particulier dans les nouveaux Länder.

Le non-respect du Flächentarif et le respect du droit : le cas Viessmann
Certaines normes de droit révèlent une ambiguïté jusqu'ici peu remarquée, d'autres sont relativisées par l'évolution du contexte économique. Le cas de Viessmann (fabricant de matériels de chauffage, employant 3 700 salariés à Allendorf, Hesse du Nord) est particulièrement représentatif de ces problèmes. A la suite d'un fléchissement d'activité en 1995, la direction procède à des licenciements économiques et envisage une délocalisation partielle en République tchèque. Pour l'éviter est conclu au printemps 1996 un « pacte pour l'emploi », où la sauvegarde du site est obtenue contre un allongement du temps de travail de 35 à 38 heures hebdomadaires à salaire constant.
L'accord suscite un recours de l'IG-Metall contre le non-respect de la convention collective et une demande de révocation des membres du conseil d'entreprise, dont le rôle est de la faire respecter. Les requêtes du syndicat sont rejetés en 1ere et 2e instance. Certes, le conseil d'entreprise « doit veiller à l'application (...) des conventions collectives » (Betriebsverfassungsgesetz - BVG, 80,1), et « les rémunérations et autres conditions de travail qui sont effectivement ou habituellement réglées par convention collective ne peuvent pas faire l'objet d'un accord d'établissement » (BVG 77,3). Mais chez Viessmann, comme ailleurs, le « pacte pour l'emploi », bien que négocié dans un premier temps avec le conseil d'établissement, a donné lieu à un protocole d'accord informel (Regelungsabrede) n'engageant que les participants à la négociation et prévoyant, après consultation de l'ensemble du personnel, de modifier les conditions de travail par avenant aux contrats individuels. Or, seul un accord d'entreprise en bonne et due forme est concerné par les articles de la Loi sur les conventions collectives (BVG) précédemment cités. Une entreprise peut donc échapper à la norme de branche en passant par des accords individuels.
Encore faut-il que les parties contractantes ne soient pas individuellement liées par la convention collective de branche. Viessmann est bien membre de Gesamtmetall, mais 90 % de ses salariés ne sont pas à l'IG-Metall. Comme la convention collective ne « vaut directement et de façon impérative (que) si chacune des deux parties est liée « (Tarifvetragsgesetz - TVG 4,1), il n'y a donc de problème que pour les 10 % de syndiqués. La juridiction reconnaît certes qu'en leur proposant le « pacte pour l'emploi », la direction les a incités à enfreindre la convention. Elle relève pourtant à sa décharge que les horaires de ceux ayant refusé de signer l'avenant n'ont pas été modifiés. Insistons au passage sur l'inconfort de la position des syndiqués ils profitent du maintien du site, donc de l'effort de la majorité, sans s'y associer. Les règles de la validité conventionnelle ont en quelque sorte un effet multiplicateur. Dans un contexte de forte syndicalisation et à la belle époque du Flächentarijvertrag, aucun employeur n'a jamais pensé à n'appliquer les hausses de salaires, comme il en aurait eu le droit, qu'aux seuls salariés syndiqués. C'eût été inciter les non-syndiqués à prendre leur carte. Dans le cas inverse de Viessmann, tout le monde n'est pas logé à la même enseigne, mais ce sont les nonsyndiqués qui peuvent être mobilisés contre la convention collective, et les syndiqués marginalisés. Dans la métallurgie, à l'Ouest, la syndicalisation reste forte, mais dans d'autres branches ou à l'Est, où elle l'est bien moins, l'érosion du système conventionnel peut en être accélérée.
L'IG-Metall a au moins la satisfaction de voir confirmée par les tribunaux l'interprétation traditionnelle de ce qu'est une clause plus favorable (Günstigkeitsprinzip) : les salariés syndiqués n'auraient pas pu se voir imposer l'allongement du temps de travail au nom de la garantie d'emploi. Mais combien de temps cette jurisprudence pourra-t-elle être maintenue ? Par contre, au grand dam du syndicat, la juridiction n'estime pas que les membres du Conseil d'entreprise (dont la majorité n'est pas syndiquée) doivent être démis de leur mandat. Elle critique certes le transfert de ce qui relève habituellement d'une décision collective au niveau individuel : en se déchargeant de leur responsabilité sur des individus, qui ne possèdent pas forcément les compétences techniques et juridiques pour juger en connaissance de cause, le Conseil a mal rempli son devoir de protection des salariés (Fürsorgepflicht). L'infraction est toutefois mise sur le compte du manque d'expérience et n'appellerait de sanction qu'en cas de récidive.
Au total, l'IG-Metall est débouté sur des arguments de forme. A la première raison, qui repose sur la distinction entre Regelungsabrede et Betriebsvereinbarung, s'en ajoute une seconde : le syndicat n'est pas habilité à introduire un recours contre l'allongement du temps de travail, seule la plainte individuelle d'un salarié concerné serait recevable. Le jugement est finalement ambigu : en donnant tort à l'IG-Metall, il contente ceux qui approuvent la dérogation à la convention de branche, mais sur le fond réaffirme en passant deux des principes de droit qui fondent sa suprématie (l'interprétation de la clause favorable et l'art. 77,3 du BVG). De ce fait, il apporte de l'eau au moulin de ceux qui réclament des modifications législatives dans un sens dérégulateur, d'autant qu'entre temps (avril 1999), un arrêt du tribunal fédéral du travail, ayant reconnu au syndicat des média (IG-Medien) le droit d'opposer un recours à un « pacte pour l'emploi » du même type que celui de Viessmann, semble infléchir la jurisprudence au bénéfice des organisations de salariés.

44Il reste deux cas limites qui méritent d'être mentionnés, parce qu'ils illustrent la multiplicité des formes de remise en cause du Flächentarifvertrag. Il s'agit d'une part de ce qu'on pourrait appeler la délocalisation virtuelle. Grâce à la fiabilité croissante et au coût décroissant de la transmission de l'information, les entreprises peuvent transférer une partie de leurs services à l'étranger (centres d'appel, sous-traitance de la comptabilité, etc.), là où les coûts du travail sont inférieurs. D'autre part, on observe inversement, dans certaines activités, le recours à une main-d'œuvre en provenance de pays à bas salaires. Le phénomène concerne par exemple les services domestiques, mais il est particulièrement massif dans le bâtiment. Il s'agit soit de travail au noir pour des pays dont la main-d'œuvre n'est pas légalement sur le territoire allemand (on pense surtout à des ressortissants de l'Europe de l'Est), mais il peut s'agir également de l'emploi tout à fait légal de travailleurs de l'Union européenne. La mobilité de la force de travail y étant un droit, les salariés viennent effectuer des contrats d'entreprise (Werkverträge) en étant employés par des firmes dont le siège est à l'extérieur de l'Allemagne, donc autorisées à les payer en fonction des standards sociaux de leur pays d'origine. Après avoir longtemps demandé en vain un règlement au niveau européen, le gouvernement allemand a anticipé l'adoption à Bruxelles de la directive de septembre 96 pour limiter les conséquences catastrophiques sur l'emploi de telle pratiques. Avec le soutien des syndicats salariaux et patronaux de la branche, une loi sur les travailleurs « envoyés de l'étranger » (Entsendegesetz) a été votée, en décembre 1995, imposant le respect des salaires et conditions de travail locaux. Mais cette loi ne définit que des minima, notamment en matière de rémunération, bien inférieurs aux valeurs du bas de l'échelle conventionnelle. Il fallait certes protéger le marché du travail national sans se faire taxer de protectionnisme, mais avec un tel compromis, la norme de branche ne se trouve guère restabilisée.

Les progrès de la flexibilité ne rétablissent pas la confiance

45Le paradoxe du débat actuel est que le Flächentarifvertrag n'est pas aussi rigide que ses critiques les plus acerbes voudraient le faire croire. Ses capacités d'adaptation tiennent à la flexibilité de l'articulation entre la branche et l'entreprise. Certes, il y a les invariants de la législation, qui sont la hiérarchie entre les deux niveaux et le strict partage des compétences (au principe de la clause plus favorable près). Mais en dehors de ce cadre procédural et formel, le Tarifvertragsgesetz (TVG) ne dit rien de précis sur le contenu des conventions collectives et encore moins sur la répartition des thèmes de négociation entre branche et entreprise. Son article 1 ne mentionne que les « normes de droit qui peuvent organiser le contenu, la conclusion et la fin des relations de travail, ainsi que des questions touchant à l'entreprise et à la constitution interne de l'entreprise ». C'est ce qui a permis, au cours de la décennie passée, d'évoluer dans le sens de l'assouplissement.

46La prise en compte progressive de thèmes dits qualitatifs (humanisation du travail, protection contre les effets de la rationalisation) à partir du début des années 70 amorce déjà, bien que de façon alors peu visible, un transfert de la branche vers l'entreprise, car les problèmes nouvellement abordés ne peuvent être réglés précisément qu'au plus près de la production. Il faut toutefois attendre les accords de 1984 sur la réduction du temps de travail dans la métallurgie et l'imprimerie, qui ouvrent la voie aux 35 heures, pour qu'un seuil soit franchi. La réduction du temps de travail n'est en effet obtenue que contre l'acceptation d'une double flexibilisation, celle de l'objet de la négociation, le temps de travail, et celle de la procédure de négociation elle-même. Seul un cadre général est fixé au niveau de la branche et précisé lors d'une deuxième négociation entre chefs d'entreprises et conseils d'établissement. Au départ, les syndicats mettent tout en œuvre pour que, malgré cette décentralisation, le résultat reste uniforme. Mais face aux impératifs de la production et dans une situation économique qui les contraint à la défensive, ils ne peuvent empêcher, dans les accords prolongeant ceux de 1984, la diffusion et l'amplification de cette double flexibilité. Le couple différenciation/décentralisation déborde bientôt des questions déjà primordiales du temps de travail, pour mordre sur le cœur des relations contractuelles : la fixation des rémunérations.

47En matière de temps de travail, presque toutes les conventions collectives prévoient aujourd'hui des clauses de flexibilité. En ce qui concerne la modulation, les périodes de calcul du temps de travail moyen de référence sont presque partout de 12 mois, mais parfois plus longues (15 mois dans l'industrie de la céramique ouest-allemande, jusqu'à 36 mois dans l'industrie chimique lorsqu'il s'agit d'activités liées à des projets, jusqu'à 24 ou même 27 mois pour des cas exceptionnels, dûment justifiés, dans la métallurgie du Bade-Wurtemberg). Parmi les autres modalités d'aménagement du temps de travail, on peut citer : dans la métallurgie (à l'Ouest), la possibilité de faire travailler une partie des salariés (de 13 à 18 % selon les cas) sur la base de 40 heures par semaine alors que l'horaire conventionnel de référence est de 35 heures, et la possibilité de réduire le temps de travail jusqu'à 30 heures sans compensation salariale dans le cadre de l'accord de sauvegarde de l'emploi de 1994 évoqué plus haut ; dans la chimie (à l'Ouest), la possibilité depuis 1994 de faire fluctuer le temps de travail de plus ou moins deux heures et demi autour de la norme hebdomadaire de 37 heures 30 (Arbeitszeitkorrridor) – des marges de fluctuation du même type existant également dans l'industrie des matières plastiques ; dans l'industrie du textile-habillement, la possibilité d'augmenter ou de diminuer de 6,75 % le temps de travail annuel si cela permet de sauvegarder l'emploi. On trouve des clauses comparables dans toutes les autres branches.

48En matière de rémunération, la flexibilité a, elle-aussi, fait beaucoup de chemin. On citera la possibilité de variations temporaires de ± 10 % des rémunérations (sans changement d'horaire) au nom de la sauvegarde de l'emploi (Entgeltkorridor) dans la chimie (Ouest) depuis 1997, solution reprise dans le bâtiment à l'Est en 1998 ; la clause de force majeure (Härtefallklausel), permettant de surseoir à l'application des augmentations conventionnelles, introduite pour la première fois dans la métallurgie de l'Est en 1993 et imitée depuis dans le textile-habillement à l'Ouest ; des clauses autorisant des aménagements salariaux modulés en fonction de la taille de l'entreprise (Mittelstandklausel), existant par exemple dans le commerce de détail, le commerce de gros et d'exportation, ainsi que pour les entreprises de transport privées (dans tous les cas à l'Est) ; les salaires de réinsertion (Einsteiger- ou Einstiegstarife), introduits dans la chimie (Ouest) en 1994, puis dans le bâtiment ou la fabrication du papier (Ouest). Ces salaires inférieurs à la norme conventionnelle peuvent s'appliquer temporairement à certaines catégories de salariés, surtout les chômeurs de longue durée et les anciens apprentis ; enfin, on citera des minorations exceptionnelles des primes et éléments annexes de rémunération (13e mois et gratification de Noël), possibles dans la chimie, l'imprimerie, le travail du bois ainsi que le textile-habillement. La dernière innovation vient de la chimie, où les augmentations salariales convenues en mai 1998 résultent d'un côté d'une hausse, s'appliquant à tous, du taux de salaire horaire et, de l'autre, d'un paiement en une fois, qui peut être diminué ou retardé en accord avec le conseil d'entreprise pour tenir compte de la situation de l'entreprise.

49Acceptée à contre-cœur par les syndicats, cette flexibilisation de la norme conventionnelle n'est pas estimée suffisante par le patronat. D'où la permanence du débat sur le Flächentarifvertrag, qui rebondit au gré des soubresauts de la conjoncture sociale. Pendant un temps, certains ont pu affirmer que le discours de crise était plus un moyen de faire pression sur les syndicats que le reflet d'une réalité. Mais depuis le milieu des années 90, il est clair que l'érosion du système contractuel n'est pas qu'un phénomène lié à la réunification, et cette interprétation n'est plus tenable. La réaction du patronat à l'accord signé dans la métallurgie en février 1999, qui fixe la hausse des rémunérations au taux jugé excessif de 4,2 %, le montre bien. A l'Est, Ostmetall décide de modifier ses statuts pour que ses membres qui n'approuvent pas une convention collective puissent désormais résilier sans préavis leur affiliation ; à l'Ouest, les syndicats patronaux de la métallurgie de Bavière et de Hesse décident de fonder une organisation jumelle non liée par les engagements conventionnels (OT-Verband), leur homologue de Rhénanie du Nord-Westphalie déclare en envisager la formation.

50Si la désaffection vis-à-vis du Flächentarifvertrag n'est plus niable, peut-on en mesurer l'ampleur ? Un signe du dépérissement de la norme conventionnelle de branche peut être vu dans l'augmentation du nombre de conventions collectives d'entreprises. A la fin 1999, le ministère du Travail recense 5 369 entreprises ayant négocié leurs propres salaires et conditions de travail, alors qu'en 1990, le chiffre n'était que de 2 550 (nouveaux Länder compris). Ceci dit, ces entreprises n'emploient qu'environ trois millions de personnes et, pour certaines grandes entreprises (VW, la pétrochimie, les transports aériens ou encore les établissements publics de radio et TV), le Haustarifvertrag a toujours été la règle. Les conventions de branche, qui couvrent un secteur où travaillent 21,5 millions de salariés, gardent donc indéniablement la primauté. Plus intéressants sont les résultats des enquêtes périodiques menées par l'Institut de recherche sur le marché du travail et les métiers (Institut fur Arbeitsmarkt-und Berufsforschung – IAB, institut rattaché à l'Office fédéral du Travail) sur un échantillon représentatif d'établissements, y compris les administrations et les organisations à but non lucratif. Pour 1998, la part des établissements liés par une convention de branche est estimée à 48 % à l'Ouest contre 26 % à l'Est. En 1995, ces chiffres étaient encore respectivement de 53,5 % et 28 %. Mesuré par rapport aux salariés concernés, le taux de couverture conventionnel était en revanche de 68 % à l'Ouest et 50,5 % à l'Est (en baisse par rapport à 1995, avec respectivement 72 % et 56 %). On peut donc retenir qu'en 1998, plus de deux tiers des salariés ouest-allemands et la moitié des salariés est-allemands relèvent d'un Flächentarifvertrag. Concernant les conventions collectives d'entreprise, le taux de couverture est de 4,8 % à l'Ouest et de 8 % à l'Est en part des établissements, de 8 % à l'Ouest et de 13 % à l'Est en part des salariés. En d'autres termes, il y a absence de couverture conventionnelle à l'Ouest pour 47,5 % des établissements et 24 % des salariés, à l'Est pour respectivement 66 et 37 %. Un quart des salariés à l'Ouest et plus du tiers à l'Est travaillent donc dans des établissements fixant individuellement rémunérations et conditions de travail. Ces chiffres, même s'ils ne sont pas catastrophiques, montrent clairement les lacunes du système conventionnel et un net phénomène d'érosion. Encore ne mesurent-ils pas le respect de la norme conventionnelle, dont la validité en droit ne garantit pas l'application en fait. Une enquête (1997/98) de l'Institut de recherche syndical du DGB, le Wirtschafts-und Sozialwissenschaftliches Institut – WSI, auprès des conseils d'établissement, arrive à la conclusion que nombreuses sont les entreprises (15 % à l'Ouest et 30 % à l'Est) ne respectant pas la norme conventionnelle à laquelle elles sont théoriquement liées.

Quelle réforme pour le Flächentarifvertrag ?

51Face à cette érosion, les points de vue sont plutôt bien établis depuis le milieu des années 90. Il y a d'abord les partisans de la dérégulation, pour qui la remise en cause du système conventionnel de branche n'a qu'un défaut, celui d'être trop timide et trop lente. Pour ces « dérégulateurs », parmi lesquels on trouve les économistes Horst Siebert et Riidiger Soltwedel de l'Institut für Weltwirtschaft de Kiel, le rédacteur spécialiste des affaires sociales du Frankfurter Allgemeine Zeitung, Rainer Hank, et de nombreux ténors du parti libéral (FDP), c'est au niveau de l'entreprise qu'il faut négocier. Pour eux, l'hétérogénéité croissante du tissu productif, la dynamique des marchés, la fragmentation des intérêts exigent une différenciation des rémunérations, en particulier leur individualisation, pour susciter motivation et créativité des collaborateurs. Les règles adéquates ne pouvant qu'être qu'élaborées sur place, le Betriebsrat devrait se substituer au syndicat, ce qui suppose de faire sauter les verrous juridiques existants, en particulier l'art. 77 al. 3 du Betriebsverfassungsgesetz (BVG), qui l'empêchent de jouer ce rôle. Ce point de vue a des partisans de poids au sein de la Confédération allemande de l'industrie (BDI), notamment son président en titre Hans Olaf Henkel, un de ses anciens présidents, Tyll Necker, mais aussi le président du syndicat de la construction mécanique (VDMA), Eberhard Reuther. Or, en Allemagne, le BDI n'a en charge que la représentation économique de son secteur. Les intérêts sociaux, dont la négociation collective, relèvent d'organisations distinctes, affiliées à la Centrale des employeurs BDA. Ainsi, quand les dirigeants du BDI condamnent la cartellisation du marché du travail ou incitent les entreprises ouest-allemandes à prendre vis-à-vis de la convention de branche autant de libertés qu'on le fait dans les nouveaux Länder, la polémique est à l'intérieur du camp patronal. Au fond, le mode de négociation salariale qu'ils prônent priverait les syndicats d'employeurs de leur fonction essentielle. Ce serait la fin d'une caractéristique du modèle allemand : une certaine autonomie de la gestion sociale par rapport à la gestion économique.

52Pour les syndicats d'employeurs, la convention de branche doit être défendue parce qu'elle protège les entreprises de la grève. En outre, une négociation d'entreprise serait trop révélatrice de la situation économique à ce niveau (Tarifpolitik der gläsernen Taschen, politique des ‘poches transparentes’) et donnerait prise aux surenchères. Enfin, si le droit de négociation était transféré au Betriebsrat, celui-ci deviendrait, dans le cadre légal actuel, un syndicat obligatoire, ce qui est contraire à la liberté de coalition. Mais peut-on envisager un conseil d'établissement ayant à la fois des droits de codécision et le droit de grève ? Ceci dit, que ce soit au BDA ou à Gesamtmetall, on souligne que la convention de branche doit être réformée. On y plaide pour une convention « allégée », recentrée sur des minima et des règles générales, afin de laisser suffisamment de choix aux entreprises par le biais d'options ou de clauses dérogatoires.

53A lire ce programme patronal, on peut penser que la réforme du Flächentarif est en bonne voie. Car, les nombreux exemples cités le prouvent, les syndicats de salariés se sont déjà bien engagés dans la voie de la décentralisation. Depuis l'adoption du nouveau programme fondamental du DGB en novembre 1996, le chemin parcouru n'est d'ailleurs plus seulement présenté par eux comme une regrettable concession. Après des débats passionnés, la centrale syndicale assume en effet par ce texte la nécessité d'un « nouveau rapport entre le Flächentarifvertrag et sa transposition dans les entreprises », au nom d'une « meilleure prise en compte des intérêts diversifiés des salariés » (DGB 1996). Organisations d'employeurs et syndicats de salariés semblent donc sur le même terrain, où ils ne seraient plus séparés que par des divergences de degré et non de nature.

54Mais le texte du DGB n'est guère qu'un compromis entre les syndicats de branche, qui, rappelons-le, ont seuls compétence pour participer à la négociation collective. Or, au sein du DGB cohabitent des cultures contractuelles diverses, dont les deux pôles opposés sont le syndicat de la chimie (IG-Chemie) et celui de la métallurgie (IG-Metall). Pour ce qui est de la chimie, les rapports contractuels s'inscrivent dans un climat nettement consensuel. La branche n'a pas connu de grève depuis longtemps, et les accords successifs de flexibilisation (« corridor » pour le temps de travail de 1994, pour les rémunérations en 1997/98, salaire d'insertion et autres mesures) sont appliqués sans conflits majeurs. Les acteurs sociaux paraissent même avoir construit un climat de confiance, concrétisé en février 1999 par une déclaration commune des fédérations d'employeurs et du syndicat affirmant l'attachement au partenariat social, à la préservation de l'emploi et au Flächentarif.

55Par cette déclaration, on se démarque d'une certaine façon de la métallurgie, où, comme le montre la série des conflits évoqués plus haut, les relations avec le patronat sont plutôt tendues. La grande crainte de l'IG-Metall, c'est qu'à force de décentralisation, la référence de branche ne s'amenuise au point de se rompre. Or, à ses yeux, la négociation au niveau de la branche ne remplit pas seulement les deux fonctions de fixation d'un standard social et de limitation de la concurrence entre les entreprises sur le marché du travail. Elle est surtout le seul instrument permettant encore au syndicalisme de transcender la logique d'entreprise, donc de rester un « mouvement de réforme sociale », en se démarquant, si nécessaire, des conseils d'établissement. Sans Flächentarifvertrag, quelles raisons les salariés auraient-ils d'adhérer à un syndicat ?

56Cette position tranche avec celle de l'IG-Chemie, où l'on accepte plus sereinement l'attraction de la logique d'entreprise, confiant dans le rôle d'animateur et conseiller que le syndicalisme devra toujours jouer auprès des Betriebsräte. L'IG-Metall par contre veut, au nom d'une logique macro-sociale, garder la possibilité d'infléchir, si nécessaire par la grève, des décisions dépassant l'horizon de l'entreprise. Ainsi, l'application de la « clause de force majeure », concédée dans la métallurgie de l'Est en 1993, requiert l'assentiment d'une commission paritaire de branche, alors que l'utilisation du « corridor » de fixation du temps de travail dans la chimie (depuis 1994) ne dépend des partenaires sociaux que si une grande partie d'un établissement ou un établissement tout entier sont concernés. Certes, dans le cas du « corridor » salarial (1997/98), la mise en œuvre ne se fait qu'avec l'assentiment de l'IG-Chemie, mais pour l'augmentation salariale fractionnée convenue en mai 1998 dans cette même branche, la minoration de la hausse forfaitaire dépend d'une négociation avec le seul conseil d'entreprise. L'IG-Metall veut que les acteurs de branche gardent la main et plaide donc soit pour une politique contractuelle à la carte, c'est-à-dire pour des modules librement choisis dans l'entreprise, mais prédéfinis au niveau de la branche, soit, dans le cas d'une norme de branche trop lâche, pour l'adoption de conventions complémentaires, négociées, certes entreprise par entreprise, mais par le syndicat.

57Actuellement, un accord sur le Flächentarifvertrag de l'avenir n'est pas encore en vue dans la métallurgie. Après une tentative de négociation interrompue par l'échec du pacte pour l'emploi, les contacts ont été renoués à l'initiative de Gesamtmetall, qui prône depuis le début 1998 « un nouveau partenariat » sans grand succès : l'idée de faire dépendre une petite part des rémunérations des résultats de l'entreprise (en l'occurrence la gratification de Noël, qui représente moins de 5 % du salaire annuel) a été strictement refusée par IG-Metall lors des négociations du début 1999. Quant au souhait de limiter les conflits du travail par le biais d'une procédure d'arbitrage obligatoire, le syndicat y a réagi en pesant sur ces mêmes négociations par une menace de grève. Entre temps, Gesamtmetall étant revenu à la charge, IG-Metall, fort de l'appréciable augmentation des salaires obtenue en février, semble prêt à discuter leur différenciation à la marge. Il y a progrès, mais les positions se rapprochent millimètre par millimètre... Le jeu paraît dangereux si l'on considère la propension des joueurs à le quitter. A l'Ouest, près de la moitié des entreprises échapperaient déjà à la norme conventionnelle, et 75 % à l'Est selon la Gesamtmetall. Dans ces conditions, la menace syndicale de négocier entreprise par entreprise, au besoin en recourant à la grève, perd de sa crédibilité et donc de son pouvoir de dissuasion. D'autant que dans l'hypothèse d'un système contractuel basé sur le Haustarifvertrag, la différenciation salariale serait probablement supérieure à celle que l'on rechigne à accepter. Il est vrai qu'une poursuite de la décentralisation, si elle paraît nécessaire, n'est pas forcément suffisante pour stabiliser ce qui reste de la norme conventionnelle de branche. On peut craindre que la dérégulation contractuelle n'ait acquis une dynamique propre, se nourrissant du dénigrement du Flächentarifvertrag et de l'exemple de pays comme les Etats-Unis, où, dans un système centré sur l'entreprise, la flexibilité salariale en cas de récession est manifestement bien supérieure. L'instabilité dans des branches où l'attitude syndicale est plus modérée que dans la métallurgie semble le confirmer.

58l'avenir de la négociation collective de branche est donc incertain. Alors qu'il y a quelques années encore, les adaptations se faisaient à l'intérieur du système, elles tendent de plus en plus à se faire à ses dépens. Même si la flexibilisation et la décentralisation concertées permettaient de faire cesser les polémiques dans le secteur pilote de la métallurgie, rien ne garantirait que la spirale dérégulatrice soit alors stoppée. Beaucoup d'employeurs semblent en effet avoir pris goût à l'individualisme contractuel. Le phénomène restera-t-il minoritaire ou faut-il craindre une véritable dualisation de l'économie ? Quelle que soit son aire future d'extension, un secteur régulé au niveau de la branche n'est possible que si le Flächentarif est notablement allégé, et si une partie des employeurs continue d'attacher de l'importance à deux facteurs-clés : les avantages qu'une norme salariée unifiante présente pour recruter sur le marché du travail, en particulier dans les segments où la main-d'œuvre est rare, et la préservation d'une culture d'entreprise marquée par l'esprit de consensus, capital extrêmement précieux lorsqu'on mise sur l'efficacité par l'implication du personnel. Encore faut-il que du côté syndical, on soit prêt à faciliter une telle attitude en se montrant conciliant. La tâche n'est pas facile, car une règle conventionnelle plus décentralisée suppose un renforcement de la présence syndicale dans l'entreprise. Or, au-delà du problème d'identité revendicative, se pose celui de l'infrastructure administrative et militante. Dans un contexte de désyndicalisation rampante et donc de ressources rares, ce repositionnement paraît très malaisé.

59Si dans les secteurs traditionnels, en particulier le travail des métaux et l'électrotechnique, l'attachement aux acquis freine la capacité d'adaptation salariale, il existe ailleurs un potentiel d'innovation notable. La convention signée au printemps 1998 par l'IG-Metall avec la Daimler Benz Interservices - Debis en est un exemple prometteur. Pour être attractif dans un type d'activité (information, télécommunications, services financiers et assurances) où la syndicalisation est faible et le dialogue social plutôt difficile, le syndicat a fait table rase de ses principes d'uniformité et accepté une grande flexibilité. Ainsi, le temps de travail est calé sur une moyenne tombant de 40 à 35 heures à mesure que progresse l'ancienneté dans l'entreprise, il existe une grande souplesse des horaires pour satisfaire aux exigences du travail par projets, et il est possible de capitaliser à long terme les heures supplémentaires pour les échanger contre du repos, de la formation ou même une retraite anticipée. Quant au système de rémunération, il fait une place importante à la performance individuelle et tient compte des résultats de l'entreprise. Certes, il ne s'agit précisément que d'une convention d'entreprise. Mais elle constitue un premier pas dans un secteur d'avenir, jusqu'ici très mal régulé, où émergent à bien des égards les relations du travail de demain, et peut contribuer à faire évoluer les mentalités salariales dans d'autres secteurs et pour des conventions de branche.

60Ceci dit, il ne faut pas s'y tromper : le système conventionnel reste d'autant plus sous tension que le thème sensible de l'autonomie contractuelle est désormais doublement à l'ordre du jour. Il est apparu d'une part dans le cadre des débats du Pacte pour l'emploi, relancés par le gouvernement Schröder, où il a été suggéré, à l'exemple du « modèle néerlandais », d'encadrer la négociation collective en fixant des objectifs généraux de modération salariale (Lohnleitlinien). L'autre menace vient des projets, discutés au sein du SPD, d'alléger les coûts du travail pour les emplois peu qualifiés en accordant des dégrèvements de charges sociales. On comprend les hésitations syndicales sur ces deux sujets. Dans le premier cas, il est clair que, décidée à un niveau général, la modération salariale constitue un risque, car elle ne serait probablement assortie d'aucun engagement ferme de créations d'emplois. L'échec des propositions faites par l'IG-Metall à l'automne 1995 le montre bien. Dans le second cas, une politique d'allègement des charges sociales tend par définition à diffuser les emplois faiblement payés et peu qualifiés. Ce serait là aussi une révision déchirante par rapport à l'option jusqu'ici privilégiée en Allemagne d'une priorité donnée à la formation et au resserrement des salaires. Mais pourra-t-on refuser toute évolution dans l'une de ces deux directions en se retranchant derrière le principe de l'autonomie contractuelle sans être rendu responsable de la persistance ou de l'aggravation du chômage ?

Bibliographie

Indications bibliographiques

Pour les négociations contractuelles, cf. de manière générale les bilans annuels du ministère du Travail (Bundesarbeitsblatt mars), du « Conseil des sages » (Sachverständigenrat - rapport annuel en novembre), et des syndicats (WSI-Mitteilungen, juillet et mars).

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- Streeck, Wolfgang, « Das Zukunftsmodell - der Flächentarifvertrag », Gewerkschaftliche Monatshefte, 1/1998

- Traxler, Franz, « Der Flächentarifvertrag in der OECD : Entwicklung, Bestandsbedingungen und Effekte » industrielle Beziehungen, 1997

- Wagner, H., Schild, A., « Auf dem Weg zur Tarifbindung im Informations-und Kommunikationssektor. Ein Beispiel der Tarifpolitik der IG-Metall im Bereich industrieller Dienstleistungen », WSI-Mitteilungen, 2/1999

- Winkler, Andreas, « Der Flächentarifvertrag muß eine neue Basis finden », Gewerkschaftsreport, 2/1998

- Winkler, A., « Phönix - eine Chance für den Flächentarifvertrag », Der Arbeitgeber, 13/14-50, 1998

- WSI-Betriebs-und Personalrâtebefragung 1997/98, www.einblick.dgb.de

Notes de fin

1 La version initiale de cet article est parue dans Regards sur l'économie allemande n° 43 (octobre 1999)

Auteur

Maître de conférences (HDR), Institut d'Allemand, Université de Paris III
Chercheur associé au CIRAC.

© IFAEE, 2001

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