L'avenir de la filière nucléaire civile
p. 185-204
Résumé
La coalition fédérale SPD/Verts, dès octobre 1998, se fixait pour priorité politique l'abandon irrévocable et immédiat du nucléaire civil. Le tollé international, la franche opposition des électriciens comme des Länder chrétiens-démocrates, majoritaires au Bundesrat, ont eu raison du caractère péremptoire de l'annonce. Pourtant, le 15 juin 2000, le gouvernement et les principaux électriciens finissaient par conclure un accord sur l'échelonnement de l'arrêt des centrales. Toutefois, il ne s'agit que d'un accord politique de principe ; il devra être concrétisé par une loi. Or l'élaboration de celle-ci exige que l'ensemble des acteurs impliqués - Bund, Länder, communes, électriciens, mais aussi l'opinion publique - engagent un processus global de redéfinition de la politique énergétique. L'abandon abrupt du nucléaire risque en effet de compromettre ce délicat équilibre entre sources d'énergie, indépendance énergétique et protection de l'environnement que représente l'Energiemix allemand1.
Texte intégral
1Depuis plus d'une décennie, la production d'électricité nucléaire constitue une ligne de clivage politique entre partis « conservateurs » (CDU, CSU, FDP) et « progressistes » (SPD, Bundnis 90/Die Grünen). En 1986, le SPD décide d'inscrire à son programme l'abandon de cette source d'énergie, marquant ainsi une rupture avec la politique favorable au nucléaire qui avait été menée sous l'impulsion des sociaux-démocrates. Ce retournement résulte d'une réévaluation des risques et des opportunités économiques et politiques attachées à la production d'électricité nucléaire. Pour en comprendre les raisons, les possibles modalités et conséquences, il convient de revenir sur les spécificités du secteur électrique allemand. Outre la force du mouvement écologiste et de la protestation antinucléaire, la République fédérale se distingue par sa structure d'approvisionnement régionale organisée autour de quelques grands groupes souvent diversifiés. La mise en œuvre d'une politique énergétique fédérale suppose la prise en compte des intérêts et des droits des groupes industriels, d'une part, des pouvoirs régionaux (Länder), de l'autre. Le caractère régional et privé de la production d'électricité éclaire le déroulement des négociations actuelles sur l'abandon du nucléaire. Il explique en particulier pourquoi celui-ci ne peut relever que d'une stratégie consensuelle.
2La recherche d'un consensus entre acteurs politiques et économiques constitue un trait structurel de la politique énergétique et nucléaire allemande. La dynamique de cette politique résulte du jeu de trois pouvoirs (Etat fédéral, Länder et compagnies électriques), et de trois contraintes : l'approvisionnement en énergie (risque politique de dépendance), l'environnement (toutes les sources d'énergie sont polluantes) et, enfin, la compétitivité de l'approvisionnement qui dépend directement de la rentabilisation d'investissements de long terme et du jeu de la concurrence entre sources d'énergie et entre les entreprises assurant l'approvisionnement. Cette multiplicité de pouvoirs et d'enjeux explique les apparentes incohérences de la politique énergétique et l'indigence de la politique d'élimination des déchets. L'Allemagne ne dispose en effet à ce jour que de centres de stockage intermédiaire pour les combustibles usagés hautement radioactifs ; la question de la fin du cycle nucléaire n'a jamais pu faire l'objet d'un consensus.
Evolution et arguments du débat politique sur le nucléaire
3Le développement du nucléaire en Allemagne ne se distingue pas fondamentalement de ce qu'il a été en France par ses motifs à la fois militaires (production de plutonium) et économiques. La technologie nucléaire a permis de répondre aux besoins énergétiques d'une économie en forte croissance, alors que la seule source d'énergie domestique était le charbon dont la compétitivité commençait à baisser au point qu'il bénéficiait de mesures de soutien depuis les années 60. Les crises pétrolières, entraînant la multiplication par vingt des prix du pétrole entre 1973 et 1981, ont aiguisé la question de la dépendance énergétique et encouragé le développement du nucléaire.
4L'organisation de l'industrie nucléaire s'est mise en place très différemment en Allemagne et en France. Tandis qu'EDF et le CEA occupent en France une place centrale, l'industrie nucléaire s'appuie en Allemagne sur une coopération entre les pouvoirs publics, Bund et Länder, et différents producteurs d'électricité et industriels, de statut privé, avec ou sans participation publique. Cela n'a pas empêché les pouvoirs publics de soutenir la recherche et le développement dans ce domaine. Le développement du nucléaire a encore été facilité par les conditions peu concurrentielles dans le secteur électrique. En situation de monopoles régionaux, les exploitants ont pu tirer des rentes importantes des ventes d'électricité, malgré le contrôle tarifaire des autorités des Länder, et amortir ainsi rapidement leurs investissements. L'industrie nucléaire qui prend son essor dans les années 60 et 70 sous des chanceliers sociaux-démocrates, Willy Brandt et Helmut Schmidt, s'est appuyée, dès l'origine, sur un consensus entre industriels et pouvoirs publics.
5Ce consensus s'est accompagné d'une absence de politisation de la question nucléaire. De fait, jusqu'au milieu des années 70, elle n'a guère été débattue en dehors des cercles d'experts. Le débat a plus porté sur les mérites relatifs des différentes technologies que sur l'opportunité même de recourir à cette énergie. Le programme décennal du SPD publié en novembre 1975 ne fait pas même mention de l'« énergie nucléaire ». Dans les débats au Bundestag, celle-ci occupe également une place secondaire (Waas, 1981). La situation va changer avec la poussée d'un mouvement antinucléaire et le virage pris par les sociaux-démocrates au milieu des années 80.
6A partir de la fin des années 70, le nucléaire entre dans le débat public. Il n'en est guère sorti depuis, faisant l'objet d'une polarisation croissante. Cette inflexion est contemporaine de la montée en puissance des mouvements écologistes, dont émergera le parti écologiste, actuel partenaire des sociaux-démocrates dans le gouvernement fédéral. Si la contestation antinucléaire est présente dans tous les pays équipés de centrales, elle a trouvé en Allemagne un terrain particulièrement favorable. Elle y rejoint à la fois le mouvement pacifiste dans le contexte particulier de la partition du pays et de la guerre froide, et une sensibilité pour l'écologie profondément ancrée dans la société allemande.
7Les accidents de Three Miles Island (1979) et de Tchernobyl (1986) vont renforcer la critique antinucléaire. Celle-ci commence à la fin des années 70 à sortir de la marginalité et n'est plus le monopole des mouvements contestataires de gauche dits « alternatifs ». Elle couvre dès lors un champ plus large de la société civile qui comprend notamment une partie du clergé protestant. La montée en puissance des Verts qui deviennent dans les années 80 un parti politique à part entière et participent pour le première fois à un gouvernement régional, dans le Land de Hesse, fait définitivement de la « sortie du nucléaire » un argument électoral. En 1986, le SPD décide de l'inscrire à son programme (congrès de Nuremberg). Deux ans plus tard, l'ancien chancelier Helmut Schmidt ironisera sur le choix de son parti : « Le SPD, après s'être enthousiasmé pour l'énergie nucléaire dans les années 1950, veut depuis quelques années déjà abandonner la production d'électricité dans les centrales nucléaires. Il est cohérent au moins dans la mesure où il s'oppose dans le même temps à un abandon progressif du charbon domestique » (Die Zeit, 19-02-1988). Cette inflexion de la gauche allemande résulte de différents facteurs. Le contre-choc pétrolier et la stabilisation des besoins en électricité rendent moins pesant le problème de la dépendance, alors même que le risque lié à l'exploitation est réévalué suite aux accidents américain et russe. Parallèlement, le contexte stratégique se fait plus tendu avec la crise des missiles au début des années 1980. Enfin, l'opinion publique se montre de plus en plus sensible aux questions d'environnement et contribue à faire du nucléaire un enjeu politique majeur, surtout pour des partis d'opposition.
La détérioration progressive de l'environnement de l'activité nucléaire
8La nouvelle orientation du SPD n'aura pas de conséquence immédiate : le pouvoir est assumé depuis l'arrivée d'Helmut Kohl à la chancellerie en 1982 par une coalition des partis démocrates-chrétiens (CDU/CSU) et libéral (FDP) qui conservent une ligne favorable au nucléaire. Pourtant, dès la fin des années 80, la montée de la contestation s'accompagne d'une stabilisation de l'équipement et des investissements nucléaires. A la même époque, le projet d'installer en Allemagne une usine de retraitement est abandonné faute d'accord sur un site. C'est l'origine des contrats de retraitement passés par ces industriels avec les entreprises française et britannique (COGEMA et BNFL) qui gèrent les usines de La Hague et de Sellafield. On ne construira d'ailleurs plus de centrales après 1989, année où entre en activité la plus récente d'entre elles, Neckarsheim II en Bade-Wurtemberg.
9Par ailleurs, les organisations antinucléaires et le parti écologiste renforcent leur pression sur les exploitants en multipliant les procédures contentieuses. En Rhénanie-Palatinat, le propriétaire de la centrale de Mülheim-Kärlich (RWE) se voit retirer son autorisation d'exploitation suite à une procédure judiciaire. De recours en recours, la centrale terminée en 1986 n'a finalement été exploitée que quelques mois. Mülheim-Kärlich est un cas limite. D'autres centrales, cependant, ont dû interrompre la production pour une durée plus ou moins longue suite à des décisions de justice mettant en cause la validité de l'autorisation d'exploitation. C'est le cas à Biblis, en Hesse. La reprise de l'exploitation est parfois soumise à la réalisation d'investissements supplémentaires de nature à rétablir des conditions de sécurité jugées satisfaisantes par les autorités de contrôle. Avec la juridicisation de la contestation antinucléaire, un nouveau terme entre dans le vocabulaire politique, celui de ausstiegsorientierte Rechtsanwendung (« application du droit orientée vers l'abandon du nucléaire »), qui désigne l'utilisation des moyens juridiques à la disposition des autorités locales, des associations ou des particuliers en vue de gêner ou d'empêcher l'exploitation des centrales. Cette stratégie vise à renchérir l'exploitation, les coûts supplémentaires supportés par les électriciens étant à la fois des coûts d'opportunité (non-utilisation de l'actif) et des coûts directs correspondant aux investissements supplémentaires.
10Dans les années 90 interviennent successivement, et pour des raisons différentes, la fermeture de l'ensemble des centrales nucléaires de l'ex-RDA et l'abandon du nucléaire dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie. Dans les nouveaux Länder, la sécurité des réacteurs construits à l'époque de la RDA est jugée insatisfaisante. Les capacités de production sont reconstituées grâce à des investissements massifs dans la construction ou l'amélioration de centrales au lignite. Cette politique vise également à soutenir l'activité des mines de l'ex-RDA, les électriciens s'étant engagés à utiliser le combustible domestique. En Rhénanie du Nord-Westphalie, la fermeture des centrales de Hamm-Uentrop et Wurgassen est directement liée à l'entrée de ministres écologistes au gouvernement régional de Dusseldorf. L'abandon du nucléaire, inscrit dans l'accord de coalition signé avec le parti social-démocrate, est négocié sans donner lieu à contentieux ; les deux parties, industrielle et politique, sont d'ailleurs discrètes sur les termes de la négociation et les compensations éventuelles qui ont permis d'arriver à ce résultat. En Basse-Saxe et dans le Schleswig-Holstein, les gouvernements SPD suivent des stratégies de coopération avec les exploitants, non d'affrontement. Depuis le début de la décennie, la construction d'une nouvelle centrale dans un Land social-démocrate est considérée comme très improbable. L'évolution de la part du nucléaire dans l'approvisionnement électrique de l'Allemagne traduit la réduction du nombre de centrales en activité : elle tombe de 39 % en 1987 à 29 % dix ans plus tard.
Les centrales nucléaires en activité par date d'entrée en service

(*) non exploitée suite à un contentieux. La capacité totale des centrales allemandes atteint 23 450 MW. Source : Bundesministerium für Wirtschaft, Energie Daten 1997/1998.
La politique des gouvernements Kohl (1982-1998) et l'absence de compromis avec l'opposition
11La politique énergétique menée par Helmut Kohl après son arrivée à la chancellerie fédérale en 1982 s'inscrit dans la continuité de celle de son prédécesseur social-démocrate : maintien d'une structure d'approvisionnement diversifiée et d'un équilibre entre les risques propres aux différentes sources d'énergie. Le chancelier Helmut Schmidt résumait ainsi la « rationalité interne » (innere Ratio) de la politique énergétique menée dans les années 70 : « réduire les risques connus, disperser les risques non encore mesurables, laisser en suspens les décisions ultérieures, jusqu'à ce que l'on puisse établir que certains risques sont plus forts que d'autres. »
12La coalition démocrate-chrétienne/libérale qui argue de l'indépendance énergétique du pays est favorable à la fois à la poursuite de l'exploitation et au maintien de l'« option nucléaire », c'est-à-dire à la fois au maintien du savoir-faire technique et des conditions juridiques nécessaires à la construction de nouvelles centrales. Outre le lignite, le nucléaire est, à terme, la seule source d'énergie domestique disponible ; même si l'Allemagne importe l'intégralité de l'uranium utilisé comme combustible, on considère habituellement que les sources d'approvisionnement ne comportent pas de risque politique. Par ailleurs, la production de charbon est amenée à disparaître, et les ressources nationales en gaz naturel seront épuisées entre 2010 et 2020. Cela amène l'Allemagne à s'engager, en partenariat avec la France, dans le développement d'un nouveau réacteur à sécurité renforcée, l'EPR (European Pressurised Water Reactor), destiné à la fois à l'exportation et à l'équipement de la prochaine génération de centrales allemandes et françaises. La coopération qui se met en place autour de ce projet se noue entre différents acteurs de la filière nucléaire : les constructeurs-développeurs Framatome et Siemens, dont les équipes de recherche développent en commun le nouveau réacteur, les organismes de normalisation des deux pays, et, enfin, EDF et les grands électriciens allemands qui participent au financement.
13Le gouvernement CDU/CSU/FDP doit néanmoins affronter la contestation antinucléaire sur deux fronts : au Bundesrat (chambre parlementaire des Länder) où les sociaux-démocrates sont majoritaires, et au niveau local (procédures judiciaires contre les exploitants de centrales et manifestations notamment à l'occasion des transports de déchets). L'absence de consensus finit par s'avérer paralysante. Le gouvernement fédéral décide donc d'engager des négociations avec l'opposition (Energiekonsensrunde) qui portent tant sur la production de charbon domestique que sur l'électricité nucléaire. Les deux « cycles » de 1993 et 1995 débouchent dans une impasse sur la question nucléaire.
14D'un cycle à l'autre, les positions se radicalisent au point d'apparaître inconciliables. Le SPD et les Verts se déclarent hostiles au maintien d'une « option nucléaire » et s'engagent à ne plus autoriser la construction de centrales en Allemagne. S'agissant de l'exploitation des centrales existantes, les positions des deux partis divergent. Les sociaux-démocrates se refusent à fixer un terme précis à l'exploitation, considérant qu'il faudra négocier avec les électriciens. Le SPD est en fait divisé sur cette question. Gerhard Schroder, alors ministre-président du Land de Basse-Saxe, apparaît comme l'homme d'un possible compromis, qu'il négocie en secret en 1992 avec RWE et VEBA. Ce compromis, qui restera officieux, est fortement contesté au sein même du parti ; il prévoit la poursuite de l'exploitation jusqu'au début de la décennie 2000 en attendant de mettre en place des capacités de substitution. Les Verts, en revanche, souhaitent une sortie rapide. Ils jugent réaliste la fermeture des centrales à un horizon de cinq ans, ce que contestent tous les autres acteurs, industriels ou politiques. Mais c'est avant tout sur la question du stockage et de l'élimination des déchets que les négociations achoppent.
L'élimination des déchets, un problème non résolu
15La question des déchets nucléaires fait l'objet d'une politisation et d'une dramatisation extrêmes, qui n'a d'égale que sa complexité technique. La pollution nucléaire, parce qu'elle perdure plusieurs centaines d'années, soulève la question de notre responsabilité à l'égard des générations futures (qui n'est d'ailleurs pas propre au domaine nucléaire) : la « société » met en péril le « capital écologique » de l'humanité, donc sa survie, en poursuivant l'exploitation de centrales nucléaires. Posé dans ces termes, le sujet cristallise toute une série de critiques plus générales à l'égard de la société industrielle capitaliste : perturbation de l'équilibre écologique, subordination des valeurs politiques et morales (responsabilité par rapport aux générations futures et protection de l'environnement naturel) à la logique économique (production et rentabilisation des investissements). La dimension politique du problème de l'élimination ne se réduit pas à sa portée symbolique. L'installation de sites de stockage, le transport des déchets engagent la responsabilité des pouvoirs publics fédéraux ou régionaux, compétents pour accorder les autorisations d'exploitation, envers leurs administrés.
16Le « concept de l'élimination des déchets » (Entsorgungskonzept), défini en 1979 d'un commun accord par l'Etat fédéral et les Länder, se résume en quatre points : le stockage intermédiaire des déchets, leur recyclage par recours au retraitement, le stockage définitif de l'ensemble des déchets (retraités ou non) et la mise en place de moyens de stockage définitif direct. Les exploitants ont donc le choix entre deux options : le stockage direct et le retraitement. Dans les deux cas, les déchets doivent être stockés pendant une période « intermédiaire » de 20 à 40 ans en vue de leur refroidissement avant d'être placés dans un site de stockage définitif. De facto, ce « concept » a été remis en question, sans qu'il lui en soit substitué un autre. Les exploitants allemands recourent donc tant au retraitement, qui permet la production du combustible enrichi MOX, qu'au stockage direct dans des proportions qui dépendent de leurs besoins en combustible enrichi. Ayant renoncé à la fin des années 80 à créer leurs propres capacités de retraitement (les sites de Gorleben en Basse-Saxe, puis de Wackersdorf en Bavière, avaient été envisagés pour accueillir une usine de retraitement), ils transfèrent les déchets à retraiter vers La Hague et Sellafield.
17Avant d'être transportés vers les usines de retraitement ou vers un centre de stockage intermédiaire, les déchets sont d'abord stockés sur le site de la centrale. Ce stockage peut d'ailleurs, dans la limite des capacités des piscines destinées au refroidissement du combustible, constituer une alternative temporaire au stockage intermédiaire sur site spécialisé. Les déchets des centrales allemandes en activité sont actuellement dirigés vers deux centres de stockage intermédiaire : Ahaus en Rhénanie du Nord-Westphalie et Gorleben en Basse-Saxe. Il existe certes un troisième site, le centre de Greifswald en Mecklembourg-Poméranie, mais il est dédié exclusivement au stockage des combustibles issus du démantèlement des centrales est-allemandes. Des deux sites classiques de stockage intermédiaire, celui de Gorleben est le plus important. Il a reçu en 1995 une autorisation d'exploitation pour 40 ans. A Gorleben sont stockés à la fois des déchets issus directement des centrales et ceux, conditionnés, provenant des usines de retraitement anglaise et française. Le site de Ahaus, proche de la saturation et pour lequel une demande d'accroissement des capacités a été déposé, ne reçoit que les déchets issus directement des centrales allemandes.
L'élimination des déchets : sites de stockage, production et transport des déchets
Volume annuel de déchets produits | |
Déchets issus de l'exploitation après refroidissement | env. 1 500 m3 |
Moyenne par centrale | env. 75 m3 |
Combustible utilisé au total par an | env. 445 t. de métal lourd |
Moyenne par centrale | 20 à 25 t. de métal lourd |
Déchets radioactifs provenant des centrales | |
Stock (conditionné) après refroidissement (stocké sur les sites des centrales, à Gorlcben ou à Mitterleich) | env. 18 000 m3 |
Capacité de stockage intermédiaire pour les exploitants | env. 70 000 m3 |
Stockage intermédiaire des combustibles usagés | |
Site de stockage de containers de transport à Gorleben (autorisé) | 3 800 t. de métal lourd |
Site de stockage intermédiaire de Ahaus (autorisé) | 1 500 t. de métal lourd |
Contrats de retraitement | |
- Contrats « anciens » (expirant autour de 2000) | env. 5 600 t. |
dont déchets ayant été retraités fin 1996 | env. 3 000 t. |
- Contrats « nouveaux » (expirant autour de 2005) | env. 2 400 t. |
Stockage définitif | |
Site de stockage définitif de Morsleben (mine de sel de Saxe-Anhalt), capacité de stockage prévue autorisée jusqu'à mi-2000 (déchets faiblement ou moyennement radioactifs) | env. 40 000 m3 |
- dont prévu pour les centrales ouest-allemandes | env. 25 000 m3 |
- dont ayant été stockés mi-1997 | env. 9 000 m3 |
Transports de déchets nucléaires | |
Transports de combustibles usagés en provenance des installations de retraitement étrangères ou en direction des sites de stockage intermédiaire | 70 à 90 transports/an, en baisse |
Transports de coquilles (déchets vitrifiés hautement radioactifs en provenance des usines de retraitement) vers le site de stockage intermédiaire de Gorleben | env. 110 transports au total |
Source : VDEW, chiffres de juin 1997
18A ce stade, la question du stockage définitif des déchets hautement radioactifs (combustibles usagés) n'est pas résolue, faute de consensus sur le site. Le principe retenu est celui d'un stockage dans le sel. Le centre de Gorleben était voué à une utilisation plus large que celle qui en est faite aujourd'hui. Transformé en « complexe d'élimination des déchets », il devait assurer à la fois le stockage intermédiaire, le conditionnement en vue du stockage définitif et, enfin, le stockage définitif en profondeur des déchets hautement radioactifs. Depuis une vingtaine d'années, des études sont menées sur la faisabilité d'une telle installation. Un site de stockage définitif est également à l'étude pour les déchets moyennement et faiblement radioactifs, dans la mine de Konrad (Salzgitter, Basse-Saxe). La procédure d'autorisation est en cours. Actuellement, ces déchets sont stockés à Morsleben, en Saxe-Anhalt. L'autorisation d'exploitation du site court jusqu'en juillet 2000. Elle est vivement contestée par les mouvements écologistes qui considèrent que les conditions de sécurité n'ont pas été mises à niveau après la réunification.
19Le dispositif d'élimination des déchets suppose de nombreux transports entre les centrales, les usines de retraitement et les sites de stockage intermédiaire. Ces transports sont depuis des années l'occasion de manifestations impressionnantes des organisations antinucléaires ; ils exigent la mobilisation d'importantes forces de l'ordre le long des voies ferrées et à proximité des lieux de destination. Interrompus en mars 1998 suite à la découverte de taux de radioactivité anormaux sur les containers de déchets, ils n'ont toujours pas repris. La procédure de contrôle de la sécurité définie d'un commun accord par les exploitants et les autorités publiques devait pourtant déboucher fin 1998 sur la reprise des transports ; l'alternance politique a empêché que celle-ci intervienne. La question du stockage et du recyclage est au cœur du débat ouvert par la décision d'abandonner l'énergie nucléaire prise par la coalition sociale-démocrate/écologiste.
La situation après la décision du gouvernement d'abandonner l'énergie nucléaire
20Environ un tiers de l'électricité produite en Allemagne est d'origine nucléaire. Cette moyenne recouvre des situations très différentes selon les Länder. Depuis la fermeture des centrales de Rhénanie du Nord-Westphalie et dans les nouveaux Länder, les capacités exploitées sont concentrées dans cinq des seize Länder allemands. Les deux Länder du Sud (Bavière : 32 %, et Bade-Wurtemberg : 18 %) regroupent à eux seuls la moitié des capacités, contre 27 % au Nord (Basse-Saxe : 19 %, et Schleswig-Holstein : 18 %). On rappellera que le constructeur allemand de centrales nucléaires, Siemens, a son siège à Munich et que les usines de sa filiale spécialisée, KWU, sont situées également situées dans le Land, à Erlangen en Franconie.
Les lignes de partage entre Länder et entre industriels
21La répartition des capacités de production se reflète dans les structures d'approvisionnement par Land. Dans le Schleswig-Holstein (84 %), en Basse-Saxe (69 %), en Bavière (68 %), en Bade-Wurtemberg et en Hesse (63 % chacun), la part du nucléaire est comparable à ce qu'elle est en France. Cette concentration des capacités et de la consommation rend plus vif encore le débat actuel. Les gouvernements de Bavière et de Bade-Wurtemberg sont en effet conservateurs. Ils n'ont jamais fait obstacle à l'activité des exploitants dont ils sont d'ailleurs actionnaires. Dans ces Länder puissants et prospères, le nucléaire relève d'une politique industrielle associant les avantages d'indépendance énergétique à un approvisionnement bon marché. Cette congruence entre la politique régionale et les intérêts industriels est moins sensible dans le Nord, même là où la place du nucléaire est également importante. Les sociaux-démocrates au pouvoir en Basse-Saxe et dans le Schleswig-Holstein sont placés dans une situation délicate, tiraillés entre leur intérêt industriel et l'engagement partisan. Ils ont opté pour une politique du statu quo : les autorités ne cherchent pas à gêner l'exploitation des centrales, des centrales en construction sont en service en Schleswig-Holstein (Brockdorf, 1986) et en BasseSaxe (Lingen, 1988) dans les années 1980.
22L'« acceptabilité » politique du nucléaire a néanmoins ses limites. Les procédures d'autorisation des deux centres de stockage définitif de Gorleben et de la mine Konrad, situés tous deux en Basse-Saxe, n'ont pas pu être menées à leur terme. A la fin des années 70, le ministre-président du land, M. Albrecht, rappelait au sujet du projet de centre intégré de Gorleben : « même si une installation de retraitement peut en principe être construite et exploitée avec un niveau de sûreté tel qu'il n'en résulte pas de risques irraisonnables pour la population, il subsiste une double question qui est de savoir si la construction d'une telle installation est indispensable, et si elle est politiquement réalisable. » Ces réticences à accueillir les déchets nucléaires de toute l'Allemagne, et notamment des centrales du Sud, persistent. La perspective de la création d'un centre de stockage définitif est sans cesse repoussée. On rappellera pour mémoire qu'en 1992 la proposition de compromis préparée par les deux électriciens Preußenelektra et RWE, avec la participation de Gerhard Schröder, suggérait d'ailleurs d'effectuer le stockage définitif des déchets à l'étranger.
23Les exploitants de centrales forment un groupe de sociétés qui se caractérise par sa grande hétérogénéité. Ils se distinguent les uns des autres tant par leur taille que par la part du nucléaire dans leur production électrique ou par la présence d'un actionnaire public dans leur capital. Une première catégorie d'exploitants est constituée des filiales de grand groupes diversifiés pour lesquelles l'activité électrique et a fortiori nucléaire représente moins de 20 % de leur chiffre d'affaires. Dans ces groupes, comme RWE, VIAG (Bayernwerk) et VEBA (Preußenelektra), les activités liées à l'énergie sont elles-mêmes intégrées dans une branche filialisée qui comprend l'électricité (centrales nucléaires, thermiques et éventuellement hydrauliques), les réseaux de chaleur, l'approvisionnement en gaz et en eau. Une autre catégorie rassemble les « petits » électriciens nettement moins diversifiés : Hamburger Elektrizitätswerke AG (HEW), Vereinigte Elektrizitätswerke AG (VEW), Neckarwerke AG et Energie Baden-Wurttemberg AG (EnBW). Leur domaine d'activité recoupe généralement celui des filiales énergie des grands groupes. La part du nucléaire dans la production électrique est en général moins importante dans les grands groupes que chez les « petits » électriciens. A cet égard, HEW et Neckarwerke sont dans une situation de quasi « monoactivité ». A l'inverse les deux électriciens de Rhénanie du Nord-Westphalie (qui étendent leurs activités respectivement vers le Sud et vers le Nord du pays), ainsi que VEBA (Preußenelektra) ont une structure de production électrique beaucoup plus diversifiée. Le nucléaire ne représente que 23 % de la production de RWE comme de VEW, et même 36 % de celle de Preußenelektra.
24Le critère de la participation publique au capital, enfin, introduit un troisième niveau de différenciation. Si tous les « petits » exploitants sont détenus par des Länder ou des communes, tous les « grands » ne sont pas exclusivement composés de capitaux privés. Le principal actionnaire de RWE est un groupement de communes de Rhénanie du Nord-Westphalie. Quant au Land de Bavière, il détient 25 % de VIAG ; cette participation résulte du transfert de l'électricien Bayernwerk au sein du groupe VIAG, le Land ayant échangé une participation majoritaire dans Bayernwerk contre une participation, moins importante, dans le groupe diversifié. Enfin la privatisation du groupe VEBA, fondé en 1929 par l'Etat libre de Prusse, ne s'est achevée qu'en 1987 avec le placement en bourse des 25 % du capital encore détenus par l'Etat fédéral.
Les exploitants de centrales en 1998 : actionnariat, intégration au sein d'un groupe et diversification

Sources : diverses, dont Forschungsstelle für Umweltpolitik, FU Berlin, 1999
25Les « petits » électriciens spécialisés sont souvent associés à l'un des trois « grands » pour l'exploitation des centrales. C'est le cas de Neckarwerke et de Energie Baden-Württemberg (EnBW) à Obrigheim et Neckarwestheim, de PreuBenelektra et HEW à Stade, Krümmel, Brockdorf et Brunsbüttel, de PreuBenelektra et VEW à Lingen, ou encore de RWE et Bayernwerk à Grundremmingen. Seul EnBW exploite des centrales à Philipsburg sans être adossé à un groupe ; mais le statut de groupe spécialisé d'EnBW sera modifié, le Land projetant de vendre ses parts (25 %). Au total, pour les électriciens de taille plus réduite, la participation publique au capital a été et continue d'être une composante importante de la politique nucléaire. Ce lien a néanmoins tendance à se défaire, comme le montrent les projets de privatisation partielle du principal électricien badewurtembourgeois. Aujourd'hui les grands producteurs sont soumis à d'autres logiques de développement : VIAG, RWE et VEBA, cotés en bourse, doivent se plier aux critères d'appréciation des marchés telle que la valorisation du titre. VEBA fait partie des quelques sociétés allemandes cotées au New York Stock Exchange.
26Cette situation relativement nouvelle qui résulte des privatisations et des regroupements industriels permet d'éclairer la stratégie et les positions actuelles des électriciens et du gouvernement dans le débat sur la sortie du nucléaire. Les exploitants ne s'opposent pas tant par principe à un abandon que par crainte de ses conséquences financières : des actifs non exploités sont par définition moins rentables. A ce motif économique s'ajoute l'opposition politique de la Bavière et du Bade-Wurtemberg. Malgré leur importance en termes de production et le poids du nucléaire dans leur activité, les « petits » électriciens apparaissent relativement en retrait dans le débat actuel. La part du nucléaire dans le chiffre d'affaire de VEW est de l'ordre de 16 %. Par ailleurs, les centrales exploitées par VEW ne sont pas implantées sur le territoire des communes qui en sont actionnaires : celles-ci risquent donc de se montrer moins sensibles aux conséquences sociales de l'abandon du nucléaire. La situation d'HEW est comparable : aucune de ses centrales n'est située sur le territoire de la ville-Etat. Qui plus est, Hambourg est dirigé par un gouvernement SPD pour lequel il est difficile d'aller ouvertement contre le choix du gouvernement fédéral.
La position du nouveau gouvernement fédéral SPD - Bündnis 90/Die Grünen
27Les élections de septembre 1998 marquent une rupture dans la politique énergétique allemande. Le revirement antinucléaire des sociaux-démocrates date de 1986, certes, mais c'est la première fois qu'un gouvernement fédéral se prononce pour l'abandon de cette source d'énergie. La formation d'une coalition avec le parti écologiste Bündnis 90/Die Grünen a fait de cet engagement un élément central du programme du nouveau gouvernement, comme l'indique l'accord de coalition du 20 octobre 1998.
28Précis quant au but poursuivi, la « sortie », l'accord donne en revanche peu de précisions sur les moyens à mettre en œuvre pour l'atteindre. Cette « carence » ne résulte pas seulement du fait que beaucoup de choses ne peuvent être réglées que dans le cadre d'une négociation large avec les électriciens. Elle révèle également des divergences de vues entre écologistes et sociaux-démocrates sur le degré de contrainte qu'il convient d'exercer sur les électriciens et l'échéance d'un abandon du nucléaire. Celle-ci s'inscrit dans un projet plus vaste de redéfinition de la structure de l'approvisionnement qui comprend le développement des énergies renouvelables et la maîtrise de la consommation. L'influence de la composante écologiste de la coalition est sensible dans la caractère plus « prescriptif » des dispositions concernant l'élimination des déchets et leur transport. Mais l'accord insiste avant tout sur la procédure à mettre en œuvre pour aboutir à une fermeture progressive des installations. Conscient qu'il ne peut réussir sans un compromis avec les électriciens, le gouvernement a conçu un plan en trois étapes où deux réformes législatives encadrent une période de négociation d'un an. Quelques mois après la mise en place du gouvernement de coalition, le calendrier qui avait été établi au lendemain des élections apparaît déjà périmé, la première réforme législative n'ayant pu être menée à terme. La mise en œuvre du programme a soumis la coalition à des tensions très fortes. Avant de faire le point sur l'état de la réalisation du programme gouvernemental et des négociations menées avec les électriciens, il convient de revenir sur les événements qui se sont déroulés depuis novembre 1998.
Extraits de l'accord de coalition du 20 octobre 1998
3. Une politique énergétique moderne
3.1. Garantir un approvisionnement en énergie pour l'avenir
Le nouveau gouvernement fédéral garantira un approvisionnement en énergie sûr pour l'avenir, respectueux de l'environnement et équitable en termes de coûts. Dans ce cadre, les énergies renouvelables et les économies d'énergie ont la priorité (...).
Dès cette année, le nouveau gouvernement va entamer des discussions en vue d'un consensus sur le thème de l'énergie. Avec les entreprises du secteur de l'énergie, il faut nous engager sur la voie d'une structure d'approvisionnement en énergie (Energiemix) nouvelle et adaptée à l'avenir, sans énergie atomique. (...).
3.2. Sortie de l'énergie atomique
L'abandon de l'utilisation de l'énergie atomique sera inscrit dans la loi de manière complète et irréversible au cours de la présente période législative. Les partis de la coalition se mettent d'accord sur la procédure par étapes qui suit.
Dans un premier temps, une réforme de la loi sur l'énergie nucléaire sera déposée dans le cadre du programme des 100 premiers jours.
Dans un second temps, le nouveau gouvernement invitera les entreprises d'approvisionnement en énergie à des discussions en vue de se mettre d'accord, de manière consensuelle, sur une nouvelle politique énergétique, sur les étapes menant à l'abandon de l'énergie atomique et sur les questions d'élimination des déchets. Le nouveau gouvernement se donne un an à partir de son entrée en fonction pour y parvenir.
Dans un troisième temps, la coalition présentera, au terme de ce délai, un texte de loi qui réglementera l'abandon de l'utilisation du nucléaire, sans versement d'indemnités ; à cette fin, les autorisations d'exploitation seront limitées dans le temps. Le certificat d'élimination des déchets sera modifié en conséquence. (...)
(Traduction : FA)
Premières étapes de mise en œuvre et l'évolution du rapport de force au sein de la coalition
29Le nucléaire est traditionnellement un domaine de compétence partagé entre le ministère fédéral de l'Economie, en charge des questions énergétiques, et le ministère de l'Environnement, qui abrite la direction de la sûreté des installations nucléaires. Pour tenir compte de ce partage des rôles, le portefeuille de l'environnement a été attribué à un ministre écologiste, Jürgen Trittin, et celui de l'économie à un spécialiste des questions nucléaires, Werner Müller. Ce ministre « sans appartenance politique » est un ancien collaborateur du groupe VEBA et a été le conseiller de Gerhard Schröder lors des précédentes « Energiekonsensrunden ». L'opposition entre ces deux autorités, arbitrée par le chancelier, est symptomatique des tensions qui traversent la coalition.
30Pour résumer, on peut considérer que la mise en œuvre du programme gouvernemental a traversé jusqu'à présent deux étapes majeures. Jusqu'à la fin du mois de janvier 1999, le ministre de l'Environnement a pu garder l'initiative. Compétent pour préparer la première réforme de la loi sur l'énergie nucléaire, il a cherché à limiter au maximum la marge de manœuvre des industriels dans le cadre des négociations qui allaient s'ouvrir. Sa proposition de réforme de la loi sur l'énergie nucléaire modifiait radicalement les conditions juridiques et économiques de l'exploitation des centrales : renchérissement des frais d'assurance, renforcement des moyens de pression légaux des opposants au nucléaire, interdiction du retraitement dans un délai d'un an (J. Trittin envisageait même de rendre cette interdiction effective sans délai) et limitation des possibilités de stockage intermédiaire sur le site des centrales. Le but est double : interrompre le transport des déchets (soit vers les sites de retraitement, soit vers les centres de stockage allemands) et modifier l'équilibre économique de l'exploitation des centrales. Cette stratégie peut donc s'analyser comme la prolongation au niveau fédéral de celle mise en œuvre par les mouvements écologistes au plan local.
31Une telle stratégie risque d'aboutir à une impasse pour trois raisons. Tout d'abord, les industriels estiment que les conditions de l'ouverture de négociations ne sont pas réunies et menacent de les boycotter. Ensuite, la perspective d'une résiliation unilatérale des contrats de retraitement avec la France et la Grande-Bretagne, qui sont couverts par des accords interétatiques, mènent la République fédérale au bord de l'incident diplomatique. Enfin, le gouvernement s'est engagé à abandonner l'énergie atomique « sans frais ». Or, tant les électriciens allemands que les industriels du retraitement s'estiment fondés à demander des dédommagements au titre du retrait des autorisations d'exploitation et de la résiliation unilatérale des contrats de retraitement en cours d'exécution.
32Dans ce contexte, le chancelier a été amené à reprendre l'initiative. Fin janvier 1999 s'ouvre donc une deuxième étape dans la mise en œuvre du programme de la coalition. La réforme proposée par la ministre de l'Environnement est ajournée et la présentation d'une proposition de loi repoussée au mois de mars. Les négociations avec les électriciens sont relancées et la perspective d'une interdiction du retraitement s'éloigne. Des rumeurs font même état d'un accord prévoyant la poursuite du retraitement pendant trois à cinq ans. Les élections régionales du Land de Hesse du 7 février 1999 obligent le gouvernement à reconsidérer sa stratégie. La coalition SPD/Verts perd le pouvoir dans le Land, au profit des partis conservateurs. Cette défaite, qui intervient dans le contexte de la réforme du Code de la nationalité, est considérée comme un désaveu, plus encore pour le parti écologiste que pour les sociaux-démocrates. Elle a pour conséquence de renverser la majorité SPD au Bundesrat. Le gouvernement assouplit sa position et décide de renoncer à inscrire l'interdiction du retraitement dans la première réforme de la loi sur l'énergie nucléaire.
33Entre temps, le projet de réforme fiscale du ministre des Finances a ouvert un nouveau front dans la négociation avec les électriciens. Il prévoit en effet la réintégration des réserves accumulées par les électriciens en vue du retraitement et de l'élimination des déchets des centrales. Ces provisions, qui ont permis aux électriciens de réaliser d'importantes économies d'impôt, sont évaluées à 62 milliards de marks. Le coût de leur réintégration comptable à hauteur d'environ 70 % dépasserait, selon les industriels, 20 milliards de marks. Une bataille de chiffres s'engage entre les industriels et le ministère des Finances. Parallèlement, les syndicats se mobilisent ; une manifestation pour la sauvegarde de l'emploi dans la branche nucléaire est organisée le 9 mars à Bonn. Le 11 mars, la reprise des négociations avec les électriciens marque le début d'une troisième phase dans la mise en œuvre de la politique de « sortie » du nucléaire. Priorité est donnée à la négociation. La réforme de la loi atomique est ajournée sine die. Le départ du ministre des Finances, Oscar Lafontaine, contribue également à apaiser les relations entre les industriels et le gouvernement. Le gouvernement engage les négociations avec les électriciens.
Bilan provisoire de la mise en œuvre de la « sortie » du nucléaire
34Plus de sept mois après la signature de l'accord de coalition, il est difficile d'établir un bilan de la politique du gouvernement, si ce n'est pour constater qu'elle bute sur des obstacles majeurs, qu'ils soient inhérents aux choix politiques du gouvernement, ou le fruit de contraintes techniques, économiques ou juridiques.
35Le premier d'entre eux tient à l'organisation même du secteur électrique allemand. Obliger les électriciens à interrompre les centrales en leur retirant les autorisations d'exploitation accordées initialement pour une durée illimitée, aurait un coût d'opportunité considérable (les industriels avancent le chiffre de 150 milliards). L'amortissement du parc nucléaire allemand est en effet avancé ; il entre dans une phase de très forte profitabilité. L'abandon des investissements réalisés présente donc un coût élevé pour la collectivité. Les considérations économiques se doublent d'une question juridique de principe. Les installations sont la propriété de sociétés privées constituées sous forme de sociétés anonymes. Le capital de leurs actionnaires est protégé par la constitution allemande (protection du droit de propriété). Fin 1998, les électriciens ont menacé d'en appeler à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe pour faire valoir les droits de leurs actionnaires.
Energie nucléaire en Allemagne - chronologie
1953 | La République fédérale s'engage pour une utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. |
1957 | Mise en service du premier réacteur de recherche à l'université technologique de Munich. |
1959 | Adoption de « la loi sur l'énergie nucléaire » (Atomgesetz) concernant les conditions de construction et d'exploitation des centrales. |
1961 | Ouverture à Karlsruhe de la première centrale nucléaire allemande. |
1963 | Signature du traité européen EURATOM. |
1971 | Début du stockage définitif de déchets radioactifs à Morsleben (RDA). |
1972 | Entrée en service des deux premières centrales commerciales : Stade et Würgassen. |
1975 | 12 exploitants et constructeurs de centrales se réunissent au sein de la « Société de projet pour le retraitement des déchets nucléaires ». Ouverture de la mine de Konrad (Basse-Saxe) comme site de test et de recherche pour le stockage des déchets. |
1979 | Bund et Länder s'entendent sur des « Principes concernant l'élimination des déchets des centrales nucléaires ». Opposition à la construction d'un « parc d'élimination » des déchets (retraitement, stockage intermédiaire et stockage définitif) à Gorleben en Basse-Saxe. Accident de Harrisburg (USA). |
1981 | L'électricité nucléaire représente 17 % de l'électricité distribuée sur le réseau public. |
1984 | Ouverture du site de stockage intermédiaire de Gorleben. |
1986 | Accident de Tchernobyl. Le SPD inscrit l'abandon du nucléaire dans son programme électoral (congrès de Nuremberg). |
1987 | L'électricité nucléaire représente 39 % de l'électricité distribuée sur le réseau public. |
1989 | Déclaration commune sur la coopération franco-allemande dans le domaine de l'utilisation pacifique de l'énergie nucléaire. Abandon du projet d'une usine de retraitement à Wackersdorf (Bavière). |
1990 | Signature par les exploitants allemands de contrats de retraitement avec COGEMA et BNFL. |
1991 | Fermeture des centrales situées dans les nouveaux Länder. |
1993 | Le gouvernement fédéral (CDU/CSU/FDP) ouvre un premier cycle de négociations avec l'opposition (SPD/Verts) sur les questions énergétiques. Echec de ce premier Energiekonsensrunde. |
1994 | Réforme de la loi sur l'énergie nucléaire autorisant le stockage définitif sans retraitement. |
1995 | Reprise de négociations entre partis de gouvernement et d'opposition sur l'élimination des déchets. Echec. Abandon du nucléaire en Rhénanie du Nord-Westphalie. |
1997 | Manifestations lors du transport de déchets radioactifs vers le site de stockage de Gorleben entraînant la mobilisation d'importantes forces de l'ordre. Le nucléaire représente 29 % de l'électricité distribuée. |
1998 | Interruption du transport de déchets (mars). Mémorandum en vue de la vérification des conditions de sécurité. Signature d'un accord de coalition fédéral SPD/Verts prévoyant l'abandon du nucléaire (octobre). |
1999 | 19 mai : la Cour de Karlsruhe juge anticonstitutionnel un article de la loi sur le nucléaire de 1994 qui autorisait le ministre fédéral de l'Environnement à fixer unilatéralement par règlement certaines modalités d'application (en l'occurrence : normes de sécurité à respecter par les Länder lors de la construction de centrales). Cette procédure violait la compétence administrative des Länder, qui doivent désormais, via le Bundesrat, participer à la définition des procédures d'application en vertu de leur pouvoir de codécision législative (art. 85, § 2 de la Loi fondamentale). |
36Le gouvernement doit également compter avec les conséquences sociales du recul de l'exploitation nucléaire : la branche emploie quelque 38 000 personnes. La question sociale ne se pose certes pas immédiatement. Elle sera néanmoins un argument pour les industriels, d'autant plus que ces derniers vont être soumis à une pression concurrentielle accrue du fait de la libéralisation du marché de l'électricité. La réduction des coûts fait partie de leurs objectifs prioritaires.
37Le gouvernement doit enfin compter avec les engagements internationaux de l'Etat allemand. Avec la France, des liens de coopération étroits ont été noués en matière de recherche et développement (développement du réacteur EPR), de sûreté nucléaire dans les pays d'Europe orientale et, enfin, de retraitement des déchets. Un échange de lettres de 1990 prévoit en particulier que chacun des deux pays s'engage à ne pas entraver le transport des déchets vers son territoire sous réserve que des conditions de sécurité satisfaisantes soient réunies.
38Passées la surprise de l'alternance et les premières initiatives du ministre de l'Environnement, la mise en œuvre de la sortie du nucléaire ressemble de plus en plus à un troisième cycle de négociations énergétiques qui s'inscrirait dans la lignée de ceux lancés par l'ancien chancelier Helmut Kohl. Elle s'en différencie encore sur un point majeur : l'opposition n'y est pas invitée. Mais le changement de majorité au Bundesrat renforce la marge de négociation des chrétiens-démocrates et des sociaux-chrétiens bavarois. Le gouvernement pourrait être amené à tenir compte de leur position, même s'il n'élargit pas officiellement le cercle de la négociation à la CDU-CSU. L'abandon du projet de loi du ministre de l'Environnement a apaisé les relations avec les électriciens. Mais d'importantes questions restent en suspens : la réintégration des réserves financières ou l'élimination des déchets. En outre, les écologistes souhaitent pouvoir inscrire à leur actif ce qui pourrait être présenté comme le début de l'interruption de la production nucléaire : la fermeture de quelques centrales au cours de la présente législature. Mais le gouvernement ne se prononce pas sur l'échéance possible de la fermeture de la dernière centrale. Les positions des deux partis de la coalition divergent radicalement en la matière.
39Les initiatives et les négociations des derniers mois ont posé plus de questions qu'elles n'en ont résolu. Il en ressort toutefois que la stratégie menée par le gouvernement passe par une transformation de l'environnement économique et juridique de l'activité telle qu'elle en modifie l'équilibre financier. Le renforcement des normes et du contrôle en matière de sécurité, la limitation des possibilités de constitution de réserves comptables, l'obligation d'augmenter les capacités de stockage intermédiaire sur les sites des centrales ou à proximité, tous ces éléments contribuent à renchérir l'exploitation. L'organisation privée du secteur électrique allemand et l'intégration des principaux producteurs au sein de groupes cotés en bourse font du coût un argument décisif pour les entreprises. C'est aussi une contrainte pour le gouvernement qui n'a pas intérêt à menacer la prospérité de groupes allemands.
Le nucléaire dans le cadre de la politique énergétique allemande : perspectives
40L'interruption, en mars 1988, du transport des déchets vers les usines de retraitement étrangères s'est prolongé jusqu'à aujourd'hui. La remise en question du « concept d'élimination des déchets » introduit un élément d'incertitude pour les exploitants. Certains d'entre eux connaissent même un problème immédiat de stockage, dans la mesure où les capacités installées sur le site de la centrale sont d'ores et déjà épuisées. C'est le cas pour Preußenelektra (Stade), RWE (Biblis) et EnBW (Neckarwestheim et Philipsburg). Pour les autres, la question se pose à très brève échéance. Seules trois centrales, toutes situées en Bavière (Isar 1, Grundremmingen B et C), disposent de capacités jusqu'en 2005. En reposant la question de l'élimination des déchets qui avait provoqué l'échec des précédentes négociations, la politique d'abandon du nucléaire de la coalition offre néanmoins la possibilité de la résoudre. C'est l'un des paradoxes de la situation actuelle.
Hypothèses sur la réduction de la production nucléaire
41La question de la substitution d'autres sources de production d'électricité au nucléaire ne se pose pas de façon urgente pour deux raisons principales. Tout d'abord, l'avancement des négociations et la force des arguments des industriels laissent à penser qu'il n'y aura pas de réduction rapide et massive de la production d'électricité nucléaire. La seconde raison tient à la situation du marché : la consommation d'électricité devrait rester stable au cours des prochaines années. Pour mémoire, celle-ci est passée entre 1991 et 1996 de 471 à 478 milliards de kWh, soit une progression de 1,5 %. L'argument du manque de capacités de production électrique n'est d'ailleurs pas repris par les électriciens. Le président de Preußenelektra, H.-D. Harig, déclarait en avril 1999, à l'occasion du congrès d'hiver du Forum allemand du nucléaire (Deutsches Atomforum) que si « quelques réacteurs devaient être arrêtés pour des raisons politiques dans le Nord de l'Allemagne, la chute de la production devrait être compensée par les surcapacités provenant des autres centrales en Europe ». On soulignera que la libéralisation du marché de l'électricité en Europe s'accompagne d'un développement du négoce et des échanges de courant. La libéralisation introduit une plus grande flexibilité dans l'approvisionnement en électricité, et relâche donc la contrainte sur les capacités de production nationales.
42Toutes les options restent théoriquement ouvertes pour faire face à une baisse des capacités de production nucléaire qui ne pourrait être compensée par l'utilisation de surcapacités. L'évolution des capacités de production montre que la substitution entre sources d'énergie s'est plutôt effectuée au cours des dernières années au profit du gaz et au détriment des énergies fossiles solides. L'amélioration de la technologie des centrales au gaz, le prix relativement bon marché de la matière première et la flexibilité de la production due à la fois à la technologie et à la taille réduite des centrales, expliquent le succès de cette source d'énergie. Quelle que soit l'énergie de substitution envisagée, le recul du nucléaire à niveau de production constant présente deux inconvénients majeurs : il renforce la dépendance énergétique du pays, et il accroît les émissions de CO2. Environ 80 % du gaz consommé en Allemagne est importé, pour l'essentiel de Norvège et de Russie, et la part de la production domestique est appelée à diminuer au cours des prochaines années du fait de l'épuisement des réserves. Quant au charbon domestique, il n'est pas compétitif ; le gouvernement fédéral a décidé en 1997 d'un plan de réduction des subventions à l'industrie minière qui s'accompagne d'une baisse de la production. A terme, le lignite constituera la seule source d'énergie domestique, avec les énergies renouvelables.
43La question des émissions de gaz polluants se révèle d'autant plus délicate que l'Allemagne a pris en la matière des engagements qu'elle aura du mal à tenir, indépendamment de la question nucléaire. Comparées aux centrales thermiques, les centrales nucléaires ne produisent presque pas de CO2 (rapport de 1 à 100). Les industriels évaluent à 150 millions de tonnes par an les émissions de gaz carbonique qui seraient induites (cas d'école) par le remplacement de l'ensemble du parc nucléaire par des centrales au charbon. La consommation d'énergies fossiles a occasionné une production annuelle de 860 millions de tonnes de CO2 en 1997 (contre 985 millions de tonnes en 1990). Or l'Allemagne s'est engagée à réduire de 25 % ses émissions de CO2 d'ici 2005 (base 1990). En 1998, les émissions avaient été réduites de 13 % par rapport à 1990. Elles devront encore baisser de 14 % (soit de 120 millions de tonnes par an). Faisant allusion à la pollution induite par le recours aux énergies fossiles, le président de l'Institut sur le climat de Wuppertal, Ernst Ulrich von Weizsäcker, déclarait en décembre 1998 : « ... il est irréaliste pour l'Allemagne de penser abandonner l'énergie atomique dans dix ans de manière écologiquement raisonnable ».
44Les énergies renouvelables entrent aujourd'hui à hauteur de 6 % dans la production d'électricité, dont près de 4 % pour les centrales hydrauliques localisées dans le Sud. Le développement des autres sources d'énergie renouvelable, encore très coûteuses, dépendra du progrès des technologies de production et de stockage. Pour compenser leur désavantage concurrentiel, le gouvernement fédéral et ceux des Länder ont mis en place diverses formes de subvention. A ce stade, les énergies renouvelables ne sauraient néanmoins être considérées comme une alternative valable à moyen terme à la production nucléaire.
45Les principes de diversité des sources d'approvisionnement et de dispersion des risques attachés à l'utilisation de l'énergie (Energiemix) étaient au cœur de la politique énergétique allemande depuis le début des années 50. En réévaluant le risque nucléaire, le gouvernement fédéral introduit une rupture dans cette politique, sans qu'il soit encore possible de dessiner les contours d'un nouvel Energiemix. La diminution des capacités nucléaires pourra, quoi qu'il en soit, n'intervenir que graduellement. A long terme, l'évolution de la production nucléaire dépend de paramètres inconnus : prise en compte des émissions de CO2, progrès de la technologie nucléaire et des autres sources de production, notamment des énergies renouvelables, environnement politique international et prix des énergies fossiles de substitution. C'est pourquoi une des questions essentielles posées par le projet d'abandon du nucléaire est de savoir si l'Allemagne sera en mesure de conserver et de développer un savoir-faire dans le domaine nucléaire qui lui permettrait, le cas échéant, de continuer à faire appel à cette source d'énergie dans l'avenir.
Bibliographie
Indications bibliographiques
- Bundesministerium für Wirtschaft (BMWi), Energiedaten 1997/1998
- Deutsches Atomforum, - Informationskreis Kernenergie, Ausführliche Informationen zur Kernenergie ; - Wintertagung, 1996. Bonn
- Land Nordrhein-Westfalen, Rationelle Energieverwendung und -erzeugung ohne Kernenergienutzung, Prognos Untersuchung im Auftrag des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie
- Schiffer H. W., « Deutscher Energiemarkt ’96 », Energiewirtschaftliche Tagesfragen, n°3, 1997
- Schmidt, H., « Sieben Prinzipien vernünftiger Energiepolitik », Die Zeit, 19-02-1988
- Verband der Deutschen Elektrizitätswerke (VDEW), données statistiques
- Waas, Ulrich, Kernenergie. ein Votum für Vernunft, Deutscher Instituts-Verlag GmbH, 1981, 3e édition
- Rapports d'activité des producteurs d'électricité : RWE, Preußenelektra (VEBA), Bayemwerk, EnBW, HEW, VEW, Neckarwerke
Notes de fin
1 La version initiale de cet article est parue dans Regards sur l'économie allemande n°41 (mai 1999).
Auteur
Titulaire d'un DEA de gouvernement comparé, Université de Paris I
Journaliste économique
Chargée d'études associée au CIRAC.
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