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Allemagne 2001

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Isabelle Bourgeois

I - Consolidation budgétaire et compétitivité territoriale : un double défi pour les pouvoirs publics

10 ans après l'unification : l'économie des nouveaux Länder en voie de normalisation

Isabelle Bourgeois

Résumé

Dix ans après l'union économique et monétaire, l'Allemagne de l'Est n'a rien d'un mezzogiorno. S'ils restent encore sous perfusion financière, les nouveaux Länder ont pratiquement achevé leur transition vers l'économie de marché. Ils entrent maintenant de plain-pied dans la course à la compétitivité que se livrent les économies régionales. De nouveaux pôles d'excellence bouleversent déjà le traditionnel clivage Nord-Sud des Länder ouest-allemands, esquissant une carte des équilibres régionaux futurs. Dans le nouveau contexte de croissance, leur dynamisme ne fera désormais que s'affirmer. La Saxe, bientôt, défiera la Bavière1.

Texte intégral

1« L'économie est-allemande présente un tableau plutôt sombre à première vue », écrivaient en août 1998 les instituts DIW, IfW et HWWA (IWH 6/1998), pour aussitôt relativiser ce constat de nature à alimenter les scénarios alarmistes répandus dans l'opinion. « En réalité », poursuivaient-ils dans l'introduction à leur 18e rapport commun sur l'état de la transformation de l'Allemagne orientale, « l'économie est allemande est en bonne voie, même si l'objectif à atteindre, se mettre au niveau de l'économie ouest-allemande, est encore loin ». Qu'il s'agisse du Conseil des Sages, qui, dans son rapport de l'automne 1999, estimait que la ténacité du chômage masque la réalité du potentiel de croissance de l'Est, ou qu'il s'agisse d'analyses effectuées par d'autres instituts ou experts, tous les constats concordent. « L'économie est-allemande est aujourd'hui une économie de marché en état de fonctionnement... En ce sens, il n'y a plus de différences systémiques avec l'Allemagne de l'Ouest ou d'autres régions et Etats de l'Union européenne » (Paqué, 1999).

Une économie de marché en état de fonctionnement

2Considérées globalement, les performances de l'Allemagne orientale restent bel et bien à la traîne de la partie Ouest de la République fédérale. Le PIB par habitant n'y atteignait, en 1999, que 63 % du niveau occidental. C'est peu, mais en 1991, il ne s'agissait encore que d'un tiers ; en l'espace de huit ans, le PIB est-allemand a presque doublé (+45 %). C'est beaucoup, dix ans seulement après la banqueroute totale de l'économie planifiée de la RDA. Certes, les statistiques officielles de la RDA affichaient une croissance annuelle moyenne de quelque 4 % au cours des année 80, mais dans une note interne de mai 1989, le président de la commission de planification du comité central du parti SED en personne émettait le constat de faillite de l'économie est-allemande. Ainsi rapporté à l'état de l'économie au moment de la chute du Mur, le degré de normalisation atteint par les nouveaux Länder en l'espace de dix ans seulement se révèle considérable.

Ombres et lumière : une question de point de vue
Lorsqu'on effectue le bilan de la transformation économique de l'Allemagne de l'Est, on commet souvent une triple erreur d'appréciation. La première consiste à adopter un angle de vue global, autrement dit à considérer l'Ouest d'un côté, l'Est de l'autre, comme s'il s'agissait encore de deux économies et de deux Etats distincts, et à méconnaître en outre qu'il ne s'agit, ni dans un cas ni dans l'autre, d'entités administratives, sociales ou économiques, mais bien plutôt d'un ensemble de régions autonomes, en concurrence les unes avec les autres. La seconde erreur, liée à la première, consiste à mettre face à face les acteurs de l'une des économies les plus puissantes d'Europe et de nouveaux arrivés, acteurs d'une économie encore émergente ; cela revient à mesurer les performances des sportifs débutants à celles de champions consacrés. La troisième enfin, également liée aux deux précédentes, consiste à adopter un point de vue statique, synchronique, pour interpréter une situation en pleine évolution. Une lecture dynamique, diachronique, permet au contraire de mieux distinguer les axes de transformation de l'économie est-allemande et de dégager en même temps les handicaps structurels comme les facteurs de dynamisme qui se dessinent nettement aujourd'hui dans les cinq Länder les plus jeunes de la République fédérale.

3La normalisation en cours de l'économie est-allemande se manifeste en premier lieu dans la mutation rapide des bases sectorielles, qui tendent à s'harmoniser avec la partie Ouest de l'Allemagne. L'hypertrophie du secteur productif, caractéristique des économies communistes, est réduite aujourd'hui à de plus justes proportions : ce secteur ne représente plus qu'un gros tiers du PIB est-allemand. Dans le même temps, le sous-développement des services, son corollaire, est presque surmonté : ce secteur contribue désormais également pour un tiers au PIB de l'Allemagne de l'Est. La transformation s'est opérée très rapidement : en l'espace d'une année, entre le premier et le second semestre de 1990, les jalons en étaient posés.

Evolution de la structure économique de l'Allemagne de l'Est – Part des secteurs en % (en prix courants)

Evolution de la structure économique de l'Allemagne de l'Est – Part des secteurs en % (en prix courants)

Source des données : Statistisches Bundesamt, DIW-Wochenbericht 23/99. * en marks-est (l'union monétaire avec la RDA s'est effectuée le 2 juillet 1990).

Après le collapsus de 1990-91, le boom

4Si la transformation de l'économie est-allemande a été rapide, sa croissance n'a été ni constante, ni régulière. Avec le recul, on peut identifier trois phases dans le processus de transformation : l'effondrement de l'économie planifiée et des structures héritées (mi-1990 à mi-1991), une renaissance rapide sur fond de croissance accélérée (jusqu'à la fin 1994), puis un ralentissement des activités. Or divers éléments, de nature très disparate, mais interdépendants, permettent d'expliquer cette irrégularité, de même que le tassement actuel : la part disproportionnée du BTP, des erreurs stratégiques dans la politique d'accompagnement des restructurations, un trop rapide rattrapage salarial et un climat psychologique proche de la sinistrose.

5La spectaculaire croissance - 10 %, voire plus - des années 1991-94 est le résultat d'une double tendance : elle traduit d'une part l'impulsion massive donnée aux activités par les transferts ; elle se trouve d'autre part amplifiée par le contraste avec l'effondrement total de l'économie est-allemande jusqu'à la mi-1991, où la croissance avait chuté de près de 40 %. Ce qui a porté le coup de grâce à la compétitivité en trompe-l’œil de la RDA, c'est, bien plus que les modalités mêmes de l'union monétaire, les plus souvent incriminées, la hausse générale des salaires en RDA après juillet 1990 (Lallement, 1995). C'est là l'origine de la vague de faillites. La fulgurance de l'implosion a pris de court les acteurs de la politique économique. Leur soutien s'est révélé a posteriori peu adéquat et a accéléré l'effondrement. Contraints d'agir dans l'urgence, ils étaient en outre prisonniers d'une double illusion. Les statistiques officielles de la RDA ne permettaient pas d'avoir une vision réaliste de la situation. Et on croyait que les mécanismes de croissance qui avaient joué à l'Ouest dès la réforme monétaire de 1948 et avant la constitution politique de la RFA allaient également entrer en œuvre à l'Est grâce à la mise en place du cadre de l'économie sociale de marché. C'était négliger les différences de contexte, mais aussi un facteur psychologique : demander son adhésion à un pays prospère pour y adapter ses propres culture et structures n'est pas du même ordre que de reconstruire sur des ruines. La partie ouest de la RFA a bien mis en œuvre un plan de reconstruction (modeste ‘plan Marshall’), mais en se trompant quelque peu de cible, les aides privilégiant le soutien à l'export et à la consommation. Or, c'est la production qui s'effondrait.

6Cette tendance n'a pu être inversée qu'après le constat d'échec de cette politique au début de 1991, suivie d'un changement de cap radical en matière de solidarité. Qu'on se souvienne : face à la presse, le chancelier Kohl avouait en ce printemps 1991 s'être trompé dans ses estimations, et annonçait que dorénavant la reconstruction de l'économie est-allemande ne pouvait se faire qu'au prix d'un effort fiscal de l'Ouest. L'impôt de solidarité (Solidaritätszuschlag) était voté peu après. Parallèlement, la Treuhandanstalt accélérait la restructuration et la privatisation des entreprises, l'aide à l'investissement était accru, les travaux d'infrastructure accélérés, et les procédures administratives simplifiées. Ce n'est qu'à partir de ce moment que les activités ont trouvé le fort dynamisme qui a caractérisé le processus de transformation jusqu'à ce que le « boom de l'unification » soit enrayé à la suite de la crise de 1993.

Une nouvelle phase de développement

7Depuis 1997, la croissance des nouveaux Länder reste à la traîne des régions de l'Ouest. Les analyses pessimistes, dont les attentes reposaient sur la spectaculaire croissance du début des années 90, concluent volontiers à un essoufflement général de l'économie est-allemande. Or cette lecture ne résiste pas à l'analyse des instituts de conjoncture, qui évaluent depuis dix ans le processus de transformation. Dans le rapport final de cette veille continue, publié en juin 1999 (DIW/IfW/IWH, 1999), ils estiment que, en réalité, « c'est le processus de normalisation structurelle en cours qui grève actuellement la dynamique de croissance ». Deux tendances opposées s'annulent en ce moment : la perte de vitesse du BTP et l'essor de l'industrie manufacturière, deux secteurs actuellement de poids comparable. Or le jeu à somme nulle des moyennes et son impact sur les performances globales masquent temporairement l'ampleur du regain de dynamisme dans l'Allemagne orientale : si le déclin du BTP résulte de la sursaturation de la demande, le développement de l'industrie manufacturière est dû, lui, à l'accroissement de la compétitivité des entreprises est-allemandes. Dans cette région s'amorce donc une « nouvelle phase de développement qui devrait à brève échéance tirer la croissance dans la production et mener à l'accélération du processus de rattrapage », concluent les instituts.

Un ralentissement dû au processus de normalisation

8Du fait de la vétusté des infrastructures et, plus encore, de leur pénurie, le bâtiment a pris dans un premier temps une part disproportionnée dans les activités est-allemandes. De 1991 à 1995, les investissements ont ainsi augmenté de 125 % dans ce secteur. A leur maximum en 1995, les investissements par habitants étaient supérieurs de 75 % à leur niveau ouest-allemand. Aujourd'hui, si la part du BTP est retombée à 12,5 % en 1998, et bien que cette diminution se poursuive, un certain déséquilibre structurel demeure : le bâtiment crée encore près de 40 % des richesses de l'industrie et en représente presque la moitié des emplois. Or la résorption progressive de cette hypertrophie affecte naturellement les secteurs connexes, d'autant plus qu'ils sont encore largement tributaires du marché ‘régional’ est-allemand. Cet effet de dominos touche toutes les activités industrielles ou de services qui gravitent autour du BTP et voient chuter leur productivité avec celle du bâtiment.

9Le dynamisme encore fragile du secteur manufacturier est-allemand s'en trouve brouillé. Fragile, car contrairement au rôle de locomotive de croissance à l'export dévolu à son homologue ouest-allemand, le secteur reste encore largement confiné dans son marché ‘régional’. Bien moins cependant que le BTP et les services, car sa contribution aux exportations est-allemandes était passée à 18,4 % en 1998, un tiers de plus que l'année précédente, la moitié de cette augmentation étant le fait de l'industrie automobile. Ce n'est encore que la moitié de ce que représentent les exportations de l'ensemble de l'industrie manufacturière à l'Ouest (34,5 % en 1998), mais visiblement, étant donné son poids relativement faible à l'Est, c'est à ce secteur, et à l'automobile en particulier, qu'est imputable le net frémissement du taux d'exportation est-allemand, passé en deux ans de 6,1 % à 9 % (1998). Les autres branches traditionnellement en tête à l'Ouest : chimie, construction mécanique et électrotechnique, restent toujours à la traîne. Un Land, à lui seul, totalise 40 % de la valeur des exportations est-allemandes en 1999 (total : 34,3 milliards de DM) : la Saxe, qui creuse ainsi l'écart avec le Brandebourg (6,2 milliards) et la Thuringe (6,1).

‘Occidentalisation’ du tissu industriel et tertiarisation

10Ces différences sont le reflet d'une structuration particulière du paysage industriel est-allemand, caractéristique du processus de transformation. La privatisation et le démantèlement des combinats de l'ex-RDA ont abouti à la constitution d'un important Mittelstand. S'il n'est pas aisé d'avoir une photographie détaillée du parc d'entreprises est-allemand, on peut mettre en regard le nombre de créations enregistrées de 1990 à 1995, soit 1,3 million, et le nombre de faillites, soit 600 000. Mais ces données partielles ne permettent pas d'estimer la part réelle des créations ex nihilo. A l'issue des privatisations effectuées par la Treuhandanstalt en l'espace de quatre ans, très peu d'unités (1 200 environ) ont été liquidées. L'écrasante majorité des plus de 20 000 entités concernées a trouvé repreneur, en plusieurs vagues : reprise en l'état, modernisation et redécoupage, puis revente des nouvelles entités créées par essaimage. Deux catégories d'entreprises industrielles coexistent ainsi aujourd'hui : d'un côté, des établissements indépendants au capital est-allemand ; de l'autre, des filiales de sociétés ouest-allemandes ou étrangères. Les premiers sont confrontés aux défis classiques se posant à de jeunes entreprises, et trouvent leurs débouchés principalement en région. Quant aux autres, elles visent en règle générale soit le marché est-allemand lorsqu'elles sont liées à des groupes de l'Ouest, soit les marchés internationaux lorsqu'elles sont adossées à des groupes étrangers. Ces dernières, autre particularité, servent souvent de tête de pont vers les débouchés est-européens. Mais, fait nouveau, parmi ces catégories, les entités indépendantes croissent plus vite à l'international que sur leurs marchés régionaux ; en outre, c'est chez elles que le repositionnement est le plus prononcé.

11Le dynamisme de certaines branches - celles dont les débouchés ne se limitent pas au marché régional - est notable. Elles ne sont encore qu'au nombre de cinq et ne représentent qu'un septième de la production industrielle est-allemande ; mais leur croissance entre 1995 et 1998 a été spectaculaire. Il s'agit de la bureautique et de l'informatique (33,6 %), de l'aéronautique (30 %), des télécommunications (16,1 %), de la construction automobile (12,7 %) et des mesures et asservissement (12 %). Ce sont elles, aujourd'hui, qui tirent la croissance de l'industrie après avoir relayé en 1995 les branches axées sur le marché régional qui, comme le BTP, étaient en forte croissance auparavant. Autrement dit, la structuration interne de l'industrie se normalise désormais à son tour. Ces tendances montrent combien l'économie est-allemande s'est en fait ‘occidentalisée’ malgré la persistance de caractéristiques liées à la transition : alors que l'industrie de la RDA était presque exclusivement tournée vers le COMECON, il ne peut plus être question aujourd'hui d'une quelconque ‘spécialisation’ géographique du tissu industriel est-allemand.

12La part des services, notoirement sous-développés du temps de la RDA, a aujourd'hui atteint les quatre cinquièmes du niveau ouest-allemand. Cet essor reflète le besoin de rattrapage, mais s'explique également par l'économie particulière du secteur : alors que l'industrie a subi de plein fouet le « choc des coûts » au moment de l'unification, les services en ont été préservés. Dans les premiers temps se sont ainsi développés les services de proximité et les services aux particuliers, constituant une économie de niche. C'est dans ce secteur que se sont créées le plus d'entreprises, dopées de surcroît par la consommation des ménages qui se développait rapidement avec les transferts et la progression des salaires. Vers 1995, la structure du secteur se modifie : la demande des ménages se ralentit, et les services aux entreprises prennent le relais dans la dynamique. De 1995 à 1997 par exemple, la part des actifs dans les services aux entreprises a progressé de 10 %.

13Cette croissance reflète elle aussi le regain de dynamisme de l'industrie en comparaison de la ‘crise’ du BTP, cette catégorie de services étant la plupart du temps adossée à ces deux secteurs. Cela étant, la tertiarisation de l'économie estallemande est loin d'être achevée, puisque l'administration est encore surdimensionnée : avec un cinquième du PIB est-allemand, elle pèse un tiers de plus que son équivalent de l'Ouest. C'est ce qui explique aussi pourquoi le secteur des services employait quelque 63 % des actifs est-allemands en 1997. Mais si l'on excepte cette manifestation du processus de transformation, les services dans l'ensemble ont un très fort potentiel de développement. Si le stock de capital est aujourd'hui largement modernisé dans le secteur productif, le tertiaire n'est pas en reste : les trois cinquièmes des investissements des entreprises ont été effectués dans le commerce, les transports et les services.

Des entraves à l'essor

14Or cette modernisation rapide, et la création de surcapacités, contribue à expliquer la faible productivité est-allemande. Certes, la productivité par actif s'est démultipliée depuis l'unification, mais elle n'atteint toujours à l'Est que 59,5 % du niveau ouest-allemand (1998), et sa progression ralentit depuis le milieu des années 90. Les experts s'interrogent sur ses causes. Pour les uns, l'écart s'explique notamment par la prédominance des entreprises petites et moyennes, traditionnellement moins productives que les plus grandes. Pour les autres, il a pour origine le recours plus important aux produits et services intermédiaires et le coût plus élevé de l'électricité à l'Est. Enfin, on évoque jusqu'au style de management, encore trop centralisé et, surtout, axé sur la production et non pas la vente des produits. Beaucoup plus discrètement, on incrimine le niveau disproportionné des salaires et le sureffectif larvé né de la pratique généralisée de l'emploi subventionné ; mais ce constat est 'politiquement incorrect’ face au taux de chômage est-allemand. Au total, les différentes analyses se rejoignent néanmoins sur un point : la faible productivité des entreprises est-allemandes relève principalement de facteurs endogènes se traduisant par l'intégration encore défectueuse des entreprises dans un tissu d'activités lui-même encore insuffisamment dense et varié. Cela semble être aujourd'hui, dans une lecture axée sur le potentiel prévisionnel de développement des activités, le facteur principal d'explication du ‘retard’ est-allemand.

15Contrairement à une idée communément admise, les entreprises est-allemandes ne sont pas réellement sous-capitalisées : selon les sources, leur part de capital propre est soit légèrement inférieur, soit supérieur au niveau moyen ouest-allemand. Tout dépend de la taille ou de la branche des entreprises, ainsi que de la catégorie à laquelle appartiennent les instances d'où émanent les enquêtes. Ainsi la Deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), par exemple, se concentre sur le Mittelstand, la Deutsche Ausgleichsbank (DtA), sur les créateurs d'entreprises ; quant à la Bundesbank, elle ne considère que les entreprises recourant au crédit d'escompte, les caisses d'épargne privilégiant les petites entreprises et l'artisanat. Autrement dit : les variations mêmes des estimations de capitalisation ou de rentabilité des entreprises est-allemandes reflètent la structuration aujourd'hui de plus en plus complexe et variée de l'économie est-allemande. Elles reflètent plus encore la multitude des programmes de soutien à l'investissement. Si besoin en capitaux il y a, il concerne aujourd'hui principalement la phase de développement dans laquelle entrent la plupart des entreprises indépendantes, nées voici dix ans à peine. Face aux moyens mis à disposition, c'est bien la nature des besoins qui s'est profondément modifiée, appelant une réorientation du dispositif, axé encore sur la phase de démarrage, alors que c'est le soutien au développement qui importe maintenant.

Des problèmes structurels Importés, puis auto-entretenus

16Les déficiences de l'économie est-allemande, on s'en aperçoit aujourd'hui, ont été pour une large part importées, avant de s'auto-entretenir. Dans le contexte spécifique d'une économie en voie de transformation qui les a amplifiés, les problèmes structurels de l'Allemagne de l'Ouest, importés lors de l'unification, se révèlent un handicap majeur à l'accélération de la compétitivité est-allemande. C'est surtout le jeu finement réglé et solidement encadré de la convention de branche, qui avait été pratiquement transposé à l'identique à l'Est, qui se trouve mis en cause. L'application des conventions en matière de salaires et, surtout, en matière de classification salariale, ont eu des effets directement et fortement néfastes sur les activités. Par ailleurs, la généralisation des transferts, leur distribution peu ciblée, ainsi que les erreurs dans l'orientation de la politique de soutien à l'Est induisent des difficultés structurelles qui, en se cumulant avec d'autres éléments, s'auto-entretiennent aujourd'hui.

Les salaires disproportionnés ralentissent l'activité

17En matière de salaires, le plan de rattrapage adopté à l'origine a amplifié l'effondrement de l'économie de l'ex-RDA ; il grève toujours la productivité des entreprises est-allemandes tout en entretenant le fort taux de chômage actuel. De 30 % du niveau ouest-allemand en juillet 1990, les salaires devaient atteindre la parité dès 1994. Certes, après un grave conflit dans la métallurgie est-allemande, ce calendrier est allongé. Mais la barre avait été placée d'entrée trop haut, et les salaires, qui atteignent aujourd'hui 75 % du niveau de l'Ouest (secteur manufacturier et services), voire plus (administration), sont toujours disproportionnés par rapport à la productivité.

18« Lors du passage à l'économie de marché, les partenaires sociaux auraient dû exercer leur rôle pour garantir les emplois. Ce ne fut pas le cas », constatent pudiquement les instituts (DIW/IfW/IWH, 1999). Or les partenaires sociaux n'avaient guère le choix. A la différence des PECO, qui sont restés des entités autonomes, la RDA - plus correctement : les Länder qui en sont issus après la chute du Mur - avait demandé à adhérer à la RFA. En conséquence de quoi, les nouveaux Länder n'étaient pas libres d'ajuster leurs salaires à la réalité de la productivité. En outre, face à l'immense attente des Allemands de l'Est, et pour stopper net l'hémorragie démographique des plus qualifiés, il fallait donner un gage politique en alignant les salaires. Enfin, les partenaires sociaux ne disposant pas d'informations objectives sur l'état de l'économie de la RDA, ils surévaluaient la rapidité avec laquelle le renouveau se manifesterait. En réalité, la hausse salariale disproportionnée est aussi le fruit d’une coalition d'intérêts : le patronat redoutait l'émergence trop rapide d'une concurrence orientale ; les syndicats craignaient qu'un régime d'exception à l'Est n'abaisse les standards de l'Ouest. Ainsi entravées dans la phase où elles abordaient le marché, les entreprises est-allemandes ont fait faillite les unes après les autres. Les pouvoirs publics, principalement la Treuhandanstalt et la Bundesanstalt für Arbeit, ont dû dès lors intervenir massivement pour éponger les conséquences sociales de cet effondrement général et maintenir un volet minimal d'activités.

Les transferts créent un effet de dépendance

19L'Allemagne de l'Est consomme plus qu'elle ne produit, c'est là également que réside à l'heure actuelle son principal handicap en matière de compétitivité. Elle reste tributaire, à hauteur d'un tiers de son PIB actuellement, des transferts ouest-allemands. Le rapide alignement des salaires et des prestations sociales s'est traduit par une surconsommation qui, au regard d'une production moindre, a entraîné une montée permanente des transferts. D'autre part, les investissements par habitant sont forcément plus élevés dans la phase de transformation. Or ces investissements sont largement puisés dans les fonds publics, essentiellement au titre du développement structurel régional. En l'espace de dix ans, à raison de 185 milliards de DM bruts, soit 140 milliards de DM nets par an, l'Allemagne de l'Ouest a ainsi transféré quelque 1 400 milliards de DM au total au titre du soutien à l'Est. C'est, à peu de choses près, le montant de la dette fédérale aujourd'hui. Cela correspond à 4,5 % du PIB annuel des Länder de l'Ouest, ou au tiers du PIB des nouveaux Länder.

20Ces fonds ont plusieurs origines : le Bund y contribue aux trois quarts (74 %), 17 % sont des prélèvements sur les cotisations sociales, les Länder versent 6 % dans le cadre de la péréquation financière horizontale (Länderfinanzausgleich). Si la moitié des fonds ainsi levés est destinée au traitement social des suites de la transition (prestations chômage et retraites), les trois quarts des transferts n'ont, de par leur justification politique, aucune fonction réservée spécifiquement au soutien du développement structurel est-allemand. Seul un quart de ces transferts lui est directement affecté, principalement sous la forme d'aides à la création d'infrastructures (près de 189 milliards bruts au total de 1991 à 1998) et d'aides aux entreprises (quelque 96 milliards de DM).

Transferts vers l'Est 1991-1998 (en milliards de DM)

Transferts vers l'Est 1991-1998 (en milliards de DM)

Source des données : Deutsche Bundesbank, IWH Forschungsreihe 5/99. a) estimation ; b) ce Fonds n'a existé que jusqu'en 1994 ; c) assurance chômage et retraites ; d) privatisations et restructuration des entreprises ayant été pour l'essentiel achevées, la Treuhandanstalt a été dissoute en 1994 (déficit : 24 milliards de DM).

21Or le caractère massif et durable des transferts et subventions finit par induire aujourd'hui des effets pervers. L'institut HWWA de Hambourg a par exemple calculé le montant des subventions par actif : en 1999, il est de 7 337 DM à l'Est, contre 3 655 DM à l'Ouest. « Tant que l'affaiblissement de la dynamique de croissance repose sur une stagnation de la consommation privée soutenue par les transferts ou sur un recul des investissements mal orientés, il n'y a pas lieu de s'inquiéter » (DIW/IfW/IWH, 1999). Ce qui compte, c'est que les investissements croissent, qu'ils soient effectués à bon escient et qu'ils soient rentables. Mais là est justement la question. Par réorientations et glissements successifs, la nature des aides a quelque peu changé. A l'origine, on était persuadé à l'Ouest que l'économie des nouveaux Länder n'aurait besoin que d'un ‘coup de pouce’ sous forme d'aides au redémarrage. Mais après l'effondrement de 1991, il s'avère que l'Ouest doit accompagner massivement le processus de transformation - grâce à une stratégie classique de développement structurel régional, dédiée à l'Est (« Aufschwung Ost »), et par nature provisoire. Cette stratégie reposait essentiellement sur le soutien à l'investissement, qu'il s'agisse de biens matériels ou de capital humain. Si l'investissement dans les compétences a porté rapidement ses fruits, puisque les Allemands de l'Est étaient déjà hautement qualifiés, il a fallu déployer une large gamme de mesures d'incitation afin d'attirer à l'Est les investisseurs prêts à racheter les entités nées du démantèlement des combinats ou à en créer de nouvelles pour relancer l'activité. L'optique de cette politique était donc dégressive.

22Mais avec l'extension à l'Est en 1995 de la récession ouest-allemande (dont le début date de 1993), l'Etat a été forcé de réorienter ses aides vers une logique de compensation. Ainsi, le programme de soutien spécifique (Sonderförderung Ost) est prolongé à plusieurs reprises ; sa fin est actuellement programmée pour 2004. Quant aux mesures, elles ont dévié de leurs objectifs d'origine (attirer les investissements vers la constitution d'un nouveau stock de capital à l'Est) et se résument aujourd'hui à une palette d'aides directes aux entreprises : R&D, prospection des marchés, emplois subventionnés. De ce fait, le dispositif a perdu de sa transparence comme de sa fonctionnalité ; surtout, il risque d'entretenir une « mentalité d'assisté » dommageable à la compétitivité. C'est ce constat qui a incité les milieux politiques à infléchir légèrement ce dispositif vers deux priorités : sectorielle et structurelle. On aide ainsi à se développer, au sein du secteur manufacturier et des services aux entreprises, ces segments qui sont confrontés à la concurrence suprarégionale ou internationale ; enfin, ces aides s'inscrivent de plus en plus dans le cadre du soutien au Mittelstand. Plus généralement, le volume des aides spécifiquement dédiées à l'Est est aujourd'hui minime face aux divers plans de développement structurel régional, d'origine européenne ou nationale, tels qu'ils s'appliquent par exemple aux régions déshéritées de Rhénanie du Nord-Westphalie ou de Bavière.

Des collectivités territoriales sous perfusion

23Les transferts n'en restent pas moins massifs. Deux postes en absorbent la plus grande partie : les prestations sociales et les budgets des collectivités territoriales est-allemandes. L'importance des premières s'explique par le fort taux de chômage et l'importance des retraites, anticipées ou non ; à ce titre, plus de 238 milliards de DM ont été transférés par les divers organismes ouest-allemands. Mais ces prestations étant liées aux personnes, elles n'ont pas de spécificité territoriale intrinsèque. L'importance des secondes est en revanche spécifique aux nouveaux Länder. Les collectivités territoriales est-allemandes sont en effet en situation de déficit structurel chronique : elles disposent de faibles recettes fiscales propres, les activités étant encore insuffisamment développées, et leurs dépenses de personnel sont élevées : à l'Est, Länder et communes occupent 574 personnes pour 10 000 habitants ; à l'Ouest, où l'administration est pourtant considérée comme hypertrophiée, cette part n'est que de 470. Surtout, leurs dépenses sociales sont nettement supérieures. Elles dépendent ainsi largement du système de péréquation financière.

24Sans les contributions des autres Länder et communes versées dans le cadre de la compensation financière horizontale (Finanzausgleich), ou les dotations complémentaires du Bund (Bundesergänzungszuweisungen), auxquelles elles ont accès depuis leur intégration dans ce système en 1995, les collectivités est-allemandes ne pourraient faire face à leurs charges. De 1995 à 1998, elles ont ainsi perçu 141 milliards de DM, dont une bonne moitié en provenance du Bund. De la sorte, et conformément à l'objectif de ce système, qui est d'assurer un socle de 95 % de ressources fiscales à chaque Land, les recettes annuelles par habitant des Länder et communes est-allemands diffèrent peu du niveau ouest-allemand : en 1998, elles étaient de 6 940 DM à l'Ouest et de 6 880 DM à l'Est. Mais certains Länder ouest-allemands sont mieux lotis que les nouveaux Länder : Brême perçoit ainsi quelque 4 200 DM par habitant (le maximum absolu), alors que la Thuringe (champion est-allemand) ne perçoit que 3 000 DM.

  • 2 hors Berlin

Recettes fiscales et capacité financière des Länder et communes de l'Est2 1991-1998 par habitant (Allemagne de l'Ouest = indice 100)

Recettes fiscales et capacité financière des Länder et communes de l'Est2 1991-1998 par habitant (Allemagne de l'Ouest = indice 100)

Source des données : ministère fédéral des Finances (« Arbeitskreis Steuerschätzung »), iwd n°44/99.

Des niveaux de vie harmonisés malgré le sous-emploi

25Après la chute du Mur, la situation économique des Allemands de l'Est s'est considérablement améliorée. L'écart des niveaux de vie est aujourd'hui presque comblé. Et pourtant, cette région se caractérise par un taux de chômage élevé et persistant. C'est sur lui qu'on se fonde généralement pour considérer l'ex-RDA comme une zone sinistrée. Néanmoins, et cela semble paradoxal à première vue, les standards de vie des Allemands de l'Est et de l'Ouest sont aujourd'hui pratiquement harmonisés.

26Avec un taux de chômage de 17,1 %, l'Allemagne de l'Est fait toujours figure de région socialement sinistrée. Il faut toutefois relativiser cette appréciation. Certaines régions ouest-allemandes, et non des moindres, enregistrent des taux comparables, ainsi la ville de Dortmund dans la Ruhr, avec exactement 17,1 % en 1998. A l'Est aussi, il s'agit en grande partie d'un chômage structurel. Quelque dix ans après la chute du Mur, l'Allemagne de l'Est a perdu deux cinquièmes des emplois. Mais la RDA avait inscrit le plein emploi dans sa Constitution. Les quelque 10 millions d'actifs que comptait la RDA en 1989 étaient occupés pour 85 % d'entre eux, le taux de chômage était de 0 %. Depuis 1992, le nombre d'actifs occupés s'est stabilisé aux alentours de 6 millions, emplois aidés compris. En comparaison de la structure de l'emploi à l'Ouest, il s'agit là d'une normalisation dont les effets n'en seront pas moins dramatiques sur le long terme si les activités ne se développent pas pour créer des bases plus saines et plus stables. Mais à la différence de l'Ouest, la ténacité du chômage est-allemand résulte moins de la faiblesse de l'offre d'emplois que d'un excédent de demande lié à la rémanence de la structure sociale antérieure, notamment à l'importance de la demande d'emploi féminine. C'est ainsi que se manifeste principalement le chômage hérité de l'effondrement de la RDA.

Le marché de l'emploi en Allemagne de l'Est (moyennes annuelles en milliers de personnes)

Le marché de l'emploi en Allemagne de l'Est (moyennes annuelles en milliers de personnes)

Source des données : Statistisches Bundesamt, Bundesanstalt für Arbeit ; prévisions 2000 et 2001 : DIW-HWWA-Ifo-IfW-IWH-RWI ; Rapport de printemps des instituts de conjoncture (www.ifo.de) du 14/04/2000.

27Contrairement aux apparences, la proportion emplois disponibles/population active est équivalente à l'Est et à l'Ouest. Mais la demande d'emplois à temps plein est plus forte à l'Est, le travail intérimaire y étant parallèlement sous-développé. C'est de cette vision de l'emploi, héritée du temps de la RDA, que provient pour partie la persistance d'un fort chômage. Les premières victimes en sont les femmes mariées avec enfant(s) dont une grande partie est à la recherche d'un temps plein - à l'inverse des femmes ouest-allemandes. Cette recherche systématique du temps plein (et d'un CDI) se traduit également dans le nombre hebdomadaire d'heures travaillées, supérieur à l'Est (39,3 contre 37,1 à l'Ouest). Elle se traduit également par un chômage de flux caractérisé : si le stock de chômeurs avoisinait 1,4 million de personnes en 1998, la somme des entrées en chômage enregistrées tout au long de l'année s'élevait à près du double. La fréquence des périodes de chômage est, elle aussi, élevée : depuis 1990, la moitié des Allemands de l'Est a connu au moins une période de chômage ; à l'Ouest, un cinquième seulement. Une partie de cette fluctuation est absorbée par les différentes mesures d'aide à l'emploi ou la formation professionnelle continue.

28Mais à l'Est comme à l'Ouest, on constate la même segmentation des chômeurs en deux groupes : ceux qui ont ou déclarent avoir un emploi stable et ceux qui ont connu plusieurs périodes de chômage (un tiers des actifs est-allemands ; un quart des actifs ouest-allemands tout au plus). Ceux qui ont le plus facilement trouvé un emploi stable après l'unification sont les plus jeunes des actifs - principalement ceux qui suivaient des études scolaires ou universitaires à cette époque. Leur formation théorique générale les avantageait par rapport aux apprentis est-allemands, qui étaient formés dans des métiers obsolètes pour une économie occidentale et, surtout, qui se trouvaient en concurrence directe avec les actifs occupés d'âge moyen. Une partie des déficits actuels du système de formation duale dans les nouveaux Länder trouve là son origine. Il se manifeste par un taux élevé de chômage des jeunes, variant entre 10,8 % pour les moins de 20 ans et 20,5 % pour les 20 à 25 ans en 1998 (à titre de comparaison, les taux respectifs sont de 8,7 % et 11 % à l'Ouest). Or si la forte fluctuation sur le marché de l'emploi révèle le manque de stabilité des structures économiques, elle comporte dans le même temps un fort potentiel de dynamisme. A condition que se flexibilisent les différentes formes de l'emploi et les grilles de salaires.

Un niveau de vie comparable, et pourtant la sinistrose s'installe

29S'il est difficile de comparer le niveau de vie des Allemands de l'Est aujourd'hui avec ce qu'il était du temps de la RDA, faute d'indicateurs adéquats, la hausse des revenus des ménages depuis l'unification et sa comparaison avec les données ouest-allemandes permettent d'affirmer que désormais, les différences entre l'Est et l'Ouest se sont grandement estompées. En dix ans, le revenu réel moyen des ménages est-allemands a progressé de 12,5 % alors que celui des ménages ouest-allemands diminuait de 5 % (soit l'équivalent de la surtaxe de solidarité, le Solidaritätszuschlag). Cette augmentation est bien moins le fait des revenus du travail salarié (+40 % de 1991 à 1994) que des transferts (+80 %). Ainsi s'explique pourquoi ce sont les foyers dont l'essentiel des revenus provient de transferts (prestations sociales et familiales, retraites) qui ont vu le plus nettement progresser leurs revenus. A l'inverse, ce sont les ménages salariés avec enfants mineurs qui les ont vu augmenter le moins.

Equipement des ménages en biens de consommation durable (en %)

Equipement des ménages en biens de consommation durable (en %)

Source des données : Statistisches Bundesamt, DIW-Wochenbericht 23/99.

30Au total, et compte tenu de l'augmentation du coût de la vie, le revenu réel des ménages avait atteint 90 % du niveau ouest-allemand - dès 1995. Les retraités sont de loin les mieux lotis : en 1999, le niveau des retraites que touchent les hommes est presque équivalent (96,8 %), celui des femmes (134,7 %) dépasse la moyenne ouest-allemande. Elles avaient travaillé et cotisé plus longtemps que les Allemandes de l'Ouest. Mais les foyers de chômeurs sont eux aussi logés à meilleure enseigne à l'Est qu'à l'Ouest : les prestations sont d'autant plus élevées que le chômage est de courte durée. Enfin, les foyers les moins favorisés sont ceux dont les revenus sont issus exclusivement du travail salarié : foyers à une personne ou ménages sans enfants. Globalement, si la fourchette des revenus est encore moins large à l'Est, les Allemands de l'Est ont aujourd'hui, en gros, le même standard de vie qu'à l'Ouest, comme le montre par exemple l'équipement des ménages en biens de consommation durable. Le seul signe de ‘retard’ que l'on puisse relever réside dans le faible équipement en sèche-linge ou en lave-vaisselle. Après tout, en Allemagne de l'Ouest aussi, ils s'agit encore d'équipements de luxe.

31Qu'est-ce qui, dans ces conditions, explique la sinistrose des Allemands de l'Est ? Dans tous les sondages effectués depuis l'unification, et quelle que soit la manière dont sont tournées les questions, ils sont, avec une rare constance, largement plus nombreux à se déclarer insatisfaits de leur situation que les Allemands de l'Ouest. Les instituts de conjoncture, soupçonnant cette morosité de jouer un rôle non négligeable dans le tassement de la compétitivité est-allemande, ont procédé à une série d'enquêtes pour en comprendre les raisons. Parmi celles-ci, on trouve un effet de contraste avec l'euphorie de l'unification, qui se traduit par un désarroi face aux illusions perdues : la réalité succède au rêve. Mais en dix ans, ce cap devrait être surmonté. La ténacité de la morosité provient certainement, comme cela a pu être constaté ailleurs, de la conscience du chômage. Elle se trouve démultipliée par un autre mécanisme, bien connu en psychologie sous l'appellation de « déprivation relative ». Les Allemands de l'Est se comparent systématiquement à leurs voisins de l'Ouest, qu'ils estiment favorisés, et entretiennent ainsi l'impression d'être, eux, défavorisés. Or ce mécanisme est amplifié dans les nouveaux Länder par un autre trait spécifique, hérité de la RDA. Habitués à la toute-puissance d'un Etat central providentiel et à son rôle majeur jusque dans l'organisation de la vie quotidienne, les Allemands de l'Est ont toujours une nette propension à s'en remettre aux pouvoirs publics, par qui ils se sentent aujourd'hui abandonnés et qu'ils identifient donc comme le principal responsable de leur sort de « victimes de l'unification ».

32S'il y a une différence culturelle notoire entre l'Est et l'Ouest, c'est dans cette perception qu'elle réside. Elle induit par là même des comportements opposés : le principe de subsidiarité étant largement inconnu à l'Est, les Allemands de l'Est auto-entretiennent ainsi un comportement qui, s'il n'est enrayé, risque de se transmuer en « mentalité d'assistés ». Le risque est grand, dans un pays dont la compétitivité repose sur l'autonomie et la responsabilité des acteurs, que cette différence ne ralentisse considérablement désormais la normalisation en cours des nouveaux Länder et n'entrave encore longtemps la dynamique de croissance de l'ensemble de l'Allemagne. Si les instituts ne formulent pas de recommandations à l'issue de cette analyse qui n'est pas, elle non plus, très ‘politiquement correcteֹ’, ils laissent néanmoins entendre ce qu'elle pourrait impliquer pour la politique de soutien ultérieure à l'Est. Comprendre les mécanismes de cette sinistrose devrait permettre de mieux ajuster désormais les mesures en les adaptant à ces différences culturelles que, dans l'urgence des chantiers purement économiques de l'unification, il était impossible de prendre en considération, ni encore moins d'entrevoir.

Une très forte dynamique régionale

33Considérée globalement, et malgré ses faiblesses encore évidentes en matière de compétitivité, l'Allemagne de l'Est s'est aujourd'hui grandement normalisée. Plus que l'équilibrage en cours de ses structures économiques, c'est la forte différenciation régionale entre les nouveaux Länder qui permet de conclure à sa normalisation. Considérée sous l'angle des équilibres régionaux, en effet, « l'Allemagne de l'Est » n'existe pas plus, aujourd'hui, qu'une tout aussi fictive Allemagne « du Nord », « du Sud » ou même... « de l'Ouest ».

L'ex-RDA n'existe pas
L'Allemagne de l'Est n'est plus, depuis 1990, une entité territoriale et administrative d'un seul tenant. Après l'effondrement de l'Etat centralisé qu'était la RDA, cinq collectivités territoriales largement autonomes se sont constituées, ces « nouveaux Länder » qui ont demandé à intégrer la RFA en application de l'article 23 de la Loi fondamentale - cet article 23 qui, dans sa version entièrement remaniée après l'achèvement politique de l'unification, permet aujourd'hui à l'Allemagne d'intégrer l'Union européenne. Berlin-Est (vue de l'Ouest) ou la capitale Berlin (vue de RDA) a fusionné avec la partie ouest de la ville ; la nouvelle entité est devenue capitale de la République fédérale réunifiée.
Depuis la fin du régime solidaire d'exception en 1994, les « nouveaux » Länder partagent le lot des « anciens » : ils sont intégrés dans le même système général de la péréquation financière, le Finanzausgleich. Statutairement, rien ne les distingue des autres collectivités territoriales constitutives de la RFA dont chacune est dotée d'une Constitution, de pouvoirs exécutif et législatif, dispose de la souveraineté administrative dans le partage des fonctions avec le Bund, et mène sa propre politique économique. L'appellation « ex-RDA » n'a plus, aujourd'hui, de justification que dans une perspective particulière, celle de la géographie historique.

34En quelque dix ans d'existence, les Länder est-allemands se sont largement différenciés les uns des autres. En participant de la concurrence des sites (Standortwettbewerb) qui est le mécanisme fondamental de la compétitivité allemande, ils se sont normalisés : chacun d'entre eux présente aujourd'hui un profil économique propre - ni plus ni moins que les Länder de l'Ouest. Tout distingue aujourd'hui un Land comme le Mecklembourg par exemple, d'un autre comme la Saxe, de même que le profil économique du Schleswig-Holstein n'a rien de comparable avec celui du Bade-Wurtemberg. Cette différenciation régionale de plus en plus marquée entre les Länder de l'Est tend en outre à modifier les grands équilibres régionaux de la République fédérale et à brouiller considérablement le traditionnel clivage nord-sud des performances économiques.

Brandebourg : la ‘banlieue’ de Berlin

35Le Brandebourg est un cas particulier. Si le referendum de 1996 n'a pas permis la fusion politique de ce Land avec Berlin, économiquement parlant, il ne s'agit que d'une seule entité, de surcroît celle qui crée le plus de richesses par habitant. L'interpénétration économique avec la capitale se traduit par des revenus élevés (taux de chômage : 17,6 % en 1998) ; mais également par un très faible taux d'activité, en recul constant depuis 1991. Autrement dit : le Brandebourg est en partie devenu la banlieue de la capitale. Les régions périphériques de Berlin bénéficient progressivement d'un effet d'entraînement qui tend à se répercuter sur le reste du territoire. La productivité relativement élevée des actifs brandebourgeois est liée, semble-t-il, à la présence de grandes structures industrielles et de groupes ouest-allemands, dont les compagnies pétrolières (la taxe sur les produits pétroliers dont elles sont redevables entre dans le calcul du PIB).

36La péri-urbanisation qui affecte l'ensemble du Land présente quelques risques pour sa compétitivité future : les salaires bruts dans l'industrie sont particulièrement élevés (attraction de Berlin), ce qui risque d'effaroucher les investisseurs potentiels. Mais c'est là aussi un reliquat de la transformation : du temps de la RDA, la ville d'Eisenhüttenstadt (au sud de Francfort/Oder) avait été créée de toutes pièces pour accueillir le combinat Eisenhüttenkombinat qui produisait la moitié des besoins du pays en acier brut. La ville, classée aujourd'hui site historique et culturel, bénéficie de larges subventions européennes et allemandes. Quant au site de production, attribué à Usinor lors de sa privatisation, il occupe encore 3000 sidérurgistes dont les emplois ont été en partie préservés pour ne pas déstructurer encore plus le tissu social de cette région dédiée à l'acier, et dont le taux de chômage est de quelque 20 %. A cela s'ajoute l'échec de la tentative de relancer à Francfort/Oder les activités de micro-électronique. Du temps de la RDA, en effet, cette ville accueillait, avec Dresde et Erfurt, les sites de production du « Combinat micro-électronique d'Erfurt ».

37Après la privatisation des installations par la Treuhand, puis leur modernisation à grand renfort de subventions, suivie de restructurations, le repreneur final, la société System Microelectronic Innovation, finit par faire faillite en 1997. Afin de préserver le tiers des salariés (350 au total), le Land subventionne la création d'une nouvelle entité : la Silicium Microelectronic Integration GmbH, et s'attire les foudres de la Direction européenne de la Concurrence. Aujourd'hui, une nouvelle tentative est faite pour relancer la production de semi-conducteurs à Francfort/Oder. L'Institut de physique des semi-conducteurs (Institut für Halbleiterphysik) de la ville vient d'ouvrir, avec l'aide de fonds européens et allemands (130 millions de DM au total), son nouveau centre de recherche appliquée. Son principal partenaire est Motorola, qui vient d'installer dans cette ville sa plateforme européenne de recherche en matière de puces électroniques. Au total, le principal déficit structurel du Brandebourg réside dans la mobilité du capital humain, irrémédiablement attiré par Berlin ou d'autres régions, et qu'il s'agit de fixer en lui proposant des schémas directeurs innovants.

Mecklembourg-Poméranie occidentale : tourisme

38Le Mecklembourg, où le taux de chômage est particulièrement élevé, présente un solde migratoire nettement négatif. Le Land a une structure industrielle spécifique où dominent la construction navale (Rostock) et l'agro-alimentaire. Seule, l'attractivité touristique du site (île de Rügen, par exemple) parvient à compenser la crise de restructuration des chantiers navals, et la majeure partie de l'investissement productif de ces dernières années a été dédiée aux services - principalement au tourisme. L'essor de ce secteur se traduit également par un fort taux de création d'entreprises, dans l'hôtellerie et la restauration surtout. Du point de vue du développement structurel régional, ce Land présente encore d'énormes déficits, au point d'en appartenir dans son entier à une catégorie presque disparue de la carte des équilibres régionaux allemands : celle des « régions agricoles à faible structure industrielle et sans potentiel de développement notable ». Il ne partage cette appartenance qu'avec quelques micro-régions de l'Ouest : une partie du Schleswig-Holstein voisin, le nord de la Bavière, l'est de la Hesse ou toute la zone nord du Brandebourg.

La Saxe-Anhalt : toujours en transformation

39Cette région - la cornue de la RDA - porte un lourd héritage. Non seulement, la Saxe-Anhalt s'est trouvée confrontée à de graves problèmes de pollution (Bitter-feld, Leuna), mais aussi à la restructuration de son industrie chimique : le Land détient de ce fait le record en matière de chômage (20,4 % en 1998). Cela étant, l'industrie chimique et le raffinage du pétrole ont été modernisés grâce à des soutiens massifs et un afflux d'investissements ciblés sur la mise aux normes économiques et sanitaires des installations. Sans eux, l'économie du Land - de type mono-structure - se serait rapidement effondrée. Actuellement, la Saxe-Anhalt se trouve à un tournant. Après la recréation du pôle chimie, la structure des activités commence à se diversifier : les investissements s'intensifient dans le domaine des services aux entreprises, dont l'essor est toutefois encore ténu. Tout dépend maintenant de la dynamique de deux pôles à fort potentiel de croissance : les agglomérations de Halle et de Magdebourg, dotées d'un fort capital humain, mais d'une faible densité d'entreprises technologiques. Or leur situation géographique est un facteur de risque : Magdebourg (et son université) subit la force d'attraction de Berlin, et Halle (université, institut de conjoncture), celle de Leipzig, ville avec laquelle elle partage un aéroport.

Thuringe : un Mittelstand largement diversifié

40En ce qui concerne la structure des activités, le tissu des entreprises et la compétitivité, la Thuringe se rapproche beaucoup du Bade-Wurtemberg, dont l'ancien ministre-président, Lothar Späth (CDU), soit dit pour l'anecdote, dirige aujourd'hui le groupe Jenoptik. Le Mittelstand y est particulièrement dense, et se livre à une intense activité de R&D. C'est dans ce Land que sont, de loin, déposés le plus de brevets est-allemands. Le secteur manufacturier, qui constitue le socle des activités du Land, se caractérise par une très grande stabilité : le parc d'entreprises n'a presque pas varié depuis 1994. Et dans la mesure où les salaires bruts y sont peu élevés, le secteur est attractif pour les investisseurs. En revanche, les services, et tout particulièrement les services aux entreprises, y sont plus faiblement développés qu'en Saxe, champion dans cette catégorie.

PIB des Länder : la Thuringe au 38 rang en 1999
En 1999, la croissance des nouveaux Länder a été plus forte qu'on ne pensait jusqu'ici. C'est ce qu'il ressort des nouvelles séries statistiques publiées à l'été 2000 par le groupe de travail des offices statistiques des Länder (Arbeitskreis VGR der Länder), établies en données révisées sur la base du nouveau Système européen des comptes nationaux (SEC 95). Hors Berlin, la croissance des quatre Länder est-allemands a été de 1,503 % en moyenne en 1999 ; ils atteignaient ainsi presque le niveau moyen des Länder de l'Ouest (1,535 %).
Berlin est un cas particulier : l'économie des deux parties de la ville-Etat est à ce point fusionnée qu'il est impossible aujourd'hui de distinguer encore entre l'Est et l'Ouest. Par ailleurs, Berlin dont le PIB réel « pèse » autant que celui du Brandebourg et de la Saxe-Anhalt réunis (3,9 % du total de l'Allemagne), a une croissance négative ces dernières années. Comme souvent, on intègre les performances berlinoises dans le calcul de la moyenne est-allemande, celle-ci s'en trouve grevée. Mais si l'on considère l'évolution du PIB dans chaque Land, on trouve dans le trio de tête du palmarès de la République fédérale : la Bavière (2,3 %), la Hesse (2,2 %) et la Thuringe (2,0 %). On voit bien là, dans la dynamique régionale comparée, le degré de normalisation atteint par l'économie des Länder est-allemands dix ans après l'unification.

41Si l'économie thuringeoise repose sur des bases saines, son développement ultérieur pourrait pâtir de l'attraction de deux Länder limitrophes : la Hesse et la Bavière. Le taux modéré du chômage (17,1 % en 1998) s'explique en effet par les performances propres du Land, mais aussi par une intense activité migratoire. Cela dit, dans un audit sur l'efficacité du plan commun Bund/Länder de développement structurel régional (Gemeinschaftsaufgabe), effectué pour le compte du gouvernement de Thuringe, l'institut ifo a déterminé les effets bénéfiques de ce soutien sur la stabilisation des activités. Il estime ainsi que 1 DM de subventions a attiré 3,3 DM d'investissements privés - largement plus que la moyenne allemande (2,3 DM seulement). Il semblerait que l'effet d'aubaine puisse être considéré comme négligeable : selon les calculs d'ifo, les aides se sont soldées par un accroissement effectif de 27 % des investissements. Autre facteur dynamisant, peu quantifiable, certes, mais de haute valeur symbolique : le rayonnement, au-delà du Land, d'une personnalité comme Lothar Spath, fortement impliquée dans la promotion des activités régionales.

La Saxe : le champion à l'export

42S'il y a une locomotive parmi les Länder est-allemands, c'est la Saxe. Elle est, dans beaucoup de domaines, proche de la Bavière. Certes, le chômage y est encore élevé (17,6 % en 1998). Mais la structure des activités révèle un énorme potentiel : en matière de capital humain et par l'émergence de secteurs innovants constitués autour de groupes de renom et de pôles de recherche réputés. C'est là le fruit d'une politique structurelle constante et originale menée par le Land sous la houlette de son ministre-président Kurt Biedenkopf (CDU). Elle consiste toujours à accorder la priorité au soutien au Mittelstand, le socle des activités, ainsi qu'à mener de front la modernisation du cœur historique des activités (la construction mécanique) et l'incitation à l'innovation (grâce à une politique technologique déterminée).

43Le moyen de cette politique au long cours a consisté pour le Land à se démarquer très tôt de la politique globale de soutien à la restructuration de l'économie est-allemande : en 1994, il a ainsi pris en main lui-même la suite de la privatisation des entreprises sur son territoire en l'accompagnant d'une politique active de développement industriel. Après l'arrivée, fortement subventionnée, de Siemens et d'AMD à Dresde en 1997, puis de Motorola peu après, la Saxe renoue avec son excellence passée en matière de micro-électronique. Elle était au cœur du dispositif de production et de recherche afférant du temps de la RDA : elle hébergeait le combinat Robotron et le site saxon de production et de recherche du Combinat Mikroelektronik. Ces activités, et plus encore l'automobile, constituent le cœur de l'économie saxonne. Si Zwickau était le site de production des fameuses Trabant, les villes de Mosel (près de Zwickau), Eisenach et Chemnitz sont aujourd'hui au centre de l'industrie automobile est-allemande, qui contribuait en 1998 pour 8 % au total de la production de RFA. Or 40 % du chiffre d'affaires de la production automobile est-allemande est réalisée à l'export.

44Autrement dit, la Saxe est non seulement le plus internationalisé des Länder est-allemands, mais c'est d'elle que provient en majeure partie le démarrage de l'export de l'industrie orientale. C'est l'une des raisons pour lesquelles le Land accorde tant d'importance à la redynamisation de la Foire de Leipzig. Au prix d'efforts considérables, le site de Leipzig avait réussi à se hisser, dès 1997, au rang de Stuttgart. La clef en a été une réorientation des activités : sous la RDA, Leipzig était une foire universelle ; aujourd'hui, elle accueille une série de salons professionnels spécialisés et de congrès. Dans ce contexte, la foire du livre crée un effet d'image primordial. Or le développement de la Foire de Leipzig a pour effet de se répercuter sur les activités et l'emploi dans l'agglomération (services aux entreprises), le Land et, plus important encore, de contribuer au rayonnement international de l'ensemble de « l'Allemagne de l'Est ».

Une différenciation très fine des dynamiques régionales

45Ces dynamiques régionales sont en réalité bien plus diversifiées encore. Au sein de chaque Land se dégagent des pôles de compétitivité, mais aussi des zones à faible activité. C'est essentiellement cette évolution - vers la disparité - qui fonde le constat de normalisation de « l'ex-RDA ». Elle traduit le fait que, « entre 1992 et 1996, les performances économiques se sont harmonisées sur l'ensemble du territoire national », ainsi que le constate le Conseil des Sages dans son rapport 1999/2000. « La grande hétérogénéité au sein de l'Allemagne orientale plaide pour ne plus considérer cette région comme une entité », poursuit-il. Une analyse régionale plus différenciée des nouveaux Länder permet en effet de déceler la constitution d'un équilibre interrégional des activités et, au sein de ces nouvelles zones, l'émergence de futurs pôles d'attraction susceptibles de rayonner au-delà de leur territoire. Ces régions motrices sont principalement situées dans la zone d'attraction de Berlin, selon un axe est-ouest qui va de Magdebourg à Francfort, et elles sont largement concentrées dans le Sud, traversant de part en part la Saxe et la Thuringe. On voit là se constituer dans sa diversification une cartographie des activités que plus rien ne permet de comparer avec la géographie industrielle de la RDA.

46« Certaines régions est-allemandes performantes vont dépasser les régions à faible structure industrielle de l'Ouest, de sorte que les disparités régionales vont de plus en plus s'entremêler à l'échelon national. Il s'agira cependant d'un processus à long terme » (Maretzke/Irmen, 1999). Or de l'avis unanime des experts, ce processus nécessite un accompagnement financier de longue haleine ; tous plaident ainsi pour le maintien, au-delà de 2004, des fonds spécifiques de développement structurel régional. Mais, le processus de transformation étant pour l'essentiel achevé, les aides doivent dorénavant répondre à des objectifs spécifiques d'incitation à la (re-)dynamisation des activités.

Désenclaver et revenir au principe de l'aide à l'auto-assistance

47La politique à venir doit viser deux cibles : l'aide à l'investissement et le développement des infrastructures. Sur le premier point, il s'agit de revenir au droit canon de l'aide à l'auto-assistance (Hilfe zur Selbsthilfe) qui caractérise l'aide au Mittelstand, mais qui avait subi de larges entorses à l'Est. Le risque est grand aujourd'hui que « la mentalité d'assisté s'étende et ne mène à des investissements non rentables » (DIW/IfW/IWH, 1999). Bien que ce point fasse encore l'objet de quelques controverses, puisqu'il rompt avec la logique de redistribution compensatoire qui avait prévalu à l'Est, il y a consensus quant au type de moyens à mettre en œuvre après 2004 : ne plus subventionner les entreprises en difficulté ; privilégier la gamme classique d'aide à l'investissement et à la création d'entreprise. Priorité absolue doit être, enfin, donnée au désenclavement.

48A vrai dire, l'Allemagne fait là de nécessité vertu. Dans le contexte de l'ouverture de l'Europe à l'Est et de la refonte des fonds structurels européens, l'Allemagne va voir se réduire sa part globale d'aides au développement structurel régional. Or les budgets des collectivités y avaient largement recours (de 1995 à 1999, les Länder de l'Est ont touché 26,25 milliards de DM au titre des fonds structurels européens). Dans le même temps, les priorités européennes se déplacent vers les investissements en infrastructures. Mais si l'architecture globale de l'infrastructure dans les nouveaux Länder est aujourd'hui mise à niveau, il reste de graves déficits micro-régionaux, et priorité doit désormais être donnée à l'achèvement du désenclavement régional.

49Le seul point d'ombre existant encore en matière d'infrastructures concerne presque exclusivement les réseaux routier et ferroviaire interrégionaux. Les télécommunications, le traitement des eaux usées, les réseaux énergétique, autoroutier, ferroviaire (grandes lignes), ou les aéroports ont absorbé quelque 146 milliards de DM jusqu'en 1997 (dont un tiers pour les seules télécommunications). Certes, tous les axes autoroutiers, planifiés dans le programme de développement des transports dans le cadre de l'unification (Verkehrsprojekte Deutsche Einheit, 31 milliards de DM programmés, dont un tiers seulement avait été investi en 1998), ne sont pas encore construits ou réhabilités.

Länder de l'Est : une nouvelle dynamique régionale

Länder de l'Est : une nouvelle dynamique régionale

D'après : IWH, Wirtschaft im Wandel, 2/00, p. 47.

50Si la fin des travaux est prévue pour 2001 sur l'autoroute Hanovre-Berlin, elle n'aura lieu qu'en 2008 pour le tracé Erfurt-Bamberg. En revanche, le réseau le plus lacunaire est celui qui relie les centres urbains aux aéroports et aux autoroutes. En moyenne, les automobilistes est-allemands mettent entre deux à quatre fois plus longtemps que leurs homologues de l'Ouest à atteindre ces infrastructures. Cela vaut également pour les transporteurs routiers rejoignant leur place de transbordement. Cet enclavement relatif se révèle le principal frein au développement des activités.

51Pour désenclaver leurs régions, et combler le déficit en matière d'infrastructures, quelque 280 milliards de DM seront nécessaires, estiment les ministres-présidents des Länder est-allemands. Dans le contexte plus général de la révision du Finanzausgleich imposée par les juges de Karlsruhe, ils négocient actuellement l'avenir du Pacte de solidarité au-delà de 2004. Le Pacte en vigueur comprend une dotation fédérale de 14 milliards de DM par an destinée à combler l'insuffisance de la capacité financière des collectivités territoriales, ainsi q'une dotation, fédérale également, de 6,6 milliards de DM par an au titre du soutien à l'investissement. Les ministres-présidents souhaitent voir ces aides prorogées, ainsi que l'ensemble des aides issues du développement structurel régional (commun au Bund et aux Länder). Il en est de même des contributions issues de la péréquation horizontale (Länderfinanzausgleich), indispensables aux collectivités territoriales pour le développement des infrastructures. Actuellement, cette question constitue la principale pierre d'achoppement des négociations entre Länder bénéficiaires et donateurs. La question porte sur le degré d'intégration des communes dans ces mécanismes et, notamment, sur le calcul de leur capacité financière. En clair, il s'agit de savoir si les prestations sociales qu'elles dispensent, ou d'autres charges encore, sont dégrevées de leur budget ou non.

52L'enjeu est de taille : les communes est-allemandes sont en déficit chronique du fait du chômage et de leurs charges d'infrastructures, mais elles sont aussi largement en sureffectif. Ce dernier point vaut également, quoique à un moindre degré, pour les collectivités ouest-allemandes. Autrement dit : la question du développement des infrastructures est-allemandes, le débat sur la réforme du Finanzausgleich et les modalités de poursuite du Pacte de solidarité cachent aussi celle, particulièrement épineuse, de la modernisation des administrations publiques. Toutes ces questions renvoient à un autre chantier, pour lequel l'unification a fait office de catalyseur, et que le Tribunal constitutionnel fédéral a mis délibérément en débat en exigeant une réforme du Finanzausgleich : c'est la redéfinition du partage des compétences entre Bund et Länder. Aux yeux des Länder, Bavière, BadeWurtemberg, Saxe et Thuringe en tête, la finalité ne peut en être qu'un renforcement du poids des Länder face au Bund et donc à... Bruxelles. Sans que ce lien ne soit jamais explicité ouvertement, l'institut ifo a publié récemment une étude circonstanciée sur l'impact de l'élargissement de l'Europe à l'Est sur la politique européenne de développement structurel régional et ses conséquences sur l'économie des nouveaux Länder. Dans une Europe élargie, ceux-ci feraient figure de paradis économique et social. Cette mise en perspective relativise aussi quelque peu la lecture de « l'ex-RDA » comme le mezzogiorno de l'Allemagne.

53Ainsi, en dix ans à peine, les nouveaux Länder ont pratiquement achevé leur processus de normalisation économique. Leur degré d'intégration est tel, aujourd'hui, que plus rien ne permet de conclure à une quelconque complémentarité ou spécialisation entre une économie occidentale hautement développée et une économie orientale de sous-traitance. Bien au contraire, l'interpénétration et l'hétérogénéisation des régions comme des activités ont complexifié le schéma des grands équilibres régionaux allemands.

54Parmi les nouveaux Länder s'est établi un nouveau clivage nord-sud, entre le Mecklembourg d'un côté, la Saxe et la Thuringe de l'autre. S'il s'insère dans le traditionnel clivage entre la Bavière et le Bade-Wurtemberg, d'un côté, le Schleswig-Holstein et la Basse-Saxe, de l'autre, il lui adjoint un centre de gravité au Centre-Est. Plus au Nord se constitue, depuis le choix de Berlin pour capitale et le lancement des travaux d'infrastructure nécessaires, un axe d'activités ouest-est, reliant l'ancienne et la nouvelle capitale, et plus particulièrement orienté sur les services. En dix ans, toute la géographie économique allemande s'est ainsi modifiée. Au sein de ces grands équilibres, l'émergence de nouveaux pôles d'excellence pourrait à terme renverser la hiérarchie des Länder. S'il concrétise et développe encore son potentiel, le berceau historique du commerce, puis de l'industrialisation qu'était l'ancienne « Allemagne moyenne » pourrait bientôt rivaliser avec la tout aussi historique Bavière. Le premier suit le tracé de l'autoroute Eisenach-Dresde, où s'égrènent les sites de Erfurt, Iéna, ou Chemnitz. La seconde a construit son dynamisme sur les voies du Danube et du Main.

55Certes, d'autres régions est-allemandes manquent de dynamisme, qu'elles soient à dominante agricole ou qu'elles se trouvent confrontées à d’importantes restructurations industrielles. Mais à l'Ouest aussi, ces régions persistent, au sein par exemple d'un autre cœur historique de l'industrialisation de l'Allemagne : en Rhénanie du Nord-Westphalie, qui compte à elle seule autant d'habitants que les nouveaux Länder réunis, et qui bénéficie elle aussi de soutiens massifs pour accompagner sa restructuration et réduire son chômage. Comparés à la plus importante des régions ouest-allemandes, les nouveaux Länder ont accompli plus de chemin vers la normalisation avec la « moyenne » allemande en dix ans que d'autres régions en plusieurs décennies.

56Bien sûr, la Saxe n'est pas encore la Bavière. Mais elle compte bien le devenir. Elle en a le potentiel. Après tout, la Bavière, voici quarante ans seulement, se trouvait encore au rang de l'actuel Mecklembourg. Les économies est-allemandes ont pratiquement achevé leur transformation : elles entrent maintenant de plain-pied dans la concurrence interrégionale entre les sites ; leur compétitivité y gagnera progressivement en vigueur en même temps que s atténueront les disparités résiduelles. Ce n'est plus, maintenant, qu'une question de temps.

Bibliographie

Indications bibliographique

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- Czada, R., Wollmann, H. (dir.), Von der Bonner zur Berliner Republik. 10 Jahre Deutsche Einheit, Leviathan Sonderheft 19/1999, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, 2000

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- « Osterweiterung : Folgen fur die neuen Länder », ifo Schnelldienst, 1-2/00

- Paqué, Karl-Heinz, « Zehn Jahre Aufbau Ost : eine Zwischenbilanz », ifo Schnelldienst, 34/99

- Ragnitz, Joachim, « Die Zukunft der Ost-Förderung », Wirtschaftsdienst, 2000/IV

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- Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 1999/2000, Wiesbaden, novembre 1999

- « Weiterhin hohe Transfers an die ostdeutschen Sozialversicherungsträger », DIW Wochenbericht, 45/99

Notes de fin

1 La version initiale de cet article est parue dans Regards sur l'économie allemande n° 46 (mai 2000)

2 hors Berlin

Table des illustrations

Titre Evolution de la structure économique de l'Allemagne de l'Est – Part des secteurs en % (en prix courants)
Légende Source des données : Statistisches Bundesamt, DIW-Wochenbericht 23/99. * en marks-est (l'union monétaire avec la RDA s'est effectuée le 2 juillet 1990).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 96k
Titre Transferts vers l'Est 1991-1998 (en milliards de DM)
Légende Source des données : Deutsche Bundesbank, IWH Forschungsreihe 5/99. a) estimation ; b) ce Fonds n'a existé que jusqu'en 1994 ; c) assurance chômage et retraites ; d) privatisations et restructuration des entreprises ayant été pour l'essentiel achevées, la Treuhandanstalt a été dissoute en 1994 (déficit : 24 milliards de DM).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 132k
Titre Recettes fiscales et capacité financière des Länder et communes de l'Est2 1991-1998 par habitant (Allemagne de l'Ouest = indice 100)
Légende Source des données : ministère fédéral des Finances (« Arbeitskreis Steuerschätzung »), iwd n°44/99.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Le marché de l'emploi en Allemagne de l'Est (moyennes annuelles en milliers de personnes)
Légende Source des données : Statistisches Bundesamt, Bundesanstalt für Arbeit ; prévisions 2000 et 2001 : DIW-HWWA-Ifo-IfW-IWH-RWI ; Rapport de printemps des instituts de conjoncture (www.ifo.de) du 14/04/2000.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Equipement des ménages en biens de consommation durable (en %)
Légende Source des données : Statistisches Bundesamt, DIW-Wochenbericht 23/99.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 120k
Titre Länder de l'Est : une nouvelle dynamique régionale
Légende D'après : IWH, Wirtschaft im Wandel, 2/00, p. 47.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/849/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 94k

Auteur

Chargée de recherches au CIRAC
Rédactrice en chef de Regards sur l'économie allemande - Bulletin économique du CIRAC.

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