Quelle réforme pour le fédéralisme financier allemand ?
p. 31-38
Résumé
Dans un jugement rendu le 11 novembre 1999, le Tribunal constitutionnel fédéral donne au gouvernement fédéral jusqu’au 31 décembre 2004 pour réformer le système de péréquation financière : Finanzausgleich. Il exige une simplification des critères de répartition des recettes fiscales entre les collectivités territoriales afin de recréer les conditions d’une réelle compétition entre les Länder dans le respect de la « communauté solidaire » qu’est la République fédérale. Désormais, les collectivités devront respecter un principe constitutionnel, pour la première fois formulé aussi clairement par la Cour suprême : « l’interdiction du nivellement ». Autrement dit : les acteurs concernés doivent trouver un compromis entre fédéralisme coopératif et fédéralisme concurrentiel1.
Texte intégral
1L’annonce du programme d’austérité budgétaire du gouvernement Schröder a relancé le débat sur une refonte du fédéralisme. Redoutant que le transfert des charges lié aux choix gouvernementaux se fasse au détriment des Länder et des communes, les ministres-présidents de Bavière (Edmund Stoiber, CSU), de BadeWurtemberg (Erwin Teufel, CDU) et de Hesse (Roland Koch, CDU) avaient saisi la Cour de Karlsruhe. Par delà ces revendications, la modernisation du fédéralisme financier est devenue incontournable face à une double évolution : l’accroissement phénoménal des transferts liés à l’unification grippe désormais l’ensemble du complexe système de péréquation ; or ces transferts prennent fin en 2004. Par ailleurs, le cap de consolidation budgétaire que s’est fixé le gouvernement Schröder ne pourra être tenu qu’au prix d’une révision en profondeur de tous les mécanismes du fédéralisme financier.
La péréquation financière allemande : une vision coopérative et solidaire du fédéralisme
2La grande réforme de 1969 a mis en place un cadre coopératif du fédéralisme allemand, dans lequel 70 % environ des recettes fiscales et certaines compétences publiques - les Gemeinschaftsaufgaben ou tâches communes - sont partagées de manière horizontale entre les différents niveaux de pouvoir, Bund, Lander et communes. Afin de garantir une adéquation entre la capacité contributive des Länder et les besoins supposés égaux sur l’ensemble du territoire de la RFA, a été institué au système de péréquation interrégionale des ressources fiscales, la péréquation financière ou Länderfinanzausgleich. Elle répond tout d’abord aux exigences de la Loi fondamentale qui intègre, à deux reprises, un impératif constitutionnel d’équité territoriale et d’aménagement de territoire en garantissant « une homogénéité des conditions de vie sur l’ensemble du territoire de la RFA » (article 72 § 2-3 et article 106 § 3-2). Cet impératif est au fondement de la plupart des instruments de politique régionale (tâches communes) et de redistribution des ressources fiscales qui sont une des caractéristiques majeures du système fédéral allemand. En termes de finances publiques, cet impératif s’exprime nettement dans la péréquation financière allemande (Finanzausgleich), qui se définit alors, dans un sens large, comme la répartition des compétences, des recettes et des dépenses entre les différents niveaux de pouvoir, mais aussi, dans un sens strict, comme les mécanismes de redistribution horizontale des recettes fiscales entre les Länder. Elle tente une synthèse entre l’indépendance des Länder, qui est reconnue par la Constitution, et une participation solidaire aux responsabilités et aux tâches communes. Ces deux principes animent donc la Constitution financière, en particulier le chapitre X « Les Finances » (article 104a à article 115), et se retrouvent dans la pratique fédérale et administrative allemande.
3La péréquation financière allemande définit la répartition primaire des recettes fiscales entre les différents niveaux de pouvoir : certains impôts sont perçus en propre ; d’autres, comme la TVA, l’impôt sur le revenu et sur les sociétés, sont perçus collectivement puis partagés entre les niveaux de pouvoir en y intégrant des mécanismes redistributifs et péréquateurs. La détermination des bases fiscales relève du niveau de la Fédération, soit de façon directe pour les impôts dont la compétence revient exclusivement au Bund, soit de façon indirecte. Dans ce cas-là, l’accord du Bundesrat, la chambre des représentants des Länder, est indispensable pour les impôts partagés, qui représentent 70 % des recettes fiscales totales : le fédéralisme allemand se caractérise donc par l’uniformité du droit fiscal, réduisant ainsi considérablement l’éventualité d’une concurrence fiscale entre les régions mais introduisant une forme de concurrence moins optimale fondée sur la dépense publique. Les finances publiques allemandes s’inscrivent ainsi dans une logique plus « coopérative » que « concurrentielle ».
Trois niveaux de redistribution
4Répondant aux exigences de la Loi Fondamentale, trois niveaux de redistribution ont été mis en œuvre par la réforme de 1969. L’intégration, dès 1995, des Länder de l’Est dans la péréquation financière n’a pas profondément modifié cette dernière. Les principales dispositions redistributives ont été reconduites après quelques aménagements. Mais les transferts se sont, eux, considérablement accrus : ainsi, en 1994, c’est-à-dire la dernière année avant l’intégration des nouveaux Länder, 2,9 milliards de DM ont transité par l’intermédiaire du deuxième niveau de redistribution. En 1997, soit deux années plus tard, ces transferts ont été multipliés par quatre (11,9 milliards de DM).
5Niveau 1 : après une répartition de l’impôt sur le chiffre d’affaires et de l’impôt sur les revenus, c’est la répartition de la TVA qui est la base du système redistributif primaire. Le produit de cet impôt est, dans un premier temps, réparti entre le Bund et les Länder en fonction d’une clé de répartition qui peut être modifiée : 56 % (Bund) et 44 % (Länder) à partir de 1995, puis 50,5 % (Bund) et 49,5 (Länder) en 1996 et 1997. En 1998 et 1999, certains aménagements ont été décidés, en particulier pour financer l’assurance retraite et compenser, pour les communes, la suppression de la taxe sur le capital professionnel (Gewerbekapitalsteuer). Sur les recettes totales, le Bund prélève 3,64 % pour financer l’assurance retraite (5,65 % en 1999), et les communes, 2,2 %, en 1998 et 1999, à titre de compensation liée à la suppression de la Gewerbekapitalsteuer. La clé de répartition présentée est alors appliquée au montant restant. Après avoir réparti, entre les Länder, 75 % du produit de l’impôt en fonction du nombre d’habitants, les 25 % restant sont utilisés à des fins redistributives pour les Länder les plus pauvres. Avec un volume redistribué de près de 16,7 milliards en 1996, dont 16,5 à destination des nouveaux Länder, l’objectif inscrit dans la Constitution est d’atteindre une répartition fiscale entre Länder au moins égale à 92 % de la moyenne fédérale.
6Niveau 2 : le Länderfinanzausgleich - ou péréquation financière horizontale entre Länder, au sens strict - constitue assurément l’édifice le plus achevé de la solidarité interrégionale en Allemagne. Il a pour objectif d’égaliser les besoins financiers, supposés égaux pour tous les habitants des Länder, et la capacité fiscale effective en fonction d’objectifs précis. Il organise la redistribution horizontale des recettes fiscales entre les Länder, sans intervention du gouvernement fédéral. L’ensemble des opérations de péréquation est complexe : le total des recettes fiscales des Länder est retenu ainsi que la moitié des recettes fiscales des communes situées sur le territoire de chaque Land. Pour Hambourg, Brême, la Basse-Saxe et le Mecklembourg, des charges liées à l’activité portuaire sont soustraites. Pour l’ensemble de ces ajustements, le nombre d’habitants est multiplié par 1,35. On obtient alors un potentiel fiscal total en millions de DM.
7En fonction du nombre d’habitants par Land est établi un seuil de péréquation : ce seuil se définit comme la moyenne per capita des indices de capacité fiscale de tous les Länder multipliée par le nombre d’habitants de chaque région. Les Länder situés sous ce seuil ont alors droit à une redistribution, les autres étant contributeurs. En ce qui concerne les contributeurs, pour ceux qui sont au-dessus de 110 % de ce seuil, un taux de transfert de 80 % est appliqué, pour ceux compris entre 101 % et 110 %, un taux de 66 %. Entre 100 et 101 %, les excédents ne peuvent plus être conservés, un nouveau taux de 15 % est alors appliqué. Pour les Länder les plus pauvres, dont la capacité fiscale effective est inférieure à la capacité fiscale désirée, c’est-à-dire ceux qui sont situés en dessous de 92 % de la Ausgleichmesszahl, la péréquation est totale. Pour ceux compris entre 92 % et 100 %, un taux de 37,5 % est appliqué. Certaines clauses de sécurité et, dans le cas de situations difficiles, certains ajustements peuvent encore être opérés : pour éviter notamment les phénomènes de surcompensation (Etat contributeur pouvant se retrouver, après péréquation, plus démuni qu’un Etat bénéficiaire). Cela rend le système de plus en plus complexe.
8La somme des contributions et des dotations est nulle. Au terme de ce processus, il n’y a pas d’égalisation complète : ce système appelé « fraternel » dans la mesure où le Bund, une fois la loi mise en place, n’intervient plus dans ce processus, assure aux Länder les plus pauvres un socle de 95 % de la moyenne fédérale des ressources fiscales per capita. De façon globale, les flux de transferts sont estimés en 1996, pour ce deuxième niveau de redistribution, à 12,25 milliards de DM environ. En transfert par habitant, Berlin et Brème sont les mieux dotés. Les Länder de l’Est, tous bénéficiaires, sont à peu près homogènes. La Hesse, Le Bade-Wurtemberg, la Bavière ont vu leur contribution augmenter fortement entre 1995 et 1998, ce qui motive leurs critiques contre la péréquation financière.
Péréquation financière horizontale 1995 et 19982

Source : Finanzbericht 2000, p. 171
9Niveau 3 : péréquation verticale entre Bund et Länder. Elle prend la forme de subventions « destinées à couvrir à titre complémentaire les besoins financiers généraux » des Länder qui sont déjà bénéficiaires de la redistribution horizontale. Il s’agit des Bundesergänzungszuweisungen, régies par l’article 107 al. 2 de la Loi Fondamentale. Elles sont en général non affectées, même si le Pacte de Solidarité, appliqué à partir de 1995, a décliné ces transferts en cinq dotations (auxquelles s’ajoutent des aides complémentaires pour les investissements dans les nouveaux Länder) en les affectant précisément :
une dotation visant à compenser 90 % de la capacité déficitaire après péréquation (5,7 milliards de DM en 1998) ;
une compensation pour les coûts plus que proportionnels de la « gestion publique » (1,5 milliard de DM), destinée aux neuf ‘petits’ Lander ;
une dotation pour compléter la capacité financière insuffisante des collectivités locales dans les nouveaux Länder, et cela jusqu’en 2004 (14 milliards de DM/an) ;
des dotations de transition dégressives versées pendant dix ans aux Länder de l’Ouest qui étaient bénéficiaires jusqu’en 1994 de versements de péréquation (0,9 milliard de DM) ;
des dotations destinées à Brême et à la Sarre, considérés par la Cour constitutionnelle comme étant dans des situations budgétaires catastrophiques. Ces Länder recevront entre 1995 et 1998 cinq fois 1,8 et 1,6 milliard de DM (3,4 milliards de DM).
10Le tableau suivant détaille les montants transférés dans le cadre de ce troisième niveau de redistribution. Le poids de ce système de redistribution central n’a cessé d’augmenter, passant de 3 milliards de DM en 1990 à 25,7 en 1998. Il trahit un engagement massif du gouvernement central, le Bund, dans le processus de réunification et pose la question du nouvel équilibre Bund - Länder dans le fédéralisme budgétaire allemand. D’une perspective horizontale, significative du deuxième niveau de redistribution, il semblerait que le fédéralisme fiscal allemand évolue vers une perspective plus verticale, dans lequel la place du Bund serait renforcée.
Péréquation verticale (Bundesergänzungszuweisungen) 19983

Source : Finanzbericht 2000
11La péréquation financière existe aussi au niveau local entre les communes, avec l’objectif d’égaliser la capacité contributive des communes avec leurs besoins supposés égaux sur le territoire de la RFA. La Loi fondamentale laisse cependant de côté ces relations Länder-communes, ce qui a amené à l’existence de treize systèmes de péréquation locale.
12La pratique du fédéralisme allemand en matière fiscale se caractérise ainsi par le rôle important du gouvernement central, le Bund, et par l’uniformité du droit fiscal, ce qui limite l’espace concurrentiel des politiques publiques. Cet élément est au centre des critiques actuelles des ministres-présidents E. Stoiber, E. Teufel et R. Koch, qui exigent une plus grande autonomie fiscale susceptible de donner une marge de manœuvre aux Länder pour des politiques fiscales de type concurrentiel entre Länder, voire entre régions européennes.
Le Finanzausgleich : quelles critiques - quels résultats ?
13La critique fondamentale portée par les représentants des Länder les plus riches sur les mécanismes du Länderfinanzausgleich concerne un système qui ne procure aucune incitation pour une efficacité des politiques budgétaires. D’une part, les Länder contributeurs ne bénéficient pas de meilleures recettes fiscales, consécutives, par exemple, à une meilleure gestion publique. Pour 1 million de DM de recettes supplémentaires, la Hesse doit reverser 800 000 DM au titre de la solidarité inter-Länder. D’autre part, les Länder bénéficiaires ne sont pas non plus incités à une meilleure efficacité dans l’allocation des ressources publiques, ce qui peut conduire à ce que les économistes appellent une illusion fiscale : les pouvoirs publics, anticipant de nouvelles recettes, vont dépenser plus, souvent de manière sous-optimale. E. Teufel propose ainsi de réfléchir à un redécoupage des Länder, et envisage pour les Länder les plus pauvres bénéficiant de la péréquation financière, de considérer l’éventualité d’un regroupement de compétences. L’objectif est de réaliser des économies d’échelle et, à terme, de réduire les besoins des Länder est-allemands, et donc le poids de la péréquation financière. Néanmoins, cet argument suppose une perte d’autonomie des Länder concernés, ce qui est peu envisageable.
14Les critiques portent aussi sur la répartition de l’impôt sur les successions et le revenu. E. Stoiber, E. Teufel et R. Koch proposent de limiter la part du Bund à l’impôt sur le revenu à son enveloppe actuelle (42,4 % des recettes), ce qui laisserait aux Länder une marge manœuvre de 1 à 2 % sans augmentation de la charge fiscale. De même, ils critiquent un des fondements du fédéralisme coopératif à l’allemande, à savoir les « tâches communes » entre Bund, Länder et communes : ainsi, le cofinancement des programmes universitaire et hospitalier, jugé peu flexible car nécessitant l’accord des seize Länder, doit être modifié, et un transfert de nouvelles compétences au profit des Länder (promotion de la recherche ou formation extra-scolaire) envisagé. Concernant la hausse de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (Mineralösteuer), soit 20 milliards de DM de recettes supplémentaires au profit du Bund, E. Stoiber considère que c’est une « des erreurs les plus fatales » du gouvernement car les dépenses en infrastructures routières ne devraient pas progresser. Précisément, les restrictions budgétaires concernent certains programmes d’infrastructures de transport des Etats du Sud, dont la Bavière. L’esprit de ces prises de position est clair : il s’agit de remettre en cause le « fédéralisme coopératif » à l’allemande issu de la Grande Réforme de 1969, au profit d’un recentrage vers des logiques plus concurrentielles, fondées sur une plus grande autonomie fiscale et budgétaire des Länder.
Unification et intégration européenne : une nouvelle donne
15La voie coopérative du fédéralisme allemand est-elle en passe d’être abandonnée en Allemagne ? Le débat est plus complexe... D’un côté, l’unité allemande a constitué un choc sans précédent sur le fédéralisme allemand : l’accroissement des disparités Est-Ouest, le retard infrastructurel des Lander est-allemands exigent, pour répondre aux impératifs de la Loi Fondamentale, des niveaux de redistribution élevés. D’un autre côté, la mise en œuvre de la péréquation financière en Allemagne de l’Ouest depuis 1970 a été très largement favorable à des Länder comme la Bavière qui est passée peu à peu d’une situation de bénéficiaire net à une situation de contributeur. La Bavière aurait-elle la mémoire un peu courte ? La redistribution fiscale allemande a globalement été favorable à une convergence des potentiels fiscaux des Lander entre 1970 et 1994. L’objectif constitutionnel d’une homogénéisation des conditions de vie sur le territoire de la RFA a donc bien été atteint à l’échelle des anciens Länder de l’Ouest. Tout l’enjeu du débat est aujourd’hui de savoir si ce résultat est transposable à l’Allemagne réunifiée. Le contexte politique aussi est différent : en 1969, la construction européenne n’avait pas atteint le niveau qu’elle a aujourd’hui. Dotée d’un grand marché unifié et d’une monnaie unique, l’Europe n’est pourtant pas un modèle de fédéralisme coopératif : l’absence de coordination, au niveau européen, des politiques fiscales nationales est regrettable, car elle ouvre la voie à des ajustements de type concurrentiel entre Etats, voire entre régions. C’est dans ce contexte que se situent aussi les prises de position des ministres-présidents E. Teufel, R. Koch et E. Stoiber.
16Trop de solidarité pourrait-elle tuer la poule aux œufs d’or ? Derrière ce débat se cache une analyse plus fine en termes de choix constitutionnels et d’effets désincitatifs, à la fois pour les nouveaux Länder, peu incités à mener des choix budgétaires motivés, mais aussi pour les anciens Länder, dont l’autonomie, pourtant reconnue par la Constitution, se trouve de facto limitée. Le nombre des acteurs - 16 contre 11 avant l’unité - joue-t-il contre un éventuel consensus unanime ? Le retour à une logique stable et modérée de redistribution des recettes fiscales, qui n’est au bout du compte pas vraiment remise en cause, se heurte à la masse des transferts qui doivent intervenir (près de 60 milliards de DM pour les trois niveaux de redistribution). Les prévisions sont pessimistes : « les représentants des Länder (...) ne semblent pas capables de restaurer le fonctionnement global de la Constitution fiscale parce que le système de péréquation représente dans sa multiplicité, sa complexité et son opacité un système de l’irresponsabilité organisée où presque personne n’a intérêt à accroître l’information des acteurs, ni à lever le ‘voile de l’ignorance’ ni à accepter des réformes fondamentales » (Färber, 1996). Ces critiques doivent être mises en regard des enseignements plutôt positifs sur une longue période et de la réflexion qui s’engage sur l’avenir de la péréquation financière et la nouvelle donne en Allemagne.
17Une contribution importante à cette réflexion a été publiée par Schäuble et Lamers dans le Frankfurter Allgemeine Zeitung (04-05-99), sous le titre « L’Europe a besoin d’un contrat constitutionnel » ; elle résume bien la problématique : dans ce texte, le leader de la CDU et son porte-parole estiment que le fédéralisme européen est un fédéralisme de type concurrentiel, qui ne s’apparente pas à un fédéralisme de type coopératif, fondé sur des transferts comme c’est le cas en Allemagne. La fiscalité joue un rôle fondamental, de même que l’établissement de règles strictes, limitant par exemple l’usage des subventions. La mise en concurrence des politiques publiques serait susceptible d’inciter les autorités à plus de rigueur et d’efficacité budgétaires.
18Au nom de l’intégration européenne et de ses contraintes - concurrence fiscale entre Etats-membres, mobilité du capital, délocalisation, rôle-clé des investissements étrangers-, c’est une critique radicale du fédéralisme coopératif allemand qui est énoncée. Selon les auteurs, les Länder ont réduit leur capacité d’innovation et de décision en raison des multiples programmes de co-financement Bund-Länder et de tâches communes, les mécanismes incitatifs que constitue la fiscalité locale ont été réduits au minimum, la redistribution interrégionale atténue le pouvoir d’innovation des Länder les plus efficaces, les lenteurs dans les mécanismes de prises de décisions freinent le dynamisme local et régional, les mécanismes de coordination et le rôle central du Bund limitent le contrôle démocratique des électeurs... « Fédéralisme et un minimum de concurrence sont synonymes », affirment les auteurs, précisant que « qui veut de la diversité doit encourager la concurrence ». Constatant que « la pratique du fédéralisme allemand est à l’opposé du fédéralisme de type concurrentiel », les auteurs appellent à une refondation du fédéralisme allemand dans le cadre dynamique et concurrentiel de l’intégration européenne.
Bibliographie
Indications bibliographiques
- Färber, G., « Le système de péréquation allemand », in G. Gilbert, La péréquation financière entre les collectivités locales, PUF, Paris, 1996
- Föttinger, W., Spahn, P.B., « German Unification and its Consequences for Intergovernmental Financial Relations », Current Economics and Politics in Europe, 1994, vol. 4, numéro 1
- Gilbert, G., La péréquation financière entre les collectivités locales, PUF, Paris, 1996
- Guihéry, L., Fédéralisme fiscal et redistribution : fondements et enseignements du fédéralisme allemand, thèse de Doctorat de Sciences Economiques, université Lumière Lyon 2,1997
- Ministère fédéral des Finances, Finanzbericht 1999 et 2000
- Spahn, P. B., « Le fédéralisme financier en RFA », Revue Française de Finances Publiques, n° 20, 1987
- Spahn, P. B., « Germany », in HELLER, Ter-Minassian, Fiscal Federalism, FMI, Washington D.C. 1996
- Lenk, T., « Länderfinanzausgleich : Reform des Ausgleichsmechanismus », RWI-Mitteilungen, cahier 1/2, année 49 (1998)
- Lenk, T., « Kooperativer Föderalismus - wettbewerbsorientierter Föderalismus », Diskussionbeiträge, université de Leipzig, mars 1999
- Schäuble, W., Lamers, K., « Europa braucht einen Verfassungsvertrag », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 04-05-1999
Notes de fin
Auteur
Maître de conférences en sciences économiques à l’Université Lumière Lyon 2
Rattaché au Laboratoire d’Economie des Transports (LET/ISH).
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