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Allemagne 2001

 | 
Isabelle Bourgeois

I - Consolidation budgétaire et compétitivité territoriale : un double défi pour les pouvoirs publics

Le lent assainissement des finances publiques allemandes

Markus Gabel

Résumé

Dix ans après la chute du Mur, les finances publiques allemandes payent toujours leur tribut à l’unification. La dégradation persistante des budgets publics détermine le gouvernement fédéral à présenter un plan d’austérité en 2000. Le programme « Avenir 2000 » du ministre des Finances, Hans Eichel, qui succède à Oskar Lafontaine, démissionnaire en mars 1999, semble amorcer le retour de l’Allemagne à l’orthodoxie budgétaire. Toutefois, si la mise en cohérence des mesures mises en chantier Tan dernier reste le principal défi que doit affronter le gouvernement Schröder, ces mesures ont préfiguré, voire lancé la plupart des réformes structurelles engagées ou débattues en cette année 2001. La plupart d’entre elles recueillent, du moins dans leur architecture générale, l’adhésion de l’opposition et de l’opinion tout à la fois1.

Texte intégral

1La réunification avait mis une fin abrupte à l’assainissement des finances publiques entamé au cours des années 80. Alors que 1989 était la première année, depuis près de trente ans, à présenter un budget équilibré, voire légèrement positif, les soldes se sont vite dégradés par la suite. Le solde structurel (solde budgétaire corrigé des influences conjoncturelles ; il s’agit alors du solde qui aurait été réalisé si la croissance avait été égale à la croissance potentielle) accuse une baisse de près de 4,5 points jusqu’en 1991, notamment à cause des transferts massifs à destination des nouveaux Länder. Les dépenses générales sont en forte hausse (plus de 3 points de PIB). Certes, le déficit financier s’est légèrement réduit grâce à la conjoncture exceptionnelle des premières années de l’unification et à la forte croissance des recettes fiscales. Mais en 1991, pour la première fois depuis dix ans, le solde primaire (la partie du déficit en dehors des intérêts de la dette) est nettement déficitaire et accuse un niveau de 1,3 % du PIB. Dès lors se trouve posée la question de la soutenabilité de la dette allemande.

Les hauts et les bas des finances publiques dans les années 90

2Dès 1992, le gouvernement commence un assainissement structurel qui se poursuit grosso modo jusqu’à aujourd’hui. Il a d’abord porté le solde structurel à près de -2,5 % jusqu’en 1994. Compte tenu d’un environnement conjoncturel très défavorable (récession de 1993), le déficit financier n’a pas pu confirmer les efforts du gouvernement, qui portaient essentiellement sur une hausse des prélèvements obligatoires. La croissance des dépenses se ralentit certes nettement, mais la dette brute augmente de plus de 5 points et dépasse pour la première fois les 50 % du PIB.

3Dans le cadre d’une conjoncture moins favorable et d’une nouvelle hausse des dépenses atteignant en 1995, avec presque 50 % du PIB, le niveau le plus élevé de l’après-guerre, le déficit financier se détériore d’un point et passe, avec -3,4 %, assez nettement en dessous de la barre du traité de Maastricht. Mais c’est surtout le niveau de la dette qui explose : celle-ci s’accroît de plus d’un cinquième pour atteindre 61 % du PIB. Cela s’explique en grande partie par le coût de l’unification : l’Erblastentilgungsfonds, le Fonds des charges héritées (qui contient la dette budgétaire de l’ex-RDA, le budget de la Treuhandanstalt et une partie de la dette du logement social de l’ex-RDA), représente à lui seul 9,5 % du PIB en 1995. Au total, la dette publique a subi une hausse d’environ 20 points de PIB durant la seule année de 1994/95. Compte tenu de soldes primaires négatifs pour les années 1995 et 1996, le problème de la soutenabilité de la dette persiste. Du côté des recettes, l’année 1996 se caractérise en outre par une baisse de la charge fiscale : le relèvement des cotisations sociales d’un demi point de PIB est plus que compensé par un assouplissement de l’imposition des revenus, notamment suite à l’exemption du minimum vital et des mesures destinées aux familles.

  • 2 En % du PIB.

L’évolution des déficits publics2. Le choc de la réunification et le lent assainissement

L’évolution des déficits publics2. Le choc de la réunification et le lent assainissement

Source des données : OCDE 1999, Perspectives économiques

Dette et cotisations sociales financent l’unification

4Face à la situation peu satisfaisante des finances publiques et contraint par l’objectif de Maastricht, le gouvernement allemand continue son effort de consolidation. Cette fois, la conjoncture lui est favorable, puisque la croissance du PIB dépasse les 2 % en 1997 pour atteindre presque 3 % en 1998. L’Allemagne a donc finalement éprouvé moins de difficultés que prévu pour respecter le critère des 3 % : le déficit financier est tombé à -2,7 % en 1997 et à -2 % en 1998. Elle y est parvenue principalement grâce à une réduction des dépenses qui ont atteint en 1998 un niveau proche de celui qu’elles avaient avant la réunification. La forte augmentation depuis 1990 se trouve ainsi pour une bonne partie corrigée. Il en va de même du déficit : le déficit financier a retrouvé en 1998 un niveau proche de sa moyenne sur les vingt dernières années (soit environ -2,4 % du PIB) ; quant au déficit primaire, il est nettement positif pour la première fois depuis la réunification. Cependant, le principal effet de la réunification sur les finances publiques allemandes reste le saut qualitatif dans le niveau de la dette, de l’ordre de 60 à 64 % du PIB. L’Allemagne ne respecte pas le critère correspondant du traité de Maastricht.

5L’exercice 1998 a été une bonne année pour les budgets publics allemands. La faiblesse des recettes fiscales ne s’est pas prolongée. Au contraire, les rentrées fiscales ont largement dépassé les estimations : elles se sont appréciées plus fortement (4,5 %) que le PIB (2,8 %). Les diverses mesures fiscales, notamment la suppression de la taxe professionnelle assise sur le capital et les règles plus strictes du calcul des bénéfices, l’augmentation de la TVA et la baisse de la surtaxe de solidarité se sont globalement neutralisées. L’augmentation des cotisations sociales a pu être évitée grâce au relèvement d’un point du taux de la TVA, passé à 16 %. Le niveau des cotisations sociales s’est ainsi stabilisé aux environs de 42 % des revenus assujettis à la sécurité sociale. Ce niveau est cependant sensiblement plus élevé qu’avant la réunification (36 % en 1989). A côté de l’endettement public, ce sont donc essentiellement les cotisations d’assurance sociale qui ont financé la réunification allemande.

A nouveau gouvernement, nouvelle politique ?

6Le gouvernement Schröder a présenté pour l’an 1999 un budget qui se caractérise avant tout par une forte augmentation des dépenses. Le budget d’Oskar Lafontaine, ministre des Finances jusqu’en mars 1999, marque ainsi une rupture avec la rigueur modérée du gouvernement Kohl. Avec un niveau de 485,7 milliards de DM, les dépenses sont en nette hausse, aussi bien par rapport au budget de l’an 1998 (+6,3 %) que par rapport au budget prévisionnel établi pour la même année par le gouvernement sortant (il prévoyait des dépenses de 465,3 milliards de DM). La singularité de cette augmentation est encore plus manifeste si on la compare à la croissance moyenne des dépenses publiques au cours des années 90 : celle-ci s’établissait à environ 2 % par an seulement.

7Le 1er janvier 1999 a également marqué le début de la réforme fiscale tant attendue après de longues années d’enlisement politique, dû notamment à l’obstruction des Lander SPD au Bundesrat sous le gouvernement du chancelier Kohl. Cette réforme qui s’étend sur quatre ans (Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002) vise à baisser les taux d’imposition tout en élargissant l’assiette fiscale. En 1999, les familles profitent essentiellement d’allocations familiales plus généreuses et d’une augmentation de l’abattement de base, tandis que les entreprises sont confrontées à des règles plus strictes dans le domaine des amortissements et des compensations de pertes. Elles profitent néanmoins d’une baisse de l’impôt sur les sociétés, puisque le taux pour les bénéfices non redistribués est abaissé de 45 à 40 % (le taux réduit passe de 42 % à 40 %). Quant au taux d’imposition des revenus d’activités commerciales ou industrielles, il est diminué de 2 points pour atteindre 45 % dès 1999. D’autres baisses, à la fois pour les ménages et pour les entreprises, mais aussi une réduction des subventions fédérales, sont prévues pour les années suivantes.

Financer les retraites par l’écotaxe

8Parallèlement, le 1er avril 1999 est entré en vigueur le premier volet d’une réforme fiscale écologique qui veut aboutir à un « double dividende » : redynamiser le marché du travail et apporter une solution au problème de la pollution. Pour rendre le facteur travail moins cher, il est prévu d’abaisser le niveau des cotisations sociales de 2,5 points pour le ramener à un niveau inférieur à 40 %. Ainsi, les cotisations retraites sont passées, le 1er avril, de 20,3 % à 19,5 %. Les pertes de recettes entraînées par cette mesure (environ 9 milliards de DM) sont compensées par une augmentation progressive de l’impôt sur les carburants pendant quatre ans et par un nouvel impôt sur la consommation d’électricité. Mais pour ne pas trop pénaliser l’industrie allemande, cet alourdissement fiscal a été réduit pour l’industrie, l’agriculture et les chemins de fer, ce qui accroît, en retour, les subventions fédérales et va ainsi à l’encontre du but affiché, à savoir de les baisser progressivement. En ce qui concerne les conséquences sur l’inflation, l’institut ifo estime l’effet net de l’impôt écologique et de la baisse des cotisations retraites sur l’indice des prix à environ un huitième de point de pourcentage pour l’année 1999.

9Avec la réduction du coût du travail, la réforme va économiquement dans la bonne direction, mais cela a un prix. Car pour pouvoir baisser les cotisations de retraites, la part fédérale versée à la caisse des retraites s’accroît. Dès avant cette réforme, la subvention fédérale à la caisse des retraites était évaluée à 90 milliards de DM pour 1999 ; elle passera maintenant à 97,3 milliards de DM pour atteindre même 123 milliards en 2003 (prévision du ministère des Finances). Mais la réforme pérennise surtout un changement structurel important : la fiscalisation des retraites se voit renforcée. Elle avait déjà été accentuée en 1998 par l’augmentation d’un point de la TVA pour éviter la hausse des cotisations retraites. Par ailleurs, il n’est pas sûr que la réforme apportera vraiment le « double dividende » souhaité. D’une part, plus l’impôt écologique sera efficace, moins il apportera de recettes dans les caisses de l’Etat, et plus la baisse durable des coûts du travail sera remise en question. D’autre part, les partenaires sociaux doivent jouer le jeu : l’effet de baisse des cotisations sociales serait anéanti si le renchérissement de la consommation d’énergie motivait une demande d’accroissement des salaires.

10Dans l’ensemble, le premier exercice du gouvernement Schröder reste sur une note mitigée. La Bundesbank constate le retour de la croissance et de l’optimisme des ménages comme des chefs d’entreprises. En effet, le solde structurel passe à -1,1 % ; c’est son meilleur niveau depuis la réunification. Malgré cet environnement favorable, l’exercice de l’année 1999 marque néanmoins un ralentissement dans l’assainissement des finances publiques. Pour la première fois depuis 1995, le rapport dépenses/PIB repart à la hausse. Grâce à des rentrées fiscales plus fortes que prévu (au premier trimestre, elles croissent de 6,7 % par rapport à l’année précédente), le solde financier continue néanmoins à s’améliorer. Cette année, il devrait atteindre un niveau de -2 % du PIB, voire légèrement inférieur. Le solde primaire devrait rester sur le même niveau qu’en 1998 (autour de 1,2 %). Le seul point noir reste la dette, qui persiste à un niveau très élevé : après 56,4 milliards de DM en 1998, le recours à la dette est encore de 53,5 milliards DM en 1999. L’Allemagne dépasse donc toujours le critère des 60 % du traité de Maastricht.

Le programme « Avenir 2000 » : consolidation ou réel assainissement ?

11Entré en fonctions en mars 1999, le nouveau ministre des Finances, Hans Eichel, surprend en déclarant vouloir économiser 30,4 milliards de DM dans le budget 2000. Jusqu’en 2003, son programme prévoit un volume total d’économies de 150 milliards de DM, soit 50 milliards par an. Selon ce plan quadriennal, le déficit budgétaire baissera de 7,5 % en 2000 pour atteindre un niveau de 49,5 milliards de DM, ce qui représente 1,5 % du PIB ; il est prévu de le réduire à 0,5 % du PIB en 2003. Quant au niveau de la dette, il pourrait passer sous la barre des 60 % du PIB en 2002. Ce programme suppose que les dépenses publiques n’augmenteront pas de plus de 2 % annuellement et que le PIB nominal s’accroîtra de 3,5 % par an (en 1998 et 1999, il avait augmenté de 3,7 % et de 2,6 % respectivement).

12Bien qu’il ait créé un effet de surprise, ce programme d’économies n’a rien d’étonnant compte tenu de l’évolution de la dette fédérale : de 1985 à 1999, celle-ci a en effet plus que triplé, passant de 435 milliards à 1 504 milliards de DM. En 1999, l’Allemagne paie 85 milliards de DM d’intérêts, ce qui représente presque 18 % des dépenses et plus de 23 % des recettes. L’accroissement spectaculaire de la dette a considérablement réduit la marge de manœuvre du gouvernement, qui cherche désormais à renverser la tendance grâce à une nouvelle politique d’austérité. L’objectif prioritaire du programme « Avenir 2000 » présenté par Hans Eichel consiste donc à retrouver un budget équilibré à moyen terme.

Les budgets 1999 – 2003

Les budgets 1999 – 2003

* Prévisions ; Source des données : ministère fédéral des Finances, août 1999 (chiffres arrondis)

Comprimer les dépenses

13Dans l’ensemble, le budget 2000 corrige la forte croissance des dépenses de 1999. Dans les années à venir, l’évolution des dépenses devrait retrouver sa croissance moyenne (2 % annuellement). Grâce à différentes mesures d’économies, dont la réduction de l’effectif des administrations fédérales de 1,5 % par an, le déficit annuel devrait diminuer d’environ 23 milliards de DM jusqu’en 2003. Pour l’année 2000, le projet prévoit une contribution solidaire de tous les ministères. Néanmoins, les dépenses pour le travail et les affaires sociales restent largement le plus grand poste du budget. Sa part dans le budget total ne change que marginalement et se situe toujours autour de 37 % en 2000. Dans l’ensemble, la baisse des dépenses par rapport à l’an 1999 n’est cependant que de 1,5 %.

  • 3 en milliards de DM, chiffres arrondis.

Budget 2000 : le détail des dépenses de 1999 à 20033

Budget 2000 : le détail des dépenses de 1999 à 20033

**Projet du ministre des Finances Eichel ; ***y compris le paiement des intérêts sur la dette fédérale. Source des données : ministère fédéral des Finances, août 1999

Tracer la voie des réformes structurelles

14Ce programme d’assainissement s’articule autour de cinq axes principaux : l’amélioration de l’environnement fiscal des familles, la réforme fiscale des entreprises, la stabilisation de l’Etat-Providence, la poursuite de la réforme fiscale écologique et l’augmentation de l’efficacité de l’administration. Dans le cadre de la réforme fiscale Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002, dont le premier volet entre en vigueur le 1er janvier 2000, les familles et les salariés profitent d’une baisse de leur charge fiscale. Ainsi, le taux inférieur de l’imposition des revenus passe de 23,9 à 22,9 % pour atteindre 19,9 % en 2002. Le taux supérieur, jusqu’ici de 53 % (avec la surtaxe de solidarité, le taux est de 55,9 %), baisse à 51 % en 2000 et à 48,5 % en 2002. Ces mesures représentent en 2000 et 2001 une décharge annuelle d’environ 13,5 milliards de DM et d’environ 27 milliards de DM en 2002. Suite à une décision de la Cour constitutionnelle de janvier 1999, le traitement des familles est amélioré : en 2000 sera créé un abattement fiscal pour la charge d’enfants de moins de 16 ans, représentant un montant de 3 024 DM. Les allocations familiales augmentent de 20 DM, passant à 270 DM pour le premier ainsi que le deuxième enfant. A cela s’ajoute l’augmentation progressive de l’abattement de base : fixé à 13 500 DM/27 000 DM (célibataires/couples) en 2000, il s’élèvera à 14 000/28 000 DM en 2002. L’ensemble de ces mesures réduira par exemple la charge fiscale de la famille moyenne avec deux enfants d’environ 1 200 DM par an en 2000, et d’environ 2 500 DM en 2002.

15En ce qui concerne les entreprises, le taux d’imposition des revenus d’activités commerciales ou industrielles est ramené à 43 % dès 2000 (soit une réduction de 2 points). Cependant, les entreprises seront confrontées à un alourdissement de leur charge globale, non pas seulement en raison de l’écotaxe, mais aussi de la suppression de nombreuses déductions comme de la baisse de certaines subventions. Dans un deuxième temps, les entreprises profiteront d’une réforme fiscale ; celle-ci, prévue pour 2001, servira essentiellement à les décharger partiellement des effets de la loi précédente. Ainsi, le taux d’imposition de toutes les sociétés sera ramené à 25 % pour les bénéfices restant dans l’entreprise. Compte tenu de la taxe professionnelle, le niveau de la charge fiscale des entreprises sera alors d’environ 38 %. Pour financer cette baisse des taux, le gouvernement a l’intention d’élargir davantage la base fiscale, notamment par une baisse de l’amortissement dégressif (de 30 à 20 %) et par la prolongation de la période d’amortissement pour les investissements.

16Dans le cadre de la réforme fiscale écologique, l’imposition des carburants augmentera de 0,06 DM/litre et par an entre 2000 et 2003. Pour l’électricité, le taux s’accroîtra annuellement de 0,02 DM/kWh. Les recettes supplémentaires, estimées à 52,6 milliards de DM pour la période 2000 à 2003, continueront à assurer la baisse des cotisations retraites et financeront la subvention fédérale à la caisse des retraites. Celle-ci augmentera fortement dans les années à venir : elle passera de 97,3 milliards de DM en 1999 à 122,9 milliards de DM en 2003.

« Avenir 2000 », un retour à la rigueur budgétaire ?

17Ce programme est suffisamment spectaculaire pour avoir suscité de multiples échos. Ainsi, la Bundesbank salue la volonté d’assainissement du gouvernement et y voit même une incitation pour raviver les efforts de consolidation budgétaire au niveau européen qui s’étaient un peu ralentis ces derniers temps. Néanmoins, la Banque centrale allemande souligne aussi que cette évolution favorable reste soumise à l’hypothèse que les économies prévues se réalisent réellement et que la volonté de consolidation se poursuive à moyen terme.

Un exercice de consolidation d’abord

18En effet, si l’on considère la seule année 2000 et si l’on prend comme base le budget de 1999, l’effort d’austérité du nouveau ministre des Finances se relativise. Les dépenses ne baissent ainsi que de 7,5 milliards de DM. Ce volume est toujours supérieur de 9 milliards à la trésorerie prévisionnelle de l’ancien ministre des Finances, Theo Waigel, qui avait prévu, pour l’an 2000, des dépenses de 469 milliards de DM seulement. Hans Eichel se contente donc de corriger l’augmentation des dépenses amorcée par son prédécesseur, Oskar Lafontaine ; les économies de 30,4 milliards ne se comprennent alors que par rapport à la trésorerie prévisionnelle de ce dernier. Le mérite de l’actuel ministre des Finances repose donc moins sur les économies directes prévues que sur le retour au réalisme financier et à la réorientation du budget selon les directives du Pacte européen de stabilité et de croissance. Dans un premier temps, l’effort de Hans Eichel est surtout un exercice de consolidation. Dans un deuxième temps - et cela seulement dans une nouvelle législature et avec toutes les incertitudes qui y sont liées - les finances publiques pourraient vraiment changer de tendance selon les objectifs du nouveau ministre, c’est-à-dire la stabilisation de l’Etat-Providence, la réduction des subventions et une meilleure efficacité du secteur public. Mais avant d’entrer en vigueur, le projet de loi de finances de Hans Eichel doit encore passer le difficile cap du Bundesrat, où certains Länder menacent de voter contre lors de l’examen du projet. Compte tenu aussi de l’opposition interne dans les partis de la coalition gouvernementale, le gouvernement fédéral devra négocier un certain nombre de concessions en échange de l’adoption des orientations générales de sa politique budgétaire.

19Malgré son objectif affirmé de consolidation, salué par la plupart des acteurs économiques, ce projet n’est pas sans failles. Si les politiques salariales ne jouent pas le jeu, la volonté d’indexer les salaires des fonctionnaires sur l’inflation peut très vite s’estomper. En outre, il faut craindre que la baisse des dépenses fédérales n’entraîne des augmentations dans d’autres budgets publics : si les allocations chômage baissent, les dépenses des communes pour l’allocation de fin de droits (Sozialhilfe) pourraient augmenter, ce qui se traduirait par des demandes compensatoires des communes vis-à-vis de l’Etat fédéral et contribuerait à alimenter un débat sous-jacent : celui de la réforme du système de péréquation financière entre les collectivités territoriales. En outre, l’effort de consolidation était facilité ces dernières années par des revenus exceptionnels provenant de la Bundesbank et des privatisations, dont la privatisation partielle de Deutsche Telekom. Or ces revenus vont décroissant : après 19,9 milliards de DM en 1998 et 18,9 en 1999, leur montant tombera à environ 9 milliards de DM en 2000.

La mise en cohérence des objectifs reste à faire

20Par ailleurs, l’effort de consolidation ne doit pas seulement viser l’aspect quantitatif. Il ne s’agit pas de faire des économies pour le principe, selon la méthode de « la tondeuse à gazon », pour prendre l’expression allemande consacrée. Ce qui compte, c’est la consolidation qualitative. L’Etat doit se fixer des priorités qui déterminent ensuite quelles dépenses il veut baisser et quelles dépenses il veut augmenter. Compte tenu du problème très lourd du chômage, il paraît raisonnable de se demander si les mesures contribueront à la solution de ce problème. Par ailleurs, si les charges assises sur le facteur travail seront réduites, il est prévu que les dépenses relatives à l’investissement baisseront de plus de 8 % jusqu’à 2003, pour passer à 53,3 milliards de DM. Autrement dit, la mise en cohérence, le choix des objectifs du programme d’assainissement des finances publiques reste encore à faire.

21Pour ce qui est de la réforme fiscale entamée en 1999, si elle va dans la bonne direction, elle n’est pas complète non plus. Le nouveau gouvernement reconnaît qu’un système fiscal qui juxtapose des taux très élevés ainsi que de nombreuses déductions et exemptions n’est pas efficace, car il cause des distorsions dans l’allocation des ressources. Ainsi, diverses mesures visent à réduire les taux et à élargir la base fiscale. Leurs conséquences pour les ménages et pour les entreprises sont difficiles à estimer. Pour la seule année 1999, les instituts économiques tablent sur un assouplissement de 2 à 3 milliards de DM pour les ménages et sur des charges supplémentaires de 1 à 2 milliards pour les entreprises. Si l’on prend l’ensemble des mesures, c’est-à-dire à la fois le Steuerentlastungsesetz 1999/2000/2002 déjà en vigueur et le projet pour 2001, les entreprises s’attendent à une charge nette supplémentaire d’environ 5 milliards de DM, tandis que les ménages bénéficient jusqu’en 2002 d’une réduction d’environ 6 milliards de DM.

22Néanmoins, la charge sur les ménages reste toujours élevée : selon les calculs de l’institut Karl-Bräuer de la fédération des contribuables, la charge d’impôts et de cotisations sociales sur les ménages s’élève à 51,4 % en 1999 (le plus haut niveau a été atteint en 1997 avec 51,7 %). Jusqu’en 2002, cette charge ne baissera que de 0,6 point pour atteindre 50,4 %. Par ailleurs, les diverses mesures visant à soulager les familles, notamment l’augmentation des abattements, vont plutôt contre l’ambition du gouvernement de soulager les bas et moyens revenus, car ce sont essentiellement les hauts revenus qui profiteront pleinement des nouveaux abattements. Notons enfin que, dans la mesure où les principales dispositions relatives à la baisse des taux n’interviendront pas avant 2002, les effets stimulants sur la demande ne pourront se montrer que tardivement.

23Ce programme est sans doute ambitieux, mais tout dépend de son adoption définitive. Comme le veut la tradition de la Constitution financière allemande (le fédéralisme financier prévoit un équilibre des recettes et des dépenses entre Fédération, Länder et communes à travers une péréquation horizontale et verticale), toutes les lois concernant les Länder nécessitent l’accord, à la majorité absolue, du Bundesrat, la représentation des Länder au niveau fédéral. Le gouvernement fédéral doit donc nécessairement composer à la fois avec l’opposition politique et celle des Länder, en l’occurrence ceux qui plaident pour une réforme du fédéralisme budgétaire (Bavière, Bade-Wurtemberg et Hesse). Toutefois, l’opposition actuelle ne se livre pas à une obstruction aussi systématique que celle qu’avaient menée les sociaux-démocrates lors du projet de réforme fiscale du chancelier Kohl. Rien ne l’incite en effet à voter contre une politique d’austérité qu’elle approuve sur le fond.

24Le gouvernement fédéral doit plutôt s’attendre à l’intervention d’un autre acteur : le Tribunal constitutionnel fédéral. Depuis quelques années, celui-ci a pris l’habitude d’intervenir dans les politiques budgétaires, et notamment fiscales. Les juges de Karlsruhe avaient ainsi contraint l’ancien gouvernement de revoir les règles d’imposition du minimum d’existence. Au début de l’année 1999, ils s’étaient prononcés sur le statut fiscal des familles avec et sans enfant, requerrant l’égalité de traitement. Le gouvernement a intégré ce jugement dans son programme 2000. Or, c’est justement ce programme qui devrait susciter une nouvelle intervention de la Cour de Karlsruhe, en raison de la différence entre le taux d’imposition des bénéfices de l’entreprise et celui du revenu des ménages. Cette différence s’élèvera à 13,5 points en 2002. Les revenus personnels seraient ainsi discriminés par rapport aux revenus commerciaux. Il devient dès lors plus intéressant d’accumuler des bénéfices à l’intérieur de l’entreprise que d’épargner une partie de son salaire. L’incitation à fonder des sociétés fictives augmente. A long terme, il faut craindre une mauvaise allocation du capital dans l’économie, car le capital ne cherchera plus l’utilisation la plus efficace, mais la plus avantageuse d’un point de vue fiscal. Une solution pourrait être de baisser en parallèle l’imposition de l’ensemble des revenus et bénéfices. Une telle baisse serait certainement difficile à financer si on ne relève pas en même temps les impôts indirects. Ceci reviendrait à une réforme profonde du système fiscal allemand qui aurait l’avantage d’être plus favorable à la croissance.

25Avec l’unification, l’Allemagne a connu une période de changement radical. Ces changements ont largement sollicité - et sollicitent encore - les institutions allemandes et notamment les finances publiques qui ont subi le choc de plein fouet. Etant donné que le niveau de la charge fiscale est resté relativement stable pendant les années 90, le processus de rattrapage a été principalement financé par l’endettement, ainsi que par les cotisations sociales. Avec une dette qui a doublé au cours de quelques années, les marges de manœuvre du gouvernement se sont considérablement réduites. La volonté affichée par le nouveau ministre des Finances, Hans Eichel, soutenu par le chancelier, de trouver une issue au piège de la dette, va ainsi certainement dans la bonne direction, notamment après un budget 1999 qui avait trop mis l’accent sur les dépenses. Néanmoins, il est non seulement indispensable que l’effort de consolidation soit poursuivi dans les années à venir, mais aussi qu’il soit encadré par un vrai programme d’assainissement sur le long terme, mettant l’accent à la fois sur les éléments quantitatifs et qualitatifs du budget. Mais il est clair aussi que, pour cela, les acteurs concernés (opposition, Länder, partenaires sociaux) doivent tous pleinement jouer le jeu.

Bibliographie

Indications bibliographiques

- Bundesministerium der Finanzen, Volks-und Finanzwirtschaftliche Berichte, janvier/août 1999

- Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 1998, Francfort/M., 15-04-1999

- Deutsche Bundesbank, Monatsbericht. Francfort/M., juillet 1999

- DIW, Wochenbericht 17/99, du 29-04-1999

- DIW, Wochenbericht 34-35/99, du 02-09-1999

- Huber B. et Lichtblau K., « Systemschwächen des Finanzausgleichs - Eine Reformskizze », Quartalshefte zur empirischen Wirtschaftsforschung, 27 (10), 1997

- Nierhaus Wolfgang, « Preiswirkung der Ökosteuer », i/o Schnelldienst, vol. 52, 23 avril 1999

- OCDE, Etude économique de l’Allemagne, Paris, août 1998

- OCDE, Perspectives économiques, Paris, 1999

- Regards sur l’économie allemande n° 32 (octobre 1997). Dossier : « La réforme de la fiscalité : chronique d’un échec politique »

Notes de fin

1 La version initiale de cet article est parue dans Regards sur l'économie allemande n° 43 (octobre 1999)

2 En % du PIB.

3 en milliards de DM, chiffres arrondis.

Table des illustrations

Titre L’évolution des déficits publics2. Le choc de la réunification et le lent assainissement
Légende Source des données : OCDE 1999, Perspectives économiques
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/842/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Titre Les budgets 1999 – 2003
Légende * Prévisions ; Source des données : ministère fédéral des Finances, août 1999 (chiffres arrondis)
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/842/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre Budget 2000 : le détail des dépenses de 1999 à 20033
Légende **Projet du ministre des Finances Eichel ; ***y compris le paiement des intérêts sur la dette fédérale. Source des données : ministère fédéral des Finances, août 1999
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/842/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 166k

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