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Allemagne 2001

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Isabelle Bourgeois

Introduction

Allemagne 2001 : l’Europe assumée

Isabelle Bourgeois

Texte intégral

1On voyait le « modèle rhénan » sclérosé, on croyait la « Deutschland AG » verrouillée à tout jamais, on pensait l’Allemagne enlisée dans l’immobilisme. Or depuis l’automne 1998, l’Allemagne se métamorphose. Les réformes se succèdent à un rythme soutenu : retraites, fiscalité, emploi, santé, budget, aucun domaine ne semble échapper à la modernisation.

2Si le gouvernement du chancelier Schröder mène aujourd’hui à bien un certain nombre de réformes structurelles, ce n’est pas tant le résultat de l’alternance politique. Beaucoup d’entre elles avaient été engagées par le gouvernement du chancelier Kohl mais n’avaient pu aboutir. Pendant que les dossiers non traités s’accumulaient, le contexte lui-même était soumis à d’importants changements, pressant les acteurs en charge de la politique économique de répondre à de nouveaux défis. Aujourd’hui, pour préserver sa compétitivité, l’Allemagne se trouve ainsi soumise à un triple impératif réformateur : elle doit adapter la structure de ses activités et sa réglementation aux évolutions du marché mondial comme à l’intégration croissante de l’Union européenne, les réorganiser en réponse à la « révolution technologique », et les asseoir sur une normalité nouvelle après avoir surmonté les urgences de l’unification.

3La globalisation, la fluidité internationale croissante des capitaux comme la réorganisation des flux de production et d’échanges, appellent l’ouverture du capital des entreprises et l’internationalisation de la place financière allemandes. Cette évolution, qui concerne tous les pays industrialisés, est une nécessité pour une économie aussi fortement internationalisée que celle de l’Allemagne. A cela viennent s’ajouter les effets de plus en plus sensibles de l’intégration européenne. La constitution d’un espace économique et monétaire commun, l’harmonisation réglementaire qui s’ensuit, rendent tangibles les disparités en matière de politique économique ou sociale et remettent en question les règles du jeu établies à l’échelon national. L’union monétaire, si elle crée un espace de stabilité pour les activités, augmente le besoin de transparence et accroît les impératifs de rigueur budgétaire. Ce nouvel environnement où l’interpénétration des économies commence à constituer un espace solidaire exige, de la part de chacune des parties prenantes, un effort accru de compétitivité ; atermoyer sur la nécessaire modernisation du « modèle rhénan » risquerait de grever à la fois la compétitivité du site Allemagne et celle de l’Europe tout entière. Il est d’autant plus urgent de libérer le potentiel de croissance que, par ailleurs, la « révolution technologique » vient exacerber les enjeux de compétitivité et d’innovation. En transformant radicalement les flux d’information et en réorganisant l’ensemble des systèmes de production, elle entraîne à sa suite des mutations sociales et culturelles importantes auxquelles les acteurs en charge de l’économie doivent maintenant adapter le cadre régissant l’emploi, les régulations en matière de travail et de formation professionnelle. A ces effets d’accélérateur de mutations structurelles qui sont communs aux pays industrialisés et affectent tout particulièrement les Etats membres de l’Union européenne s’ajoute, dans le cas de l’Allemagne, une nécessité propre : tout au long de la décennie écoulée, l’unification a contribué à modifier sensiblement la donne au plan national, faussant le pilotage des activités par un subventionnement massif, minant les rouages fondamentaux de la régulation du travail, amplifiant les déséquilibres du système de protection sociale. L’avenir de la compétitivité allemande exige ainsi un retour aux sources de l’économie sociale de marché et, par là même, à l’orthodoxie. Autrement dit, en ce début du 3e millénaire, les acteurs économiques et sociaux s’attellent à une redéfinition des fondements même du « modèle rhénan ».

4L’ampleur du processus de transformation en cours, la multiplicité des facteurs à l’origine des mutations, la diversité des acteurs en lice comme des niveaux où s’observe le changement, appellent une lecture à plusieurs dimensions. C’est à l’analyse de ces processus complexes, multiformes, que s’attache cet ouvrage. Fruit d’un travail collectif, il offre un prisme à multiples facettes des mutations économiques et sociales en cours en Allemagne. Les contributions rassemblées ont été initialement publiées au cours des derniers mois dans le bulletin économique du CIRAC : Regards sur l’économie allemande. Elles sont le produit de l’activité de veille constante de l’équipe du Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne contemporaine et de son réseau, composé de spécialistes réputés, mais aussi de jeunes experts, journalistes spécialisés et chercheurs. Elles ont toutes été revues et reprises à la lumière de l’actualité de ce printemps 2001, ce qui fait apparaître la dynamique de changement dans sa complexité, mais aussi sa continuité. La lecture des mutations de l’économie et de la société allemandes gagne ainsi en profondeur de champ.

Consolidation budgétaire et compétitivité territoriale : un double défi pour les pouvoirs publics

5Dans la gestion du changement, les pouvoirs publics se trouvent en première ligne. Le premier chapitre de cet ouvrage est consacré à leur action en matière de consolidation budgétaire et de compétitivité territoriale. On s’inquiète en effet de savoir si l’Allemagne saura durablement comprimer sa dette. Theo Waigel, Oskar Lafontaine et, aujourd’hui, Hans Eichel, tous les ministres fédéraux des Finances ont la même priorité par-delà leurs approches doctrinales divergentes : assainir durablement un budget dont la dérive a pour principale origine l’effort consenti à l’unification ; leur objectif central commun est la baisse des prélèvements. Réduire la pression fiscale sur les entreprises et les particuliers, ramener à de plus justes proportions les charges qui pèsent sur le travail pour doper l’activité et libérer du pouvoir d’achat, c’est là le premier moteur de la politique de compétitivité menée par l’actuel gouvernement fédéral. Les différents volets de la réforme fiscale répondent à la même logique de réduction des déficits que la réforme du régime des retraites adoptée le 12 mai 2001, et qui introduit des éléments de capitalisation dans le traditionnel système de répartition. L’effort budgétaire consenti à la transformation et au développement des Länder est-allemands, l’importance des transferts opérés, ont fini par gripper les mécanismes mêmes du fédéralisme financier allemand, déjà quelque peu mis à mal au fil du temps. La révision – et la simplification – du système de solidarité et de répartition structurelle régionale entre Bund, Lander et communes sont désormais incontournables pour rééquilibrer les disparités de compétitivité entre les collectivités territoriales en renforçant la concurrence économique entre les sites.

6En ce sens, unification et intégration européenne se cumulent dans leurs effets pour révéler les domaines où doit s’exercer l’action de remise en ordre structurelle des pouvoirs publics. Maîtriser les coûts ne suffit pas à libérer la dynamique de compétitivité. Il faut aussi agir sur les règles du jeu qui déterminent le degré de compétitivité et d’innovation. Certes, dans le système national d’innovation de l’Allemagne, les pouvoirs publics ne sont pas les seuls acteurs. Mais ils ont un rôle d’impulsion, de soutien et de coordination non négligeable, de par les fonds qu’ils mettent à disposition ou des priorités qu’ils définissent conjointement avec les acteurs de l’économie et de la société. Toutefois, ce rôle-là n’est pas unitaire ou central. Il se caractérise avant tout par une pratique de benchmarking interne à laquelle se livrent les régions : c’est de la concurrence des compétitivités territoriales, de la diversité des stratégies d’innovation ou des politiques structurelles en présence que naît, en Allemagne, une dynamique collective et cumulative d’innovation à même d’alimenter les mutations en cours et de soutenir, dans l’opinion, l’adhésion au changement et à la modernisation. L’industrialisation, puis la tertiarisation progressives de la Bavière, région défavorisée voici 40 ans encore, laisse entrevoir le potentiel de compétitivité dont disposent les cinq Lânder de l’Est. Ils sont intégrés à la RFA depuis une décennie seulement, mais leurs économies sont déjà largement normalisées en ce sens que se dégagent, dans chaque Land, des stratégies différenciées en matière de politique économique et de développement de la compétitivité territoriale.

Les services d’intérêt économique général entre politique nationale et marché européen

7Le second chapitre détaille quelques-uns des domaines où il appartient aux pouvoirs publics de donner une impulsion prépondérante au changement structurel : les services d’intérêt économique général, dont font partie les télécommunications, les services postaux et aussi, dans une large mesure, la politique énergétique. Ce sont des domaines par excellence où s’observent les forces en jeu dans les mutations : des effets de l’intégration des politiques communautaires qui exigent leur lot de libéralisations à la nécessité unanimement reconnue d’adapter les structures à un environnement qui se transforme sous l’effet de la globalisation en passant par la résistance au changement ou, à l’inverse, l’émergence de nouvelles doctrines. Il s’agit là de champs d’action et de débats à l’intersection entre l’internationalisation des économies, le processus de constitution de l’espace européen, et la marge de manœuvre des acteurs nationaux. Les orientations stratégiques et les termes des débats y participent d’un conflit d’intérêts entre l’objectif d’efficacité économique (l’accroissement de la compétitivité) et les résistances sociales qui se manifestent dans l’affrontement des valeurs et idéologies. Si aujourd’hui, la libéralisation des télécommunications et à sa suite, celle des services postaux, est communément acquise dans l’opinion, le processus de prise de décision préalable fut marqué de controverses virulentes. Dans le domaine des télécommunications par exemple, il s’agissait de transcrire en droit national des directives européennes que les pouvoirs publics allemands avaient contribué à élaborer. Mais les syndicats, l’opinion s’y opposaient farouchement. C’est finalement l’efficacité économique qui a forcé la négociation des accords, puis du consensus sur la réforme de ces services publics et débouché sur une nouvelle définition du rôle de l’Etat en la matière. L’ouverture des télécommunications à la concurrence a effectivement dopé la compétitivité du site Allemagne en accélérant sa mutation vers l’économie de l’information. La libéralisation des services postaux, bien que moins consensuelle à l’échelle européenne, suit la même logique en Allemagne : elle est reconnue comme un facteur d’accroissement de la compétitivité. Si l’Allemagne a pu dénouer relativement vite en comparaison de ses voisins européens le lien entre statut, structure et missions publics, c’est que dans d’autres domaines, comme l’électricité par exemple, acteurs privés ou semi-publics coexistent et exercent des missions d’intérêt général. Dans ce secteur précis, la libéralisation n’implique pas une réforme du service public, elle concerne d’emblée le seul aspect de l’ouverture du marché allemand aux acteurs européens et de son intégration dans un espace d’échanges communautaire doté d’une régulation harmonisée. Les résistances au changement proviennent alors moins de facteurs sociaux ou idéologiques que du constat des fortes disparités intra-européennes et de leur cortège de déséquilibres compétitifs.

8D’autres réformes en cours, ainsi la décision d’abandonner le nucléaire civil, ont pour origine des mécanismes purement nationaux et sont, eux, le reflet de l’alternance politique. La coalition fédérale SPD/Verts prenait là une décision ambiguë : en tenant sa promesse électorale, elle donnait un gage à la partie de l’opinion la plus farouchement hostile au nucléaire ; ce faisant, le gouvernement créait dans l’opinion un climat pacifié lui permettant d’engager d’autres réformes structurelles largement plus libérales. Enfin, contrairement aux apparences, la logique de l’efficacité économique caractérise elle aussi la doctrine écologique : l’abandon du nucléaire est prôné comme une mesure certes draconienne d’incitation à l’innovation en matière de ressources énergétiques, mais on en espère les mêmes effets bénéfiques sur la compétitivité que ceux des normes anti-pollution en vigueur dans l’industrie depuis les années 70 et qui avaient hissé les technologies environnementales allemandes au palmarès mondial. Bien que l’abandon du nucléaire soit loin d’être acquis, puisqu’il ne repose encore sur aucun texte législatif, son corollaire, l’intention de donner une impulsion nouvelle à l’innovation en matière d’énergies renouvelables, est en train d’atteindre, lui, son objectif. Mais la question de la politique énergétique de l’Allemagne sur le court et le moyen terme n’en reste pas moins en suspens, ainsi que l’a révélé la récente flambée des cours du pétrole. Celle-ci a également démontré l’ambiguïté foncière de l’écotaxe, un impôt censé à la fois réduire la consommation d’énergie en en renchérissant le coût, garantir l’avenir des retraites et créer des emplois. Les vifs débats d’experts suscités par ces questions dans l’espace public rappellent comment se gèrent outre-Rhin crises et prises de décisions : par l’information et la concertation de tous les acteurs. Sans l’adhésion de l’opinion, pouvoirs publics et acteurs économiques ne peuvent pas procéder aux réformes. Mais cette adhésion, en Allemagne aussi, est un équilibre fragile entre les idéologies, et plus encore entre le credo de l’efficacité économique et l’acceptation raisonnée du changement.

De la Deutschland AG à la « nouvelle économie »

9Le troisième chapitre de cet ouvrage s’attache aux mutations qui affectent les mécanismes mêmes de l’économie allemande dans sa transition vers la « nouvelle économie ». Ces mutations concernent en premier lieu le financement des activités. Sous l’influence de la fluidité croissante du marché international des capitaux, les liens étroits qui unissent en Allemagne banque et industrie depuis la fin du siècle dernier sont amenés à se défaire, et la structure capitalistique des entreprises à se déverrouiller. Pour accélérer le processus, le ministre fédéral des Finances s’est contenté d’une mesure technique mineure contenue dans sa réforme fiscale et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2002 : la défiscalisation des plus-values issues de la cession de participations détenues par banques et assureurs. Dans le contexte de la globalisation financière, ce léger ‘coup de pouce’ suffit à ouvrir un marché national jusqu’ici protégé et contrôlé, ce qui lui avait valu le sobriquet de « Deutschland AG ». Depuis l’industrialisation poussée enclenchée sous Bismarck, la « gouvernance de l’économie » était en effet largement exercée par les banques. Dans l’effervescence économique et la course à l’innovation de la seconde moitié du siècle dernier, les ‘capital-risqueurs’ se constituaient en même temps que les ‘start up’ : Deutsche Bank, Commerzbank, Dresdner Bank et Bayerische Vereinsbank amorçaient, via capitaux et prises de participation, les jeunes pousses de l’économie industrielle naissante comme AEG, Siemens ou Mannesmann, qu’elles ont soutenues ensuite dans leur développement, tout en élargissant leur portefeuille de participations. Cette interpénétration explique pourquoi, aujourd’hui encore, les entreprises recourent majoritairement au financement bancaire. Si elle a contribué à asseoir la stabilité des activités en Allemagne, elle se traduit aussi par le sous-développement relatif des marchés financiers comme de la culture boursière et ralentit désormais la nécessaire internationalisation des entreprises et des activités. L’OPA de Vodafone sur Mannesmann – une première en Allemagne – a forcé la prise de conscience de cet état de fait ; son succès a dès lors pris une haute valeur symbolique, créant un large consensus sur la nécessité de réformer les mécanismes de financement et de régulation de l’économie. Quant aux modalités de négociation de l’accord, elles révèlent par ailleurs les mécanismes qui régissent outre-Rhin les prises de décision ; qu’il s’agisse de la politique économique ou de la stratégie d’une entreprise, ils reposent sur la négociation conjointe et la codéfinition par l’ensemble des acteurs. La mesure fiscale de Hans Eichel n’aura donc pour effet que de libérer les transformations déjà en cours, et dont témoigne également le repositionnement du sidérurgiste Mannesmann en opérateur de télécommunications ; un repositionnement amorcé dès l’ouverture du marché des télécommunications voici une quinzaine d’années.

10Le second puissant levier des mutations est en effet la rapide diffusion des NTIC et de leurs applications. Dans ce domaine, l’Allemagne est en pointe, bien qu’elle déplore de n’occuper que le troisième rang mondial, logique de benchmarking oblige. Le déclencheur des transformations est la libéralisation du marché des télécommunications tant à l’échelle européenne que nationale, qui a permis l’accélération et la mondialisation du flux des échanges de données et modifie en profondeur les processus économiques. Levier transversal des mutations, les technologies de l’information et de la communication affectent toutes les branches de l’économie : la banque, dont le métier se diversifie et se renouvelle, mais aussi le transport routier par exemple qui, sous l’impact de la logistique, donne naissance à de nouvelles configurations sectorielles. Plus fondamentalement, la tertiarisation et la dématérialisation croissantes de l’économie sous l’impact des NTIC défient les structures sectorielles établies, qu’elles forcent à la modernisation ; quel meilleur exemple de ces enjeux que les mutations de l’artisanat allemand, dont l’image incarne par essence le travail manuel et dont les structures sont ancrées dans une culture corporatiste séculaire ?

Les mutations du travail

11Les axes de transformation de l’économie allemande ne se limitent pas aux enjeux de la globalisation ou de l’intégration européenne pour la définition des orientations de politique économique ou la restructuration des activités. Ils affectent jusqu’à l’évolution du travail, elle-même déterminée par la démographie ou la mutation des valeurs. C’est là l’objet du quatrième chapitre. Comment concilier vieillissement démographique et impératifs d’innovation ? A l’instar d’autres Etats membres de l’UE, et dans le même espoir de résorber le chômage des plus jeunes, les pouvoirs publics cherchaient jusqu’ici à inciter les plus âgés des actifs à opter pour une cessation précoce des activités. Du côté des entreprises, c’est la culture professionnelle qui poussait au rajeunissement des effectifs. Mais dans une société vieillissante, et à l’aune du problème du financement des retraites que cela induit, ces pratiques sont devenues problématiques et doivent aujourd’hui être corrigées conjointement par le gouvernement fédéral, les milieux économiques et les partenaires sociaux. De même, sous la menace de l’implosion du régime de retraites par répartition et devant la nécessité de recourir plus largement à la capitalisation d’une part, sous l’effet des nouvelles formes de rétribution du travail qui se développent dans la « nouvelle économie », d’autre part, le système actuel de l’épargne salariale et de la participation financière des salariés au capital productif doit être rénové et élargi. Qu’il s’agisse de futurs retraités ou de jeunes salariés du secteur high tech, la nécessité objective, économique et financière, d’une modernisation s’impose à tous : la société civile s’est très largement approprié le changement. Si une nouvelle culture boursière, populaire, a émergé depuis la privatisation de Deutsche Telekom AG, d’autres tendances plus anciennes s’accélèrent aujourd’hui. Les discours politiques du gouvernement fédéral SPD/Verts, l’extension des mesures d’affirmative action en faveur de l’emploi féminin prises antérieurement, sont portés par l’évolution du contexte socioculturel. La définition d’un nouveau rôle des femmes dans la société et la vie active après 1968 s’accommode parfaitement aujourd’hui des nouvelles formes de travail qu’exige la tertiarisation. Elles permettent de concilier vies professionnelle et familiale ; les Allemandes choisissent ainsi majoritairement le temps partiel, et investissent les services. Certes, ce phénomène s’observe surtout à l’ouest, les nouveaux Länder restant encore marqués par la culture du plein emploi à temps plein qui caractérisait la RDA. Néanmoins, si l’on excepte cette différence de degré, la montée en puissance de toutes les formes du travail considérées encore comme ‘atypiques’, mais qui constituent le gisement d’emplois de demain, et qu’investissent massivement les femmes, laisse entrevoir l’ampleur des mutations du travail à l’œuvre en Allemagne.

La crise d’adaptation du « modèle social » allemand

12Enfin, le cinquième chapitre aborde les mutations du « modèle social » allemand, conjugaison entre Etat-providence et partenariat social. Sous l’impact de la mondialisation, de l’évolution du contexte des activités et, plus encore, de l’unification, les fondements sociaux du « capitalisme rhénan » traversent aujourd’hui une véritable crise d’adaptation. Elle en affecte les deux faces : la branche et l’entreprise. Le système de négociation contractuelle de branche qui garantissait jusqu’ici l’équilibre entre progrès social, emploi et rentabilité de l’entreprise, et que l’unification a mis à rude épreuve, affronte de surcroît les reconfigurations des branches et secteurs induites par la tertiarisation et la globalisation. Que ce soit à l’échelle de la branche ou au niveau de l’entreprise, la réforme de la cogestion devient un enjeu stratégique, comme le révèle la révision en cours de la « constitution interne de l’entreprise ». La légitimité même du partenariat social allemand semble aujourd’hui remise en question. Dans ce contexte, on comprend mieux la fonction dévolue au Pacte pour l’emploi, une rencontre au sommet institutionnalisée entre les gouvernement fédéral et les partenaires sociaux : être l’instrument d’un consensus réformateur. Certes, cette instance ne peut se substituer aux acteurs en charge de ‘dossiers techniques’ comme l’élaboration de mesures réglementaires ou la négociation de conventions salariales de branche ; ce n’est pas son rôle. Mais entretenir un dialogue suivi – dont font partie en Allemagne les affrontements, souvent féroces, et toujours médiatisés – sur la détermination conjointe des grandes orientations à suivre pour certaines des réformes structurelles nécessaires en matière de travail. A quel point un climat consensuel est requis pour l’œuvre réformatrice se révèle à propos d’un autre dossier auquel s’attelle le gouvernement fédéral : la réforme de l’assurance-santé. Cette question-là, au même titre que la place des salariés âgés dans l’entreprise ou la réforme du régime des retraites, suffirait à montrer combien les impulsions au changement sont multiples : si l’unification, la mondialisation et l’intégration de l’UE contribuent à accélérer les mutations économiques, d’autres tendances, comme la disparité des coûts du travail dans l’Union que l’achèvement de l’espace monétaire va mettre en plein jour, exigent désormais une révision du « modèle social » européen.

13 Par-delà la compétitivité du site allemagne, c’est celle de l’Europe qui est en jeu. Cette prise de conscience est au cœur des mécanismes qui animent outre-Rhin la dynamique de changement et l’adhésion raisonnée des acteurs aux mutations. Bien qu’elle ne soit pas toujours thématisée, elle y semble pourtant plus prononcée que dans les autres Etats membres, et notamment en France. Elle a en effet pour origine un constat objectif : le haut degré d’interdépendance atteint par les économies nationales au sein de l’Union européenne. C’est parce qu’il est partie prenante du marché communautaire et de la compétitivité de ses parties constitutives que le Standort Deutschland est concurrentiel sur les marchés tiers. Cette prise de conscience se nourrit ensuite d’un facteur structurel, voire culturel dans ses implications pour l’adhésion au changement : depuis sa constitution en 1949, c’est de l’émulation entre les performances économiques de ses sites régionaux (les Lander) au sein d’un espace économique et réglementaire commun que la République fédérale d’Allemagne tire sa compétitivité globale. Mais que la Bavière ou la Rhénanie du Nord-Westphalie – deux puissances économiques reposant sur des identités et des politiques presque opposées – enregistrent une baisse de leurs performances ou ralentissent le rythme des réformes structurelles sur leur territoire, et c’est, à l’échelon territorial supérieur, la compétitivité de l’Allemagne entière qui s’en trouve ralentie. La transposition, à l’échelon de l’Europe, de ce mode de fonctionnement systémique échappe à toute idéologie. Elle résulte simplement d’une projection où l’expérience nationale se conjugue à l’expérience communautaire. Certes, l’Union européenne n’est encore qu’une zone d’échanges et une zone monétaire. C’est pour cela que l’Allemagne plaide pour que l’Union se dote maintenant de structures institutionnelles permettant de gérer à la fois la diversité des cultures et dynamiques économiques nationales et le potentiel de croissance commun. C’est pour la même raison que, conformément à cette vision de son environnement, l’Allemagne ne peut plus ajourner les réformes structurelles nécessaires pour libérer sa dynamique de croissance et sa compétitivité. Plus que la tertiarisation, la mondialisation ou la « révolution technologique », c’est l’accélération de l’intégration européenne depuis l’adoption de la monnaie unique qui aura finalement eu raison de l’immobilisme allemand.

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