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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

IV - La lente transformation du « modèle rhénan »

La difficile gestation des réformes

Isabelle Bourgeois

Résumé

« Quel est le mal qui ronge notre pays ? N’ayons pas peur des mots pour désigner la crise : la perte du dynamisme économique, une société sclérosée, une incroyable dépression mentale … ». C’est en ces termes que Roman Herzog, alors Président de la République fédérale, décrivait en 1997cette « germanosclérose » qui frappait notre voisin. Comme remède, il préconisait « un sursaut ». Mais l’inertie l’a emporté. L’Allemagne ne se mettra « à bouger » que six ans plus tard. Or les réformes présentées sous ce slogan (« L’Allemagne bouge ») dans le cadre de l’Agenda 2010 n’ont rien d’un sursaut. Elles sont l’aboutissement d’un long processus collectif de maturation passant par une prise de conscience progressive de leur nécessité. L’Allemagne n’est pas le pays des révolutions ni des réformes brutales. Celles-ci prennent corps grâce à un lent processus de construction d’équilibres…*

Texte intégral

1Ce n’est qu’à partir de 2003 que l’Allemagne se résout à affronter le changement. Après la fin de l’euphorie liée à la « nouvelle économie » et avec la nouvelle transparence des réalités économiques créée par l’Union économique et monétaire, le prolongement de la quasi-récession avait fini par imposer l’évidence : la faiblesse de l’économie allemande a pour double origine un cadre réglementaire qui inhibe sa dynamique de croissance et génère un important sous-emploi et un système de protection sociale dont l’avenir est compromis par le vieillissement démographique, certes, mais plus encore par une hypertrophie de l’Etat providence. Face à l’inquiétude de ses partenaires européens qui voyaient dans une « germanosclérose » chronique une menace pour un espace européen solidaire, et confrontée au risque croissant de perdre définitivement sa compétitivité dans une économie globalisée, l’Allemagne n’avait plus d’autre choix que de commencer enfin à mettre en œuvre des réformes.

2Le gouvernement fédéral lance donc en mars 2003 son Agenda 2010. L’accueil reste mitigé : l’opinion est désorientée, les experts sont sceptiques. Si le Conseil des Sages se réjouit de voir que ce programme « va dans le bon sens », il n’en constate pas moins l’absence d’une ligne directrice. Il aurait souhaité voir le chancelier communiquer au pays une vision globale du changement nécessaire (voir Bourgeois, p. 111), pour lui permettre d’entrer de plain pied dans l’économie du savoir et pour relever les défis d’une économie globalisée. Mais, pour fondamentaux qu’ils soient, ces griefs d’experts n’étaient guère réalistes en comparaison de la complexité de la tâche politique ni de l’effort de pédagogie nécessaire pour permettre à tous de prendre conscience de l’interdépendance des divers chantiers comme des effets cumulatifs générés par des politiques de réformes en apparence isolées : poursuite de la consolidation budgétaire, réforme du financement de l’assurance maladie, retraites, chômage, flexibilisation du marché de l’emploi, développement de la politique d’innovation et de hausse des qualifications, inflexion de la politique familiale…

3Car ces actions doivent être aujourd’hui toutes menées de front, au risque de nuire passagèrement à l’activité ou à la structure du lien social. Les gouvernements successifs avaient trop tardé, préférant imputer les tensions sur le marché de l’emploi ou la faiblesse de la croissance aux aléas conjoncturels. Pendant ce temps, de l’ère Kohl à l’ère Schröder, le besoin de réformes se faisait de plus en plus pressant, les chantiers non ouverts s’accumulaient, générant à leur tour un attentisme nourri par la complexité croissante de la tâche. « Nous avons bien trop tardé… C’est là un constat d’échec qui vaut pour l’ensemble de la société, et pas seulement pour l’un ou l’autre des partis politiques » – ni pour l’un ou l’autre des gouvernements, faudrait-il ajouter à cet aveu fait par le chancelier Schröder lors d’une conférence de presse (29-08-2004). L’unification aura forcé la prise de conscience de l’ampleur réelle d’un problème dont les origines remontent à la fin des années 1970, mais ce n’est qu’aujourd’hui que les réformes sont engagées.

Les dysfonctionnements du modèle social : « néo-corporatisme » et dérive égalitaire

4Depuis l’unification, la croissance allemande est faible dans l’ensemble, pour des raisons structurelles externes, identifiées depuis longtemps : vieillissement démographique, mutations des activités induites par la fin de l’ère industrielle ou globalisation des process liés à la diffusion des TIC. Mais c’est aujourd’hui seulement qu’on ose considérer ouvertement que cette faiblesse a aussi – et surtout – des causes internes. Dès avant même la chute du Mur, le modèle social allemand n’était plus finançable. Le fait de l’appliquer en l’état aux nouveaux Länder aura servi de révélateur à des dysfonctionnements sur lesquels on avait voulu jusqu’alors fermer les yeux. Deux aspects sont désormais plus particulièrement sur la sellette : s’ils s’avèrent a posteriori autant d’erreurs stratégiques commises dans la politique de soutien aux nouveaux Länder, ils témoignent encore plus de la dérive redistributive d’un mode de régulation économique et sociale fondé à l’origine à la fois sur le marché et la solidarité. Pervertis en une politique de redistribution indifférenciée, les mécanismes de solidarité sociaux et territoriaux ont contribué à accumuler une dette publique colossale tout en inhibant la dynamique de croissance des Länder est- et ouest-allemands pareillement, menant à une spirale d’endettement sans fin. Malgré le soutien massif des anciens Länder et du Bund (plus de 1 250 milliards € depuis 1990), les nouveaux n’ont guère réussi, à quelques rares exceptions près, à développer une réelle compétitivité.

5Au plan social, l’erreur a consisté à forcer un rattrapage salarial trop rapide (81 % en moyenne du niveau ouest-allemand aujourd’hui) et, surtout, disproportionné par rapport à une productivité qui stagne à moins de 60 % du niveau de l’ouest. Cette évolution (conjuguée à des transferts sociaux massifs ou à la faiblesse des capacités de production est-allemandes) n’a pas permis aux régions de l’ex-RDA de suivre le cheminement classique du processus de transition tel que le connaissent les Etats membres est-européens de l’UE, c’est-à-dire de développer patiemment leurs propres forces de croissance. « Avec le recul, il faut bien constater qu’il aurait peut-être mieux valu négocier une progression moins rapide », reconnaît aujourd’hui le syndicat IG-Metall (cf. Schrœder, pp. 71-78). Mais la chute du Mur avait créé une situation d’urgence : il fallait enrayer l’exode massif des forces vives (900 000 Allemands de l’est avaient émigré vers l’ouest en moins d’un an) grâce à une politique salariale attractive pour les actifs. Or dans le contexte de « l’élargissement » de la RFA, les syndicats ont cherché aussi à réduire les risques de « dumping salarial » (et les éventuelles répercussions sur leur politique salariale à l’ouest), le patronat, à contenir ceux d’une « concurrence déloyale » émanant potentiellement des entreprises est-allemandes. Cette politique somme toute protectionniste s’est soldée par un manque de dynamisme économique chronique et à la constitution d’un socle élevé de chômage structurel de longue durée à l’est.

6Second effet pervers : les politiques de cohésion territoriale allemande et européenne, nécessaires dans un premier temps pour reconstruire des infrastructures et soutenir l’essor des activités, ont fini elles aussi par inhiber la dynamique de croissance. Car, comme l’expliquent les instituts économiques chargés du suivi du processus d’intégration des nouveaux Länder (DIW et al., 2002) : « à cause de leurs effets addictifs, les subventions sont d’autant moins capables d’atteindre leur but, à savoir la modification des comportements des acteurs économiques, qu’elles sont accordées plus longtemps ». Ce n’est pas le principe de solidarité au fondement de la politique de cohésion territoriale, et sur lequel repose le fédéralisme coopératif allemand, qui est en jeu (la Bavière en a bénéficié), mais sa dérive égalitariste. Au fil des décennies, l’objectif de réaliser des « conditions de vie équivalentes » (Art. 72 § 2 de la Loi fondamentale) a donné lieu à une approche en termes d’homogénéité. Autrement dit : le principe de l’équité des chances au cœur du modèle rhénan (ici dans sa version d’émulation territoriale) a dérivé vers un principe d’égalité, amenant le Tribunal constitutionnel fédéral à en donner désormais une interprétation plus explicite. Pour ce faire, dans son arrêt du 11-11-1999 sur la péréquation financière entre les Länder (2 BvF 2/98), il recourt au principe de « l’interdiction du nivellement » (Verbot der Nivellierung).

7Les dysfonctionnements qui grippent aujourd’hui les modes de régulation politique, économique et sociale de l’Allemagne sont le fruit d’une dérive des principes et mécanismes qui constituaient (et constituent toujours) le fondement du « modèle rhénan ». L’approche coopérative du fédéralisme a cédé le pas à une approche d’aides quasi automatiques et à un certain blocage institutionnel. L’approche solidaire de l’économie sociale de marché, construite sur le principe d’équité des chances, a débouché sur une politique de partage des richesses (via les transferts) elle aussi à visée égalitaire. Le partenariat social et la régulation sociétale du marché ont mené à un « néocorporatisme » (voir Uterredde, p. 195) plus propice au statu quo et à la préservation des acquis qu’à l’ardeur réformiste.

8Cette évolution s’est faite imperceptiblement, et lorsqu’on a commencé à l’identifier, l’inertie a souvent pris le dessus. Cela s’est longtemps traduit par ce paradoxe : alors même que les domaines à réformer sont identifiés, qu’il y a consensus sur la nécessité et l’urgence de le faire, lorsque les premiers projets concrets sont présentés dans l’espace public, un chœur de protestations s’élève. La force d’inertie du « néo-corporatisme » l’emporte, et les projets de réforme sont délayés ou enterrés, avant de resurgir, mais avec une urgence nouvelle. Jusqu’au jour où il n’y a plus d’échappatoire.

9C’est dans cette situation que se trouvait le chancelier Schröder lorsqu’il a lancé l’Agenda 2010. Parmi tous les chantiers de réformes nécessaires, il a donné priorité à la modernisation du modèle social. La tâche est particulièrement délicate, car dans ce domaine, le gouvernement partage ses compétences avec les partenaires sociaux et, le cas échéant, les autres corps intermédiaires que sont les fédérations professionnelles. Une politique de réforme digne de ce nom exige dès lors la participation active de tous les acteurs concernés. Si le gouvernement a su rompre partiellement avec l’immobilisme politique, syndicats et patronat ont réussi, eux aussi, sur quelques dossiers, à mettre entre parenthèses leur néo-corporatisme. Mais c’est là un long processus de conscientisation, puis de prise de décision responsable, et qui est loin d’être achevé.

Protection sociale : la lente inflexion du système bismarckien

10Les prélèvements (cotisations et impôts) accaparent plus de 42 % du PIB – deux fois plus qu’il y a trente ans. Non seulement, les cotisations (versées à parité par le salarié et l’employeur) ne suffisent plus à assurer le financement du système de protection sociale, mais ils renchérissent le coût du travail et entretiennent le sous-emploi. Trop largement assis sur les salaires, ce système par répartition exclut un nombre croissant d’inactifs, ce qui remet en question son objectif originel d’équité (ou de justice) sociale. L’impôt compense partiellement un déficit financier lié au vieillissement démographique comme au chômage, mais ne peut venir relayer le socle de cotisations sans nuire à l’activité et l’emploi. La prise de conscience de la nature des liens entre la compétitivité globale du pays et le financement du système de protection sociale (cf. Hassenteufel, pp. 123-134) est récente. Elle a été forcée notamment lorsque, au moment de l’unité, ont été couverts massivement et de droit les retraités est-allemands, alors même qu’ils n’avaient jamais cotisé au régime de l’ouest. Le problème du financement des retraites, et pareillement de l’assurance maladie, est ainsi apparu au grand jour. Mais le remède relève de la quadrature du cercle.

11En matière d’assurance maladie, la réforme de l’automne 2003 se contente comme les précédentes de comprimer les dépenses, reportant à plus tard la question pourtant cruciale de l’équilibre à trouver entre dépenses et recettes. Car celle-ci renvoie à un choix doctrinal lourd de conséquences, puisqu’il implique en définitive le choix d’un modèle de société. Ce sont là les véritables enjeux des deux questions en apparence purement techniques soumises à débat. La première : quel équilibre entre répartition et capitalisation ? La seconde : développer le système actuel de concurrence entre caisses publiques et privées, ce qui signifie opter pour une logique d’assurance, ou, à l’inverse, instaurer un régime unique et obligatoire de protection maladie universel, financé par une contribution assise sur tous les revenus (travail et capital) ?

12La réponse revient à trancher entre le principe d’équité et celui d’égalité. En termes de politique, à choisir entre le modèle bismarckien (régime de redistribution financé par les cotisations, organismes indépendants de l’Etat, gérés par les partenaires sociaux) ou le modèle beveridgien (géré et financé par l’Etat, c’est-à-dire majoritairement l’impôt). Cela implique aussi de choisir entre deux modèles de société : d’un côté, l’auto-organisation de la société civile, de l’autre, une réglementation par l’Etat. On comprend mieux dès lors pourquoi la réforme de 2003 élude, elle aussi, la question de fond. Mais ce n’est là que l’apparence. Car si on la situe dans le prolongement de la « réforme Seehofer » de 1992, on aperçoit un changement d’approche fondamental : l’économicisation s’accompagne d’une inflexion progressive du système bismarckien qui transparaît dans la fiscalisation rampante de son financement. Lentement, le régime bismarckien se rapproche du système beveridgien. Mais nul ne connaît sa configuration future.

13Les changements se font ainsi imperceptiblement, en matière de retraites aussi. A première vue, l’introduction d’éléments de capitalisation dans le régime légal de retraites par répartition (« réforme Riester ») semble une révolution. Il n’en est rien pourtant, car ce recours à l’épargne s’inspire du modèle de l’épargne salariale bonifiée (Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand) tel qu’il avait été créé en 1970 à l’instigation du mouvement syndical, de même que du développement des régimes de l’épargne-retraite proposés par les entreprises avec l’accord des syndicats. Et, preuve de l’économicisation de la politique de protection sociale, il met à profit la propension accrue des Allemands à constituer une épargne retraite (Bourgeois, 2004). Mais la retraite Riester, puis la réforme qui a suivi (cf. Veil, pp. 143-152) élude comme les précédentes la question du rééquilibrage entre dépenses et recettes, soit entre un nombre croissant de bénéficiaires (effet du vieillissement) et un nombre décroissant de cotisants (double effet de la démographie et du chômage). Certes, il sera mis fin progressivement aux mesures de départ anticipé à la retraite ; quant à la hausse de l’âge légal de départ à la retraite, elle devra être envisagée par le prochain gouvernement.

14Reste qu’élargir plus largement l’assiette des cotisations aux seniors, ainsi qu’aux femmes, ne suffira pas à assurer durablement l’avenir du régime des retraites par répartition dans une société vieillissante (cf. Wahl, pp. 187-194). Mais comment faire pour à la fois élargir l’assiette et baisser les cotisations, sans creuser le déficit (compensation fiscale), sans brider la consommation (par trop d’épargne) et sans mettre en danger la natalité (insuffisance des infrastructures d’accueil de la petite enfance, rythmes scolaires inadaptés) ? L’avenir des retraites ne peut être considéré hors de son contexte ; indépendamment des divergences idéologiques, la seule complexité des enjeux suffit à expliquer pourquoi, alors que le problème est notoire depuis bientôt quinze ans, aucune réponse de fond n’a encore été apportée. Une seule certitude : le système bismarckien n’est plus finançable en l’état.

La dérive égalitaire du ‘contrat social’ allemand et l’amorce d’un retour à l’orthodoxie

15La priorité de tous les gouvernements allemands est la lutte contre le chômage... depuis le milieu des années 1970. Le choc pétrolier (conjoncturel) et le début du recul de l’emploi industriel (lié à la tertiarisation) ont généré un socle de chômage structurel qui n’a cessé de croître depuis (cf. Lestrade, pp. 15-22). La politique du gouvernement d’alors, celui de Helmut Schmidt (SPD), a consisté à lancer un programme de ‘traitement social’ du chômage, financé par le déficit. La dette structurelle de l’Allemagne trouve là sa première origine. Aucune des mesures actives en faveur de l’emploi adoptées depuis n’a réussi à résorber le chômage. Et ce, malgré un coût exorbitant : les dépenses sociales des collectivités publiques représentent aujourd’hui près de 20 % du PIB ; l’Allemagne détient là le record des pays de l’OCDE.

16Le recours au traitement social du chômage était pourtant controversé dès l’origine. Otto Graf Lambsdorff, ministre des Finances FDP du chancelier Schmidt, plaidait au contraire pour un ‘démantèlement des acquis sociaux’. En effet, expliquait-il dans son ébauche d’une politique dédiée à la croissance et l’emploi (Lambsdorff, 1982) : « Se cramponner à des prestations publiques qui ne sont plus finançables dorénavant a pour conséquence inévitable d’aggraver les problèmes de croissance et d’emploi et de plonger encore plus l’Etat dans un engrenage de répartition qui, en pénalisant toujours plus la performance et la prévoyance individuelles, entretient le développement d’une logique de revendication et d’une mentalité d’assisté ». Cette divergence avait provoqué la rupture de la coalition SPDFDP en 1982 et la composition d’un nouveau gouvernement CDU/CSUFDP mené par Helmut Kohl.

17Le premier à avoir osé s’en prendre aux ‘acquis sociaux’ a été... le chancelier social-démocrate Gerhard Schröder. « Celui qui peut travailler, mais ne le veut pas, ne peut prétendre à la solidarité », affirmait-il dans un entretien accordé au quotidien à grand tirage BILD (06-04-2001), allant jusqu’à ajouter : « Il n’y a pas de droit à la paresse dans notre société ! ». Sous leur habillage quelque peu populiste, ces propos étaient destinés à préparer l’opinion aux futures réformes Hartz. Des réformes courageuses qui s’attaquent à une des causes du chômage structurel de longue durée : les trappes à inactivité générées par cet « engrenage de répartition » qu’incriminait le libéral O. Lambsdorff. La continuité de l’analyse est indéniable, par-delà les clivages idéologiques. Entre temps, le gouvernement de coalition SPD/Verts a dû se rendre à l’évidence : le traitement social du chômage s’est non seulement révélé inefficient, mais aussi socialement injuste. En maintenant artificiellement et durablement à l’écart du marché du travail quelque 2 à 3 millions d’Allemands, il les livre à l’exclusion sociale. Les syndicats, impliqués dans l’élaboration des lois Hartz en tant qu’acteurs de la régulation macroéconomique et sociale, partagent la même analyse : c’est au nom du lien social que crée la valeur travail qu’ils ont souscrit à des réformes que par ailleurs ils critiquent parfois dans l’espace public, mais alors pour des motifs purement clientélistes. Car, ainsi que nous l’expliquait un responsable syndical, « l’Etat social doit évoluer ; le statu quo n’est plus tenable ». Le chancelier Schröder ne disait pas autre chose lorsqu’il rappelait, en présentant son programme gouvernemental à l’opinion en mars 2004 : « la vocation foncière de l’Etat social ne se résume pas à la simple répartition de moyens financiers ».

18Les réformes Hartz, et surtout la loi Hartz IV, corrigent une autre dérive de la version rhénane de l’économie sociale de marché : au fil du temps, la logique de solidarité qui le sous-tend s’était pervertie en une logique d’assistance généralisée. Le principe d’équité des chances s’était transmué en un égalitarisme fondé sur la redistribution et qui avait fini par ‘déresponsabiliser’ l’individu. Mais aujourd’hui, les richesses à redistribuer à un nombre croissant de bénéficiaires se sont singulièrement amoindries. Un retour à l’orthodoxie du « modèle rhénan » s’impose. L’individu y a un droit à l’assistance, et la collectivité, le devoir de lui apporter cette assistance, mais seulement si l’individu ne parvient pas à surmonter seul les aléas de la vie pour assurer sa subsistance. Voilà les termes du ‘contrat social’ allemand : l’individu a des droits, mais ceux-ci ont pour corollaire des devoirs.

19Par-delà leurs aspects techniques (cf. Bourgeois, pp. 4352), les lois Hartz cherchent ainsi à renouer avec les valeurs fondatrices de l’ordo-libéralisme, ce libéralisme régulé qui avait permis à l’Allemagne de construire sa prospérité et, dans ce contexte, de développer un modèle social généreux (Commun, 2003). C’est là le début d’une véritable ‘refondation’. Elle est difficile à mener, et la stratégie de long terme qu’elle implique dans l’intérêt du pays comme de ses citoyens se heurte nécessairement aux impératifs électoraux de court terme auxquels est soumis tout gouvernement. C’est une des raisons pour lesquelles il aura fallu quelque vingt ans à un chancelier pour se décider enfin à engager des réformes. Mais c’est aussi pour la même raison que, à l’approche des élections au Bundestag de l’automne 2005, le SPD est fortement tenté de revenir sur certaines dispositions des lois Hartz, désignées comme « socialement injustes » par une partie de l’électorat de gauche crispé sur ses ‘acquis’.

Régulation sociale : adapter à l’ère du savoir un système né à l’ère industrielle

20Nombre de ces ‘acquis sociaux’ conquis depuis la guerre ont donné lieu depuis à ces ‘rigidités’ sociales qui pèsent aujourd’hui sur la croissance et l’emploi. Parmi ceux-ci, outre les minima salariaux implicites à l’origine des trappes à inactivité, on relève surtout des niveaux salariaux et une durée du travail qui ne se révèlent plus guère adaptés à une économie globalisée. Le nombre d’heures effectivement travaillées est aujourd’hui inférieur à 1 450 ; leur baisse régulière avait amené le chancelier Kohl, au milieu des années 1990, à taxer l’Allemagne de « gigantesque parc de loisirs ». Quant au niveau des salaires, il se révèle dommageable à l’emploi. Certes, il est lié au haut niveau de qualification de la main d’œuvre, mais il est surtout déterminé par le mode de financement des systèmes de protection sociale. Or ce problème comme la concurrence de la main d’œuvre dans les pays à salaires inférieurs mais à niveau de qualification sensiblement comparable mettent en danger désormais la croissance et l’emploi outre-Rhin. La prise de conscience de ce problème, pourtant connu de longue date, aura été accélérée par l’UEM, puis l’élargissement de l’UE.

21Comme la fixation du temps de travail relève de la négociation contractuelle par les partenaires sociaux au niveau de chaque branche, ils ont entrepris eux-mêmes de démanteler une partie de ces acquis. Ainsi les 35 heures dans la métallurgie ; toujours au cas par cas (Siemens, VW), mais dans l’objectif désormais avoué de préserver la compétitivité des entreprises (et non plus pour préserver des emplois à tout prix ; cf. Schrœder, pp. 71-78). Mais la réalisation de ces objectifs se heurte à une difficulté majeure : celle de ménager un nouvel équilibre qui permette de préserver la régulation au niveau de la branche tout en respectant les impératifs de flexibilité des entreprises. Or la multiplication des régimes dérogatoires vide progressivement de sa substance la norme de branche, et donc l’organisation même de la macro-régulation sociale allemande.

22Le vrai défi, pour les syndicats comme pour le patronat, consiste à adapter à l’économie du savoir et de la connaissance un mode de régulation né avec l’ère industrielle. La tâche est hérculéenne : il ne s’agit ni plus ni moins que de refonder ce « modèle rhénan » qui repose sur la codécision de la société civile, mais de le faire dans un environnement mondial (globalisation) et européen (construction d’un modèle européen d’économie sociale de marché) qui dépossède les partenaires sociaux d’une grande partie de leur responsabilité comme de leur pouvoir de régulation. L’ampleur et la complexité de ce défi suffisent à expliquer certaines crispations sur un statu quo qui avait permis, quelque temps, de se bercer d’illusions rassurantes.

La quête de nouveaux équilibres pour refonder le « modèle rhénan »

23 « Il nous faut changer de mentalité, pour trouver un nouvel équilibre entre la responsabilité individuelle et la protection collective ». C’est en ces termes que le président de la République et ex-président du FMI, Horst Köhler (CDU), exposait, dans son discours inaugural du 2 juillet 2004, le défi que doit relever aujourd’hui le modèle social allemand. Car c’est bien de la construction de nouveaux équilibres qu’il s’agit.

24Institutionnels, d’abord. On présente volontiers l’Allemagne comme une « société du consensus ». Mais ce n’est là que la résultante d’une organisation contractuelle de processus décisionnels fondés sur le polycentrisme des lieux de décision. Au classique partage des pouvoirs entre exécutif et législatif s’ajoute une articulation institutionnelle impliquant la codécision entre une multitude d’acteurs : les collectivités territoriales (via leur représentation à l’échelon de la fédération, le Bundesrat, les Länder co-déterminent la politique du gouvernement fédéral), les pouvoirs publics, et les corps intermédiaires représentant la société civile (fédérations professionnelles, fédérations patronales, syndicats). Pour le dire autrement : les mécanismes institutionnels de codécision, en associant le politique, l’économique, le social – en un mot : l’ensemble des forces de la société – ont pour finalité de garantir l’équilibre des intérêts particuliers respectifs dans le respect de l’intérêt général, l’unité dans la diversité. La construction de cet équilibre implique nécessairement un dialogue permanant et se traduit par de longs ajustements successifs (avec souvent de longues phases de blocage).

25Or ce subtil jeu d’équilibres est aujourd’hui fragilisé. La répartition des compétences législatives entre le Bund et les Länder s’est brouillée, menant à une centralisation rampante du pouvoir au profit du Bund ; dans le même temps, le calendrier électoral des Länder a transformé le Bundesrat en une instance d’opposition et de blocage. Une partie de l’immobilisme allemand trouve là sa source. Une commission a été créée en 2003 pour réviser le mode de fonctionnement du fédéralisme politique. En ce qui concerne le fédéralisme financier, passé d’une logique coopérative à une logique purement redistributive, les Länder ont décidé de le remettre à plat, mais en. 2019 seulement.

26L’équilibre de la triade qui définit les orientations politiques allemandes, composée du monde politique, de la représentation du patronat et de celle des salariés, a fini par aboutir à une cartellisation des intérêts (« néo-corporatisme ») propice au statu quo. Mais de ce fait, la conciliation des intérêts entre travail, capital et acteurs politiques (intérêt général) au fondement de l’économie sociale de marché s’est grippée. En atteste l’échec patent des multiples Pactes pour l’emploi, sortes d’instances de concertation ‘au sommet’ lancés sous Helmut Kohl comme sous le premier gouvernement Schröder. Si dans un premier temps, ils avaient permis de poursuivre le ‘traitement social’ du chômage, ils se sont ensuite heurtés à l’inertie de partenaires sociaux aux prises avec leurs propres difficultés.

27Les syndicats d’industrie unitaires de branche, tels qu’ils ont vu le jour après la guerre (Lattard, p. 61), sont confrontés à la régulation d’activités qui ne se laissent plus guère appréhender en termes de ‘branche’. La ‘métallurgie’, par exemple, dépasse aujourd’hui le travail des métaux, incluant désormais l’électronique ou des services financiers qui sont venus s’y ajouter au gré de la globalisation et de la mutation des activités. Quant aux ‘services’, de création récente, ils commencent seulement à s’organiser, comme en atteste la constitution, par fusion, du géant des services ver.di en 2001. La désyndicalisation croissante est le reflet de ces changements. Elle s’accompagne de la ‘non-organisation’ d’environ la moitié de l’économie allemande, qui échappe de fait à la norme de branche. Car le partenaire institutionnel du syndicalisme dans la régulation de branche subit la même crise d’adaptation. Ver.di, par exemple, n’a pas d’homologue patronal. C’est tout l’équilibre du partenariat social qui doit être refondé aujourd’hui, c’est-à-dire adapté à un environnement et des structures qui n’ont plus rien de comparable avec ce qu’ils étaient lors de la genèse du mode de macro-régulation économique et sociale allemand (cf. Lasserre, pp. 93-102). Cette phase de transition nourrit inerties et crispations, mais commence aussi à donner naissance à de nouvelles approches de la régulation, telles qu’on peut les observer chez IG Metall – qu’il s’agisse de la flexibilisation de l’organisation du travail et des modes de rémunération au sein des entreprises les plus exposées à la concurrence ou qu’il s’agisse plus généralement d’une réflexion sur le rôle du syndicalisme dans un modèle social en pleine mutation.

28La société civile cherche, elle aussi, un nouvel équilibre. Son auto-organisation via la représentation organisée de ses intérêts que sont les fédérations professionnelles (Verbände) est elle aussi désormais en porte-à-faux. De gardiennes de l’intérêt général de leur branche qu’elles étaient à l’origine, celles-ci tendent à se transformer en ‘lobbies’ de défense d’intérêts purement catégoriels ou sectoriels (Pautrat, 2003). C’est là le double effet de la reconfiguration des branches comme de la progression de l’intégration européenne qui fait que les centres de décision se sont largement déplacés hors du territoire national vers les enceintes communautaires. La forte médiatisation de la société allemande (autre caractéristique structurelle liée au polycentrisme), et qui s’est accrue ces vingt dernières années avec la libéralisation des médias audiovisuels, favorise elle aussi l’éclatement des intérêts collectifs organisés au profit de revendications catégorielles isolées. Mais de ce fait, c’est le fondement même du « modèle rhénan » qui se trouve mis à mal : la quête permanente de l’équilibre entre intérêt général et intérêts particuliers.

29Cette tendance est concomitante avec la mutation des valeurs qui confère au lien social une structuration nettement plus complexe aujourd’hui (cf. Appel, Schipperges, pp. 179-188) que voici trente ans, tant les styles de vie se sont diversifiés et individualisés. Confrontés à un environnement mouvant et insécurisant, constatant que leurs modes de régulation nationaux subissent de profonds changements, les Allemands se sentent quelque peu désorientés. « Quel est le mal qui ronge notre pays? », se demandait Roman Herzog en 1997, poursuivant : « Les gens se sentent dépassés par les innombrables changements nécessaires simultanément… le monde est en train de changer, il n’attend pas l’Allemagne. Mais il n’est pas trop tard. Un sursaut doit traverser l’Allemagne ». Au sursaut, les Allemands ont ainsi longtemps préféré l’inertie, niant l’évidence conformément à un mécanisme psychologique analysé par le psychosociologue Leon Festinger en 1957 en prolongement de la théorie de la « perception sélective » de Lazarsfeld et Berelson. Connu sous le nom de « dissonance cognitive », il explique comment un individu ou un groupe, confronté à une information qu’il ressent comme contradictoire (dissonante) avec sa vision du monde ou ses convictions, fuit toute information susceptible d’accroître cette dissonance et se réfugie au contraire dans tout élément permettant de la réduire. Le fonctionnement du monde politique contribue par nature à entretenir ces réflexes d’auto-aveuglement, à fortiori en période électorale. Il aura fallu la lente maturation du constat que, malgré tous les efforts entrepris depuis trente ans pour le préserver, le modèle social allemand était non seulement devenu socialement injuste, mais aussi dommageable à la compétitivité de l’Allemagne et donc à son avenir, pour finir par enclencher un processus de changement des mentalités.

30 Ainsi, l’Allemagne se transforme – progressivement, adaptant pas à pas un cadre réglementaire et des cultures datant de l’ère industrielle aux mutations en cours pour trouver une compétitivité nouvelle dans l’ère du savoir. Le rythme des réformes est lent, souvent trop lent. Mais les décisions ne peuvent être prises qu’au prix d’un long processus impliquant tous les acteurs, y compris l’opinion, et fondé sur une grande transparence démocratique. Le polycentrisme des centres décisionnels, mais aussi le droit à l’information que garantit la Loi fondamentale à tout citoyen, repose sur un flux permanent d’information. Certes, au risque de voir les médias relater plus volontiers les dysfonctionnements que le banal cheminement d’une loi de réforme en cours d’ajustement. Mais en contrepartie, avec l’avantage d’une large diffusion des faits et arguments, ce qui entretient la prise de conscience des problèmes dans l’opinion et donne à chaque citoyen les moyens de s’investir dans le processus. C’est de cette manière que se construisent, dans la société allemande, le consensus et l’adhésion aux réformes. « L’acceptation des réformes par la population est … un processus d’apprentissage qui dépend des débats au sein de la société et des décisions politiques », explique l’Institut für Demoskopie d’Allensbach.

31C’est de la même manière que la grogne de l’opinion trouve à s’exprimer légitimement. Bien que les Allemands aient aujourd’hui compris la nécessité des réformes, les sacrifices leur pèsent. Et ils sont impatients d’en voir les fruits. Surtout, ils se perdent quelque peu dans la complexité des chantiers qui doivent aujourd’hui être presque tous ouverts en même temps, tant ils se sont accumulés. Mais une société médiatique permet aussi, en favorisant l’expression, de canaliser les contradictions de l’opinion comme des acteurs économiques, sociaux ou politiques, elles-mêmes manifestation d’une profonde mutation culturelle. « Personne n’a encore toutes les réponses aux innombrables questions actuellement en suspens. Mais il importe que, en tant qu’individu et en tant que société, nous restions capables d’apprendre », expliquait Horst Köhler dans son discours inaugural. Société apprenante par définition, l’Allemagne a amorcé sa transition vers la société du savoir.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Bourgeois I., « L’argent des Allemands », Regards sur l’économie allemande, n° 67, juillet 2004

Bourgeois I., « Inerties et volonté de réformes », in Demesmay C., Stark H. (eds), Qui dirige l’Allemagne ? Villeneuve d’Ascq, 2005

Commun P. (dir.), L’ordolibéralisme allemand. Aux sources de l’économie sociale de marché, Cergy-Pontoise, 2003

DIW/IAB/IfW/IWH/ZEW, Fortschritte beim Aufbau Ost. Fortschrittsbericht wirtschaftswissenschaftlicher Institute über die wirtschaftliche Entwicklung in Ostdeutschland, 2002

Henzler H., Spath L., Sind die Deutschen noch zu retten ? Von der Krise in den Aufbruch, Munich, 1993

Lambsdorff O., Konzept für eine Politik zur Überwindung der Wachstumsschwäche und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, Bonn, 1982

Nolte P., Generation Reform. Jenseits der blockierten Republik, Munich, 2004

Pautrat M.-H., « Lobbying en crise : la fin de l’intérêt collectif ? », in Regards sur l’économie allemande, n° 60, mars 2003

Sinn H.-W., Ist Deutschland noch zu retten ? Munich, 2003

« Veränderungen im Reformklima », juillet 2003 (www.demoskopie.de, rubrique ,Aktuelle Studien’).

Notes de fin

* Inédit

Auteur

Maître de conférences, Université de Cergy-Pontoise,
Chargée de recherches au CIRAC,
Rédactrice en chef de Regards sur l’économie allemande

© IFAEE, 2005

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