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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

IV - La lente transformation du « modèle rhénan »

Des réformes, mais pas encore la fin de l’immobilisme

Stefanie Wahl

Résumé

L’Allemagne bouge… du moins un peu. Après des décennies d’immobilisme, les responsables politiques ont mis en route en 2003 une série d’importantes réformes de politique économique, sociale, fiscale et de l’emploi, s’attaquant enfin à cette rénovation structurelle si longtemps repoussée. Il est vrai qu’il y avait urgence...1

Texte intégral

1Depuis les années 1970, le contexte économique, la démographie et la société ont subi de profondes mutations. La population allemande vieillissait rapidement, captant un volume croissant de transferts publics ; sur le marché mondial, la concurrence s’avivait autour de ces facteurs de production rares que sont le capital et le savoir ; avec le progrès des TIC, l’automatisation se substituait au travail humain. Mais les Allemands préféraient nier l’évidence pour se crisper sur leurs institutions et structures établies. Le résultat : un chômage en hausse, une politique de l’emploi inefficace, des systèmes de protection sociale à la dérive, des prélèvements fiscaux et sociaux de plus en plus lourds, un déficit public qui ne cesse de se creuser, un système de formation initiale et professionnelle de moins en moins performant, et une dynamique de croissance ralentie.

2Au plus tard depuis le début de la législature 2002, tant les responsables politiques que la majorité de l’opinion avaient compris que la situation ne pouvait plus continuer ainsi. Si l’Allemagne voulait préserver durablement son niveau de prospérité et de confort social, il lui fallait adapter ses structures à l’évolution des réalités. Tous avaient compris également que cela ne pouvait se faire qu’au prix de douloureux sacrifices.

3Or les politiques, sachant qu’ils risquaient leur crédibilité en imposant brusquement à la population des réformes forcément radicales après tant d’années d’immobilisme, ont délégué cette mission ingrate à des commissions d’experts indépendants. La réforme du marché du travail a été confiée à la « Commission Hartz », présidée par Peter Hartz, membre du directoire de VW ; celle de la réforme des systèmes de protection sociale, à la « Commission Rürup », dirigée par Bert Rürup (SPD), professeur d’économie sociale et membre du Conseil des Sages ; l’opposition créait de son côté la « Commission Herzog » menée par Roman Herzog, ancien président de la République et ancien juge du Tribunal constitutionnel fédéral. Toutes ont élaboré des projets de réformes conséquents, argumentés et souvent innovants, qui nourrissent le débat sur les réformes structurelles. Alors que les propositions relatives à la protection sociale sont toujours en discussion, celles de la Commission Hartz ont été adoptées après quelques modifications.

Emploi : la moitié du chemin

4Si les « réformes Hartz » n’ont pas encore produit leurs effets dans les statistiques, à moyen terme, elles devraient modifier sensiblement le marché de l’emploi. La réduction de la durée de versement des allocations chômage, la fusion de l’aide au chômeur (Arbeitslosenhilfe) et de l’aide sociale (Sozialhilfe) en une seule catégorie de revenus de substitution (Arbeitslosengeld II) d’un faible montant, l’obligation faite au bénéficiaire d’accepter toute proposition d’emploi, même à un niveau de rémunération inférieur au salaire conventionnel de branche (cf. Bourgeois, pp. 43-52) – toutes ces mesures retirent leur fondement à la propension qu’avaient de nombreux chômeurs à épuiser leurs droits à un revenu de substitution et à ne se mettre que mollement en quête d’un emploi.

5Parallèlement, l’Office fédéral du Travail (Nuremberg), administration gestionnaire de l’assurance chômage comme des mesures en faveur de l’emploi, est devenu prestataire de services de placement des ressources humaines et a été rebaptisé Agence fédérale pour l’emploi (Bundesagentur für Arbeit). La transformation de ses antennes régionales en Job Center et la création d’agences d’intérim publiques (Personal-Service-Agenturen,) ont pour but d’accélérer le placement des chômeurs et d’en accroître l’efficience. L’institution des Ich-AG, la simplification du régime des mini-jobs (cf. Lestrade, pp. 37-42) ou la libéralisation de certaines activités artisanales qui ne sont plus soumises aux règles corporatistes d’un Code de l’artisanat millénaire, posent les jalons d’un futur segment à bas salaires. Enfin, l’assouplissement de la protection contre le licenciement (cf. Zumfelde, pp. 53-58) contribue à son tour à la dérégulation du marché du travail.

6Néanmoins, l’espoir formulé initialement par la Commission Hartz – remettre en emploi deux millions de chômeurs en trois ans grâce aux mesures proposées – restera lettre morte. En effet, nombreuses sont les propositions de la Commission à avoir été vidées de leur substance au cours des débats parlementaires. Plus important encore : conformément aux missions de la Commission, les lois qui sont issues de ses travaux ne peuvent remédier qu’à une partie des problèmes du marché allemand de l’emploi.

7L’essentiel reste à faire : traiter les causes mêmes du chômage, comme le trop faible écart salarial, la dérive des coûts salariaux annexes ou l’inadéquation des qualifications. Enfin, le marché du travail allemand est l’un des plus réglementés du monde. La responsabilité en revient à un système de négociation collective qui repose sur le principe constitutionnel de l’autonomie des partenaires sociaux en matière de macro-régulation sociale et qui ne peut dès lors être adapté aux mutations du travail sans l’assentiment exprès des partenaires sociaux. L’avenir du marché du travail se trouve aussi entre leurs mains. C’est à eux qu’incombe désormais la responsabilité de sa dérégulation.

Santé : la réforme structurelle reste à faire

8Les membres de la Commission Rürup n’ayant pas réussi à s’accorder sur une réforme du système de protection maladie, une nouvelle hausse des cotisations devenait nécessaire en 2004 pour contenir le déficit de l’assurance maladie légale. Mais elle aurait mis en danger les effets bénéfiques attendus des réformes Hartz. Pour néanmoins remédier dans l’immédiat à la dérive des coûts de santé, Bundestag et Bundesrat ont adopté à l’automne 2003 une Loi de modernisation de l’assurance maladie obligatoire (Gesetz zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung). Dans l’objectif de garantir les recettes des caisses tout en réduisant le niveau des cotisations, elle accroît la participation financière des assurés en introduisant une taxe dite de cabinet médical, en haussant une série de tickets modérateurs et en supprimant la prise en charge de certaines prestations (cf. Hassenteufel, pp. 123-134). Elle innove même en incitant les assurés à adopter un comportement responsable grâce à un système de bonus et de franchise.

9Mais aucune de ces mesures n’aborde la réforme de fond de la structuration des recettes et des dépenses. On peut donc se demander à juste titre si l’objectif d’une compression durable du niveau des cotisations pourra réellement être atteint, d’autant plus que la mise en œuvre des nouvelles mesures accroît les coûts d’administration et de gestion pour les caisses. De nouvelles réformes, structurelles, seront donc indispensables, à l’instar des propositions émanant des Commissions Rürup, Herzog ou du parti CDU.

10Parmi les projets de réforme du financement, deux modèles sont en débat : la prime forfait santé (pauschale Gesundheitsprämie) et l’assurance citoyenne (Bürgerversicherung). La prime forfait santé prévoit un montant mensuel de cotisation identique pour tous les assurés. La part patronale sera versée par l’employeur au salarié ; et le total des cotisations sera soumis à impôt. Les assurés à faibles revenus se verront verser une prime compensatoire financée par l’impôt. Sur le financement de cette prime forfaitaire, les avis divergent : la Commission Rürup préconise un système de répartition classique, le parti CDU y introduirait des éléments de capitalisation, la Commission Herzog plaide pour la capitalisation seule. A l’opposé, l’assurance citoyenne que propose une partie de la Commission Rürup soumet à cotisation tous les revenus, quels qu’ils soient. Et elle sera obligatoire pour tous. Les professions libérales et les fonctionnaires, affiliés aux caisses privées, devront donc cotiser eux aussi au régime légal de l’assurance maladie. Ce dernier serait alors généralisé, et le régime privé, supprimé.

11En ne faisant plus supporter le financement de l’assurance maladie par les seuls salaires, c’est-à-dire en déconnectant les coûts de santé des coûts salariaux, les diverses versions du modèle de la prime forfait santé sont nettement plus favorables à l’emploi que l’assurance citoyenne. Car bien qu’elle diversifie l’assiette des cotisations, cette dernière n’en reste pas moins préjudiciable à l’emploi, puisque la hausse des coûts de santé ou la baisse du nombre d’actifs occupés accroît d’autant le poids des coûts salariaux annexes. Mais il y a plus problématique encore : aucun des projets de réforme en débat ne contribue réellement à renforcer l’efficience de la protection maladie, à en comprimer le coût ni à promouvoir un comportement responsable de la part de l’assuré ou du système de soins. Autrement dit : l’essentiel reste à faire.

Retraites : encore trop de répartition et trop peu de capitalisation

12Deux ans seulement après la réforme des retraites qui avait introduit des éléments de capitalisation dans le système de répartition (« retraite Riester »), une nouvelle hausse des cotisations menace en 2004. En décembre 2003, Bundestag et Bundesrat adoptent donc un « programme d’urgence » visant à combler le trou des caisses de retraite et à stabiliser le niveau des cotisations. Il impose aux retraités d’importants sacrifices : la revalorisation annuelle des retraites est retardée de juillet 2004 à janvier 2005, le versement des pensions aux nouveaux retraités est repoussé du début à la fin du mois, et tous sont soumis au taux maximum de cotisation au régime d’assurance dépendance légal.

13Ces mesures ne garantissant pas la stabilisation à terme des dépenses du régime légal, le parlement adopte en 2004 la Loi sur la soutenabilité de l’assurance retraite (Rentenversicherungsnachhaltigkeitsgesetz). Elle s’inspire de certaines propositions formulées par les Commissions Rürup et Herzog. Le pivot en est ce « facteur de soutenabilité à déterminante démographique » (Nachhaltigkeitsfaktor) qui vise à abaisser le niveau des retraites et à comprimer la hausse du taux de cotisation. Le mode de calcul des retraites intègre ainsi un nouveau facteur : la relation entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités. La loi prévoit en outre que les chômeurs ou les bénéficiaires des mesures de temps partiel pour salariés âgés (Altersteilzeit) ne peuvent plus faire valoir leurs droits au départ à la retraite anticipée qu’à 63 ans au lieu de 60 ; et, dès 2009, les années de formation ne seront plus prises en compte dans le calcul des annuités. Par contre, la loi n’a pas retenu la hausse progressive de l’âge légal de départ à la retraite (de 65 ans actuellement à 67 ans en 2030) que préconisaient les deux commissions. Mais le gouvernement fédéral s’est engagé à remettre ce point à l’ordre du jour en 2008.

14En 2004 a été adoptée en outre la Loi sur les revenus des personnes âgées (Alterseinkünftegesetz) qui simplifie la mise en œuvre de la « retraite Riester » et défiscalise progressivement les cotisations versées au titre de l’assurance retraite (cf. Veil, pp. 143-152). En contrepartie, le taux d’imposition des pensions de retraite sera peu à peu augmenté, celles-ci devant à terme être soumises au régime fiscal général des revenus.

15Toutes les parties impliquées dans ces réformes préconisent le maintien d’un système légal d’assurance retraite par répartition et assis sur les salaires. Mais cela ne permettra ni de réduire les tensions sur le marché de l’emploi ni encore moins de créer un environnement économique propice à la constitution de ce capital pourtant indispensable à une population vieillissante et en diminution constante. Par ailleurs, le maintien d’un système financé majoritairement par la répartition se soldera par une hausse des taux de cotisation dont pâtiront invariablement les générations futures : elles n’auront plus alors la marge de manœuvre qui leur permettrait de constituer le capital retraite nécessaire pour s’assurer un certain niveau de vie. Seule une réforme de fond permettra donc de garantir durablement l’avenir des retraites. Elle se fait attendre.

Fiscalité : petite baisse en 2004 et grands projets futurs

16Pour relancer la croissance, Bundestag et Bundesrat ont décidé en décembre 2003 d’avancer partiellement d’un an le troisième et dernier volet de la loi de réforme fiscale adoptée en juillet 2000. Dès 2004, le taux minimum d’imposition est donc passé de 19,9 % à 16,0 %, le taux plafond étant ramené de 48,5 % à 45,0 %. En 2005, ces taux sont passés à respectivement 15,0 % et 42,0 %. La baisse des impôts est contre-financée par une réduction des subventions, des privatisations et le recours à la dette.

17Malgré cette réduction anticipée des prélèvements fiscaux, le taux marginal d’imposition des particuliers et, surtout, des entreprises, reste élevé en comparaison internationale. A cela s’ajoute l’opacité du système fiscal. Experts et hommes politiques de l’opposition ont donc formulé diverses propositions pour réformer en profondeur le code fiscal allemand. Tous plaident pour une réduction des taux d’imposition et une simplification radicale de la fiscalité. De tous ces projets, c’est celui de l’ancien juge au Tribunal constitutionnel fédéral, Paul Kirchhoff, qui va le plus loin : il prône non seulement un taux unique d’imposition pour les particuliers et les entreprises, mais propose aussi de ramener la classification des revenus à une seule catégorie. Divers fiscalistes CDU et FDP, de leur côté, plaident pour une tarification à trois niveaux et une harmonisation plus poussée entre impôts sur le revenu et impôt sur les sociétés. Quant au parti CSU, il favorise le maintien de l’actuel système linéaire et progressif. Les experts sont unanimes quant au contre-financement de ces mesures par la réduction drastique de toutes les subventions. Mais seul le FDP a formulé des propositions concrètes sur ce point.

18Il est vrai qu’un régime fiscal plus transparent et débarrassé de ses innombrables dispositions particulières serait plus équitable. Car jusqu’ici, seuls ceux qui ont les moyens de recourir aux services d’un conseiller fiscal réputé profitent des multiples abattements, dégrèvements ou exonérations. En outre, une réforme de fond améliorerait considérablement l’attractivité du site fiscal allemand. Il est donc décisif pour l’Allemagne qu’une réforme structurelle de la fiscalité soit engagée le plus rapidement possible.

Quel avenir pour les réformes ?

19L’avenir de la politique de réformes dépend de la capacité du prochain gouvernement et, plus généralement, du monde politique, à convaincre l’opinion de la nécessité de la poursuivre. Dans l’ensemble, les citoyens sont de plus en plus nombreux à accepter le principe des réformes structurelles. Mais dès que celles-ci touchent le portemonnaie des uns ou le statut des autres, l’ardeur réformiste fléchit. Autrement dit : les réformes sont souvent adoptées contre une majorité de l’opinion. Ainsi, alors que près des trois quarts des Allemands approuvaient l’entrée en vigueur anticipée du dernier volet de la réforme fiscale, les mesures liées à son financement (réduction des subventions, recours à la dette publique) se sont heurtées à une large opposition. Plus de 60 % des Allemands étaient contre la suppression de la prime d’accession à la propriété et la réduction de l’abattement pour frais de transport. Les réformes de l’assurance maladie ou du régime des retraites avaient été adoptées elles aussi malgré l’opposition de l’opinion. Un Allemand sur huit seulement approuvait comme juste et raisonnable le prélèvement d’une taxe de cabinet médical ou la hausse de la participation financière des assurés. Plus de la moitié des citoyens était contre le gel du niveau des pensions de retraite, mais un quart seulement d’entre eux aurait préféré à la place une hausse des cotisations retraite.

20Le retour de bâton ne s’est pas fait attendre : lors des élections régionales de Bavière en septembre 2003, le parti SPD a enregistré le plus faible taux de suffrages de son histoire. Quant au ministre-président CSU de Bavière, Edmund Stoiber, il a dû son éclatante victoire aussi au fait qu’il n’avait présenté son programme de réformes qu’après l’échéance électorale. Dans l’ensemble de l’Allemagne, le SPD a atteint son niveau de confiance historiquement le plus bas. Début novembre 2003, quelque 100 000 manifestants protestaient à Berlin contre les réformes sociales. En mai 2005, la coalition SPD/ Verts au gouvernement dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie perdait les élections. Cette défaite a incité le chancelier Schröder à engager une procédure de dissolution et à avancer d’un an, c’est-à-dire à septembre 2005, les élections au Bundestag dont sortira le prochain gouvernement fédéral. Et pourtant, dans leur majorité, les Allemands sont conscients de la nécessité d’entreprendre une réforme de fond de l’Etat social et de ses piliers que sont l’assurance chômage, l’assurance retraite, l’assurance maladie ou l’assurance dépendance, pour en assurer durablement l’avenir.

21Le gouvernement fédéral sortant aura-t-il le courage, au cours de la campagne électorale, de dire la vérité aux Allemands sur les orientations qui s’imposent en matière d’économie et de société ? Dans ce contexte, et surtout après les enseignements des referendums français et néerlandais, qu’en sera-t-il de l’opposition ? Son courage ne peut être que timide lui aussi. Et de fait, tant le gouvernement que l’opposition commencent à envisager sérieusement d’assouplir une partie des dispositions de la loi Hartz IV. Selon eux, les chômeurs de longue durée devraient à nouveau pouvoir percevoir leurs indemnités au-delà de la durée maximale qui vient d’être réduite à un an et au-delà de laquelle, en cas de nécessité, ils relèvent du nouveau régime malaimé de l’Arbeitslosengeld II. Nul ne sait comment, alors que pour la seule année en cours, le déficit budgétaire s’élève à 40 milliards €, ce cadeau électoral pourrait être financé. De la même manière, SPD et CDU/CSU se refusent à dévoiler leurs projets de réforme de l’assurance maladie. Les thèmes de l’assurance citoyenne et de la prime forfait santé figurent en tête de l’agenda des débats électoraux, mais personne ne se risque à avancer des données chiffrées. Les électeurs n’ont d’autre choix que de voter les yeux fermés.

22En l’absence de réponses concrètes apportées par le gouvernement à ces questions fondamentales, quelque 72 % des électeurs prônent le changement. Tout porte à croire qu’ils voteront en conséquence. Mais nul ne sait ce qu’il adviendra des réformes. Une équipe nouvelle, non usée par le pouvoir, pourrait leur insuffler un élan nouveau. Mais elle encourt le risque de voir sanctionner son action – dès la première échéance parlementaire dans un Land. Et si les électeurs continuent, lors des régionales, de sanctionner les partis du gouvernement fédéral comme ils l’on fait régulièrement et pour la dernière fois le 22 mai 2005 en Rhénanie du Nord-Westpahlie, ils contribueront à pérenniser cette dérive qui a fait du Bundesrat une chambre d’opposition politique et le lieu de blocages institutionnels.

23Tant que les compétences du Bund et celles des Länder resteront emmêlées comme un écheveau inextricable, les citoyens seront bien en mal d’identifier clairement les responsabilités des uns ou des autres dans l’action politique. Pour que l’échelon fédéral (le Bund) puisse mener à bien un cap de réformes réellement durable, les compétences devront être plus clairement réparties entre le Bund et les Länder. Une réforme radicale du fédéralisme allemand est le préalable à une politique de réforme digne de ce nom. Cette réforme, une priorité pour le prochain gouvernement – quel qu’il soit –, est la condition sine qua non pour que l’Allemagne rompe avec l’immobilisme.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Miegel M., Wahl St., Solidarische Grundsicherung, Private Vorsorge – Der Weg aus der Rentenkrise, Schriften des IWG BONN, Munich, 1999 (voir aussi : www.iwg-bonn.de)

Miegel M., Die deformierte Gesellschaft. Wie die Deutschen ihre Wirklichkeit verdrängen, Munich, 2002

Ottnad A., Schulte M., Die Pflegeversicherung : Ein Pflegefall. Wege zu einer solidarischen Absicherung des Pflegerisikos, Munich, 2003

Wahl S., Schulte M., Arbeitsmarktreform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte, ainsi que : Rentenreform – Überblick über aktuelle Reformkonzepte ; GesundheitsreformÜberblick über aktuelle Reformkonzepte ; PflegeversicherungsreformÜberblick über aktuelle Reformkonzepte, et SteuerreformÜberblick über aktuelle Reformkonzepte, Gutachten im Auftrag des BürgerKonvent e.V., Bonn 2003.

Notes de fin

1 Version remaniée et actualisée d’un article paru dans Regards sur l’économie a allemande, n° 65, mars 2004 (traduction : I. Bourgeois)

© IFAEE, 2005

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