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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

III - Protection sociale : la fin du modèle bismarckien ?

Quel avenir pour le modèle social européen ?

Patrick Hassenteufel, René Lasserre, J.-F. Trogrlic, Henrik Uterwedde et Stefanie Wahl

Résumé

Retraites, santé, chômage… L’explosion des coûts de santé, le vieillissement démographique, les mutations du travail, ont mis à mal nos modèles sociaux européens fondés sur le principe de la solidarité. Leur financement n’est plus assuré aujourd’hui qu’au prix d’une hausse des prélèvements et d’une dérive des budgets publics dommageables à la croissance, à l’emploi et donc à la compétitivité de l’Europe. Comment en garantir l’avenir ? Comment la France et l’Allemagne relèvent-elles ce défi dont dépendra grandement la constitution d’un « modèle social européen » ? Pour mieux confronter les approches de nos deux pays en matière de diagnostic comme de thérapie, le CIRAC avait organisé un débat dont voici les thèses-clefs revues à la lumière de l’actualité du processus d’adoption du Traité constitutionnel européen et des interrogations soulevées à cette occasion sur les contours de l’Europe sociale de demain.1

Texte intégral

1René Lasserre : Le coût de la protection sociale est aujourd’hui un problème de premier plan en Europe. Non seulement nos systèmes ne sont plus indéfiniment finançables, ils ont également un coût économique qui se mesure en termes d’activité et de croissance. La France et l’Allemagne comptent parmi les pays de l’UE où la protection sociale est la plus généreuse, mais nos deux pays affichent aussi conjointement un manque de dynamisme patent. La charge croissante des prélèvements qui pèse sur nos entreprises, la dérive budgétaire des systèmes d’assurance maladie, retraite ou chômage, sont autant de graves handicaps pour la compétitivité de nos économies qui manquent parallèlement de dynamisme à l’innovation à l’aube de la société du savoir. Les prélèvements, en hausse constante depuis plusieurs décennies, accaparent aujourd’hui plus de 42 % du PIB allemand, et même plus de 46 % du PIB français. La croissance piétine, les ressources disponibles pour financer la recherche et l’innovation plafonnent. Seul le recours à la dette publique permet actuellement de combler les déficits en hausse constante de nos systèmes de protection sociale ; mais le poids de la dette hypothèque la compétitivité à venir de nos pays, en pesant sur les générations futures. Nous leur léguons ainsi la double responsabilité d’assumer la charge de la dette tout en finançant la protection santé ou vieillesse d’une population où la part des retraités dépassera bientôt largement celle des actifs.

2Par-delà nos deux pays, tous les Etats de l’UE sont actuellement confrontés à la recherche de nouveaux équilibres entre, d’une part, la protection et la solidarité et, d’autre part, la performance économique. Cette tâche est complexe : la question de l’avenir des régimes de protection renvoie à celle du modèle social européen, nos divers systèmes de protection sociale étant un élément constitutif de l’identité commune de nos sociétés. Elle soulève par là même aussi la question de la définition de politiques sociales communes. A partir d’une comparaison franco-allemande, notre débat se propose de mettre en évidence quelques perspectives sur la place et l’organisation de la protection sociale dans l’Europe de demain.

« Des objectifs de réformes formulés en termes économiques et financiers »

3Patrick Hassenteufel : Historiquement et structurellement, les systèmes de protection sociale français et allemand sont assez proches ; ils ont été élaborés tous deux à partir des assurances sociales bismarckiennes. Quand on considère les fondements des systèmes d’assurance maladie français et allemand, on s’aperçoit combien ils partagent de points communs : le financement par des cotisations, une gestion par des caisses, une médecine ambulatoire assurée par des médecins en cabinets libéraux, et un hôpital qui est avant tout public. Il en va de même pour les systèmes des retraites, qui reposent tous deux sur un pilier très large, fondé sur la solidarité entre les différentes générations.

4Les enjeux des réformes menées dans nos deux pays sont largement communs eux aussi ; quant aux débats, ils sont principalement centrés sur les questions de financement. Le déficit structurel de l’assurance maladie (trois fois plus important en France qu’en Allemagne) provient en effet dans les deux cas d’un écart récurrent entre les recettes de l’assurance maladie, largement indexées sur l’activité économique, et les dépenses de santé qui, elles, augmentent à un rythme souvent supérieur à celui des rentrées de cotisations sociales. En ce qui concerne les retraites, les problèmes démographiques, même s’ils apparaissent plus importants en Allemagne qu’en France, déséquilibrent profondément le financement des deux systèmes.

5Les orientations des réformes proposées présentent dès lors de nombreux points communs : leurs objectifs sont formulés en termes économiques et financiers. En Allemagne, la réforme de l’assurance maladie vise à abaisser le taux de cotisation afin de restaurer la compétitivité des entreprises ; la réforme des retraites vise, elle, à stabiliser les taux de cotisation à l’horizon des 10 prochaines années, donc à enrayer leur hausse. Ces objectifs étant partagés, les mesures sont relativement proches elles aussi.

6Dans le domaine de l’assurance maladie, ont peut ainsi distinguer trois orientations communes. La première, la plus largement partagée, cherche à agir sur les coûts : augmentation des tickets modérateurs hospitaliers, réduction du niveau de remboursement des différents médicaments, développement des génériques et introduction d’un ticket modérateur pour les visites médicales (ce dernier point étant une innovation en Allemagne). La seconde orientation commune est certes moins débattue actuellement, car elle correspond à des réformes adoptées ces dernières années : il s’agit d’un changement structurel dans le mode de financement des hôpitaux, à savoir le passage à un financement en fonction des pathologies et non plus de la durée du séjour. La troisième consiste à restreindre le catalogue des prestations prises en charge par le système d’assurance maladie. Dans le domaine des retraites, l’orientation la plus largement partagée des deux côtés du Rhin est une réduction du financement par répartition du système de retraite obligatoire (le premier pilier du système de protection vieillesse), avec des transformations dans le mode de calcul de la retraite (moins favorable) et un allongement de la durée de cotisation.

7Les processus de réforme en cours sont toutefois contrastés. Les différences apparaissent d’abord au niveau du contenu des réformes, leur nature structurelle étant plus importante en Allemagne qu’en France, alors qu’elles sont placées sous le même mot d’ordre, à savoir l’appel à des mécanismes de marché. En introduisant la concurrence entre les caisses d’assurance maladie, l’Allemagne est en train de passer progressivement d’une concurrence sur les taux de cotisation à une concurrence englobant l’offre de soins.

8La réforme Riester des retraites en 2001 a mis l’accent sur le développement de l’épargne salariale d’entreprise (le second pilier) et de la capitalisation individuelle (le troisième pilier) en créant un certain nombre d’incitations. On s’aperçoit aujourd’hui que dans la pratique, c’est plutôt l’épargne salariale d’entreprise qui s’en est trouvée développée, au détriment de la capitalisation individuelle. En France, un renforcement de ces deux piliers n’a jamais pu s’imposer réellement ; dans ce domaine, l’aspect structurel des réformes est plus important outre-Rhin.

9Le contraste est également frappant en ce qui concerne l’envergure des réformes, l’Allemagne ayant opté, avec l’Agenda 2010, pour un projet politique à moyen terme, et surtout global puisqu’il concerne à la fois la santé, le marché du travail, l’assurance chômage et d’autres domaines encore, comme les qualifications ou l’innovation. Enfin, le processus de réformes s’effectue outre-Rhin dans un large consensus politique généré par des contraintes institutionnelles fortes, puisque la plupart des réformes doivent être adoptées par le Bundestag et le Bundesrat, autant dire par la majorité gouvernementale et l’opposition à la fois.

Des systèmes de retraites « trop centrés sur le financement par les cotisations salariales »

10Stefanie Wahl : Si nous devons affronter les mêmes problèmes en France et en Allemagne, nous n’en avons pas moins des divergences d’approche, ainsi dans le domaine du financement des retraites où le système français reste centré sur la répartition et un financement grâce aux cotisations, alors que nous avons déjà commencé, en Allemagne, à chercher un équilibre entre répartition et capitalisation. Cela étant, nos approches se rejoignent dans la timidité avec laquelle nous abordons les réformes structurelles. Ainsi nous nous contentons, en matière de retraites comme de santé, d’une logique de réduction des coûts plutôt que de chercher à asseoir nos systèmes de protection sociale sur des bases plus durables.

11En matière de retraites, nos systèmes restent trop centrés sur les salariés : conçus à l’origine pour les salariés et non pour l’ensemble des citoyens, ils excluent aujourd’hui les femmes qui se consacrent à leurs enfants ou à leurs proches, puisque, n’étant pas salariées, et n’ayant donc pas cotisé, elles n’ont pas de retraite propre. En France, l’engagement familial est certes mieux pris en compte, mais le problème de fond est le même qu’en Allemagne. Nos systèmes sont également trop centrés sur le financement par les cotisations, ce qui les rend tributaires de l’évolution du marché de l’emploi : l’accroissement du chômage ou de l’emploi précaire les fragilise. Enfin, dans les deux pays, les réformes devront également s’attacher à réduire l’inégalité des régimes de retraites du privé et de la fonction publique.

12En matière d’assurance maladie, nos réformes sont encore trop axées sur la réduction des coûts, même en Allemagne. Cependant, le débat sur la question de la structure de son financement est ouvert. Deux options sont proposées : celle d’une « assurance citoyenne », c’est-à-dire étendue à tous et prenant en considération tous les revenus, et non plus seulement les salaires ; d’autre part, celle d’un système de primes forfaitaires dont le niveau serait le même pour tous. Dans ce dernier système, les faibles revenus se verraient verser une prime compensatoire, financée par l’impôt, afin de leur permettre de souscrire eux aussi à l’assurance maladie au forfait. Cette option reviendrait à instaurer un régime de répartition extérieur au système d’assurance maladie et à en fiscaliser le financement. Le débat sur une réforme structurelle de l’assurance maladie est donc lancé.

13Le cœur du problème, c’est qu’il nous faut relever le défi que nous posent le vieillissement démographique et les mutations du travail. Ce défi n’est autre que celui de l’équité entre les générations, car à brève échéance, nous ne pourrons plus garantir le haut niveau actuel de protection sociale sans hypothéquer lourdement l’avenir des générations futures. Il n’est pas question d’introduire un modèle de capitalisation pure, mais il nous faut impérativement diversifier le financement des retraites, de la protection maladie ou de l’assurance dépendance. Cela implique que nous abandonnions notre approche trop exclusivement centrée sur le salariat. Car il faut aussi que nous protégions mieux les catégories exclues de ce fait, que nous leur permettions par exemple de constituer un patrimoine afin que les faibles revenus puissent eux aussi capitaliser pour la retraite. Il ne s’agit donc pas simplement d’en appeler à l’initiative privée pour réduire les prestations publiques, mais bien plus d’assurer l’avenir d’un système fondé sur l’équité sociale.

« Nous avons trop souvent tendance à oublier les fondements du modèle social européen : la performance économique et les conditions de son acquisition »

14Jean-François Trogrlic : Les approches française et allemande se distinguent sur quatre points. Le premier est l’absence, dans notre pays, d’une identification claire de la nature des systèmes de protection sociale, de leurs rouages et de la façon dont ils interviennent. Ils apparaissent dans l’opinion comme des systèmes gouvernementaux, alors qu’ils sont des systèmes à gestion paritaire. Ils donnent ainsi le sentiment qu’ils ouvrent des droits, sans que la question des contreparties soit jamais mise en débat. Et, qu’il s’agisse du chômage, de la maladie ou des retraites, trop de régimes spéciaux coexistent. En matière de retraites, il existe à juste titre un système dit de compensation : qu’une profession s’appauvrisse en perdant des effectifs, les autres professions, celles qui en gagnent, apportent leur compensation dans le régime de répartition. Mais il a mené dans certains cas à une surcompensation qui fait par exemple que les régimes publics les plus avantageux, comme ceux de la SNCF ou de la RATP, sont compensés par le régime hospitalier ou celui des collectivités locales, bientôt en déficit. La difficulté française d’aborder une réforme structurelle en la matière réside dans cette absence d’identification du système, qui freine le passage du diagnostic à la concrétisation, d’autant qu’elle a incité nos responsables politiques, pourtant amplement informés par nombre de rapports de qualité comme celui de Michel Rocard, à différer les décisions dans les moments de croissance favorable.

15Le second point nous différenciant de l’Allemagne, c’est notre inertie face au trou abyssal de la sécurité sociale. Les systèmes qui reposent sur des financements liés à l’activité ont un handicap structurel ; la stagnation de l’emploi est ainsi responsable, en France, de plus de la moitié du déficit de la sécurité sociale. Même l’amélioration de la conjoncture n’y remédierait pas. Mais au lieu de s’atteler à une rationalisation de notre système de santé, nos responsables politiques parient le plus souvent sur un retournement conjoncturel, comblant en attendant son déficit par le recours à la dette. Le plan adopté en 2004 n’épuise pas la question, même s’il ouvre la voie à une certaine rationalisation des soins ; mais il ne règle pas pour autant le déséquilibre entre les recettes et les dépenses.

16Le troisième point est que, sous une apparence de très grande équité, nos systèmes sont parfaitement inéquitables. Je prendrai deux exemples : d’abord, la disparité entre les retraites du public et du privé. La réforme Balladur d’août 1993 portait uniquement sur le privé, elle y a installé une durée de cotisation est de 40 ans, et un niveau de remplacement est calculé sur les 25 meilleures années. Pendant ce temps, dans la fonction publique et les grandes entreprises publiques, la durée de cotisation restait à 37,5 ans, la retraite des fonctionnaires étant calculée sur les 6 derniers mois de carrière. La différence est énorme. Elle illustre la difficulté de ramener ces systèmes sur la voie de l’équité. Cela implique un compromis d’intérêt général, par définition difficile à trouver. On en a eu l’illustration à travers la réforme mise en œuvre en 2003 dans la douleur. Elle a permis un certain rééquilibrage. Elle porte, comme pour le privé, à 40 ans la durée de cotisation nécessaire pour partir en retraite dans le public. Elle permet aussi le départ à la retraite dans le privé de ceux qui ont plus de 40 ans d’activité sans avoir atteint 60 ans. Elle n’a cependant pas touché aux régimes spéciaux des entreprises publiques, de même qu’elle ne modifie pas le mode de calcul des retraites des fonctionnaires basé sur les 6 derniers mois d’activité. Un exemple équivalent peut être évoqué en matière de santé : l’accès aux mutuelles ou caisses complémentaires exclut encore largement une partie de la population très âgée et nombre de 25 ans.

17Le dernier point tient à l’histoire sociale de notre pays qui, contrairement à l’Allemagne, est marquée par l’accouchement des réformes dans la douleur, voire dans l’émeute. Le blocage des réformes qui en est le fruit est aggravé par l’émiettement syndical, qui a pour conséquence que les compromis, jamais acceptés par une partie quelquefois majoritaire du mouvement syndical français, deviennent ensuite pour cette même partie les ‘acquis’ qu’il fait défendre bec et ongles. Cela se double d’un déséquilibre de plus en plus patent dans la représentation, et donc l’efficacité syndicales. Celui-ci se manifeste doublement : dans l’écart qu’il y a entre le public et le privé en termes de syndicalisation et de représentation, le syndicalisme du public étant beaucoup plus puissant que son homologue du privé. D’autre part, l’écart est énorme dans le privé entre le syndicalisme des grandes entreprises performantes et le syndicalisme des PME ou TPE. Le rapport de forces entre les deux fait que ce sont les mieux lotis qui résistent à des réformes nécessaires dont les résultats permettraient pourtant aux autres d’accéder à une meilleure situation. On voit bien là les différences avec l’Allemagne.

18Cela étant, entendons-nous bien sur le modèle de développement et sur le modèle social européens. Nous avons trop souvent tendance à nous concentrer sur la redistribution et à en oublier ses fondements : la performance économique et les conditions de son acquisition. Aujourd’hui, l’équilibre du modèle est mis en danger par l’évolution de la démographie. Elle ne rend plus tolérables, comme autrefois, certaines iniquités dans les systèmes de redistribution. La situation créée en Europe par le refus du Traité constitutionnel constitue une menace pour l’équilibre du modèle de développement européen. La remise en cause implicite de l’économie sociale de marché sous-jacente à ce refus, la projection dans l’Europe et son élargissement à l’Est de craintes imputables aussi à la mondialisation, nous font prendre le risque d’une remise en cause d’un développement solidaire qui est pourtant à la base du modèle européen. Et ce sont les éléments mêmes de ce modèle que le reste du monde considère comme des objectifs à atteindre qui peuvent stagner, voire disparaître : les systèmes de protection sociale, les éléments fondamentaux de la démocratie sociale, les systèmes de négociation collective et de participation des citoyens et des salariés à leur propre devenir.

« Permettre à l’Allemagne de mettre en œuvre la Stratégie de Lisbonne »

19Henrik Uterwedde : Je voudrais faire trois remarques. La première, sur la structure du système de santé allemand. Un Allemand sur dix ne fait pas partie du système de solidarité public, l’assurance maladie légale ; et ce sont plutôt les jeunes et les revenus aisés – ceux que les assureurs appellent les « bons risques » – qui optent pour le système privé qui ne participe pas à l’effort de solidarité entre riches et pauvres, même s’il a ses propres mécanismes de solidarité intergénérationnelle. Le système allemand est donc assez libéral en ce sens qu’il n’y a plus de primauté d’un système de solidarité publique généralisé.

20Cela m’amène au second point : la logique allemande des réformes que mène un gouvernement à dominante sociale-démocrate suit une approche libérale en tendance, mais sans céder à l’ultralibéralisme. Elle se traduit par une politique de débureaucratisation dans tous les domaines, mais aussi par un appel constant à la responsabilité et à l’effort individuels, cet appel étant unanime dans le champ politique. Ainsi en politique sociale : les chômeurs bénéficient d’un soutien légitime en échange d’un effort plus actif dans la recherche d’une nouvelle activité. La récente réforme du régime d’indemnisation chômage (loi Hartz IV) qui renforce notamment les obligations du demandeur d’emploi en contrepartie du revenu de substitution qui lui est versé en est l’expression.

21Troisième remarque : la fin de certains monopoles, rentes de situation et statuts protecteurs, ainsi qu’on peut l’observer dans le domaine de la santé. Depuis peu, les pharmacies peuvent ouvrir des filiales, ce qui va insuffler un peu d’esprit de compétition dans ce secteur. On s’attaque aux conventions collectives de branche, jugées trop uniformes, mais aussi au presque millénaire statut protecteur des artisans indépendants. Le chancelier Schröder a montré la voie : il s’agit de rompre avec tous les « acquis sociaux » facteurs d’immobilisme, qu’ils soient le fait des syndicats, du patronat ou de ‘l’exception artisanale’.

22Ces réformes ont toutes une logique économique et budgétaire sous-jacente, visant la baisse de prélèvements nécessaire au dynamisme des activités. Au-delà, comme le révèle l’Agenda 2010 – malgré sa faiblesse notoire dans la structuration du lien entre les différentes réformes, qui a longtemps interdit d’en comprendre l’approche globale – il s’agit, en déplaçant le curseur un peu plus de l’effort collectif vers l’effort individuel, de dégager les ressources financières permettant à l’Allemagne de mettre en œuvre la stratégie de Lisbonne décidée par les Etats membres de l’UE pour renforcer leur compétitivité grâce à l’innovation. Le chancelier G. Schröder l’a rappelé dans son discours de présentation de l’Agenda 2010 au Bundestag, soulignant le lien « entre la chance d’investir dans les domaines d’avenir en mobilisant les ressources nécessaires et la nécessité d’adapter les systèmes de sécurité sociale aux conditions radicalement changées ». Tous ces efforts ont contribué aussi à enclencher un processus qui débouchera sur une nouvelle définition de notre économie sociale de marché, et peut-être aussi sur une nouvelle définition de la justice sociale dans l’économie ouverte du XXIème siècle.

« Il nous faut redéfinir les règles d’un libéralisme organisé permettant de concilier efficacité économique et solidarité »

23René Lasserre : La dimension économique des prélèvements, comme celle de l’arbitrage à faire entre la protection sociale, la redistribution et les revenus du travail, sont les éléments-clefs de l’équilibre économique de nos deux pays et de celui de l’UE dans son ensemble. Un système de protection indifférencié et mal régulé, dans lequel la responsabilité des acteurs, des groupes sociaux et des individus n’est pas correctement assurée, n’est certainement pas un système durable dans le temps. La faillite des grands systèmes à laquelle nous assistons depuis ces quinze dernières années nous le montre. Le système de protection sociale tel que nous le pratiquons doit impérativement être réformé, ce qui ne veut pas dire qu’il n’y ait qu’une seule solution – nos regards sur la France et l’Allemagne le montrent clairement.

24Mais alors que nous appelons de nos vœux une Europe qui ne serait pas seulement économique ou monétaire, mais également sociale, les voies que nous explorons se révèlent, à l’examen, assez divergentes. Nous expérimentons, cela est nécessaire. Mais la position qui consiste à dire que la politique sociale est le dernier domaine de souveraineté des Etats contribue à nous enfermer dans des logiques nationales où s’exacerbent les corporatismes. Elle nous interdit de tirer parti des expériences des autres et de développer des solutions permettant de réduire les disparités, de promouvoir les adaptations et d’assurer une plus grande homogénéité sur le marché européen. Car, les coûts du travail dans la production de biens et services tenant une place considérable, la persistance des disparités entre les systèmes nationaux de protection sociale risque de mettre en danger la fluidité de notre marché, de brider sa compétitivité et, partant, d’entraver la réussite de chacune de nos économies. Cela plaide pour un renforcement des échanges d’expériences en matière sociale, la promotion et la mise en commun de solutions à l’échelon communautaire – au nom même de la solidarité qui est au cœur de notre modèle social. « Réaliser la vision que l’Europe a de ce qu’elle veut conserver », compte tenu des défis externes issus d’une compétition mondiale avivée et des défis internes liés surtout au vieillissement démographique – c’est en ces termes que, dans son rapport de novembre 2004, le groupe de haut niveau présidé par Wim Kok résumait la stratégie de Lisbonne. Or c’est justement pour préserver nos équilibres sociaux qu’il nous faut restaurer la dynamique de croissance de nos économies et redéfinir les règles d’un libéralisme organisé permettant de concilier efficacité économique et solidarité.

Notes de fin

1 Débat sur l’avenir des régimes de protection sociale en Europe organisé par le CIRAC le 2 octobre 2003 à Cergy-Pontoise (voir www.cirac.u-cergy.fr)

Auteurs

Professeur des Universités, Université de Rennes I,
Directeur du CRAPE/CNRS

Professeur des Universités, Université de Cergy-Pontoise,
Directeur du CIRAC

Secrétaire national
Chargé des Affaires Internationales Economiques et Européennes,
CFDT (Paris)

Professeur des Universités, Universités de Stuttgart et d’Osnabrück,
Directeur adjoint du Deutsch-Französisches Institut (Ludwigsburg)

Chargée de recherches,
Institut für Wirtschaft und Gesellschaft, Bonn

© IFAEE, 2005

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