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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

III - Protection sociale : la fin du modèle bismarckien ?

Les recommandations du Conseil des Sages qui inspirent l’Agenda 2010

Isabelle Bourgeois

Résumé

Les réformes structurelles engagées dès 2003par le chancelier Schröder s’inspirent largement des recommandations formulées par le Conseil des Sages dans son rapport annuel 2002/03 remis au gouvernement le 13novembre 2002. Mais le gouvernement fédéral et les partenaires sociaux avaient donné priorité aux domaines de l’emploi et de la protection sociale. D’autres réformes préconisées, dont celle de la fiscalité des entreprises, devront être menées par le prochain gouvernement. Comment le gouvernement sortant a-t-il mis en application du Conseil des Sages ? Et quelles sont les recommandations qui guideront l’action de son successeur ?*

Texte intégral

1Constatant que le gouvernement Schröder II, installé à l’automne 2002, entamait son mandat « sans priorités économiques clairement définies », le Conseil des Sages avait intitulé son rapport annuel « 20 points pour la croissance et l’emploi ». Face à « une faiblesse conjoncturelle caractérisée et une évolution inquiétante sur le marché de l’emploi », la priorité devait être de créer un environnement favorable à une dynamique économique génératrice d’emplois.

2Le Conseil des Sages esquissait dès lors vingt axes de réformes, autant d’éléments d’une politique structurelle de relance à visée globale. En effet, la flexibilisation du marché de l’emploi, en favorisant l’emploi et en élargissant ainsi l’assiette des cotisations sociales tout en réduisant les transferts sociaux, apporte une contribution majeure à l’assainissement des budgets publics et sociaux, permettant à terme de réduire le volume des prélèvements qui pèse sur la croissance, et donc l’emploi. Dans cette approche globale de la compétitivité, fidèle à la « Stratégie de Lisbonne » définie par les Etats membres lors du sommet européen de 2000, les deux autres champs de réformes à engager d’urgence, selon le Conseil des Sages, sont complémentaires de la première : l’assurance santé et la politique financière et fiscale.

3Ses « 20 points » constituent un catalogue détaillé de mesures à première vue isolées, mais cumulatives dans leurs effets. Les domaines concernés ne peuvent en effet pas être pris isolément, dans la mesure où ils influent les uns sur les autres et qu’il s’agit, en second lieu, d’initier un processus de modernisation au long cours. Dès lors, les mesures préconisées convergent toutes vers le même objectif : le retour à l’orthodoxie de l’économie sociale de marché et de ses valeurs fondatrices – celles qui étaient à l’origine de la compétitivité du « modèle » allemand » à l’ère industrielle. La principale en est la valorisation de l’effort individuel et de la responsabilité de l’individu dans le jeu collectif. Ce retour aux sources est censé permettre à l’Allemagne de moderniser son système économique et social pour reconquérir la prospérité et entrer de plain pied dans l’économie du savoir.

Le Conseil des Experts pour l’analyse du développement macroéconomique (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung), communément appelé le Conseil des Sages, a été institué par la Loi du 14-08-1963 (amendée en 1967 et 1968) afin d’évaluer la politique économique et sociale de l’Allemagne et « d’aider à la formation du jugement de toutes les instances responsables de la politique économique ainsi que de l’opinion publique » (§ 1). Le Conseil est composé de cinq personnalités indépendantes, nommées pour cinq ans par le président de la République fédérale sur proposition du gouvernement fédéral, et choisies en fonction de leur compétence économique. Il a pour mission de publier un rapport annuel d’évaluation et de critique. S’il constate des dérives dans l’évolution macroéconomique, il est tenu de formuler des propositions pour y remédier, sans toutefois « prononcer des recommandations dans des domaines particuliers de la politique économique et sociale » (§ 2). C’est ainsi que les « 20 points » ici détaillés se contentent d’indiquer de grandes orientations pour une politique de réforme. Ils laissent au gouvernement le choix de la méthode.

4Trois ans après ce rapport des Sages, le président de la République fédérale explicitait, dans son discours du 15 mars 2005, cette approche en citant ainsi Ludwig Erhard, l’un des pères du « miracle économique » et du modèle « rhénan » : « Seule une économie en bonne santé permet à la société de réaliser ses objectifs véritables », à savoir la préservation du modèle social allemand. Dans cette approche, le libéralisme économique, garant de prospérité, est placé au service d’une organisation solidaire du champ social déterminant un haut niveau de protection sociale ; et il en est la condition sine qua non. C’est là le cœur de l’objectif des réformes préconisées en 2002 par le Conseil des Sages.

« Vingt points » pour cinq grands domaines d’action

5Le Conseil des Sages se concentre sur les chantiers de réformes à ouvrir. Il n’inclut donc pas dans ses « Vingt points » la réforme des retraites amorcée dès 2001 (cf. Veil pp. 143-152). Et il se contente de rappeler, pour mémoire, ses analyses et préconisations antérieures en matière d’emploi ou de consolidation budgétaire. Les différentes mesures concrètes proposées étaient présentées sous la forme d’un catalogue de recommandations stratégiques argumentées. Nous les rassemblons ici en cinq grands domaines d’action politique.

1. L’environnement influant sur la croissance et l’emploi

6La première recommandation s’adresse aux syndicats, appelés à maintenir une progression salariale inférieure à la productivité, et donc à contribuer ainsi à réduire le sous-emploi. Trois ans après, on constate que les syndicats et le patronat sont allés bien au-delà d’une politique de modération salariale en soutenant parallèlement une hausse modularisée de la durée hebdomadaire du travail, particulièrement nette à partir de l’été 2004 avec les accords conclus chez Siemens et ailleurs (cf. Bourgeois pp. 79-86).

7La seconde est à l’attention des pouvoirs publics : comprimer le déficit public afin de pouvoir réduire à terme les prélèvements fiscaux et ainsi de renouer durablement avec la croissance. En premier lieu, cela exige de consolider les finances publiques et de respecter le Pacte de stabilité européen. Le cap de consolidation ne souffre aucune entorse, rappelle le Conseil des Sages, d’autant que le fort déficit allemand est d’origine essentiellement structurelle et que, malgré la conjoncture favorable des dernières années, les gouvernements l’ont laissé filer. Indépendamment de l’impératif de la stabilité monétaire, la consolidation est une nécessité, puisqu’elle seule permet de dégager les ressources indispensables pour investir dans l’avenir. La priorité est donc de réduire les dépenses publiques et d’accroître les investissements. La part des dépenses publiques représentant désormais près de la moitié du PIB, un retour à l’économie de marché s’impose. Les collectivités publiques doivent non seulement diminuer les prestations et transferts sociaux (55,6 % des dépenses en 2002), mais aussi réduire drastiquement les subventions (estimées à 57,8 milliards € en 2001 par le gouvernement fédéral, mais à 155,6 milliards € par l’Institut IfW de Kiel) et confier aux lois du marché toutes les activités qui ne relèvent pas des missions publiques stricto sensu. La réduction des subventions doit s’accompagner d’une baisse des taux d’imposition. Enfin, la compression des dépenses de consommation doit se faire au profit de l’accroissement des investissements, principalement dans les secteurs aptes à porter la dynamique de croissance : transports, qualification, recherche scientifique. Si la réduction des prestations et transferts sociaux a été doublement amorcée dans le cadre de l’Agenda 2010 avec la réforme de l’assurance maladie et, bien plus encore, par la loi Hartz IV, la décision d’une hausse conséquente des investissements dans les trois domaines énoncés n’a été annoncée que le 17 mars 2005 par le chancelier lors de la présentation de son programme gouvernemental pour l’emploi et la croissance, intitulé « Par responsabilité pour notre pays: dynamiser les forces de l’Allemagne ».

8La troisième recommandation s’adresse autant aux Länder qu’au gouvernement fédéral : relancer la croissance est-allemande en améliorant le cadre des activités. Elle s’est tassée au cours des dernières années sous l’accumulation d’effets pervers inhérents aux programmes de soutien (dont l’Aufbau Ost), auxquels il s’agit de remédier d’urgence. Les aides systématiques et non ciblées à l’investissement ont généré des effets d’aubaine et faussé la dynamique du marché ; il faut donc revenir à une politique ciblée, décidée au cas par cas, d’aide aux investissements – qu’il s’agisse des entreprises ou des infrastructures – et, plus généralement, réduire les subventions, qui se sont révélées désincitatives. Cet aspect, intimement lié aux mécanismes du fédéralisme financier, était rappelé là pour mémoire. Il ne fait l’objet d’une réelle discussion de réforme que depuis 2004. Parallèlement, le rattrapage salarial disproportionné est lui aussi responsable de la faible croissance est-allemande comme d’un chômage élevé. Pour rompre cet engrenage, une modération salariale plus stricte qu’à l’ouest est donc nécessaire, c’est-à-dire un régime contractuel dérogatoire au Flächentarifvertrag, la convention salariale de branche. Or dans la réalité, cela est déjà largement le cas (cf. Lattard, pp. 61-70). La recomandation vise dès lors à mettre en garde les syndicats contre une éventuelle politique de revendication salariale inadaptée à la croissance est-allemande.

9La quatrième recommandation est formulée à l’attention des pouvoirs publics et des partenaires sociaux : réduire le taux marginal des prélèvements sur les revenus du travail. Il est en effet désincitatif à l’embauche comme à la (re)prise d’un emploi. Cette recommandation, qui vise à la fois la politique fiscale et la politique sociale, ne peut être suivie que grâce à la conjugaison de diverses réformes, dont celle du financement des systèmes de protection sociale, trop exclusivement centrés sur le facteur travail. Pouvoirs publics et partenaires sociaux se sont engagés sur cette voie, mais il s’agit d’un chantier de longue haleine.

2. Organisation du travail

10Le premier champ d’action relève des compétences des partenaires sociaux : flexibiliser les conditions de travail. Ils doivent permettre aux entreprises qui le souhaitent de s’écarter des conventions tarifaires de branche et de recourir largement à toutes les clauses d’ouverture ou d’exception jouant notamment sur les rémunérations. Cette mesure vise à la fois à ouvrir la fourchette salariale vers le bas et à résorber le manque de main d’œuvre faiblement qualifiée dont se plaignent les entreprises. Elle a été largement mise en œuvre depuis, comme le montrent les accords conventionnels conclus chez Siemens, DaimlerChrysler ou Vf en 2004, et ouvertement soutenus par le syndicat IG Metall. En outre, la mise en œuvre des mini-jobs (cf. Lestrade pp. 37-42) et autres formes de ‘petits boulots’, qui impliquait l’accord exprès des syndicats, a contribué à ouvrir la fourchette salariale comme à accroître l’activité.

11Le second champ relève des prérogatives du législateur : réformer la réglementation du travail. Il s’agit principalement d’accroître la différenciation (régionale, ou au niveau des entreprises) des conventions salariales. Deux dispositions légales (Loi sur les conventions tarifaires) principalement doivent être sinon abolies, du moins assouplies : le principe de la disposition la plus avantageuse pour le salarié (Günstigkeitsprinzip) et la clause donnant force de loi sur l’ensemble du territoire à un accord salarial conclu au niveau régional dans la branche considérée (Allgemeinverbindlichkeitsklausel). L’objectif de cette mesure qui vise le caractère légal (et national) ainsi conféré à la régulation contractuelle du travail est de permettre aux entreprises de déroger plus facilement aux conventions salariales de branche. Elle vient à l’appui de la mesure précédente. Mais jusqu’ici, les syndicats, qui ont fait des concessions hérculéennes sur la flexibilisation des salaires, s’opposent à cette déréglementation au demeurant controversée, puisqu’elle risque de mettre à mal l’un des fondements de la macro-régulation sociale allemande. On préfère dès lors recourir à une approche plus pragmatique : la négociation et la flexibilisation au cas par cas. Le débat reste néanmoins ouvert.

12Le troisième champ implique lui aussi une prise de décision conjointe par les pouvoirs publics et les partenaires sociaux, bien qu’il s’agisse d’une action sur la réglementation : assouplir la protection contre le licenciement et faciliter les CDD. Il s’agit là de lever deux des principaux freins à l’embauche responsables de la hausse incompressible du stock structurel de chômage. Les Sages plaident ainsi pour que les CDD puissent être conclus sur plusieurs années, sans restrictions de situation, et sans être soumis à l’accord préalable des partenaires sociaux. Une réflexion a été lancée par le gouvernement fédéral au printemps 2005, mais l’avancement d’un an des élections au Bundestag (programmées désormais en septembre 2005) en compromet la réalisation. Quant à l’assouplissement de la protection contre le licenciement économique, il a donné lieu à une loi, entrée en vigueur au début de 2004 (cf. Zumfelde pp. 53-58).

3. Assurance chômage

13Les trois points consacrés à ce domaine ont tous été mis en œuvre dans le cadre des lois Hartz – principalement par la loi Hartz IV entrée en vigueur le 01-01-2005 (voir Bourgeois, p. 43). Le premier : limiter à 12 mois le versement des allocations chômage (Arbeitslosengeld) afin d’accélérer le retour en emploi et de réduire le volume des transferts sociaux. Le second : fusionner l’aide sociale (Sozialhilfe) et l’aide au chômeur (Arbeitslosenhilfe). Ces deux revenus de substitution partagaient en effet la même logique d’assistance et avaient un financement fiscal (à l’inverse de l’Arbeitslosengeld, financé par les cotisations des salariés selon le principe de l’assurance). Le troisième : ouvrir le segment des bas salaires. Il convient en outre de réduire le montant des aides versées au titre de l’Arbeitslosenhilfe afin de rompre cette série d’effets cliquets à l’origine d’un salaire minimum implicite de référence, source de sous-emploi et de chômage, car sans lien avec la productivité ou les qualifications. Parallèlement, lors de la reprise d’un emploi, le montant des aides (allocations ou réductions fiscales) devrait être réduit plus progressivement, afin d’agrandir l’écart entre le salaire ‘de prétention’ et le revenu d’un emploi à bas salaire.

4. Santé

14Les sept points consacrés à l’assurance-maladie visent d’un côté à agir sur les coûts et, de l’autre, à réformer le financement du système. Dans la première catégorie, trois mesures s’imposent selon les Sages. En premier lieu : libéraliser la vente de médicaments. Diverses interdictions légales doivent ainsi être levées : la constitution de chaînes de pharmacies, la vente par correspondance de produits pharmaceutiques, et la concurrence sur les prix. En second lieu : calculer les honoraires médicaux au résultat. Pour réduire les coûts de la médecine de ville, il faut mettre fin au régime de prestations à l’acte, au profit d’un système mêlant rémunération forfaitaire, à l’acte et selon les résultats obtenus, calculés en fonction des disciplines médicales et de profils thérapeutiques. En troisième lieu : donner aux caisses publiques la liberté de contracter avec les prestataires médicaux de leur choix. Jusqu’ici, les caisses publiques obligatoires (ou plutôt : leurs sept fédérations) concluent avec les fédérations de prestataires (hôpitaux, pharmacies, etc.), un peu sur le même modèle que les partenaires sociaux en matière de salaires. La liberté de contracter avec des partenaires individuels vise à une plus grande flexibilisation des accords par une sorte de ‘décartellisation’, et donc à une meilleure adéquation des coûts et prestations. Seuls les deux premiers points ont été mis en œuvre à l’été 2005 (cf. Hassenteufel pp. 123-134).

15La catégorie des réformes du financement de l’assurance maladie comprend quatre points, tous en cours de discussion, étant donné que le Conseil des Sages préconise un changement de paradigme. Le premier : redéfinir les rôles entre caisses publiques et privées d’assurance maladie. Il s’agit de rompre avec une concurrence ruineuse entre les deux piliers de l’assurance maladie pour instaurer une logique de complémentarité tout en préservant la liberté de choix de l’assuré. Les caisses publiques obligatoires ne devraient assurer qu’une couverture minimale, les caisses privées offrant alors les prestations complémentaires. Le second point prolonge cette approche : accroître la concurrence entre les caisses privées d’assurance maladie en facilitant aux assurés le changement d’affiliation.

16Parallèlement, pour réduire le poids des prélèvements et comprimer les charges salariales, il s’agirait d’introduire un financement individuel au forfait. Le financement des caisses publiques obligatoires ne doit plus être assuré par des cotisations assises sur les salaires, mais par des primes d’assurance forfaitaires versées par les assurés et calculées sur la base des coûts moyens de santé. En conséquence, le septième point développe une approche en termes d’assurance : ne pas élargir l’assiette des cotisations. Le déficit des caisses ne doit pas être réduit par une hausse des cotisations (les prélèvements sont déjà trop élevés), ni par un relèvement du plafond salarial (risque de spirale inflationniste sur le montant des prestations), ni encore moins par un élargissement de l’assiette (enfants et conjoint de l’assuré, revenus du patrimoine). Seule une réforme structurelle permettra de comprimer les coûts de l’assurance santé : il faut rompre avec la doctrine de répartition ou de solidarité dans ce domaine aussi.

5. Fiscalité

17 Réduire la pression fiscale. Après l’entrée en vigueur du dernier étage de la réforme fiscale (prévue à l’origine pour 2006, mais avancée à 2005), les allégements devront être poursuivis. Mais il s’agit également de restructurer la fiscalité allemande en harmonisant à moyen terme impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés, tout en toilettant sérieusement le droit fiscal allemand. Cela dit, face à la nécessité de relancer la croissance et l’emploi, il ne faut pas en perdre pour autant de vue l’objectif de justice fiscale, rappellent les Sages : « certes, l’efficience et l’équité n’entrent pas nécessairement en conflit, mais face aux impératifs de la réalité, il convient d’opter pour un juste équilibre entre ces deux objectifs » (§ 374). Enfin, toute réforme fiscale nationale doit respecter l’intégration du marché européen et la globalisation, donc respecter la mobilité. Le chancelier Schröder a annoncé la mise en chantier de cette réforme dans le programme présenté le 17 mars 2005. Elle devra être concrétisée par son successeur.

18 De l’aveu même du Conseil des Sages, ce programme est de nature « à faire monter au créneau les tenants des acquis sociaux ». Mais le gouvernement doit rester ferme face à leurs revendications s’il veut réellement atteindre les objectifs de croissance et d’emploi. Les partenaires sociaux doivent accepter de partager ces objectifs et contribuer à leur mise en œuvre au même titre que les Länder. Ces derniers doivent consentir à réformer un fédéralisme aujourd’hui plus proche de la cartellisation des intérêts que de sa logique à l’origine coopérative et solidaire, en le plaçant désormais sous le signe de la concurrence. Le gouvernement fédéral a tenu compte des recommandations du Conseil des Sages : en les mettant largement en œuvre dans les réformes de l’Agenda 2010 sans trop céder aux nombreuses revendications corporatistes ou particulières. Les partenaires sociaux, conformément à la mission de régulation sociale globale que leur confie la Constitution, ne se sont pas contentés d’accompagner le processus de réforme ; ils apportent leur vision constructive dans la refonte du système de protection sociale. Seuls les Länder, à la mi-2005, se crispaient encore sérieusement sur leurs acquis. Il est vrai que leurs gouvernements sont dans l’opposition. Si la campagne électorale met entre parenthèses le cap des réformes d’ici la constitution d’un nouveau gouvernement fédéral à l’automne 2005, ce dernier devra en accélérer, dès son arrivée au pouvoir, la mise en œuvre des réformes institutionnelles et économiques nécessaires à la préservation de l’avenir du modèle social allemand. S’il atermoie, le Conseil des Sages ne manquera pas de le rappeler à ses devoirs dès son prochain rapport.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Bourgeois I., « Conseil des Sages : 20 conseils au gouvernement Schröder pour relancer la croissance et l’emploi », Regards sur l’économie allemande, n° 59, décembre 2002

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Zwanzig Punkte für Beschäftigung und Wachstum, Jahresgutachten 2002/3, novembre 2002 (www.sachverstaendigenrat.org).

Notes de fin

* Inédit

Auteur

Maître de conférences, Université de Cergy-Pontoise,
Chargée de recherches au CIRAC,
Rédactrice en chef de Regards sur l’économie allemande

© IFAEE, 2005

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