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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

II – Un partenariat social en quête de nouvelles formes de régulation

La ligne de défense européenne des syndicats allemands

Florence Autret

Résumé

Il y a six ans, deux initiatives concomitantes jetaient les bases d’une coordination syndicale européenne visant à desserrer la contrainte nouvelle que l’unification monétaire et la concurrence au sein de l’UE faisaient peser sur la négociation collective. Lancées hors du cadre communautaire, la déclaration de Doorn, signée par le DGB, et la Résolution de Francfort initiée par IG Metall ont essaimé au point de faire entrer la « négociation salariale transnationale » dans l’agenda européen. Cela n’a pas empêché le partage de la richesse entre les salariés et leurs employeurs de continuer à évoluer en défaveur des premiers. Dans ce contexte, la coordination syndicale européenne, dans laquelle les syndicats allemands continuent de jouer un rôle moteur, peut se comprendre comme une mesure d’accompagnement du rattrapage compétitif que connaît l’Allemagne depuis la fin des années 1990. Les syndicats ont investi le champ politique européen avec un certain pragmatisme avant tout dans le dessein de protéger leur modèle.1

Texte intégral

1En 2003, la République fédérale, qualifiée « d’homme malade de l’Europe », a tiré vers le bas la croissance de l’ensemble de l’UE 15. Tandis que 2004 s’annonçait sous un meilleur jour, l’Allemagne a continué à afficher une performance très au-dessous de la moyenne européenne (1,5 % de croissance du PIE contre 2 % en moyenne dans l’Europe des Quinze). La pression exercée sur les partenaires sociaux s’est encore accrue pour améliorer la compétitivité allemande. Elle a accéléré la tendance à la décentralisation de la politique salariale par la mise en œuvre de clauses de sauvegarde ou par la signature d’accords d’entreprises, mais elle a également entraîné un réel affaiblissement du pouvoir syndical dont l’échec de la grève dans la métallurgie est-allemande menée par IG Metall pour y généraliser les 35 heures fut le révélateur. Le partage de la valeur ajoutée a continué à évoluer, toutes choses égales par ailleurs, en défaveur des salariés.

2Dans ce contexte, trois solutions s’offrent aux syndicats pour relever le défi de la compétitivité : la décentralisation de la négociation, la radicalisation de l’action et enfin, une troisième, qu’on pourrait qualifier de stratégie européenne ou transnationale. La première, qui répond à une logique d’adaptation de l’autonomie tarifaire par l’intégration de nouvelles contraintes de flexibilité, affecte le principe même de la négociation collective consistant à organiser le travail en « cartel » afin de négocier en position de force. La deuxième solution s’analyse comme une tentative de maintenir le statu quo ante en compensant la perte de pouvoir de négociation par la virulence de l’action, c’est-à-dire en créant un risque économique accru pour l’employeur. C’est une des stratégies d’IG Metall, dont l’échec de 2003 a montré les limites. La troisième voie, celle de la « stratégie européenne », consiste à sortir par le haut de l’étau dans lequel se trouve prise la négociation salariale nationale, en limitant la concurrence sur le marché du travail par une coordination syndicale transnationale. Elle peut également se comprendre comme une tentative d’étendre les règles du jeu allemand aux pays voisins. Théoriquement la plus prometteuse, elle s’avère néanmoins difficile à mettre en œuvre, ne serait-ce que parce qu’elle suppose de définir un intérêt et des positions en commun avec d’autres partenaires sociaux européens. C’est sans doute une des raisons pour lesquelles, loin de choisir entre ces trois « pistes », les syndicats allemands avancent avec pragmatisme sur chacune d’elles. Cet article est consacré uniquement à la stratégie européenne des syndicats allemands dans le contexte de crise actuelle.

La coordination syndicale, 6 ans et demi après « Doorn »

3Paradoxalement, la coordination syndicale en matière salariale trouve son origine dans une politique visant à modérer les revendications salariales nationales et non à éviter le dumping social. A partir du milieu des années 1990, en effet, les partenaires sociaux belges ont été soumis à une « norme » d’augmentation salariale. Aujourd’hui inscrite dans la loi, cette norme limite les augmentations de salaires à la moyenne de celles de l’Allemagne, des Pays-Bas et de la France, autrement dit des trois principaux partenaires commerciaux de la Belgique.

4Directement issue de la contrainte pesant sur les partenaires sociaux belges, l’initiative dite « de Doorn » réunit les pays du Benelux et l’Allemagne. En vertu de la déclaration du même nom, les principales confédérations syndicales de ces quatre pays (pour l’Allemagne : le Deutscher Gewerkschaftsbund, DGE) s’engagent à une « étroite coordination de leurs politiques de négociation salariale » (Schulten, 2002). L’intention explicite des signataires de Doorn est d’inverser la tendance à l’érosion des marges de négociation salariales en limitant la compétition intraeuropéenne. Le caractère novateur de leur initiative réside dans la fixation de règles communes que les signataires s’engagent à suivre pendant la négociation collective et qui stipulent en particulier que les revendications doivent être calées sur la somme de l’inflation et des gains de productivité. On relèvera toutefois que le DGE, signataire de l’accord côté allemand, étant dépourvu de tout pouvoir de négociation (lequel appartient aux organisations de branche), les règles portant sur le taux d’augmentation de salaire demandé ne peuvent être directement mises en oeuvre. Doorn, néanmoins, a défini un cadre de négociation politique qui a d’ailleurs été étendu à d’autres domaines (durée du travail, flexibilité, formation) et tend à jeter les bases de standards minimaux.

5La seconde initiative majeure en matière de coordination provient directement d’un syndicat allemand. Il s’agit de la résolution adoptée en décembre 1998 à Francfort par la Fédération européenne de la métallurgie (FEM), suite aux efforts d’IG Metall pour créer des réseaux interrégionaux de négociation collective. La résolution se comprend comme une tentative d’étendre à toute l’Europe l’action initiée par IG Metall pour éviter les effets de concurrence salariale dans les régions transfrontalières. Néanmoins, la coordination au sein de la FEM reste essentiellement le fait du syndicat allemand (qui y occupe d’ailleurs une position dominante), seuls les syndicats de la métallurgie nordiques ayant créé un réseau dont IG Metall ne fait pas partie. Six « réseaux de négociation collectives » se sont donc ajoutés à celui constitué par la fédération de Rhénanie du Nord-Westphalie avec les Pays-Bas et la Belgique en 1997. Ils couvrent les régions de Berlin-Brandebourg (avec la Pologne), Hambourg (avec la Suède et le Danemark), Bavière (avec l’Autriche, la Slovénie, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie), Bade-Wurtemberg (avec la Suisse), Hesse, Rhénanie-Palatinat et Sarre (avec la France) et Hanovre (avec le Royaume-Uni).

6Contrairement à la déclaration de Doorn, essentiellement politique et programmatique, ces réseaux visent très concrètement à influencer les négociations par la présence, dans les groupes de négociateurs de chaque région, de ‘praticiens’ venant de la ou des région(s) partenaire(s). La logique qui préside à cette coordination, étendue d’ailleurs à d’autres sujets conventionnels comme la formation ou le temps de travail, est double : établir d’un côté des standards minimaux et définir de l’autre un objectif plus ambitieux d’amélioration des conditions de travail. Ce concept a essaimé dans la construction et la chimie, toujours avec comme pivot un syndicat de branche allemand (IG EAU avec la plupart des pays frontaliers, IG ECE avec la fédération chimie-énergie de la CFDT).

7Le fait que l’initiative, mais aussi le développement, de la coordination syndicale en Europe soit presque systématiquement le fait d’organisations allemandes ne relève ni de la coïncidence ni d’un quelconque parti pris politique, mais bien de la situation économique particulière de l’Allemagne en Europe. Le pouvoir syndical allemand n’y est pas seulement le plus apte, parce que le plus puissant, à mettre en place une coordination transnationale, mais aussi le plus intéressé à le faire.

Une phase de rattrapage compétitif

8La logique qui prévaut à la coordination syndicale est celle d’une cartellisation du travail visant à relâcher la contrainte de concurrence dans un marché européen ouvert. A l’appui de cette approche a été élaboré, par des chercheurs proches du milieu syndical, le concept de « marge de distribution » (Verteilungspielsraum). Egale à la somme de la dépréciation monétaire et de l’évolution de la compétitivité, elle mesure la valeur pour laquelle l’augmentation des salaires nominaux est neutre en termes de coût relatif du travail (par rapport à la production). Lorsque le « bilan de la distribution » (Verteilungsbilanz), égal à la différence entre l’augmentation des salaires nominaux et la marge de distribution, est positif, les salaires augmentent plus vite que les gains de productivité. Quand, à l’inverse, ce « bilan » est négatif, les salariés reçoivent une part relativement moins grande de la richesse, autrement dit : ils consentent un effort pour augmenter la compétitivité de leur employeur, toutes choses égales par ailleurs.

Utilisation des marges de distribution *)

Utilisation des marges de distribution *)

Source : WSI-Mitteilungen, 7/2004. *) Egale à l’augmentation des salaires moins la « marge de distribution » (soit la somme de l’inflation et de l’évolution de la productivité). **) Pays devenus membres de l’Union européenne en mai 2004 : Pologne, Slovaquie, Slovénie, République tchèque, Hongrie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Chypre, Malte.

9Négatif sur la période 1993-1999, le bilan de marge de distribution mettait en évidence la politique de modération salariale suivie dans l’Europe des Quinze. Cet effort apparaissait moindre en Allemagne que dans la moyenne de l’Union européenne jusqu’à 1995 et plus important après 1996. Les données concernant la période 2000-2004 donnent la mesure de l’effort produit dans la durée. En Allemagne, la marge de distribution a été constamment ‘sous-utilisée’. Forte d’une inflation moindre et d’une augmentation de la productivité conforme à la moyenne de Quinze, l’Allemagne a fait preuve d’une exceptionnelle modération salariale. Pendant ce temps, ses voisins relâchaient relativement leur effort, affichant un bilan de distribution situé autour de zéro en moyenne sur ces cinq années.

10Il serait hasardeux de vouloir lire dans l’évolution relative des salaires dans chaque pays européen le résultat direct des efforts de coordination : d’une part, ces derniers ne peuvent agir qu’à la marge des politiques nationales et, d’autre part, il s’agit ici de salaires nominaux (ou réels) et non conventionnels. Comme l’indique Thorsten Schulten qui dirige le bureau de la politique salariale et du travail en Europe au WSI, il n’existe pas à l’heure actuelle de données comparatives satisfaisantes concernant l’évolution des salaires conventionnels (Tariflöhne) en Europe, les quelques références existantes comportant des biais méthodologiques importants. Les données établies par le WSI indiquent en revanche clairement la contrainte spécifique subie par l’Allemagne par rapport aux autres pays européens, qui éclaire d’un jour particulier l’action de ses syndicats au niveau communautaire.

Préférence pour le dialogue social sectoriel

11Les syndicats allemands n’ont jamais été très à leur aise dans le cadre du « dialogue social européen » mis en place par l’Union européenne à partir de 1985 et institutionnalisé en 1992 par le traité de Maastricht. Essentiellement pour deux raisons : premièrement les consultations entre représentants du patronat et des syndicats y ont lieu principalement au niveau intersectoriel et, deuxièmement, elles ressortissent d’une approche législative et non contractuelle. Les accords négociés entre partenaires sociaux ont en effet vocation à être repris tels quels dans la législation européenne, ce qui revient à ériger les négociateurs : la Confédération européenne des syndicats, l’UNICE qui représente les employeurs privés, et la CEEP qui représente les entreprises publiques, en législateurs. Non seulement le DGE, en tant que membre de la CES, n’a pas été moteur dans la négociation des quelques accords ayant débouché sur l’adoption de directives européennes (congés parental, travail à temps partiel, contrat à durée indéterminé), mais il aurait même été mis en minorité à l’occasion d’au moins deux de ces négociations. L’émergence d’une législation sociale européenne n’est pas, pour le moins, son cheval de bataille.

12Cependant, lorsqu’en 1998, la Commission européenne a ouvert le dialogue social au niveau sectoriel, les syndicats de branche allemands s’y sont engouffrés. Ver.di, le plus actif d’entre eux, participe à 12 des 27 comités sectoriels de dialogue social, notamment pour la banque, l’assurance, le transport maritime, le transport fluvial, les services postaux, les télécommunications ou encore les services de sécurité privé. Il le fait évidemment à travers l’organisation syndicale européenne compétente, généralement une branche d’UNI Europe. Ces comités, homologués par la Commission européenne, sont plus que des organes de consultation : ils élaborent des engagements de nature et de portée diverses : avis et positions communes, déclarations, lignes et codes de conduite, chartes, accords, etc., parfois dans des domaines mal couverts par les conventions collectives, comme par exemple, en 2001, dans le télétravail (lignes directrices).

13Néanmoins, le fait que la coordination syndicale pour la négociation salariale ait été lancée à l’écart de toute procédure ou encadrement communautaires, et particulièrement hors des cadres du dialogue social, donne à réfléchir. Il dénote premièrement le manque de souplesse des procédures communautaires (où n’interviennent en principe que les fédérations ou confédérations européennes, ce qui suppose de négocier, hier à 15, aujourd’hui à 25) et, deuxièmement, l’intérêt spécifique des syndicats allemands qui n’ont attendu ni la Commission ni les organisations représentatives européennes pour pousser leur pion au niveau transnational.

14C’est à l’inverse Bruxelles qui commence aujourd’hui, donc a posteriori, à accorder une reconnaissance croissante aux initiatives de coordination de la négociation collective lancée à la fin des années 1990. Le nouvel « Agenda Social » présenté en février 2005 par Vladimir Spidla, commissaire chargé de l’emploi des affaires sociales et de l’égalité des chances, prévoit en effet l’adoption « d’une proposition dont l’objectif sera de mettre à la disposition des partenaires sociaux un outil pour formaliser la conduite et les résultats de la négociation collective transnationale ». Sur ce terrain, la Commission avance toutefois avec prudence en précisant que l’utilisation d’un tel outil « dépendra entièrement de la volonté des partenaires sociaux». Et pour cause : les salaires et les rémunérations restent explicitement exclus du champ de compétence communautaire, selon un sage principe de subsidiarité dont aucune autorité européenne, fût-elle syndicale, n’a songé à demander la remise en cause lors de la négociation du Traité constitutionnel en cours de ratification.

Au-delà du dialogue social, les enjeux sociaux de la politique européenne

15Mais les enjeux sociaux de la politique européenne débordent largement du strict domaine du dialogue social. Les syndicats allemands, qui l’ont fort bien compris, adoptent une position très critique sur la politique libérale européenne en général, mais particulièrement lorsque point à l’horizon le spectre de l’harmonisation sur un modèle qui ne serait pas le leur. S’agissant de la critique générale, que partagent d’ailleurs les syndicats français, on retiendra, à titre d’exemple, la position exprimée par le premier président d’IG Metall, Jürgen Peters, à l’occasion de la « journée d’action » annuelle des syndicats européens de 2004 : « L’Europe doit évoluer dans une autre direction. L’intégration des marchés est certes indispensable, mais elle ne peut pas conférer une identité à l’Europe. Ce n’est pas la libre circulation des biens et des services, mais le bien-être des personnes qui doit se trouver au centre du développement européen » (discours tenu à Cologne le 3 avril 2004).

16Qu’ils agissent seuls ou de concert, IG Metall et Ver.di, pas plus que la Trade Union Confederation britannique, la CFDT ou la DGE, ne sont en mesure d’infléchir le cours politique de l’intégration européenne à sa source (cela pour des raisons qui mériteraient d’être approfondies mais nous éloigneraient du « cas » spécifique de l’Allemagne), sauf cas exceptionnel lors de la négociation du Traité constitutionnel. Aussi, la demande sociale syndicale n’a de chance d’être entendue et prise en compte qu’au terme d’un important travail d’influence mené en aval, sur les projets réglementaires eux-mêmes tels qu’il ont été élaborés par la Commission européenne.

17Le projet de directive sur les libertés d’établissement des prestataires de services et la liberté de circulation des services (dite directive « Bolkestein »), adopté le 13 janvier 2004 par le collège des Commissaires européens, fournit à cet égard un exemple intéressant. La critique formulée par le milieu syndical européen vise deux choses. Premièrement le principe du pays d’origine qui est au fondement du projet puisque c’est le levier de la libéralisation. Et deuxièmement, le champ d’application, qui couvre actuellement aussi bien les services marchands que publics (le texte ne distingue qu’entre les services fournis contre rétribution, couverts par la directive, et ceux délivrés gratuitement, qui sont exclus). Sur ces deux points, on observe une certaine unité de vue en Europe contre la directive.

18Mais si ver.di est hostile à ce que le texte s’applique en l’état aux services en réseau, il s’est montré jusqu’à présent tout aussi défavorable à un encadrement spécifique des « services d’intérêt général », tel qu’il avait été suggéré par la France à l’occasion du Livre Blanc de la Commission sur les services d’intérêt économique général. Qu’il s’agisse de distribution ou d’assainissement de l’eau, de la collecte des déchets ou de l’approvisionnement en énergie, le concept de Daseinvorsorge (équivalent allemand de l’obligation de service public française, mais appliquée en l’occurrence aux autorités communales) ne saurait se voir substituer un quelconque concept européen, particulièrement s’il était inspiré du service public français. Aussi est-ce sans surprise qu’Evelyne Gebhardt, rapporteur de la directive « services » au Parlement, qui se trouve être allemande et membre du SPD, quoique sans attache syndicale, propose de faire primer le principe de la reconnaissance mutuelle – autrement dit : la subsidiarité – sur le principe du pays d’origine.

19Subsidiarité, préservation, voire ‘exportation’ des modes de négociation et de régulation nationaux – tels sont les principes qui guident la stratégie européenne des syndicats allemands. Leur action vise donc à soutenir la coordination transnationale lorsqu’elle peut pousser à la hausse les standards sociaux en Europe tout en préservant jalousement le pouvoir que leur confère l’autonomie tarifaire allemande. C’est ainsi que, de leur point de vue, la Charte des droits sociaux fondamentaux proclamée à Nice (et bientôt intégrée dans les traités en cas de ratification du Traité constitutionnel) vaudra moins par la protection directe qu’elle est susceptible d’accorder aux salariés en Allemagne que par les effets de cliquet qu’elle peut produire ailleurs sur les standards sociaux, et donc sur l’émergence d’un ‘modèle social’ européen.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Autret F., « Coordination syndicale européenne », Regards sur l’économie allemande, n° 45, mars 2000

Commission européenne, Communication « L’agenda social », 9/2/2005, COM (2005) 33 final

Schulten T., « Europäischer Tarifbericht des WSI – 2003/2004 », WSI Mitteilungen, 7/2004

Schulten T., « Europeaisation of Collective Bargaining », WSI Discussion Paper, n° 101, 5/2002

Sites : www.verdi.de ; www.dgb.de ; www.igmetall.de ; www.boeckler.de.

Notes de fin

1 Inédit.

Table des illustrations

Titre Utilisation des marges de distribution *)
Légende Source : WSI-Mitteilungen, 7/2004. *) Egale à l’augmentation des salaires moins la « marge de distribution » (soit la somme de l’inflation et de l’évolution de la productivité). **) Pays devenus membres de l’Union européenne en mai 2004 : Pologne, Slovaquie, Slovénie, République tchèque, Hongrie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Chypre, Malte.
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Auteur

Journaliste économique,
Chargée d’études associée au CIRAC

© IFAEE, 2005

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