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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

II – Un partenariat social en quête de nouvelles formes de régulation

Négociation collective : quel avenir pour la convention de branche ?

Alain Lattard

Résumé

La mondialisation, qui renforce la concurrence des pays à bas salaires, la flexibilité croissante du tissu productif, où les réseaux d’entreprises se décomposent et se recomposent pour optimiser la chaîne de la valeur, rendent aujourd’hui problématique la référence de branche au cœur de la négociation collective en Allemagne. Certes, le système allemand s’est adapté ; mais la crise force maintenant à redéfinir les règles du jeu. La question est de savoir ce qui pourra subsister de la norme uniforme de branche et quelles répercussions son affaiblissement aura sur le système global des relations du travail.1

Texte intégral

1Outre-Rhin, l’essentiel des débats sur les relations professionnelles porte sur la négociation collective de branche. C’est à ce niveau que sont définis avec une grande régularité les standards de rémunération et de conditions de travail valables pour toute une région ou même pour l’ensemble du territoire. La forte centralisation du syndicalisme, l’absence d’intervention de l’Etat et la claire définition des rôles créent une forte visibilité de l’évolution de la condition salariale, des grands équilibres macro-économiques et des rapports de force macro-sociaux.

Branche / entreprise : un dualisme horizontal de la négociation

2La législation laisse l’établissement à l’écart de la négociation collective, en raison d’une stricte séparation entre la sphère de la négociation collective proprement dite et celle des relations du travail au sein de l’établissement. Ces deux sphères se distinguent à la fois par la logique de représentation et le mode d’élaboration des compromis. Celle de la négociation collective, qui ressort de la loi Tarifvertragsgesetz (TVG), débouche sur des Tarifverträge (conventions collectives), met en présence les syndicats de salariés et d’employeurs (organisations à adhésion libre) dans le cadre d’une négociation qui peut passer par le recours à la grève ou au lock-out. Y sont fixées des normes générales en matière de conditions de travail s’imposant à toutes les entreprises et établissements de la branche dès lors que ceux-ci sont affiliés aux organisations d’employeurs et les salariés, aux syndicats ayant négocié.

3Dans les entreprises et les établissements, il existe un autre espace de négociation, où l’interlocuteur de la direction n’est pas le syndicat (il n’y a pas de section syndicale d’entreprise), mais le conseil d’établissement (ou d’entreprise). Ce Betriebsrat n’est pas un organe mixte comme en France : le patron n’y siège pas et il ne comporte pas de membres nommés par les syndicats. Il ne comprend que des membres élus qui, même s’ils sont issus de listes syndicales, ne mettent pas en œuvre le droit de coalition, mais siègent en tant que représentants de leurs électeurs, c’est-à-dire tous les salariés de l’établissement, syndiqués ou non. Ce Betriebsrat est tenu de travailler dans une logique participative, plus précisément dans un esprit que la loi correspondante, la loi sur la Constitution interne de l’entreprise (Betriebsverfassungsgesetz, BVG), qualifie de « collaboration confiante » avec l’employeur (art. 2 al. 1). Les conflits d’intérêts dans l’entreprise ne sont pas niés, mais ils ne peuvent pas être réglés par la force. S’il y a droit de codécision et que les points de vue s’affrontent, le compromis ne peut résulter que de procédures de conciliation ou, en dernier ressort, d’un recours à la juridiction du travail.

Syndicats et organisations d’employeurs en Allemagne
Si on met à part les organisations de fonctionnaires, dont les membres n’ont pas le droit de grève, il existe 3 centrales syndicales de salariés. La principale est le Deutscher Gewerkschaftsbund : Union syndicale allemande, DGB (7 millions de membres). Elle réunit 8 syndicats de branche (ou multibranches) dont les plus importants sont Ver.di (services) et IG-Metall (métallurgie ; 2,4 millions chacun) Ces syndicats recrutent tous les salariés d’une branche ou d’un groupe de branches, indépendamment de leur métier, de leur statut professionnel (ouvrier ou employé) comme de leurs préférences confessionnelles et politiques. L’objectif est donc un syndicalisme unitaire permettant l’implantation d’un seul syndicat par entreprise.
Le DGB regroupant environ 80 % de l’ensemble des syndiqués, cet objectif est largement réalisé. Cependant, deux autres centrales font ou ont fait, à la marge, concurrence au DGB. C’était d’une part le cas du DAG (Deutsche Angestelltengewerkschaft : Syndicat allemand des employés, moins de 500 000 membres), qui ne syndiquait que des employés, lui aussi indépendamment des tendances politiques et religieuses. Depuis 2001, il a rallié Ver.di et fait donc partie aujourd’hui du DGB. Il s’agit d’autre part du CGB (Christlicher Gewerkschaftsbund : Union syndicale chrétienne), organisé selon le principe de branche, mais uniquement pour les salariés adhérant aux valeurs chrétiennes. Il compte environ 300 000 membres. Au total, DGB, DAG, CGB, mais aussi DBB (Deutscher Beamtenbund : Union syndicale des fonctionnaires) compris, on estime que de 25 à 30 % des salariés allemands sont membres d’un syndicat.
Du côté patronal, la particularité des syndicats est de représenter séparément intérêts sociaux et économiques. Le patronat agit et s’exprime d’une part via le canal d’organisations économiques (Wirtschaftsverbände), différenciées par branches et par secteurs (pour l’industrie, la principale organisation est le BDI, Bundesverband der deutschen Industrie : Union fédérale de l’industrie allemande) et d’organisations d’employeurs (Arbeitgeberverbände). Les premières ne s’occupent que de questions économiques et techniques ; seuls les syndicats d’employeurs (Gesamtmetall pour la métallurgie) participent à la négociation collective de branche. Leur centrale est le BDA (Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände).
Les syndicats de salariés sont confrontés depuis quelque 15 ans à de graves problèmes de recrutement. Ils y réagissent en cherchant à regrouper leurs forces, mais les fusions qui ont fait passer le nombre de syndicats de 17 (fin des années 1980) à 8 aujourd’hui n’ont pas rendu le syndicalisme plus attractif. Parallèlement, ces dernières années, les organisations d’employeurs perdent elles aussi de leur substance. On voit donc le soubassement organisationnel du système de négociation collective s’effriter dangereusement.

4Enfin, et c’est le point-clef, il n’y a pas seulement dualisme entre la branche et l’établissement, mais aussi hiérarchie. La convention collective s’impose « de façon immédiate et contraignante » (TVG, art. 4 al. 1) aux parties contractantes, donc à leurs mandataires, qui peuvent en revendiquer individuellement le bénéfice devant la justice. Elle définit donc le cadre dans lequel doivent s’inscrire les relations de travail au niveau de l’établissement. Cela signifie que les accords d’établissement (Betriebsvereinbarung) sont subordonnés à la convention collective. Ils ne peuvent y déroger, sauf en étant plus favorables au salarié (Günstigkeitsprinzip) ou si la possibilité de clauses dérogatoires (Öffnungsklausel) a été expressément mentionnée dans la convention collective qui les lie. Cette subordination est rappelée dans la loi BVG où, parmi les compétences générales du conseil d’établissement, figurent, par ordre décroissant dans la hiérarchie des normes, l’obligation de faire respecter les lois, règlements, règles sanitaires, conventions collectives, accords d’entreprise (art. 80). En outre, l’art. 77 al. 3 indique que « les rémunérations et autres conditions de travail, qui sont effectivement ou habituellement réglées par convention collective, ne peuvent faire l’objet d’un accord d’établissement », à moins que la convention collective ne l’autorise explicitement.

5L’observateur français retrouve là des éléments connus, ne serait-ce que la notion d’ordre public social avec sa hiérarchie des normes et le principe de la clause plus favorable. Mais les différences sautent aux yeux : en France, le dualisme représentativité syndicale / représentativité électorale y traverse l’entreprise et détermine une interaction complexe entre une pluralité d’institutions, complexité accentuée par la faiblesse et le caractère concurrentiel du syndicalisme. Par comparaison, l’architecture allemande apparaît beaucoup plus claire. La branche et l’établissement constituent les deux niveaux de ce qu’on pourrait appeler un ‘dualisme horizontal’, niveaux distincts par leurs institutions, leurs modes de règlement des conflits et les acteurs qui y interviennent.

6Ce cadre permet, ‘à l’étage supérieur’, la définition, dans trois types de conventions collectives, spécifiques selon leur objet, de normes uniformes, concernant principalement le niveau de salaire (Lohntarifvertrag), le système de rémunération et les grilles de classification (Rahmentarifvertrag), ainsi que d’autres éléments généraux des conditions de travail. Ces éléments sont fixés dans les Manteltarifverträge qui ont une durée supérieure à celle des autres conventions. Au niveau de l’établissement, si on excepte ce qui relève des compétences propres du Betriebsrat, la négociation ne porte en revanche que sur une spécification éventuelle de ces normes générales et sur leur mise en œuvre. Cette division du travail est moins opératoire dans le cas d’un accord maison (Haustarifvertrag) aux normes d’emblée spécifiques à l’entreprise, mais elle garde sa pertinence si l’entreprise comporte plusieurs établissements (exemple : Volkswagen).

Subsidiarité sociale et partenariat conflictuel

7La convention de branche, née avant la Première Guerre mondiale, s’est généralisée dès les années 1920 dans des secteurs encore dominés par le mode de production artisanal (en particulier l’imprimerie et le bâtiment). Elle se situe à la rencontre de deux préoccupations qui, pour être typiques de la fin du XIXe siècle, trouvent un écho dans certains arguments de la discussion actuelle : la volonté syndicale d’assurer aux salariés un niveau minimum de revenus ; ou, dans le cas d’entreprises dans des activités nécessitant une main-d’œuvre abondante et qualifiée, le souhait des employeurs de neutraliser leur concurrence sur le facteur travail. Symétriquement, l’institution du conseil d’entreprise (1920) procède aussi d’une tradition consensuelle séculaire, qui conçoit l’entreprise comme communauté de production et veut donc logiquement la soustraire à la sphère des relations sociales conflictuelles, en premier lieu à la lutte pour la fixation du salaire.

8Dans l’économie sociale de marché de l’après Seconde Guerre mondiale, la norme conventionnelle de branche a plusieurs raisons d’être valorisée. Elle a d’abord manifesté l’efficacité du principe de l’autonomie contractuelle (Tarifautonomie) qui découle de l’art. 9 al. 3 de la Loi fondamentale : les partenaires sociaux négocient salaires et conditions de travail sous leur propre responsabilité, sans intervention de l’Etat, leurs accords ayant la même validité qu’une norme juridique d’Etat. L’efficacité de cette subsidiarité sociale se mesure à la capacité du système contractuel allemand, jusqu’à il y a peu inentamée, d’établir des minima salariaux de branche effectivement respectés. Tandis qu’en France, les seuils conventionnels minimaux sont souvent inférieurs au SMIC, en Allemagne, la loi sur la fixation de conditions de travail minimales (Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen) de 1952, qui permet à l’Etat d’intervenir en cas de carence de la négociation collective, n’a jamais été employée. Quant à la procédure d’extension des conventions collectives, qui existe aussi outre-Rhin, elle est très peu utilisée, du fait de la prégnance des normes négociées. Enfin, jusqu’il y a peu, la norme conventionnelle s’imposait aussi à la politique de l’emploi (rémunération des Arbeitsbeschaffungsmassnahmen, équivalents allemands des TUC ou CES).

9La convention de branche est d’autre part appréciée comme le produit d’un système de négociation capable de générer des compromis en canalisant les conflits sociaux. Si en France, la grève est souvent déclenchée pour ouvrir une négociation, en Allemagne, elle n’est que le moyen ultime de la faire aboutir. Cette différence s’explique par le respect mutuel que s’inspirent les partenaires sociaux, expression d’une culture de dialogue, mais aussi d’un rapport de force assez équilibré. Il est vrai que les règles de ce « partenariat conflictuel » (Müller-Jentsch, 1993) sont strictement codifiées par la jurisprudence du Tribunal fédéral du travail : grèves politiques et sauvages sont interdites, la grève ne peut être déclenchée avant l’arrivée à échéance de la convention collective (obligation de paix contractuelle) ni avant épuisement de toutes les possibilités de négociation pacifique (ultima ratio).

10La convention collective de branche doit aussi son statut de norme socialement reconnue à sa lisibilité économique. Elle s’applique à des branches dont la découpe est en général assez large, pour une durée connue, sensiblement égale d’une branche à l’autre, ce qui synchronise les évolutions et circonscrit les périodes d’incertitude. En outre, non seulement les ‘petites branches’ se calent sur les grandes, mais la branche qui ouvre le feu, souvent la métallurgie, donne le ton pour les négociations qui suivent, ce qui permet aux acteurs économiques de connaître rapidement le climat revendicatif.

11Enfin, le système n’aurait pas cette solidité, ni cette validité, s’il n’avait jusqu’alors correspondu aux intérêts concrets des partenaires sociaux. Pour les syndicats et les salariés, le bénéfice est évident : la négociation des salaires et des conditions de travail, si elle restait au niveau de l’entreprise, ne compenserait la faiblesse du salarié individuel face à l’employeur qu’à l’intérieur de la marge locale de répartition des revenus et compte tenu du rapport de force à ce niveau. A l’échelle de la branche, la négociation permet un transfert de pouvoir bien plus net du fort au faible. Pour l’employeur, l’avantage est d’être déchargé du poids de la négociation. La délégation aux professionnels des organisations représentatives est un gage d’efficacité et elle permet, en séparant les rôles, de préserver le climat social au sein de l’entreprise. Le gain n’est pas négligeable lorsqu’on mise sur l’implication des salariés pour maximiser la productivité. Après accord, l’obligation de « paix contractuelle » dégage l’horizon social jusqu’à l’arrivée à terme du contrat. La convention de branche apporte par ailleurs au patron une limitation de la concurrence avec les autres entreprises sur le marché du travail en empêchant notamment la surenchère salariale dans les segments où la main-d’œuvre est très demandée. La stabilisation et l’homogénéisation des rémunérations facilitent aussi la gestion du noyau stable du personnel en réduisant le turn-over. Pour la main-d’œuvre qualifiée, même de statut ouvrier, la référence salariale unifiée s’accorde d’ailleurs bien à la standardisation de la qualification du Facharbeiter, d’autant mieux reconnue par les employeurs qu’ils la dispensent et la certifient eux-mêmes par l’apprentissage dual.

Le Flächentarifvertrag dans un environnement économique nouveau

12Ce modèle de négociation aboutit à des accords désignés par le terme de Flächentarifverträge pour souligner à la fois la diffusion territoriale de la norme conventionnelle et son effet uniformisant sur les niveaux de salaire. Cette uniformisation vaut à l’intérieur de la branche, mais renvoie aussi, du fait des effets de démonstration des branches pilotes sur une bonne partie de l’économie, à un effet structurel plus général de ce mode de négociation : la faible dispersion salariale propre à l’Allemagne.

13Au plan économique, l’égalisation du coût du travail était justifiée au nom de l’innovation. Calé sur la moyenne de la branche, le niveau de rémunération est facilement supportable par les entreprises les plus performantes. Mais pour les autres, il représente un handicap qui force à réagir. La norme de branche incite donc à rationaliser, ce qui est considéré comme positif dans un pays où la quête de la productivité a toujours été essentielle dans la compétition internationale. Les syndicats en acceptent les risques pour l’emploi, car cette stratégie de modernisation permet aussi de maintenir les salaires à un niveau élevé. Ce raisonnement est remis en cause dès les années 1990. Trois évolutions y contribuent. D’abord l’épuisement du modèle de croissance fordiste et l’abandon des politiques keynésiennes qui y étaient adaptées. Avec la fin des gouvernements de coalition sociale-libérale disparaît la référence au keynésianisme, vision de la régulation économique conforme à une négociation plutôt uniforme et centralisée de la répartition primaire des revenus. Parallèlement, les années 1980 voient la prise de conscience que les pays développés sont de moins en moins compétitifs sur le créneau de la production de masse. Or, le régime de croissance alternatif, la production diversifiée de qualité, nécessite une remise en cause des rigidités. A la dérégulation prônée au niveau de la politique économique répond dès lors la volonté d’assouplir des modes d’organisation productive : de réorganiser le travail et de redéfinir frontières et structures de l’entreprise, placées sous le signe de la flexibilité. Deux des prémisses de la négociation collective traditionnelle, l’utilisation (et la rémunération) standardisée du facteur travail et l’identification de frontières de branche clairement dessinées sont donc remises en question.

14La mondialisation aussi a des effets déstabilisateurs. Alors que la norme de branche avait pour raison première d’assurer la répartition des revenus en fonction d’une cohérence du tissu économique national, elle doit dorénavant tenir compte de la compétitivité du site de production, donc accepter que les coûts du travail soient inclus dans un benchmarking dont l’horizon est international. C’est pourquoi, dans les secteurs exposés à la concurrence internationale, les repères habituels de la politique contractuelle, la productivité moyenne de la branche et l’inflation dans le cadre national, perdent de leur validité au profit de la rentabilité du capital ; or ce critère déplace l’horizon, à la fois en rétrécissant la perspective à l’entreprise et en étendant celle-ci au marché mondial.

15A ces deux évolutions générales s’ajoute le choc de l’unification. La simple extension du droit du travail de la RFA aux nouveaux Länder ne suffit évidemment pas y implanter avec succès les relations du travail de l’ouest. A l’est, leur fonctionnement se heurte à la faiblesse des acteurs (en particulier du syndicalisme d’employeurs), à l’absence des traditions et techniques de négociation compatibles avec les nouveaux outils institutionnels et juridiques, et surtout à une situation économique qui ne laisse guère de marges d’action normales. Sans parler des problèmes de management liés au changement de régime économique, les entreprises sont triplement pénalisées par un taux de conversion monétaire de 1 mark-Est pour 1 DM, par l’effondrement des marchés de l’Europe de l’est et par des accords conventionnels programmant l’alignement des salaires sur le niveau de l’ouest indépendamment de la hausse de la productivité (cf.p Schrœder, p. 71-78). A la différence de l’ouest, où les évolutions restent plus graduelles, les nouveaux Länder sont le lieu de remises en causes brutales qui, par effet de démonstration, exercent une influence en retour sur la politique contractuelle à l’ouest.

La flexibilisation de la négociation de branche

16Face à ces contraintes, la négociation collective connaît une double érosion, interne et externe. Si elle perd en substance par rapport au modèle initial, il s’agit d’une adaptation consentie. Cette capacité d’adaptation est inscrite dans la flexibilité de l’articulation entre branche et entreprise. Certes, il y a les invariants que sont la hiérarchie entre les deux niveaux et le strict partage des compétences. Mais en dehors de ce cadre procédural et formel, la loi TVG ne dit rien de précis sur le contenu des conventions collectives et encore moins sur la répartition des thèmes de négociation entre branche et entreprise. C’est ce qui a permis, au cours de la décennie passée, d’évoluer dans le sens de l’assouplissement.

17La prise en compte progressive de thèmes qualitatifs (comme l’humanisation du travail) amorce dès le début des années 1970 un transfert de la branche vers l’entreprise, car les problèmes abordés ne peuvent être réglés qu’au plus près de la production. Il faut attendre les accords de 1984 sur la réduction du temps de travail dans la métallurgie et l’imprimerie, qui ouvrent la voie aux 35 heures, pour qu’un seuil soit franchi. La réduction n’est en effet obtenue que contre l’acceptation d’une double flexibilisation : celle de l’objet de la négociation (le temps de travail) et celle de la procédure de négociation elle-même. Seul un cadre général est fixé au niveau de la branche et précisé lors d’une deuxième négociation entre patrons et conseils d’établissement. Au départ, les syndicats mettent tout en œuvre pour que, malgré cette décentralisation, le résultat reste uniforme. Mais ils ne peuvent empêcher, dans les accords prolongeant ceux de 1984, la diffusion et l’amplification de cette double flexibilité. En matière de temps de travail, presque toutes les conventions prévoient aujourd’hui des clauses de flexibilité. En ce qui concerne la modulation, les périodes de calcul du temps de travail moyen de référence sont presque partout de 12 mois. S’y ajoute, dans certains accords, une différenciation des horaires de référence en fonction de la qualification des salariés, la possibilité de réduire provisoirement le temps de travail sans compensation salariale ou encore l’autorisation de faire fluctuer le temps de travail à l’intérieur de marges prédéfinies, toujours pour préserver l’emploi.

18La seconde vague de flexibilisation concerne les rémunérations : l’accord de 1993 dans la métallurgie à l’est convient d’une « clause de force majeure » (Härtefallklausel) permettant de s’écarter temporairement de la norme conventionnelle pour sauver des entreprises en difficulté. La solution a été depuis étendue à l’ouest et à d’autres branches. La flexibilité des salaires est certes moins systématique que celle du temps de travail et s’est surtout appliquée à la suppression d’éléments complémentaires de la rémunération ou à la minoration des salaires d’embauche de certaines catégories (chômeurs de longue durée ou nouveaux entrants sur le marché du travail). Mais dans le contexte de crise structurelle que connaît l’économie allemande, la sauvegarde de l’emploi, initialement argument d’exceptionnalité, contribue finalement à banaliser l’idée de la modulation du coût du travail au service des impératifs économiques de chaque entreprise.

19Si ces flexibilisations relativisent la norme unificatrice du Flächentarif, elles reflètent aussi son adaptation contrôlée, dans la mesure où les partenaires sociaux gardent au niveau de la branche un droit de regard (et de veto) sur la modulation ou la mise entre parenthèses des références conventionnelles. La décentralisation de la négociation s’opère dans le cadre des clauses dérogatoires de la convention collective, qui définissent les matières renvoyées à la négociation d’entreprise, ainsi que les règles de dérogation et même, souvent, les procédures de la négociation. On reste donc formellement fidèle aux normes de la loi TVG. Mais en pratique, une part croissante de la négociation est transférée à l’entreprise, incombant donc au Betriebsrat. Dans bien des cas, le respect de la hiérarchie des normes inscrite dans la loi ne tient plus qu’à un fil.

20Compte tenu de la pression à laquelle sont soumis les conseils d’entreprise lorsque l’emploi apparaît menacé, ce lien est de plus en plus souvent rompu. On voit se multiplier les accords d’entreprise, conclus dans un contexte d’union sacrée pour éviter délocalisations et licenciements, ne respectant pas les normes conventionnelles. C’est en particulier le cas à l’est où les Betriebsräte sont moins puissants, supportent le poids de l’héritage culturel socialiste, qui bannissait toute idée d’autonomie par rapport à la logique économique, et doivent affrontent une crise économique plus sévère qu’à l’ouest. Dans le paysage contractuel allemand, il y a donc une zone grise, plus importante à l’est, qui se caractérise par le non-respect des impératifs contractuels d’un commun accord entre patron et Betriebsrat. Par contraste avec les pratiques de décentralisation contrôlée, on peut parler à son sujet de « décentralisation sauvage » (Bispinck, 2003).

21Cette évolution aux marges de la légalité révèle que la capacité d’adaptation du système n’a pas suffi à le stabiliser ; il apparaît autant menacé par l’érosion interne que par un phénomène parallèle d’érosion externe dû à la défection croissante des acteurs. En clair, de plus en plus d’entreprises se mettent en marge du système. Elles externalisent une partie des activités pour les rattacher à une branche affichant un moins-disant salarial. Mais la tendance lourde est la non-adhésion ou la résiliation de l’affiliation à une organisation d’employeurs. Ce choix reflète le souhait (plutôt minoritaire) de négocier une convention d’entreprise individualisée. Plus souvent, il illustre le refus de tout lien contractuel. Les organisations d’employeurs ont tenté en vain d’y réagir en fondant des associations parallèles, dispensant information et conseil juridique, mais n’étant pas assujetties à une convention collective (Verband ohne Tarifbindung – OT-Verband).

22Si l’abstention organisationnelle a toujours existé (surtout dans les PME), elle se banalise, essentiellement dans les secteurs à forte croissance, porteurs de l’économie de demain, comme l’informatique et la communication d’entreprise, où elle tient au grand nombre de jeunes et petites sociétés, et bien plus encore à une incompatibilité structurelle et culturelle avec l’organisation collective. L’institut de recherche IAB de l’Agence fédérale pour l’emploi a évalué l’ampleur de cette ‘non-organisation’ : en 2003, 62 % seulement des salariés de l’ouest et 43 % de ceux de l’est peuvent se prévaloir d’une couverture conventionnelle. Qui plus est, beaucoup d’entreprises théoriquement liées par une convention pratiquent des salaires inférieurs aux normes (pas moins de 30 % dans la métallurgie). Enfin, le nombre des conventions d’entreprise a triplé depuis 1990. La convention collective de branche, autrefois mécanisme de régulation central des relations professionnelles, perd rapidement de sa pertinence.

Quelle réforme pour le Flächentarifvertrag ?

23Face à la crise, les points de vue sont établis depuis le milieu des années 1990. Il y a d’abord les dérégulateurs radicaux, pour qui l’hétérogénéité croissante du tissu productif, la dynamique des marchés, la fragmentation des intérêts exigent une différenciation des rémunérations. C’est donc seulement au niveau de l’entreprise qu’il faudrait négocier. Le Betriebsrat devrait se substituer au syndicat, ce qui suppose de faire sauter les verrous législatifs l’empêchant de jouer ce rôle. Ce point de vue, partagé par la Confédération de l’industrie BDI, traduit la rivalité entre les deux branches du patronat. Mais le mode de négociation décentralisé prôné au sein des organisations économiques priverait les syndicats d’employeurs de leur fonction essentielle, celle d’agréger les intérêts sociaux par delà la pure logique de gestion économique. Cette décentralisation radicale de la négociation rendrait obsolète la différenciation traditionnelle entre Wirtschaftsverband et Arbeitgeberverband, en un mot : elle abolirait une division du travail marquant une certaine autonomie des paramètres sociaux dans l’économie sociale de marché.

24Les syndicats d’employeurs, quant à eux, défendent la convention de branche : elle protège de la grève, évite une négociation trop révélatrice de la situation économique de terrain et donnant prise aux surenchères. Ce point de vue reflète l’attachement des grandes entreprises à une norme qui fait référence à une productivité moyenne de branche, moindre que la leur, et qui prévoit des modalités de flexibilisation dont leur taille permet de profiter. Mais pour le BDA et les grands patrons, le système ne peut préserver ses vertus qu’au prix d’une réforme profonde. La convention de branche doit être recentrée sur des minima et des règles générales, afin de laisser suffisamment de choix aux entreprises par le biais d’options ou de clauses dérogatoires.

25On pourrait penser que la réforme est en bonne voie. Ce serait oublier que, dans le rapport de force favorable aux organisations patronales créé par le contexte socio-économique, parler de réforme du système de négociation sert moins à désigner des mesures précises qu’à exercer une pression sur les syndicats pour obtenir des concessions supplémentaires. Le débat récent sur l’allongement du temps de travail et les accords conclus chez Siemens ou DaimlerChrysler l’illustrent : la formule initiale de flexibilisation du temps de travail en échange de sa réduction a cédé le pas à l’allongement des horaires s’ajoutant à leur flexibilisation. La réforme prônée par les employeurs vise, de même, à modifier sensiblement le caractère des accords conventionnels : ils ne définiraient plus une rémunération moyenne (jusque là, le salaire de référence était significativement la rémunération du jeune ouvrier qualifié, pas celle de la catégorie inférieure dans la grille de qualification), mais des minima auxquels s’ajouteraient des composantes salariales dépendant de la performance du salarié et des résultats de l’entreprise.

26Face à de telles évolutions, la position des syndicats est fragilisée. Et le divorce avec le SPD est consommé. Dans son discours de présentation de l’Agenda 2010, le chancelier Schröder n’a pas hésité à agiter une menace : si les partenaires sociaux ne multiplient pas les pactes pour l’emploi au niveau des entreprises, en clair : si les syndicats ne permettent pas au Betriebsrat de faire les concessions salariales qu’ils ont refusées à l’échelle macro-économique, le gouvernement n’hésitera pas à réformer la législation. Cette menace pourrait devenir réalité avec la probable arrivée au pouvoir d’un gouvernement chrétien-démocrate en 2005. Dans un projet de réforme du droit du travail déposé au Bundestag en juin 2003, le groupe parlementaire CDU/CSU indiquait vouloir réinterpréter le principe de faveur en faisant entrer en ligne de compte dans toute négociation d’entreprise dérogatoire à la convention les bénéfices d’une amélioration de l’emploi pour les salariés, pour peu que ceux-ci aient approuvé l’accord à une majorité des 2/3. Un pacte d’entreprise pour l’emploi pourrait lui aussi s’écarter de normes conventionnelles sous réserve d’une approbation du personnel et de l’absence d’un veto des signataires de la convention. La dérégulation prévue est moins radicale que ne le souhaiteraient les patrons les plus libéraux, mais elle achèverait de remettre en cause la hiérarchie de l’ordre public social et la prévalence de la branche sur l’entreprise.

27Le gouvernement Schröder a déjà relativisé la norme conventionnelle par ses réformes. Pour fluidifier le marché du travail, il a entre autres modifié les conditions d’accès aux allocations chômage. Les agences pour l’emploi peuvent maintenant exiger d’un chômeur qu’il accepte tout emploi, pour peu que celui-ci satisfasse aux normes légales. Le respect du niveau conventionnel de rémunération n’entre donc plus en ligne de compte, et la porte est désormais ouverte au développement d’un secteur à bas salaires. Compte tenu des lacunes grandissantes du maillage contractuel, la croissance prévisible d’un tel secteur incite à aborder le thème, auparavant tabou, d’un salaire minimum. Si on s’engageait sur cette voie, la logique à l’œuvre outre-Rhin serait fondamentalement modifiée. Jusqu’alors, on excluait au nom de l’autonomie conventionnelle toute intervention de l’Etat dans la négociation salariale, autant pour protéger le pouvoir politique des conflits salariaux que pour désamorcer les conflits en les isolant. De fait, dans le contexte favorable du « miracle économique » et de la guerre froide, la recette avait fonctionné, l’autonomisation des acteurs sociaux contribuant à leur responsabilisation et à leur renforcement. La question est de savoir quelle est la meilleure politique dans le contexte actuel de leur affaiblissement. Faut-il limiter l’autonomie pour compenser le déficit grandissant de régulation contractuelle ? Ou le remède ne risquerait-il pas d’aggraver le mal en délégitimant davantage une négociation déjà étiolée ?

28l’avenir du système de négociation collective est incertain. Certes, les mécanismes de négociation continuent de fonctionner, mais les tendances à l’érosion, à l’œuvre depuis une décennie, n’ont pu être stoppées. L’érosion interne aboutit à une décentralisation de l’objet de la négociation, réduisant comme peau de chagrin la référence de branche. Même si les syndicats acceptent la modération et une plus grande différenciation salariale, s’ils intègrent une part de rémunération en fonction de la performance du salarié et des résultats de l’entreprise, si les clauses dérogatoires continuent de se diffuser, les réformes de la législation vont achever d’accentuer la décentralisation.

29On en sous-estime les implications structurelles. Le transfert de la négociation vers l’entreprise pose un problème de ressource institutionnelle : du fait de la complexité des sujets, le Betriebsrat atteint les limites de sa compétence et, le recours à la grève étant interdit, il ne dispose pas de moyens de pression. S’ils étaient conséquents, les partisans d’une décentralisation radicale veilleraient à rééquilibrer le rapport de force, en limitant l’impératif de collaboration confiante avec l’employeur ou en étendant les matières soumises à la codécision du Betriebsrat afin qu’elles concernent aussi la négociation collective décentralisée. Plus fondamentalement, le standard de branche, en limitant la concurrence entre les entreprises sur le marché du travail et en garantissant l’homogénéité salariale, était le seul instrument permettant encore au syndicalisme de transcender la logique d’entreprise. Ce n’est qu’en se démarquant des conseils d’établissement qu’il peut rester un « mouvement de réforme sociale ». Sans Flächentarifvertrag, de quel terrain d’action concret une organisation syndicale disposera-t-elle, au delà des appels et déclarations de principe, pour faire valoir la dimension macro-sociale de son action ?

30L’érosion externe aussi a progressé de façon inquiétante. A la perte de représentativité des organisations d’employeurs s’ajoute la tendance de certaines d’entre elles à retarder ou même refuser la négociation. Tout laisse à penser qu’on s’oriente vers une situation de dualisme sectoriel, avec d’une part, des pans entiers de l’économie et/ou des catégories d’entreprise très mal couvertes et, d’autre part, un noyau ne préservant la culture conventionnelle qu’au prix de sa forte décentralisation. Dans ce secteur, le syndicat pourra certes garder un rôle central s’il est capable d’être le conseiller et le coordinateur de conseils d’entreprise de plus en plus sollicités. Encore faudra-t-il qu’il préserve assez de potentiel administratif et militant pour être réellement présent sur le terrain. Dans un contexte de désyndicalisation et donc de ressources rares, le pari n’est pas gagné.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Des bilans annuels sont publiés par le ministère du Travail (Bundesarbeitsblatt mars), le Conseil des sages (Sachverständigenrat ; rapport annuel en novembre) et les syndicats (WSI-Mitteilungen, juillet et mars)

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Bispinck R., Schulten Th., « Verbetrieblichung der Tarifpolitik ? Aktuelle Tendenzen und Einschätzungen aus Sicht von Betriebs- und Personalräten », WSI-Mitteilungen 3/2003

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Streeck W., Rehder B., « Der Flächentarifvertrag : Krise, Stabilität, Wandel », Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung Working Paper 03/6, juillet 2003.

Notes de fin

1 Inédit

Auteur

Professeur des Universités, Université de Paris III
Chercheur associé au CIRAC

© IFAEE, 2005

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