Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Le modèle social allemand en mutation

 | 
Isabelle Bourgeois

I - Emploi : entre traitement social du chômage et réformes structurelles

Kombilohn et mini-jobs : deux mesures phares d’aide à l’emploi

Brigitte Lestrade

Résumé

La montée du chômage en Allemagne est attribuée par de nombreux spécialistes à l’insuffisance numérique d’emplois faiblement rémunérés. Pour accroître l’attractivité du secteur à bas salaires, le gouvernement Schröder s’est résolu, à son corps défendant, à recourir à deux mesures naguère honnies : la subvention salariale (Kombilohn) et la promotion des mini-jobs. Mais ces mesures, onéreuses, ne semblent guère adaptées à leur objectif initial, et les experts considèrent qu’elles créent surtout des effets d’aubaine…1

Texte intégral

1La subvention salariale (Kombilohn), considérée comme chère et inefficace, n’existait en Allemagne que sous forme de quelques projets-pilotes limités, surtout destinés à accroître le nombre d’actifs, trop faible en comparaison européenne. Les mini-jobs, quant à eux, correspondent à une volte-face totale du gouvernement. Alors qu’ils bénéficiaient d’une réglementation très favorable jusqu’en 1998, le gouvernement Schröder I les a d’abord soumis à une réglementation très stricte, avant de les remettre à l’honneur en 2003 dans le cadre des réformes Hartz. Il est vrai que Gerhard Schröder, au début de son deuxième mandat, avait besoin d’activer tous les instruments envisageables pour combattre un niveau de chômage qui se refusait à reculer.

La subvention salariale, une mesure pour combattre le chômage de longue durée

2Plusieurs facteurs ont conduit à une hausse importante du chômage de longue durée : la diminution continue des activités non qualifiées, la réticence des entreprises à embaucher une personne leur rapportant moins qu’elle ne leur coûte et celle des particuliers à accepter un emploi qui ne leur rapporte guère plus que l’inactivité. Le nombre de personnes au chômage depuis plus d’un an a doublé depuis 1992 pour atteindre, en 2000, près de 900 000 à l’ouest et 460 000 à l’est. Si on y ajoute ceux qui sont sans qualification, c’est alors la moitié Cà l’est), voire les deux tiers Cà l’ouest) des chômeurs allemands qui n’ont guère de perspectives de retrouver un emploi.

3Depuis la fin 2001, à l’approche des élections, le gouvernement fédéral misait sur le Kombilohn pour enrayer cette évolution inquiétante. Mais, pour éviter le phénomène des working poor observé aux Etats-Unis, le transfert financier vers une personne qui exerce ou reprend une activité salariée devait être conçu de sorte à motiver les bénéficiaires de l’aide sociale ou de l’aide aux chômeurs en fin de droits à reprendre une activité professionnelle. Il fallait donc impérativement veiller à un écart raisonnable entre ces revenus de substitution et la rémunération nette liée au Kombilohn. Celui-ci devait également résoudre le problème de la transition entre les mini-jobs dont la réforme était prévue dans le cadre des propositions de la Commission Hartz et une activité d’un volume horaire plus important : elle entraîne en effet une hausse brutale des charges et des impôts pour les salariés. Or 1,46 million de personnes percevaient l’assistance chômage (supprimée depuis) et 1,62 million de personnes en âge de travailler touchaient l’aide sociale en 2000. Avant la réforme des transferts sociaux entrée en vigueur début 2005 (loi Hartz IV), ces deux types de transferts étaient versés sans limitation de durée et coûtaient annuellement plus de 20 milliards € à la collectivité ; devant ce constat, il était urgent de mettre en place des systèmes qui récompensent le travail plutôt que le non-travail.

Le modèle de Mayence – critiques et propositions d’amélioration

4C’est dans cet esprit que le gouvernement allemand décida d’étendre à l’ensemble du territoire, à dater du 1er mars 2002, l’un des projets-pilotes du Pacte pour l’emploi : le « Modèle de Mayence » (Mainzer Modell), conçu par l’ancien ministre des Affaires sociales du Land de Rhénanie-Palatinat, Florian Gerster. Les premières expériences conduites depuis 2000 dans deux régions de Rhénanie-Palatinat et deux autres dans le Land de Brandebourg, étaient de nature, d’après le responsable de l’expérience nationale du Modèle de Mayence (Jülicher, 2002), à confirmer sa prééminence par rapport à la dizaine d’autres projets-pilotes ; et ce, non seulement par le nombre relativement plus important de personnes intéressées C600 sur 2400, soit un quart du total), mais aussi par le parti pris de ne pas limiter le dispositif à un groupe spécifique de bénéficiaires.

5A la fin du mois de février 2002, juste avant l’extension du Modèle de Mayence, le nombre de bénéficiaires atteignait 2 000. A la fin de l’année 2002, ils étaient 7 000. Sur la base d’un coût total évalué actuellement à environ 40 millions €, le gouvernement espérait un accroissement modeste du nombre d’emplois faiblement rémunérés, de l’ordre de 20 000 à 30 000. S’agissant désormais d’un programme national, le financement était assuré par le Bund et le Fonds Social de l’Union européenne. Afin d’accroître l’impact du programme pour l’emploi, il a été prolongé jusqu’à la fin de l’année 2003, ce qui permet de faire fonctionner le dispositif des subventions jusqu’au 31-12-2006.

6Les experts chargés d’évaluer les quatre projets-pilotes expérimentant le Modèle ont présenté en septembre 2001 un premier rapport d’étape quantitatif guère encourageant. Les critiques (Kaltenborn, 2000 ; Walwei, 2002) dénoncent la précipitation, et donc la motivation purement politique, du gouvernement à choisir un programme avant que l’ensemble des projets aient pu être évalués, de même que l’insuffisante attractivité du programme retenu ou l’absence de définition claire des responsables du dispositif ; à quoi bon créer un énième programme de lutte contre le chômage quand il y a pléthore d’instruments dont l’efficacité reste à prouver ? Bref, ils estiment que le gouvernement gaspille beaucoup d’argent public pour un résultat très médiocre rapporté à plus de 4 millions de chômeurs à l’époque.

7Le Modèle de Mayence visait à séduire des personnes à faible productivité pour qu’elles acceptent de (re)prendre un emploi faiblement rémunéré. Il devait donc leur apporter des incitations financières de nature à leur faire préférer le travail à l’inactivité. Or, les responsables du Modèle ont fixé un niveau de subvention relativement bas ; il ne creuse pas assez la différence entre revenu du travail et revenu de substitution. Dans la mesure où, en outre, le programme s’adressait de préférence aux salariés à temps partiel, dont les revenus sont naturellement plus bas, il induisait des effets d’aubaine, subventionnant des emplois qui auraient de toute manière été pourvus. Il n’est pas anodin que les deux tiers des participants au programme aient été des femmes et que 70 % tiennent un emploi à temps partiel, comme le note le rapport d’étape. La deuxième objection concernait la construction même du système de subventions. Si l’incitation financière était suffisante pour le tenant d’un petit boulot qui parvenait à accrocher la plage où la subvention est effective, l’incitation était nulle pour une personne qui se trouvait déjà dans la zone concernée par les subventions.

8La faiblesse majeure du dispositif résidait dans son organisation à cheval entre les agences pour l’emploi et les services des affaires sociales des communes. Les communes en tant qu’acteurs de l’aide sociale souffraient de la montée en charge du nombre de bénéficiaires de cette aide avec l’aggravation du chômage de longue durée (Klös/ Schäfer, 2002). Mais n’ayant que peu d’influence sur la politique des agences pour l’emploi, elles s’étaient engagées elles-mêmes dans des mesures d’insertion ou de réinsertion de chômeurs dépendant de l’aide sociale. L’Agence fédérale du Travail, compétente en matière de politique de l’emploi pour l’ensemble de l’Allemagne, gérait les allocations chômage financées par répartition des cotisations, mais elle n’était pas concernée par les chômeurs qui relevaient ou de l’aide sociale, donc des communes, ou de l’assistance chômage, financée par les contribuables ; or le ministère fédéral des Finances n’a pas de responsabilité directe en matière de politique de l’emploi. La multiplicité des acteurs de la gestion du chômage a contribué à l’inefficacité du système.

9Les critiques du Modèle de Mayence sont assorties de propositions d’amélioration, non seulement du dispositif, mais aussi de nombreux aspects du secteur où chômage et emplois faiblement qualifiés se confondent. Pour qu’il puisse réellement mener à un emploi régulier non subventionné au lieu de maintenir les bénéficiaires dans une dépendance permanente, les propositions visaient surtout à éliminer les incitations financières négatives par l’introduction d’une dégressivité linéaire. La lourdeur de l’organisation des systèmes sociaux était une autre critique souvent avancée. Le gouvernement, conscient du problème, a décidé de fusionner l’aide sociale et l’assistance chômage, entrée en vigueur le 01-01-2005. La Commission Hartz proposait que les chômeurs en fin de droits soient désormais gérés par les Job-Center, hybride issu des deux administrations, comme le seront les bénéficiaires de l’aide sociale aptes au travail.

10Une troisième proposition prévoyait la subvention d’un emploi dans le secteur marchand selon le modèle américain EITC (Earned Income Tax Credit). Mais les spécialistes allemands du travail ont rejeté cette proposition, considérant que les systèmes de sécurité sociale et les structures du marché du travail des deux pays présentent des divergences fondamentales. Le gouvernement allemand s’était toujours élevé contre la notion de working poor, et lui a préféré les conclusions du rapport de la Commission Hartz qui prévoient le développement de l’intérim, du temps partiel et des mini-jobs.

Les mini-jobs, une perspective pour les chômeurs?

11La subvention salariale, mesure de lutte contre le chômage prise par le gouvernement Schröder I pour assurer sa réélection, a été quelque peu éclipsée par la réforme des mini-jobs, qui fait partie des mesures Hartz intégrées à l’Agenda 2010 du gouvernement Schröder II. Les propositions de la Commission Hartz visaient un élargissement considérable du secteur dit des bas salaires (Niedriglohnsektor), grâce à diverses mesures ; les mini-jobs n’en étaient qu’un élément parmi d’autres.

Les mesures visant à élargir le secteur des bas salaires telles que prévues à l’origine
• Réduction des prestations sociales accordées aux chômeurs (raccourcissement de la durée de perception des revenus de substitution, fusion de l’allocation chômage et de l’aide sociale) pour les inciter à reprendre un emploi, même faiblement rémunéré.
• Durcissement des conditions d’acceptabilité (Zumutbarkeit) d’un emploi proposé à un chômeur. Sanction en cas de refus : réduction des prestations sociales.
• Création d’agences de travail temporaire (Personal-Service-Agenturen) chargées d’intégrer les chômeurs dans les entreprises par le biais de l’intérim.
• Création d’un statut d’indépendant précaire (Ich-AG) subventionné par l’Etat mais soumis à des plafonds de revenus très faibles.
• Subvention accrue d’emplois à temps très partiel et à faible rémunération par la réforme des mini-jobs et midi-jobs.

12Alors que dans la plupart des pays européens, les revenus tirés d’un emploi sont assujettis aux cotisations sociales sans considération de sa nature et de son ampleur, l’Allemagne connaît un important secteur d’activité professionnelle dite minime ou négligeable (geringfügige Beschäftigung) qui échappe aux cotisations sociales et même parfois à l’impôt. Pour réduire ce secteur et pour accroître la couverture sociale des mini-jobbers, le gouvernement Schröder I a imposé une limite de rémunération et un assujettissement des revenus, en cas de cumul, aux cotisations sociales comme toute heure complémentaire travaillée habituelle. La limite des 15 heures par semaine a été maintenue. L’application de la réforme a conduit à un effondrement du cumul activité principale / mini-job sans affecter la pratique du petit emploi effectué seul par la population habituelle des élèves, étudiants, femmes au foyer et retraités.

13Lorsque la Commission Hartz a entamé ses travaux en 2002, l’emploi à temps très partiel ne tenait qu’un rôle mineur dans ses réflexions. L’idée initiale était d’élargir les possibilités d’emploi domestique au sein des foyers privés où le travail au noir est endémique. La Commission Hartz proposait de porter la rémunération maximale d’un mini-job à 500 € – un accroissement de plus de 50 % – pour les créations d’emploi par un employeur privé si celui-ci recrutait un chômeur. Ce rôle de cheval de combat contre le travail au noir dans les foyers privés dévolu aux mini-jobs devait toutefois connaître un renforcement imprévu et spectaculaire. La Loi Hartz II qui intégrait les dispositions sur les mini-jobs étant soumise à l’approbation du Bundesrat, qui la refusait comme prévu, elle s’est retrouvée, avec la plupart des éléments de la réforme du marché du travail, en débat au sein de la Commission de conciliation chargée d’élaborer un compromis entre les propositions du Bundestag et du Bundesrat, où l’opposition domine. Or cette dernière avait une conception fort différente de la réorganisation du secteur des bas salaires. La réforme des mini-jobs imposée par l’opposition lors du processus de conciliation dépasse en conséquence de loin ce qui avait été initialement prévu.

14Depuis le 1er avril 2003, date de l’entrée en vigueur de la réforme, la limite de rémunération des activités à temps très partiel est passée de 325 à 400 €. La limitation temporelle de 15 heures par semaine est supprimée. Les détenteurs d’un mini-job ne versent ni cotisations sociales ni impôt sur le revenu. Cette franchise s’applique à ceux qui n’ont aucun autre revenu comme à ceux qui souhaitent arrondir leurs fins de mois à côté d’un emploi principal. Dans ce dernier cas, leur employeur verse une somme forfaitaire de 25 % du salaire (12 % seulement dans le cas des emplois domestiques) qui se décompose en : 12 % de cotisations aux assurances retraite, 11 % pour l’assurance maladie, ainsi que 2 % d’impôt sur le revenu. Le salarié n’acquiert toutefois aucun droit en matière d’assurance maladie et seulement des droits très restreints pour sa retraite.

15Pour lisser la transition entre mini-job et activité plus importante, le gouvernement a en outre créé les midi-jobs. Ils se situent dans la zone de rémunération qui va de 401 à 800 € et sont l’objet d’un régime de transition favorable aux salariés eu égard aux cotisations sociales. Alors que l’employeur verse la totalité des charges pour ses midi-salariés dès que le salaire atteint 401 €, le salarié ne voit ses propres cotisations augmenter que de façon graduelle : elles passent progressivement de 4 % jusqu’au taux plein de 21 % pour un salaire de 800 €. Les prestations des assurances maladie et chômage sont intégralement maintenues. Les droits à la retraite peuvent être accrus, comme pour les mini-jobs, par le versement d’un complément de cotisations. Si les midi-jobbers sont privilégiés au niveau du versement des cotisations sociales, tel n’est pas le cas pour l’impôt sur le revenu : ils sont tenus d’intégrer leur salaire à leur revenu global et de verser des impôts le cas échéant. Il est à noter que le mini- comme le midi-salarié possède les mêmes droits du travail que ses collègues à temps plein.

16Conscient du fait que la prolifération du travail au noir est due aussi à la complexité des procédures, le gouvernement a décidé de confier la gestion des mini-jobs à un organisme unique : la Caisse fédérale des mineurs (Bundesknappschaftskasse), peut-être pour redonner du travail à un organisme moribond. L’employeur d’un mini-salarié se contente d’envoyer une somme forfaitaire correspondant à 25 % du salaire à cette caisse qui se charge de toutes les questions administratives. Pour les petits emplois au sein des foyers privés, le gouvernement vient de créer le chèque emploi domestique, tel qu’il existe en France, géré par la même caisse. Pour les midi-jobs, toutefois, le système reste inchangé, avec des responsabilités dispersées entre différentes caisses sociales.

A qui profite la réforme ?

17Les mécanismes de la réforme -incitation financière et lissage du passage entre mini- et midi-job – paraissent clairs, de même que l’intention du gouvernement de combattre le chômage au moyen de l’extension du secteur des bas salaires. Pour savoir si les nouvelles règles du jeu auront l’effet escompté, il faut prendre en considération la situation des salariés eu égard au système social et fiscal. Les conséquences sont très différentes selon que la rémunération afférente au mini-job est la seule source de revenu, qu’elle constitue un complément aux prestations sociales, ou bien qu’elle représente un cumul des revenus du salarié ou du conjoint dans un même foyer fiscal.

18Le premier groupe concerné par la réforme réunit les mini-jobbers qui n’ont aucun autre revenu et qui ne font pas non plus partie du même foyer fiscal que le conjoint actif. Ils subissent certes un léger recul de leurs revenus dès qu’ils dépassent les 400 €, mais il est sans commune mesure avec la perte subie précédemment. On peut donc s’attendre à ce que ces salariés étendent leur activité professionnelle au-delà de la barrière des 400 €, et ce d’autant plus que l’employeur voit alors ses cotisations passer de 25 à 21 %. Pour ce groupe de personnes, notamment des élèves, des étudiants et des retraités, la réforme constitue un succès indéniable – mais ce ne sont pas des chômeurs.

19La réforme fondamentale du marché du travail recherchée par les lois Hartz, et dont la refonte des mini-jobs est un élément important, visait les chômeurs peu qualifiés et à faibles perspectives d’intégration, notamment les bénéficiaires de l’aide sociale et de l’ancienne assistance chômage. Or ce groupe de personnes ne bénéficie qu’à la marge de la réforme, car la majeure partie, voire la totalité, de ses revenus est défalquée de l’aide sociale. Le système de transferts, même modifié par la loi Hartz IV, favorise toujours l’inactivité ou, plus probablement, le travail au noir.

20La réforme a conduit à la création de 930 000 nouveaux mini-jobs en trois mois seulement après son entrée en vigueur au 1er avril 2003, d’après le gouvernement. L’Agence fédérale pour l’Emploi nuance toutefois ce chiffre en affirmant que cette augmentation est essentiellement due aux actifs ayant pris un mini-job en sus de leur emploi normal, un fait que la Caisse des mineurs n’enregistre pas dans ses statistiques. Le nombre de ceux qui, en avril 2003, ont pris un seul mini-job n’était que de 152 000 personnes. De surcroît, 73 000 de ces personnes se seraient bornées à transformer en mini-job un emploi assujetti aux cotisations sociales qu’elles détenaient avant le 1er avril 2003. Ce qui conduit à une création nette de seulement 80 000 mini-jobs pour des personnes auparavant sans emploi, soit bien peu en regard de 5,2 millions de chômeurs.

21La réforme des mini-jobs et l’introduction concomitante des midi-jobs étaient censées rendre cette forme d’activité professionnelle plus attractive pour combattre le chômage. Les petits emplois sont certes plus attractifs, mais ils attirent moins les chômeurs que les inactifs et les salariés déjà en poste. La création d’emplois pour les chômeurs reste infime. Ainsi, la tentative d’élargir le secteur des bas salaires – après la subvention salariale du modèle de Mayence – se solde, elle aussi, par un échec. L’Allemagne se refuse toujours à envisager un système d’exonération des charges sociales sur les bas salaires tel qu’il existe en France et aux Etats Unis. Mais le chiffre magique de 7,5 millions de mini-jobs au 1er avril 2004 – presque 2 millions de plus en un an –, un succès que personne n’avait prévu, fait rêver les politiques. Une réforme de la réforme s’annonce déjà…

Bibliographie

Indications bibliographiques

Jülicher P., « Kombilohn als Instrument der Beschäftigungspolitik », Bundesarbeitsblatt 4/2002

Kaltenborn B., « Kombilöhne in Deutschland, eine systematische Übersicht », IAB-Werkstattbericht, 14/2001

Klos H.-P., Schafer H., « Kombilöhne in Deutschland – Grundsatzreformen statt Mainzer Modell », ifo-Schnelldienst, 4/2002

Knabe, A., « Die Hartzschen Mini-Jobs – Eine Chance für Arbeitslose ? » Wirtschaftsdienst 4/2003

Koch A., Backer G., « Mini- und Midi-Jobs als Niedrigeinkommensstrategie in der Arbeitsmarktpolitik : „Erfolgsstory“ oder Festschreibung des geschlechtsspezifisch segregierten Arbeitsmarktes ? », Universität Duisburg-Essen, 2003

Lestrade B., « Kombilohn et bas salaires : l’Allemagne découvre la subvention salariale », Regards sur l’économie allemande, n° 60/2003 ; et « La réforme des „petits jobs“ à 630 marks », Allemagne d’aujourd’hui, n° 149/1999

Securvita, « Mini-Jobs, Neuregelungen im Niedriglohnbereich seit dem 1. April 2003, Informationsstand Marz 2004 », www.securvita.de

Walwei U., « Kombilohn : Ein Weg zu mehr Beschaftigung ? », Wirtschaftsdienst, 2/2002.

Notes de fin

1 Inédit

Auteur

Professeur des Universités, Université de Cergy-Pontoise
Chercheur associé au CIRAC

© IFAEE, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540